Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở Việt Nam hiện nay

Cơ quan mang tính cá nhân vì toàn bộ quyền hạn tập trung vào trong tay người đứng đầu, các bộ phận khác nhau trong bộ máy ấy chỉ là thừa hành và giúp việc có toàn quyền thực hiện mọi côn

MỤC LỤC

Trang

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG

CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

5

1.1.2 Tổ chức các cơ quan chính quyền ở địa phương 7 1.1.3 Xác lập quyền lực của chính quyền địa phương 10

1.2.2 Đặc trưng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam 20

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA

CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG Ở VIỆT

NAM

39

2.1 KHÁI QUÁT LỊCH SỬ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ

CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

39

2.1.1 Giai đoạn từ Cách mạng tháng 8/1945 - 1959 39

2.2 SỰ ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG HIỆN NAY

53

2.3 MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ

THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

CỦA VIỆT NAM

55

2.4 KHÁI QUÁT VỀ CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG

ƯƠNG CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY

2.4.5 Thành phố Cần Thơ 68 2.5 MỘT SỐ NHẬN XÉT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA

CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG CỦA VIỆT

NAM HIỆN NAY

69

2.5.3 Về hiện tượng “khu đô thị mới” tại các đô thị lớn của Việt Nam

trong thời gian gần đây

76

CHƯƠNG 3: XU HƯỚNG PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ VÀ KHUYẾN

NGHỊ ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA

CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG Ở VIỆT

NAM HIỆN NAY

3.2.3 Thành phố New York (Hợp chủng quốc Hoa Kì) 92 3.2.4 Thành phố - thủ đô Matxcơva (Liên bang Nga) 94

3.3 KHUYẾN NGHỊ ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG

CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

ở Việt Nam, từ xưa đã có rất nhiều thuật ngữ để chỉ đô thị: đô thị, đô thành, thành thị Ngày nay, tuỳ theo cấp hành chính mà cũng có rất nhiều từ chỉ đô thị: thành phố, thị xã, thị trấn, thị tứ

Ngày nay, trên thế giới các đô thị lớn là bộ mặt của mỗi quốc gia Quốc gia phát triển đồng nghĩa với việc có từ một đến nhiều các đô thị phát triển là trung tâm thế giới về kinh tế, văn hoá, du lịch…Nhắc đến các quốc gia được coi là phát triển, người ta luôn gắn kèm với những thành phố phát triển nhất của quốc gia đó: ở Mĩ,

đó là New York, Anh - London, Pháp - Paris, úc - Sydney Những thành phố như vậy trở thành biểu trưng cho sự phồn thịnh và hùng mạnh của mỗi quốc gia

Mỗi đô thị lớn đều có những con đường riêng của mình để đi đến sự giàu có, hiện đại Có thành phố là do lịch sử để lại, có thành phố là do buôn bán, thương mại, có thành phố là do phát triển công nghiệp, cũng có thành phố là do nhà nước chủ động thúc đẩy phát triển Nhưng nhìn chung, để phát triển đô thị, bên cạnh việc tập trung phát triển kinh tế, cũng cần phải tìm cho đô thị đó một mô hình quản lí thích hợp

Việt Nam, trên con đường phát triển của mình, cũng đang cần phải xây dựng những đô thị lớn mạnh, giàu đẹp Muốn làm được điều đó, thì nhiệm vụ vừa cấp bách vừa lâu dài là phải xây dựng được chính quyền đô thị vững mạnh và phù hợp

Từ khi chúng ta giành được chính quyền đến nay, đã có một vài mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị được áp dụng Chúng đã đóng góp nhất định vào việc xây dựng đô thị nói riêng và xây dựng đất nước nói chung trong thời gian vừa qua Tuy nhiên, có thể nói rằng vấn đề xây dựng và phát triển mô hình quản lí đô thị vẫn chưa nhận được sự quan tâm đúng mức, và thêm vào đó, kinh nghiệm về xây dựng và phát triển những đô thị lớn, hiện đại của chúng ta vẫn còn quá ít

Hiện nay, với xu hướng phát triển kinh tế thị trường, đô thị Việt Nam, đặc biệt là các thành phố trực thuộc trung ương, cần phải tiếp tục có sự đổi mới về mô

hình tổ chức và hoạt động của chính quyền để có thể bứt phá, vươn lên ngang tầm với những đô thị lớn của thế giới

Với nhận thức như vậy và với mong muốn đóng góp một phần vào công

cuộc xây dựng, phát triển đô thị tại Việt Nam, tôi đã quyết định chọn đề tài “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị nói riêng đã có những công trình nghiên cứu nhất định Tuy nhiên, số lượng công trình nghiên cứu chuyên sâu về đề tài này cũng không nhiều Theo tìm hiểu của tôi, đã có một số công trình nghiên cứu về tổ chức

và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương như sau:

- TS Vũ Đức Đán - TS Lưu Kiếm Thanh (2000), Tổ chức và hoạt động của

bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, Nxb Thống kê, Hà Nội

- PGS TS Phạm Hồng Thái (2003), Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền

đô thị, Đề tài khoa học cấp bộ, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội

- TS Nguyễn Đăng Dung (2001), Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lí Bộ Tư pháp, Hà Nội

- PGS TS Lê Minh Thông, PGS TS Nguyễn Như Phát (2002), Những vấn

đề lí luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính

trị quốc gia, Hà Nội

- PGS TS Lê Sỹ Thiệp (1996), Đổi mới thể chế và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở địa phơng, Đề tài khoa học cấp bộ mã số 93-98-397, Học viện

Hành chính quốc gia, Hà Nội

- Tô Tử Hạ, TS Nguyễn Hữu Trị, TS Nguyễn Hữu Đức (1998), Cải cách hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn, Hà Nội

- Đỗ Xuân Đông (1996), Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đô thị trong cải cách nền hành chính quốc gia hiện nay, Luận án phó tiến sỹ luật học, Hà Nội

- Lê Minh Thông (1999), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân

dân và Uỷ ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 6/1999

- Bùi Xuân Đức (2000)), “Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và hoạt

động của Uỷ ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 7/2000

- Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái (2001), “Vài nét về nền hành chính Việt

Nam từ Cách mạng Tháng Tám đến nay”, Tạp chí Quản lý Nhà nước, Số 10/2001

Ngoài ra, trong thời gian gần đây còn một số bài báo, tham luận hội thảo, bài nghiên cứu khác của các học giả trong nước bàn về vấn đề này

Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu sắc về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị và đã có rất nhiều đề xuất, kiến nghị, giải pháp, mô hình tổ chức và hoạt động được đưa ra Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của đô thị tại Việt Nam, thực tiễn đã đặt ra nhiều vấn đề mới mà các công trình này chưa đề cập hoặc chưa bao quát hết được, hơn nữa hầu hết các công trình nghiên cứu trong điều kiện trước khi

có Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) năm 2003

Tôi hi vọng luận văn này có thể kế thừa những thành tựu mà những công trình nói trên đã đạt được, và sẽ tiếp nối những vấn đề mà các công trình này chưa

có điều kiện giải quyết

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

Đề tài tập trung nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền

đô thị trực thuộc trung ương của Việt Nam theo qui định hiện hành của pháp luật,

và nghiên cứu cả ba cấp chính quyền thành phố, quận - huyện - thị xã, phường - xã - thị trấn

Nhằm đạt được kết quả cao trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, đề tài chỉ nghiên cứu các đô thị trực thuộc trung ương Phạm vi khảo sát của đề tài là cả 5 thành phố trực thuộc trung ương của Việt Nam hiện nay là Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, và Cần Thơ, nhưng sẽ tập trung nhiều nhất vào Hà Nội

Thời gian nghiên cứu chủ yếu là hiện tại, nhưng đề tài cũng tham khảo cả thời kì phong kiến, thời kì kháng chiến chống Pháp, chống Mĩ Ngoài mô hình của Việt Nam, đề tài cũng tham khảo cả mô hình của một số nước trên thế giới

4 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng các phương pháp sau: phương pháp lịch sử cụ thể; so sánh; khảo sát, thống kê; qui nạp; diễn dịch; phân

tích - tổng hợp

5 Mục đích của luận văn

Đánh giá được thực trạng mô hình chính quyền đô thị trực thuộc trung ương Việt Nam theo pháp luật hiện hành

Đề xuất mô hình mới về tổ chức của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương Việt Nam

Xác định hệ thống chức năng và nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền theo mô hình nói trên

6 Bố cục của luận văn

Luận văn gồm có Lời nói đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo và 3 chương: Chương 1: Cơ sở lí luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương

Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở Việt Nam

Chương 3: Xu hướng phát triển đô thị và khuyến nghị đổi mới mô hình tổ chức

và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở Việt Nam hiện nay

Mặc dù tác giả đã tập trung công sức nghiên cứu đề tài, nhưng luận văn không tránh khỏi thiếu sót Rất mong các thày, cô, bạn bè và đồng nghiệp cho ý kiến đóng góp để đề tài có thể tiếp tục phát triển hơn nữa

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

1.1 TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

Quyền lực nhà nước là vấn đề muôn thủa để các nhà chính trị - pháp lí bàn luận Tuy nhiên, nếu như quyền lực nhà nước ở trung ương đã tương đối rõ ràng bởi

nó có lãnh thổ quốc gia xác định, thì quyền lực nhà nước ở địa phương lại còn rất nhiều ý kiến khác biệt Sự tranh cãi này là do bản chất của quyền lực nhà nước ở địa phương tự nó đã tỏ ra mâu thuẫn: một mặt đã là quyền lực nhà nước thì tức là có hiệu lực trên khắp phạm vi lãnh thổ đất nước; mặt khác, nó lại bị giới hạn vào một lãnh thổ địa phương nhất định và nhỏ hẹp hơn nhiều so với lãnh thổ quốc gia Hầu như chưa bao giờ người ta đạt được một định nghĩa chung về quyền lực nhà nước ở địa phương

Vấn đề phức tạp như vậy, nhưng chúng ta hàng ngày vẫn sống và hoạt động cùng với nó Chính chúng ta góp phần tạo nên nó, vận hành nó, và chịu sự điều khiển của nó Chúng ta cũng nghiên cứu nó để nó có thể được tổ chức và hoạt động tốt hơn

Dù cho còn nhiều tranh cãi, nhưng các nhà khoa học chính trị - pháp lí cũng

đã đạt được những thành tựu được công nhận chung trong nghiên cứu về quyền lực nhà nước ở địa phương

1.1.1 Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ

Một nhà nước muốn quản lí đất nước có hiệu quả, thì công việc không thể tránh khỏi là chia toàn bộ lãnh thổ đất nước thành những đơn vị hay khu vực nhỏ Ngay cả những quốc gia nhỏ bé, không chia thành các cấp hành chính - lãnh thổ xác định, thì cũng phải phân khu để quản lí Lí do đơn giản cho việc phân chia này là để giúp cho quyền lực nhà nước có thể tác động một cách tích cực nhất, hiệu quả nhất đến từng người dân Một lí do khác là giúp cho người dân thực hiện các thủ tục hành chính - pháp lí cần thiết một cách thuận tiện Hãy thử tưởng tượng nếu không

phân chia lãnh thổ, một người dân bình thường sẽ phải đi khoảng vài trăm cây số chỉ để lấy một con dấu xác nhận của chính quyền vào một lá đơn

Việc phân chia lãnh thổ cụ thể như thế nào tuỳ thuộc vào đặc điểm riêng của mỗi quốc gia, mỗi khu vực Nhưng nhìn chung, có hai hình thức cơ bản để phân chia:

- Phân định tự nhiên

- Phân định nhân tạo

Việc phân định dựa trên cơ sở tự nhiên diễn ra khá phổ biến trên toàn thế giới Xuất phát điểm ban đầu là những cụm cư dân hình thành một cách tự nhiên, dần dần trở nên cố kết và bền vững Tính cố kết bền vững được tạo bởi rất nhiều yếu tố chung như địa lí, phong tục tập quán, phương thức sản xuất, sinh hoạt, quan

hệ huyết thống Và đối với nhà nước, thì cách tốt nhất là thừa nhận những cụm dân

cư như vậy là một đơn vị hành chính - lãnh thổ Việc chia nó ra hay ghép các đơn vị khác vào sẽ không mang lại hiệu quả gì về mặt quản lí Đó cũng là lí do các đơn vị hành chính - lãnh thổ hình thành kiểu tự nhiên như vậy thường là cấp cơ sở Làng -

xã Việt Nam là như vậy Các thành phố ở các nước phương Tây là như vậy Cả thành phố là một pháo đài, một "cái chợ", một môi trường văn hoá chung

Việc phân định nhân tạo dựa trên ý chí chủ quan của nhà nước Điều này thể hiện sự tính toán về chính trị, kinh tế, xã hội của các nhà lãnh đạo tuỳ từng thời kì Việc phân định này chủ yếu xuất phát từ nhu cầu quản lí của nhà nước ở địa

phương, ít tính toán đến đặc điểm, nguyện vọng của cộng đồng dân cư Phân định nhân tạo có thể là chia, tách đơn vị hành chính - lãnh thổ cũ, nhập các đơn vị hành chính - lãnh thổ cũ, hoặc thành lập các đơn vị hành chính - lãnh thổ mới Việt Nam chúng ta đã rất nhiều lần chứng kiến những sự kiện nhập, tách như vậy đối với các cấp tỉnh, huyện và xã

Tất nhiên, trên thực tế luôn luôn có những trường hợp khó mà phân định được đâu là tự nhiên, đâu là nhân tạo Ví dụ, các khu kinh tế mới của Việt Nam chúng ta

Trong tập 2 cuốn sách Hỏi đáp 1000 năm Thăng Long - Hà Nội, với câu hỏi

“Vùng kinh tế mới lớn nhất của Hà Nội ở đâu và có từ bao giờ?”, tác giả đã trả lời:

“Có thể nói Hà Nội là nơi đi đầu trong phong trào các tỉnh miền Bắc vào xây dựng cơ

sở kinh tế mới tại phía Nam Khoảng trung tuần tháng 10/1975, một đoàn cán bộ kinh

tế mới Hà Nội đã tìm vào cao nguyên Lâm Đồng để đi tiền trạm Chỉ sau 2 tháng, khu kinh tế mới ở huyện Đức Trọng (Lâm Đồng) bắt đầu được triển khai Sau một thời gian ngắn, Hà Nội đưa được 2500 lao động thuộc hơn 300 hộ đi xây dựng kinh tế ở Lâm Đồng trên một vùng đất rộng hơn 5 vạn ha, với hơn 30.000m2 nhà ở cùng một

số cơ sở vật chất như đường xá, bệnh viện, trường học Diện tích đất khai hoang lên tới 550 ha Việc tách một bộ phận nhân lực đi xây dựng kinh tế mới ở Lâm Đồng (và các vùng khác) là một trong những chiến lược rất quan trọng song song với việc xây dựng Thủ đô và đã trở thành ý thức công dân của người Hà Nội Nay vùng kinh tế Lâm Đồng này rất phát triển nên đã được tách khỏi huyện Đức Trọng, lập thành huyện Lâm Hà và do tỉnh Lâm Đồng quản lí toàn diện” [12, 96]

Với đoạn trích nói trên, chúng ta thấy rằng, từ sau giải phóng, Nhà nước ta đã

có chính sách khuyến khích nhân dân đi làm kinh tế mới ở những khu vực còn ít dân

cư sinh sống, mục đích là để phân bổ lại dân cư và phát triển kinh tế Có trường hợp dân cư kinh tế mới tập trung khá đông tại một khu vực, tạo thành một cụm dân cư mới với rất nhiều đặc điểm của một đơn vị hành chính - lãnh thổ Thông thường, nhà nước sẽ thành lập một đơn vị hành chính - lãnh thổ mới cho cụm dân cư đó Và như vậy, việc hình thành đó vừa là nhân tạo, vừa là tự nhiên

1.1.2 Tổ chức các cơ quan chính quyền ở địa phương

Quyền lực nhà nước, dù ở trung ương hay địa phương, muốn phát huy tác dụng thì đều phải thông qua các cơ quan chính quyền Các cơ quan chính quyền ở địa phương chính là thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương, nắm giữ và hành

xử quyền lực nhà nước ở địa phương

Một khi đất nước đã được phân chia thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ, thì đương nhiên mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ đều cần có một chính quyền của mình Việc tổ chức các cơ quan chính quyền ở mỗi nước cũng không hoàn toàn giống nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan - chủ quan khác nhau

Về cơ bản, theo PGS TS Lê Minh Thông, có những dạng thức cơ quan chính quyền tại địa phương đã và đang tồn tại:

- Cơ quan chính quyền địa phương là một bộ máy hành chính đứng đầu là một quan chức chủ đạo (tỉnh trưởng, quận trưởng) được bổ nhiệm từ trên Cơ quan mang tính cá nhân (vì toàn bộ quyền hạn tập trung vào trong tay người đứng đầu, các bộ phận khác nhau trong bộ máy ấy chỉ là thừa hành và giúp việc) có toàn quyền thực hiện mọi công việc quản lí hành chính nhà nước ở địa phương, thực hiện việc “cai trị” Mô hình này tồn tại phổ biến ở thời kì phong kiến trước đây và hiện nay ở một số đơn vị hành chính “trung gian” ở một số nước Bắc Âu, châu Mĩ và châu á

- Chính quyền địa phương là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm (hoặc được bầu ra) kết hợp với một hội đồng tự quản do dân cư bầu ra ở đây vai trò chủ đạo thuộc về cơ quan hành chính, còn hội đồng tự quản chỉ đóng vai trò tư vấn, nằm dưới sự giám hộ của cơ quan hành chính và chỉ được bàn định những vấn đề thuần tuý địa phương, không được tham gia vào những vấn đề quốc gia trừ các vấn đề có tính chất chính trị Hình thức quản lí này phổ biến ở các đơn vị hành chính “trung gian” các nước châu Âu lục địa (nhất là ở Pháp trước cải cách hành chính 1982)

- Mô hình quản lí địa phương bởi một uỷ ban hành chính do dân cư hay các hội đồng tự quản cấp dưới bầu ra Uỷ ban cũng có người đứng đầu song hoạt động chủ yếu mang tính tập thể Uỷ ban quyết định tập thể các vấn đề quản lí địa phương, các thành viên phân công phụ trách từng mảng công việc Hình thức này phổ biến ở đơn vị hành chính cấp huyện, quận ở Anh, Mĩ, Bắc Âu

- Mô hình chính quyền địa phương là một hội đồng tự quản do dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân, là cơ quan có toàn quyền quyết định và thực hiện các vấn đề ở địa phương theo pháp luật Hội đồng có cơ quan chấp hành của mình dưới dạng uỷ ban chấp hành hoặc cơ quan cá nhân như thị trưởng, chủ tịch Bộ máy chính quyền này thường được coi là “phi nhà nước”, nằm ngoài bộ máy nhà nước

Mô hình này phổ biến ở các đơn vị hành chính kiểu “tự quản”

- Mô hình chính quyền địa phương là một cơ quan đại diện (xô viết, hội đồng) do nhân dân địa phương bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phương vừa

đại diện cho cơ quan nhà nước cấp trên Đây là những cơ quan quyền lực nhà nước

ở địa phương Cơ quan này đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức quyền lực (quản lí) trên địa bàn lãnh thổ Một cơ quan chấp hành được cơ quan này lập ra để tổ chức thực hiện các nghị quyết của cơ quan quyền lực và chính sách, pháp luật của nhà nước nói chung Đây là cơ quan chấp hành, và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Mô hình này là mô hình tổ chức chính quyền địa phương các nước xã hội chủ nghĩa [44, 14-15]

Các hình thức tổ chức cơ quan quản lí địa phương nói trên mặc dù có tên gọi khác nhau, cơ cấu và địa vị pháp lí của mỗi bộ phân không giống nhau, nhưng tựu trung lại đều mang một tính chất là cơ quan chính quyền địa phương, được lập ra để thực hiện các chức năng quản lí địa phương, thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn lãnh thổ Hay nói cách khác chúng được lập ra để thi hành pháp luật của nhà nước trong việc quyết định những việc được giao ở địa phương

Về nguyên tắc, cơ quan chính quyền ở địa phương dù là một bộ phận hay nhiều bộ phận (một cơ quan hay nhiều cơ quan), song đều là một cơ cấu thống nhất, trong đó quyền hạn thực sự trong việc quản lí địa phương thuộc về một cơ quan gọi

là “cơ quan quyết định” Cơ quan này là hội đồng hay uỷ ban hoặc quận trưởng, thị trưởng phụ thuộc vào tính chất của từng đơn vị hành chính và nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước của các chế độ nhà nước Các cơ quan khác còn lại - cơ quan chấp hành - thừa hành hoặc tư vấn - giám sát được lập ra để thực hiện phần công việc được phân giao hoặc để giám sát ở đây không có việc vận dụng chế độ phân quyền giữa các cơ quan chính quyền địa phương (tức là chia chính quyền địa phương ra hai cơ quan độc lập nhau, chế ước lẫn nhau giống như cách tổ chức các cơ quan nhà nước ở cấp trung ương) như một số người quan niệm Trong những cơ cấu tổ chức

đó, bộ máy hành chính (hay hành chính nhà nước) địa phương chỉ bao gồm một hệ thống các cơ quan hành chính (ở các nước theo chế độ phong kiến và tư bản là bộ máy hành chính được tổ chức tại các đơn vị hành chính trung gian, đứng đầu là các vùng trưởng, tỉnh trưởng, quận trưởng, do cấp trên bổ nhiệm, ở các nước theo chế

độ xã hội chủ nghĩa là hệ thống các cơ quan chấp hành đồng thời là cơ quan hành

chính nhà nước) Các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan tự quản địa phương và cả cơ quan chấp hành của cơ quan tự quản (uỷ ban chấp hành, thị trưởng) mặc dù thực hiện các chức năng hành chính nhà nước, không phải là cơ quan hành chính nhà nước

1.1.3 Xác lập quyền lực của chính quyền địa phương

Ngày nay, các nhà nghiên cứu đã tìm được một số nguyên tắc cơ bản chi phối việc xác lập quyền lực của chính quyền địa phương Đó là các nguyên tắc:

- Tập quyền (centralization): mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung ương Các cơ quan trung ương quyết định mọi vấn đề từ trung ương đến địa phương Các

cơ quan chính quyền địa phương tiếp nhận mệnh lệnh từ cấp trên, không có quyền sáng tạo, chủ động, chỉ phục tùng Đây là nguyên tắc được áp dụng từ lâu trong các nhà nước phong kiến, nhà nước thuộc địa, hay nói chung là trong các chế độ chuyên chế độc quyền

- Tản quyền (deconcentration): về thực chất cũng là tập quyền, nhưng một bộ phận quyền lực do bộ phận cơ quan trung ương đặt tại địa phương giải quyết Nói cách khác, nhà nước trung ương cử đại diện đi cai trị tại các địa phương, qua đó thâu tóm hết quyền lực về tay mình, nhưng vẫn bảo đảm thoả mãn một phần nhu cầu đặc thù của từng địa phương

- Phân quyền (deconcentralization): có nghĩa là quyền lực nhà nước được phân định rõ ràng giữa trung ương và địa phương Trong phạm vi được phân, các địa phương chủ động giải quyết công việc theo qui định của pháp luật Tất nhiên, địa phương vẫn phải chịu sự giám sát của các chính quyền trung ương

- Tập trung dân chủ: Là nguyên tắc đặc thù của nhà nước xã hội chủ nghĩa,

mà hiện nay Việt Nam vẫn đang tiếp tục áp dụng Thực chất tập trung và dân chủ là hai mặt không thể tách rời của một cơ chế tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước Tập trung có nghĩa là quyền lực nhà nước tập trung thống nhất, không phân chia theo chiều ngang hay chiều dọc Còn dân chủ thì hướng đến trao quyền chủ động trong công việc cho các cấp chính quyền cụ thể, bảo đảm phản ánh và đáp ứng tốt mọi nhu cầu đặc thù của địa phương

Một vấn đề khác liên quan đến việc xác lập quyền lực của chính quyền địa phương, đó là nguồn gốc quyền lực của chính quyền địa phương

Có nhiều ý kiến về vấn đề này, nhưng tựu trung lại, có hai xu hướng cơ bản như sau:

Xu hướng thứ nhất, coi quyền lực của địa phương xuất phát từ quyền lực nhà nước nói chung, là một bộ phận trong quyền lực của chính quyền trung ương Chính quyền địa phương có được quyền lực là do chính quyền trung ương “chuyển giao” một bộ phận quyền lực của mình xuống địa phương

Quan điểm chính thống của Việt Nam hiện nay tỏ ra ủng hộ xu hướng này Chúng ta cho rằng, quyền lực nhà nước là tập trung, thống nhất, không phân chia, nhưng có sự phân công giữa các cơ quan để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp Quyền lực của chính quyền địa phương không được nhắc đến trong nguyên tắc này Do vậy, có thể suy ra quyền lực của địa phương chỉ là một bộ phận nằm ở đâu đó trong khối quyền lực thống nhất này (một số nhà nghiên cứu cho rằng

nó nằm trọn vẹn trong mảng hành pháp [3, 457-471]) Từ đó, quyền lực của địa phương đến đâu sẽ do sự chuyển giao quyền lực của chính quyền trung ương quyết định Pháp luật của chúng ta từ trước đến nay, vẫn luôn có xu hướng “trao quyền” cho địa phương, chứ không phải công nhận những quyền đó Trong văn kiện pháp lí mới nhất về chính quyền địa phương - Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2003 - chúng ta đã khẳng định rõ điều này:

Điều 1: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên

Điều 2: UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên

Theo luật, cả hai cơ quan cơ bản của chính quyền địa phương - HĐND và

UBND - tuy trực tiếp hay gián tiếp do nhân dân địa phương bầu ra - đều là cơ quan nhà nước ở địa phương Với tính chất như vậy, thì việc được trao quyền là chuyện tất yếu

Ngược lại với xu hướng này, nhiều học giả phương Tây coi quyền lực của địa phương là quyền tự nhiên, hình thành từ chính cộng đồng cư dân địa phương Vì vậy

họ đề cao quyền tự trị, tự quản của địa phương Nhà nước chỉ can thiệp vào địa phương khi cần triển khai những công việc mang tính toàn quốc Những công việc gì là của riêng địa phương thì do địa phương toàn quyền quyết định Tranh chấp giữa các địa phương hoặc giữa địa phương và nhà nước được giải quyết bằng con đường toà án, dựa trên pháp luật mà quyết định Thậm chí, những người theo quan điểm này coi quyền lực của chính quyền địa phương là “cành quyền lực thứ tư”, bên cạnh ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp của chính quyền trung ương, bởi vì họ thấy nó độc lập so với ba quyền này Cũng vì vậy, không có vấn đề “chuyển giao” quyền lực của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương, mà chỉ có vấn đề quyền lực của chính quyền địa phương được thừa nhận ở mức độ nào trong pháp luật và trên thực tế “Theo triết lí đó, sẽ không có vấn đề trao quyền cho cơ sở mà chỉ có thể và cần phải có vấn đề trả lại các quyền lực vốn có và hợp lí của từng cấp chính quyền cơ sở” [44, 382]

1.1.4 Phân cấp quản lí

Phân cấp quản lí là một vấn đề quan trọng trong việc hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lí nhà nước, đồng thời cũng là một nội dung quan trọng của công cuộc cải cách hành chính nhà nước hiện nay nhằm tạo sự thống nhất, đồng bộ và hợp lí, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính các cấp

Phân cấp quản lí nhà nước không phải là một hoạt động quá mới đối với chúng ta Trong quá khức, bộ máy nhà nước ta cũng phải tổ chức hoạt động của mình thành các cấp từ trung ương tới địa phương, có cơ quan là cấp trên, có cơ quan

là cấp dưới, và như vậy là đã có phân cấp quản lí rồi Tuy nhiên, trước kia, chúng ta chỉ nghiên cứu vấn đề này lồng vào trong các nội dung khác như tập trung dân chủ, phân công quyền lực nhà nước Chỉ trong giai đoạn gần đây, cả thực tiễn quản lí nhà nước lẫn khoa học quản lí nhà nước mới thực sự đặt phân cấp quản lí nhà nước

ra như một vấn đề độc lập, và phân cấp quản lí nhà nước mới được nhận thức với đầy đủ nội hàm của mình

Đại hội IX của Đảng đã khẳng định nhiệm vụ đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế; cải cách thể chế

và phương thức hoạt động của Nhà nước, mà một trong những giải pháp quan trọng

là thực hiện “phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lí ngành và quản lí lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ; tổ chức hợp lí HĐND; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của UBND và bộ máy chính quyền cấp xã, phường, thị trấn”

Trong chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 -

2010, phân cấp quản lí hành chính nhà nước đã được nhắc tới như một nội dung quan trọng và cấp thiết

Mục 1.5 trong phần mục tiêu của chương trình xác định: “Đến năm 2005, về

cơ bản xác định xong và thực hiện được các qui định mới về phân cấp quản lí hành chính nhà nước giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa

phương; định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và tổ chức bộ máy chính quyền

ở đô thị và nông thôn”

Mục 2.2 trong phần nội dung của chương trình nêu rõ: “Đến năm 2005, về cơ bản ban hành xong và áp dụng các qui định mới về phân cấp trung ương - địa

phương, phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương, nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương, tăng cường mối liên hệ và trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân địa phương Gắn phân cấp công việc với phân cấp về tài chính, tổ chức và cán bộ Định rõ những loại việc địa phương toàn quyền quyết định, những việc trước khi địa phương quyết định phải có ý kiến của trung ương và những việc phải thực hiện theo quyết định của trung ương”

Ngày 30/06/2004, Chính phủ đã ra Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lí nhà nước giữa chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, trong đó xác định rõ các quan điểm, nguyên tắc khi phân cấp, và những nội dung phân cấp chủ yếu cần thực hiện

Như vậy, phân cấp quản lí nhà nước một cách khoa học, hợp lí vừa là một mục tiêu cần đạt đến, vừa là một nội dung hoạt động quan trọng trong công cuộc cải

cách hành chính của chúng ta Và những dữ kiện trên cho thấy phân cấp quản lí nhà nước ngày càng được quan tâm, không chỉ từ phía các nhà khoa học, mà còn từ phía các nhà quản lí Vì vậy, việc xác định đúng đắn thế nào là phân cấp quản lí nhà nước là cần thiết

Có nhiều quan niệm về phân cấp quản lí nhà nước Phân cấp quản lí nhà nước có lúc được hiểu là sự phân quyền giữa trung ương và địa phương; có lúc được đồng nhất với sự phân công lao động, giữa cấp trên và cấp dưới

Ở đây có một chút vấn đề phải bàn về thuật ngữ “phân công” và “phân cấp”

mà trong một vài trường hợp đã được sử dụng lẫn lộn chưa chính xác

Phân công được hiểu theo chiều ngang, là sự phân chia công việc để thực hiện Có thể hiểu nôm na, chúng ta có một danh sách các công việc, công việc 1 giao cho cơ quan A, công việc 2 giao cho cơ quan B, công việc 3 và 4 giao cho cơ quan C Cứ như vậy cho đến khi phân công hết công việc cho tất cả các cơ quan

có liên quan Các công việc là ngang nhau, và các cơ quan A, B, C cũng là ngang nhau (ít hay nhiều, hiểu theo nghĩa trách nhiệm trong thực hiện công việc) Hãy xem nguyên tắc chính trị - pháp lí cơ bản của chúng ta: Quyền lực nhà nước

là thống nhất, không phân chia, nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Thì phân công ở đây chính là hiểu theo nghĩa vừa trình bày Phân công lao động xã hội từ xưa đến nay cũng vậy

Phân cấp khác phân công

Nếu như phân công là theo chiều ngang, thì phân cấp lại thường được hiểu theo chiều dọc Một công việc vốn do cấp trên thực hiện, nay giao cho cấp dưới thực hiện, thì được gọi là phân cấp Ví dụ, việc thu thuế vốn do cấp huyện thực hiện, nay uỷ nhiệm cho cấp xã tiến hành

Cũng có người cho rằng phân cấp quản lí nhà nước là “sự phân định nhiệm

vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lí nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội” [46, 11]

Định nghĩa nói trên đã phản ánh tương đối chính xác và đầy đủ về phân cấp quản lí nhà nước Tuy nhiên, có lẽ nên thêm cụm từ “thường xuyên” vào sau “sự phân định” Phân cấp quản lí nhà nước cần phải có cơ sở pháp lí ổn định, và trở thành

cơ sở pháp lí ổn định để các cơ quan quản lí nhà nước hoạt động, chứ không thể là một ý thích nhất thời của các nhà quản lí Có như vậy mới bảo đảm được bản chất của phân cấp quản lí nhà nước, tránh sự dễ dãi, tuỳ tiện hoặc độc đoán khi phân cấp

Hoạt động phân cấp quản lí nhà nước hiện nay thường dựa vào hai cơ sở sau: Thứ nhất, ban hành văn bản qui phạm pháp luật để phân định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền Ví dụ, Luật Tổ chức HĐND và

UBND 2003 qui định tại Điều 82:

“Trong lĩnh vực kinh tế, UBND tỉnh thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

8 Thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phương theo qui định của pháp luật.”

Như vậy, UBND tỉnh đã được luật phân cấp cho thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phương Chính phủ và các bộ, ngành liên quan có thể kiểm tra, giám sát việc này thông qua các qui định của pháp luật, chứ không làm thay cho UBND tỉnh

Thứ hai, ban hành văn bản cá biệt uỷ nhiệm, uỷ quyền hoặc giao cho cơ quan quản lí nhà nước cấp dưới thực hiện một, một số công việc cụ thể nào đó Ví dụ, thực hiện Chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 của tỉnh Quảng Ninh, ngành thuế tỉnh Quảng Ninh đã tiến hành uỷ nhiệm cho 127/183 xã, phường, thị trấn thu một số khoản thuế và khoản thu khác vào ngân sách nhà nước [5, 36]

Xét cả hai trường hợp trên, bản thân việc ra văn bản qui định cơ quan, tổ chức này phải làm gì hoặc được làm gì đã là phân cấp rồi, không cần phải sử dụng đến từ “phân cấp” trong văn bản đó mới là thực hiện phân cấp

Tuy nhiên, có nhiều quan điểm cho rằng phân cấp quản lí khác với những quyền hạn, trách nhiệm do văn bản pháp luật qui định Theo đó, có những quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức là do luật định, và có những quyền hạn, trách nhiệm là do phân cấp mà có Tư duy máy móc như vậy khiến cho việc phân cấp quản lí dễ trở thành một công cụ trong tay cơ quan quản lí nhà nước cấp trên để

“ban phát” quyền cho cấp dưới Còn cấp dưới, khi đã có được quyền hành rồi thì dễ

đi tới lạm dụng nó, bởi vì quyền được ban phát thì cứ dùng thoải mái, cấp trên ban phát quyền thì cấp trên phải chịu trách nhiệm; hoặc vẫn không tránh khỏi sự dựa dẫm, vì cảm giác dù sao thì quyền lực vẫn là của cấp trên chứ không phải của mình

Ngay trong Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003, những người soạn thảo cũng vẫn còn phân biệt giữa “luật định” và “phân cấp”:

2 Quản lí việc xây dựng, cấp phép xây dựng nhà ở riêng lẻ ở điểm dân cư

nông thôn theo qui định của pháp luật, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về xây dựng và xử lí vi phạm pháp luật theo thẩm quyền do pháp luật qui định

Theo qui định này, dường như nhưng gì do luật định thì không phải là phân cấp; và những gì chưa có luật định thì mới cần phân cấp Phân cấp ở đây chỉ được hiểu là sự giao quyền của cơ quan quản lí nhà nước cấp trên đối với cấp dưới Có lẽ

ở đây cần sửa đổi thành “theo phân cấp của cấp trên trực tiếp” thì sẽ bảo đảm chính xác hơn

Các công trình nghiên cứu gần đây, khi đưa ra các giải pháp cho việc phân cấp quản lí nhà nước, thường xác định các yêu cầu, hay nguyên tắc để việc phân cấp

có hiệu quả Nghị quyết 08/NQ-CP cũng đưa ra tám quan điểm, nguyên tắc cụ thể cho việc phân cấp quản lí nhà nước Tuy nhiên, có thể thu gọn các nguyên tắc vào hai từ: khoa học và hợp lí

Phân cấp quản lí nhà nước một cách khoa học có nghĩa là biết vận dụng các

lí thuyết về hệ thống, về tổ chức vào thực tiễn để tiến hành phân cấp Tính khoa học

ở đây yêu cầu những người thực hiện việc phân cấp phải xác định chính xác những công việc mà cấp chính quyền được phân cấp có khả năng thực hiện Việc xác định này phải bảo đảm thống nhất, đồng bộ trong cả hệ thống các cấp chính quyền, không để chồng chéo, trùng lặp hoặc bỏ sót công việc

Bên cạnh tính khoa học, việc phân cấp cũng phải bảo đảm tính hợp lí Không phải cơ quan chính quyền cụ thể nào cũng có ngay khả năng thực hiện các thẩm quyền có thể được giao Vì vậy, phải căn cứ vào điều kiện thực tế của cơ quan đó mà phân cấp công việc Điều kiện ở đây, tuỳ theo mỗi cấp, mỗi cơ quan, có thể là cơ sở vậy chất, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức, cơ chế hoạt động nội bộ của cơ quan đó Tính hợp lí của phân cấp yêu cầu các nhà quản lí không được đồng nhất mọi cơ quan chính quyền cùng cấp, mà cần tôn trọng thực trạng, và có sự cân nhắc về hiệu quả phân cấp Nếu cơ quan quản lí nhà nước cấp trên đang thực hiện một công việc đáng ra là của cấp dưới mà vẫn bảo đảm hiệu quả, nhanh gọn, thì có lẽ nên để nguyên tình trạng đó Kinh nghiệm ở thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, khi tiến hành phân cấp cho chính quyền phường một số nội dung công việc cụ thể, nhiều phường

đã tỏ ra lúng túng vì cán bộ thiếu khả năng, kinh nghiệm để thực hiện công việc mới

Nói tóm lại, phân cấp quản lí nhà nước - hiểu theo nghĩa hiện đại - còn là một nội dung khá mới đối với nền hành chính của chúng ta Trước yêu cầu của thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lí nhà nước, việc phân cấp quản lí là cần thiết và cấp bách Bên cạnh đó, cũng rất cần tiến hành nghiên cứu một cách chi tiết, cụ thể về phân cấp quản lí nhà nước, sao cho có thể đưa ra những giải pháp phân cấp một cách khoa học và hợp lí nhất

1.2 KHÁI NIỆM ĐÔ THỊ

1.2.1 Định nghĩa đô thị

Việc tìm ra một định nghĩa chung về đô thị không phải là công việc đơn giản, nếu không nói là bất khả thi Có bao nhiêu quốc gia, thì có bấy nhiêu định

nghĩa về đô thị Thậm chí, tuỳ theo ngành và mục đích nghiên cứu, mà lại có những cách định nghĩa đô thị riêng biệt Ví dụ, ngành dân số học định nghĩa đô thị chủ yếu dựa vào kiểu định cư, nghĩa là tập trung vào vấn đề dân cư; ngành kinh tế học thì xem xét đô thị dưới góc độ các chỉ tiêu kinh tế Ngay trong một quốc gia, định nghĩa đô thị cũng có thể thay đổi tuỳ từng thời kì Thậm chí, có những quốc gia không cần định nghĩa đô thị, mà ấn định luôn một số thành phố của mình là đô thị [59, 98-102]

Ở đây, chúng ta hiểu đô thị theo nghĩa là một đơn vị hành chính - lãnh thổ,

do đó, định nghĩa đô thị sẽ chủ yếu dựa trên nền các qui định của pháp luật, nói cách khác là các định nghĩa có giá trị pháp lí

Vì đô thị và đô thị hoá hiện nay đã trở thành một hiện tượng toàn cầu, nên các quốc gia đã đạt được một số điểm chung nhất định trong việc xác định đâu là đô thị Những điểm chung đó là:

Thứ nhất, việc định nghĩa đô thị gần như bắt buộc phải dựa vào qui mô dân

số của một đơn vị hành chính lãnh thổ Số dân phải đạt được một ngưỡng nào đó mới được coi là đô thị

Thứ hai là tính chất của nền kinh tế tại địa phương Nhìn chung, các quốc gia đều thống nhất rằng nền sản xuất của một địa phương phải độc lập tương đối từ việc khai thác trực tiếp đất đai thì mới coi là đô thị Từ đó, thuật ngữ “sản xuất phi nông nghiệp” (non-agricultural production) đã được sử dụng để làm tiêu chí xác định đô thị Nền sản xuất tại địa phương phải đạt đến một tỉ lệ nào đó của sản xuất phi nông nghiệp thì mới có thể coi là đô thị

Thứ ba, sự tích tụ dân số, hay nói cách khác, mật độ dân số trên một đơn vị diện tích cũng thường được sử dụng để xác định đô thị Một địa phương có thể có dân số rất đông, nhưng phân bố dân cư quá thưa thì không thể gọi là đô thị được

Một số quốc gia còn cho rằng đô thị phải là trung tâm hành chính, kinh tế, văn hoá của vùng, của khu vực, hoặc đưa ra một vài tiêu chí khác nữa như khoảng cách tối đa giữa hai khu nhà/toà nhà, tính chất của cơ sở hạ tầng - vật chất , nhưng

ba tiêu chí nói trên vẫn là cơ bản nhất

Có một điểm mà các quốc gia thống nhất khá cao, đó là: lãnh thổ quốc gia = khu vực đô thị + khu vực nông thôn Điều này có nghĩa là cứ ra khỏi khu vực đô thị

sẽ là nông thôn (rural area) Không phải đô thị thì là nông thôn Tuy nhiên, định

nghĩa này không có vế ngược lại, bởi vì hầu như không có quốc gia nào tìm cách định nghĩa nông thôn cả, mà chỉ dựa vào phương pháp loại trừ để xác định nông thôn từ định nghĩa đô thị mà thôi Nông thôn ở đây trở thành một thuật ngữ để chỉ tất cả những vùng đất phi đô thị, chứ không chỉ đơn thuần là đất canh tác nông nghiệp và nơi cư trú của nông dân

Tiêu biểu cho định nghĩa về đô thị/nông thôn là định nghĩa của Mĩ Trong cuộc tổng điều tra dân số Mĩ năm 2000, Cục Điều tra dân số Mĩ xác định đô thị (Urban) là toàn bộ các đơn vị lãnh thổ nằm trong khu vực đô thị hoá (Urbanized Area - UA) hoặc vùng đô thị (Urban Cluster - UC)

Khu vực đô thị hoá bao gồm những đơn vị lãnh thổ liền kề, đông dân cư với mật độ ít nhất là 1.000 người/dặm vuông, và các đơn vị lãnh thổ tiếp giáp đông dân

cư khác, cộng vào có dân số ít nhất là 50.000 người

Vùng đô thị bao gồm những đơn vị lãnh thổ liền kề, đông dân cư với mật độ đáp ứng mức tối thiểu, và những đơn vị lãnh thổ tiếp giáp đông dân cư khác, cộng vào có dân số ít nhất là 2.500 người, nhưng dưới 50.000 người

Theo những điều kiện nhất định, những đơn vị lãnh thổ với mật độ dân số thấp hơn mức nói trên có thể trở thành bộ phận của khu vực đô thị hoá hoặc vùng

- Tỉ lệ lao động phi nông nghiệp trong tổng số lao động tối thiểu là 65%;

- Có cơ sở hạ tầng phục vụ các hoạt động của dân cư tối thiểu phải đạt 70% mức tiêu chuẩn, qui chuẩn qui định đối với từng loại đô thị;

- Qui mô dân số ít nhất là 4.000 người;

- Mật độ dân số phù hợp với qui mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị Tuỳ theo chức năng, qui mô của từng đô thị, Nghị định 72 còn qui định tiêu chuẩn cụ thể của từng loại đô thị, tổng cộng có 6 loại đô thị, từ đô thị loại đặc biệt đến đô thị loại V

1.2.2 Đặc trưng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam

Như phân tích ở mục trên, ý chí của chính quyền có tác động rất lớn đến việc xác định đâu là đô thị, đâu là nông thôn Đôi khi chỉ cần thay đổi con số ở một hoặc một vài tiêu chí, là bản đồ đô thị chắc chắn sẽ phải vẽ lại, rộng lớn hơn hoặc thu hẹp đi

Tuy nhiên, cách xác định đô thị của chính quyền hầu như thuần tuý mang tính pháp lí - hành chính Nó được xây dựng để tạo ra một cơ sở pháp lí chặt chẽ, rõ ràng cho việc xác định các biện pháp quản lí đô thị, với kết quả là các đơn vị hành chính - lãnh thổ cụ thể trên bản đồ, mà trong thực tế, chưa chắc đã phản ánh chính xác đâu là

đô thị, đâu là nông thôn Ví dụ, huyện là khu vực nông thôn, nhưng thị trấn thuộc huyện đó lại là đô thị Bản đồ hành chính đô thị thường là không phản ánh đúng qui

mô của đời sống đô thị “Thí dụ, ở TP.Vinh đi từ khu phố này sang khu phố kia lại qua một cánh đồng rộng hay nhiều làng nguyên sơ” [45] Nhiều trường hợp, cách xác định đô thị/nông thôn còn thể hiện định hướng, chiến lược, và kế hoạch phát triển của chính quyền, chứ không phải là xác định hiện trạng các đô thị

Vì vậy, để có thể đưa ra những biện pháp quản lí phù hợp, đặc trưng cho từng khu vực đô thị - nông thôn, điều quan trọng là không chỉ căn cứ trên sự phân biệt đô thị - nông thôn của chính quyền, mà còn phải nghiên cứu và chỉ ra những đặc thù khác của đô thị so với nông thôn

Vậy đô thị khác nông thôn ở chỗ nào?

Trong kho từ vựng của Việt Nam, những từ như đô thị, thành thị, thành phố, thị xã, thị trấn đều ám chỉ: đó không phải là nông thôn Gần đây, chúng ta mới bắt

đầu thống nhất cách sử dụng từ “đô thị” để chỉ chung cho tất cả những khu vực “phi nông thôn”, còn những từ như thành phố, thị xã, thị trấn được dùng để chỉ những đơn vị hành chính - lãnh thổ cụ thể mang tính chất của đô thị, hoặc được nhà nước công nhận là đô thị

Tuy rằng tất cả những từ nói trên đều là từ Hán Việt, nhưng có hai dấu hiệu chỉ ra tính chất phi nông thôn của những vùng đất này, một là “thị” và hai là “đô”

Các nhà khảo cổ và các nhà sử học, khi nghiên cứu về các đô thị cổ của Việt Nam, đã chứng minh rằng đây là hai yếu tố cơ bản nhất cấu thành đô thị Việt Nam thời kì cổ đại, trung đại và cận đại

“Những địa điểm được coi như đô thị cổ ở đây là những vùng tụ cư, mang đặc điểm lớn nhất: không chủ yếu sản xuất nông nghiệp

Thế nào là “không chủ yếu”? ở nhiều nơi trên thế giới, những địa điểm tụ cư

đô thị, ngay từ khi mới xuất hiện, hình thành, đã là những tập hợp người hoàn toàn tách rời nghề nông, chuyên sống bằng các nghề thủ công, buôn bán, dịch vụ Quá trình đô thị hoá trong lịch sử đô thị ở những nơi như thế, chỉ còn cần xem xét sự tăng tiến về số dân, chất lượng và tổ chức nghề nghiệp, tính chất bộ máy quản lí, bộ mặt đô thị với qui hoạch, kiến trúc, đường sá, hệ thống cấp thoát nước, thắp sáng ,

và cuối cùng là sinh hoạt văn hoá đô thị

Nhưng ở Việt Nam, hầu hết nếu không phải là tất cả những đô thị, ngay cả vào lúc đã phát triển hoặc rất phát triển, vẫn tồn tại ngay trong lòng đô thị, thậm chí giữa đô thị, những vùng, những hoạt động nông nghiệp, không phải với tư cách “vành đai xanh”

Đô thị tiêu biểu nhất ở Việt Nam là Thăng Long - Hà Nội, chỉ tính từ khi trở thành quốc

đô cho đến thế kỉ XIX, cũng đã có gần nghìn năm tồn tại và phát triển thường xuyên liên tục, nhưng chỉ nhìn vào những tấm bản đồ đô thị hồi thế kỉ XIX, cũng vẫn thấy còn vô số những kí hiệu ruộng lúa ở ngay giữa những khu vực trung tâm

Cũng thế và vì thế, nghĩa là cũng vì không có tỉ số 50% hoặc 70% cụ thể, chúng ta ứng dụng tiêu chí “không chủ yếu sản xuất hoặc sinh sống bằng nông

nghiệp” cho các đô thị cổ ở Việt Nam Đó là một tiêu chí với hai chữ “chủ yếu”, có thể còn khá mơ hồ, nhưng không thể khác hơn Bởi vì đây là chuẩn mức rõ rệt nhất

để chúng vừa tự biểu hiện mình, vừa khu biệt mình với thực thể nông thôn vô vàn ở xung quanh Vả chăng, đây cũng còn là tiêu chí mà các nhà nghiên cứu có khả năng, từ nhiều hướng và cách thức, tiếp cận được, để phát hiện, tìm hiểu, và trình bày, cho ra thực chất và diện mạo của thực thể, như sẽ thấy ở phần tư liệu và mô tả của công trình

Tuy nhiên, ở đây cũng vẫn còn một vấn đề phức tạp nữa ấy là, lại cũng có không ít địa điểm tụ cư ở Việt Nam ngày xưa, chẳng những dân cư “không chủ yếu sản xuất hoặc sinh sống bằng nông nghiệp”, mà còn kha khá trường hợp, gần như hoàn toàn không sản xuất hoặc sinh sống bằng nông nghiệp Bát Tràng chẳng hạn, đúng như tên gọi của nó, là một trung tâm cư dân, một địa khu chuyên làm nghề gốm sứ, với mặt hàng chủ yếu là bát đĩa, mà đất đai, ngoài thổ cư, không có vùng ruộng nào để làm nông nghiệp Tương tự như thế, còn có không ít những “làng nghề” (chuyên làm các nghề thủ công: gốm, dệt, đúc, mộc ) và “làng buôn”

(chuyên mua bán thuốc thang, vải vóc, tạp phẩm )

Thế nhưng, trong lịch sử và thực tế, những địa điểm tụ cư đông đúc và chủ yếu sinh sống bằng những hoạt đông phi nông nghiệp như thế, chưa bao giờ là, hoặc được coi là, đô thị Chỉ với một vài cách nhìn và lí thuyết hiện đại, chúng mới nhiều lắm được coi là những “vi đô thị” mà thôi Và, ngay ở công trình chuyên khảo về đô thị này, nếu may mắn có dư dật điều kiện, thì một vài trong số chúng cũng chỉ mới được có chỗ ở phần Phụ lục Trước sau, chúng vẫn là, và quen được gọi là làng Và thuộc phạm trù nông thôn

Vậy thì, trong thực tế và quan niệm cổ truyền, những địa điểm tụ cư đó thiếu vắng mất điều kiện nào để trở thành và được coi là đô thị? Trong bối cảnh này, không duy danh định nghĩa, nhưng có lẽ cần phải quay lại với các tên gọi: đô thị, thành thị, thị trấn Trong tất cả các danh từ này, đều có một từ tố mang tính chất chung Đó là: đô, thành, trấn - những danh hiệu biểu thị một chức năng quan trọng

của thực thể: trung tâm hành chính - chính trị Phải chăng, đây là nhân tố còn thiếu vắng trong các làng buôn, làng nghề, với số dân đông?

Nhìn chung, có thể thừa nhận điều này Những Bát Tràng, Xuân Cầu, Báo Đáp, Phù Lưu, Nho Lâm không có thành, không là đô, trấn Trong khi đó, những

Cổ Loa, Hoa Lư, Thăng Long, Phú Xuân chẳng những có thành mà còn chính là đô; và ngay cả những Lạng Sơn, Hưng Hoá, Phố Hiến, Gia Định thì tuy không là

đô, nhưng cũng là trấn; còn các trường hợp Vân Đồn, Hội An thì bộ máy hành chính - chính trị đặt định ở đây cũng là hết sức trọng yếu

Như thế, giữ vai trò, làm nhiệm vụ của một trung tâm hành chính - chính trị lớn, nhỏ, của một vùng hay của cả nước, đó chính là một tiêu chí nữa, để một địa điểm, một tập hợp cư dân trở thành đô thị

Vậy là, gọn lại, cùng với tính chất và chức năng hoạt động kinh tế phi nông nghiệp là chủ yếu, còn có vai trò và nhiệm vụ hành chính - chính trị của một trung tâm quan trọng - đó là hai tiêu chí có quan hệ biện chứng với nhau, để thống nhất xem xét một địa điểm sinh tụ cư dân là đô thị, ở trong công trình này” [48, 9-13]

Đô thị ngày nay ở Việt Nam tất nhiên có nhiều nét kế thừa những đặc điểm lịch sử đó Tuy nhiên, chúng cũng đã có những bước phát triển quan trọng, từng bước tiến lên ngang tầm với những đô thị lớn của thế giới Một số nhà nghiên cứu

đã bước đầu xác định được đặc trưng của đô thị ngày nay so với nông thôn

TS Vũ Đức Đán, trên cơ sở nghiên cứu các thành phố trực thuộc ương của Việt Nam, đã tìm ra một số đặc trưng sau của đô thị trực thuộc trung ương:

- Là đơn vị hành chính lãnh thổ ngang cấp tỉnh, do trung ương trực tiếp quản lí

- Dân số đông là thế mạnh của các thành phố, nhưng cũng gây nên nhiều khó khăn cho hoạt động quản lí, tiềm ẩn nhiều vấn đề như tội phạm, tệ nạn xã hội, ô nhiễm môi trường, ách tắc giao thông

- Là trung tâm chính trị - kinh tế - văn hoá - xã hội của cả nước hoặc của một vùng lãnh thổ lớn

- Là trung tâm đào tạo, nghiên cứu, ứng dụng khoa học kĩ thuật của đất nước

- Trình độ dân trí ở các thành phố trực thuộc trung ương cao hơn các nơi khác

- Là nơi tập trung các đầu mối giao thông quan trọng

- Bộ máy chính quyền các cấp gần nhau về địa lí

- Là trung tâm du lịch, dịch vụ, trung tâm thu hút vốn đầu tư nước ngoài [4, 42-52] Nhìn chung, những đặc trưng nói trên phản ánh thế mạnh vốn có hoặc định hướng phát triển của nhà nước đối với các thành phố trực thuộc trung ương Đây là những thế mạnh nổi trội về các mặt chính trị - kinh tế - văn hoá - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương, và cũng là những điểm khác biệt cơ bản giữa đô thị và nông thôn

Theo Giáo trình quản lí đô thị của trường Đại học Kinh tế quốc dân, đô thị nói chung có một số đặc trưng sau:

- Đô thị là các trung tâm kinh tế, chính trị, văn hoá của vùng và của cả nước,

có vai trò chủ đạo trong phát triển kinh tế

- Các vấn đề xã hội luôn tiềm ẩn: tội phạm, tệ nạn xã hội, thiên tai, hoả hoạn, dịch bệnh, ô nhiễm môi trường

- Các thách thức về kinh tế luôn được đặt ra: cung cấp dịch vụ, đất đai, nhà

ở, bảo đảm công ăn việc làm, giao thông đi lại

- Cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh hoặc đã được qui hoạch và hoàn chỉnh từng phần, mật độ các công trình cao là những đặc trưng cơ bản của đô thị Cơ sở hạ tầng, mật

độ dân số cao và qui mô dân số là những yếu tố tạo ra những lợi thế, hiệu quả kinh

tế về tính tập trung của đô thị

- Cơ cấu lao động, sự phân công lao động theo hướng chuyên môn hoá cao là tiền đề cơ bản của việc nâng cao năng suất lao động, là cơ sở đời sống kinh tế - xã hội đô thị

- Cấu trúc xã hội: xã hội công nghiệp khác làng xã, người dân đô thị gắn với cuộc sống thương mại, công nghiệp [13, 7-9]

TS Vũ Thư, khi phân tích sự khác biệt giữa đối tượng quản lí nhà nước ở đô thị và nông thôn, cũng đã đưa ra một số điểm khác biệt sau giữa đô thị và nông thôn:

- Quản lí nhà nước đối với con người ở đô thị có đặc điểm là khối dân cư tập trung với mật độ cao, với nhiều thành phần, tầng lớp khác nhau, với các hoạt động

đa dạng, nhiều vẻ, các nhu cầu cao về nhiều mặt Điều đó dẫn tới chỗ việc quản lí con người ở đô thị trở nên hết sức phức tạp so với nông thôn mà ở đó dân cư khá thuần nhất về các mặt

- Quản lí nhà nước ở đô thị gồm rất nhiều mặt, quan hệ, trong đó có rất nhiều mặt, quan hệ mà ở nông thôn không có hoặc không là vấn đề lớn, căng thẳng Ví dụ: cấp thoát nước, xử lí rác thải, quản lí công viên, cây xanh, quản lí nhân khẩu, trật tự an toàn giao thông

- Nếu như các đối tượng quản lí ở nông thôn đòi hỏi sự quản lí nhà nước mà người ta có thể xác định nó theo các khu vực tương đối cách biệt về địa lí, một cộng đồng dân cư hình thành từ lâu với các quan hệ khá ổn định ví dụ: các làng khác nhau thuộc cùng một xã, hoặc các xã khác nhau trong cùng một huyện, thì việc chia

ra ở đô thị các đơn vị hành chính hầu như mang tính chất cơ học Việc phân ra các đơn vị hành chính như vậy là vấn đề kĩ thuật nhằm phục vụ cho việc quản lí hành chính mà thôi Chẳng hạn, việc chia ra các phường ở đô thị theo Điều 1 của Quyết định số 94-HĐBT ngày 26/09/1981 của Hội đồng Bộ trưởng về chức năng, nhiệm

vụ và tổ chức bộ máy chính quyền cấp phường như sau: “Phường là đơn vị hành chính cơ sở ở nội thành, nội thị, tổ chức theo khu vực dân cư ở đường phố, có khoảng 7.000 đến 12.000 dân” [44, 294-295]

Từ những đặc điểm trên, TS Vũ Thư nhấn mạnh đến “tính thống nhất, liên hoàn, liên thông của đối tượng quản lí ở đô thị”, và cho rằng “đô thị là một thể thống nhất khác với nông thôn” [44, 312]

Về vấn đề này, TS Nguyễn Đăng Dung cũng khẳng định tương tự:

“Tập trung thống nhất cao độ là đặc trưng nổi bật của quản lí hành chính đô thị Vì rằng đô thị là một cơ chế thống nhất Kết cấu hạ tầng đô thị là một mạng lưới thống nhất, xuyên suốt đô thị, không thể chia cắt được Dân cư đô thị không để ý đến địa giới hành chính đô thị, hàng ngày họ ở nơi này, làm việc ở nơi khác, và đi mua sắm, giải trí ở nơi khác nữa Thậm chí họ có thể ở ngoại thành vào làm việc trong nội thành và ngược lại

Cơ sở hạ tầng của đô thị còn phục vụ cả khách vãng lai với một số lượng khá lớn Khách vãng lai càng đông chứng tỏ đô thị càng phồn vinh Khách vãng lai cũng không quan tâm đến địa giới hành chính trong đô thị, họ tiện đâu ăn nghỉ ở đó” [3, 126]

Để phân biệt đô thị với nông thôn, còn một mặt nữa rất quan trọng, đó là vấn

đề lối sống: lối sống đô thị và lối sống nông thôn Gắn trực tiếp với môi trường sống, lối sống là “hình thức của con người triển khai hoạt động có tính chất sống còn của mình và thoả mãn các nhu cầu của mình” [7, 127] Hay nói một cách tổng quát hơn, “lối sống là một phạm trù xã hội học khái quát toàn bộ hoạt động sống của các dân tộc, các giai cấp, các nhóm xã hội, các cá nhân trong điều kiện của một hình thái kinh tế xã hội nhất định và biểu hiện trên các lĩnh vực của đời sống: trong lao động và hưởng thụ, trong quan hệ giữa người với người, trong sinh hoạt tinh thần và văn hoá” [2, 209-211]

Dựa vào định nghĩa lối sống nói trên, ThS Đặng Quang Thành và KS Chế Anh cho rằng lối sống là một phạm trù rất rộng bao hàm cả lẽ sống, nếp sống, mức sống, chất lượng sống, phong cách sống và liên quan đến điều kiện sống Lối sống phụ thuộc vào hoàn cảnh, địa bàn, đặc thù dân tộc, giai tầng xã hội, trình độ phát triển kinh tế xã hội mà có những đặc điểm khác nhau, ví dụ, lối sống nông thôn, lối sống đô thị

“Đặc điểm của lối sống đô thị là do đặc điểm của môi trường đô thị quyết định Đó là môi trường của sản xuất công nghiệp, hoạt động thương mại, trung tâm khoa học và giáo dục, không gian đô thị, thông tin liên lạc cùng với cộng đồng dân cư mang tính thị dân, tổng hợp từ chính dân tộc, tôn giáo, địa phương Chính vì vậy mà người dân đô thị có phong cách sống khẩn trương, đúng giờ, tôn trọng pháp luật và các chuẩn mực đô thị Trong hoạt động có tính cạnh tranh cao, năng động trong kiếm sống, dễ thay đổi nghề nghiệp, quan tâm đến hiệu quả có thể coi đó là mặt tốt, mặt tích cực của lối sống đô thị Đồng thời do không gian sống của đô thị chật hẹp, thời gian làm việc khẩn trương, sự hình thành dân cư hỗn hợp nên ít có quan hệ tình cảm, láng giềng gắn bó lâu dài như ở nông thôn Hoặc có một số bộ phận dân cư thiếu việc làm hoặc do những động cơ xấu, bất chính nên trong lối sống của họ dễ nảy sinh nhiều mặt tiêu cực chẳng hạn như đó là lối sống đua đòi, hưởng thụ, ăn chơi thậm chí dẫn đến vi phạm pháp luật tạo nhiều phức tạp hơn ở nông thôn” [43, 25-26]

Với những gì mà hai tác giả nói trên cung cấp, chúng ta có thể rút ra lối sống

đô thị khác so với lối sống nông thôn ở những điểm sau:

- Nếp sống của người dân đô thị là nếp sống công nghiệp hoá và hành chính hoá, với thời gian biểu tương đối chặt chẽ, dày đặc và ít khe hở Sinh hoạt của người dân đô thị diễn ra đều đặn hàng ngày theo trục cơ bản là giờ lao động hành chính (đối với bộ phận văn phòng), hoặc theo ca (đối với bộ phận sản xuất) Trong khi đó, người dân nông thôn sinh hoạt xung quanh trục thời gian là mùa vụ và theo chu kì sinh trưởng của động vật - thực vật mà họ nuôi trồng Nhịp sống đô thị, do

đó thường tất bật, khẩn trương hơn so với nông thôn Bên cạnh đó, có một khía cạnh rất quan trọng trong nếp sống đô thị, đó là nếp sống dịch vụ - trả tiền Phần lớn các sinh hoạt cơ bản của người dân đô thị hiện nay đều được dịch vụ hoá, và đều phải trả tiền hoặc trong tương lai sẽ phải trả tiền Trong khi đó, đại bộ phận sinh hoạt của người dân nông thôn vẫn diễn ra theo lối tự cung tự cấp hoặc tương trợ, trao đổi lẫn nhau

- Mức sống của người dân đô thị Việt Nam hiện nay nhìn chung là cao hơn

so với nông thôn Điều này thể hiện trước hết ở mức thu nhập, thứ đến là trình độ

sinh hoạt, tiêu dùng cả về vật chất và tinh thần của từng cá nhân cũng như cộng đồng người dân đô thị

- Chất lượng sống của người dân đô thị cũng cao hơn so với nông thôn Rõ ràng, người dân đô thị hiện nay được hưởng thụ một cuộc sống đa dạng và chất lượng hơn nhiều so với nông thôn Sự đa dạng này thể hiện ở nhiều mặt, từ sự đa dạng về ngành nghề để làm việc, cơ hội việc làm, đến sự đa dạng về cơ hội học tập,

ăn uống, giải trí Những gì mà người dân đô thị hưởng thụ thường có chất lượng cao hơn ở nông thôn

- Phong cách sống của người dân đô thị ngày càng ít gắn bó với cộng đồng, thậm chí ở một bộ phận không nhỏ, với gia đình Kiểu sống hợp cư thay vì quần cư

đã tạo nên điều này Tình nghĩa hàng xóm láng giềng không có ảnh hưởng nhiều trong đời sống của họ Cái mà họ quan tâm chủ yếu trong địa phương nơi họ sống,

đó là số lượng và chất lượng dịch vụ mà địa phương cung cấp cho họ (đường xá, điện, nước, vệ sinh, an ninh ) Điều này là dễ hiểu, bởi vì phần thời gian mà họ sử dụng ở ngoài địa phương của mình (phường, thậm chí quận) đôi khi chẳng kém gì, hoặc nhiều hơn phần thời gian họ ở tại nơi thường trú Cuộc sống dựa nhiều vào qui tắc, luật lệ mà ít phụ thuộc vào quan hệ, tình cảm (ví dụ, xử phạt hành chính, kiện ra toà, xử lí kỉ luật lao động )

Tất nhiên, bên cạnh những yếu tố “hơn” tích cực, cũng còn một số yếu tố

“hơn” tiêu cực của lối sống đô thị hiện nay so với nông thôn Đó là tỉ lệ tệ nạn xã hội, tội phạm gấp nhiều lần nông thôn; mức độ ô nhiễm môi trường cũng cao hơn hẳn nông thôn; lối sống chạy theo đồng tiền, theo lợi nhuận, đánh mất bản sắc dân tộc Đây là những mặt trái của lối sống đô thị mà không phải một sớm một chiều

có thể khắc phục được Tất cả đều làm nên sự khác biệt giữa lối sống đô thị và lối sống nông thôn

Như vậy, dựa trên những gì đã phân tích ở trên, chúng ta thấy tại Việt Nam,

đô thị khác nông thôn ở những mặt cơ bản sau:

- Thứ nhất, đô thị luôn là trung tâm chính trị - hành chính và kinh tế, và/hoặc trung tâm văn hoá, giáo dục, thể thao của khu vực nông thôn (và/hoặc cả đô thị) bao

quanh mình Điều này vừa thể hiện ý chí chủ quan của nhà nước, cũng vừa là xu hướng khách quan, vì việc đặt trung tâm hành chính là nhu cầu khách quan, sau khi đặt trung tâm hành chính, thì việc đô thị hình thành, phát triển cũng là khách quan

- Thứ hai, với chức năng trung tâm như vậy, đô thị thường giàu có và hiện đại hơn nông thôn

- Thứ ba, đô thị tập trung đông dân cư hơn so với nông thôn

- Thứ tư, bộ phận dân cư phi nông nghiệp chiếm tỉ lệ lớn, nếu không nói là toàn bộ, trong dân cư đô thị

- Thứ năm, qui hoạch đô thị đồng nghĩa với qui hoạch các công trình xây dựng, và qui hoạch theo cả hai chiều: chiều ngang (dài - rộng) và chiều dọc (cao - sâu), trong khi qui hoạch nông thôn chủ yếu theo chiều ngang, và tập trung vào qui hoạch vùng sản xuất, vào “cây - con”, chứ không phải là công trình xây dựng Đất đai, xét đến cùng vẫn là cơ sở cho việc phát triển đô thị hay nông thôn Đất ở nông thôn tiêu biểu nhất là được sử dụng vào trồng trọt, chăn nuôi, do đó nên việc kiến trúc chiều cao, chiều sâu đối với đất nông thôn không có ý nghĩa gì nhiều Còn đất

đô thị lại được sử dụng chủ yếu vào xây dựng, nên kiến trúc, cảnh quan đô thị luôn

là vấn đề quan trọng hàng đầu của mỗi đô thị Vì thế, lĩnh vực qui hoạch đô thị luôn nổi lên hàng đầu là qui hoạch xây dựng: xây cái gì, cao bao nhiêu, hình dáng thế nào, chức năng ra làm sao; qui hoạch ở nông thôn lại chủ yếu là qui hoạch sản xuất: trồng cây gì, nuôi con gì trên những mảnh đất cụ thể

- Thứ sáu, đô thị, đặc biệt các đô thị lớn, là nơi tập trung các cơ sở hạ tầng vật chất quan trọng, như giao thông, liên lạc viễn thông, điện, nước, công trình xây dựng

- Thứ bảy, lối sống đô thị là lối sống hợp cư và luôn biến động, hầu như không

có sự liên kết về huyết thống, tập quán, truyền thống giữa các hộ gia đình, khác hẳn lối sống quần cư ổn định lâu đời ở nông thôn Đã có một thời ở Việt Nam, chúng ta

cố gắng phát triển một mô hình gần giống như quần cư tại đô thị: các cơ quan, tổ chức nhà nước đều xây dựng và cung cấp nhà ở cho cán bộ của mình thành một khu tập trung bên trong hoặc gần khuôn viên cơ quan, thậm chí mỗi cơ quan đều có nhà trẻ, nhà văn hoá, trạm xá riêng cho cán bộ của mình Điều này ít nhiều đã tạo nên

những cộng đồng dân cư mang tính thuần nhất tại đô thị trong thời kì kế hoạch hoá tập trung Tuy nhiên, ngay cả khi mô hình này ở giai đoạn phát triển nhất của mình, thì đời sống của các cư dân đô thị cũng không vì thế mà trở nên tương đồng với đời sống quần cư truyền thống của cư dân nông thôn Và ngay từ khi chúng ta thực hiện công cuộc đổi mới, “thị trường hóa”, “dịch vụ hóa” đời sống đô thị, mô hình sống

“quần tụ cơ quan” như trên đã nhanh chóng tan vỡ như chúng ta đã chứng kiến

- Thứ tám, địa giới hành chính có ý nghĩa quan trọng ở nông thôn, vì không những thể hiện truyền thống địa phương, nó còn có vai trò quyết định trong sản xuất nông nghiệp Một ngày sinh hoạt tiêu biểu của một nông dân hiếm khi vượt ra khỏi làng - xã của mình, vì ruộng - vườn của anh ta thông thường nằm trọn vẹn trong làng - xã đó; nếu có nhu cầu mua sắm thì chợ làng - xã cũng đủ cung cấp hàng hoá cho nhu cầu sinh hoạt hàng ngày Trái lại, ở đô thị, địa giới hành chính nội đô thị không có ý nghĩa nhiều trong sinh hoạt của dân cư Một ngày sinh hoạt tiêu biểu của một thị dân nhìn chung có phạm vi liên phường và liên quận

- Thứ chín, từ những đặc điểm trên, có thể thấy đô thị là một thực thể có tính thống nhất, liên hoàn không thể chia cắt Còn ở nông thôn, sự tách bạch về cả sản xuất lẫn sinh hoạt giữa các cộng đồng dân cư - tương ứng là các đơn vị hành chính lãnh thổ - là tương đối rõ ràng

- Thứ mười, bên cạnh những mặt mạnh so với nông thôn, đô thị cũng là nơi tập trung nhiều những vấn đề nổi cộm của xã hội hiện đại hơn so với nông thôn, như thất nghiệp, phân hoá giàu nghèo, tệ nạn xã hội, tội phạm, ô nhiễm môi trường

1.3 CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

1.3.1 Tổ chức của chính quyền

Ở nhiều nước phát triển, vấn đề đô thị trực thuộc ai không quan trọng lắm,

mà điều quan trọng nhất là qui mô của đô thị đó ra sao về dân số, diện tích, mật độ,

cơ sở hạ tầng Tuỳ theo qui mô đô thị mà chính quyền đô thị sẽ được tổ chức với những đặc thù nhất định để đáp ứng được qui mô đó

Một điểm nữa cũng rất quan trọng, là tính tự quản rất cao của các đô thị ở các nước phát triển Chính quyền đô thị thường do dân cư đô thị thành lập nên, và được chủ động toàn quyền quyết định các vấn đề của địa phương

Tuy nhiên, nhìn chung các nước trên thế giới, vẫn luôn tồn tại những đô thị

có tầm quan trọng đặc biệt đối với quốc gia, và những đô thị đó thường đủ lớn về mọi mặt để không nằm trong bất cứ một cấp địa phương nào, mà trực thuộc trung ương, hoặc ít nhất thuộc bang ở những nhà nước liên bang

(Về vấn đề tính chất của bang trong liên bang, cũng cần thống nhất rằng bang không phải là một cấp chính quyền địa phương Bang khác tỉnh Trong nhà nước liên bang, bang là một đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt, có vị trí độc lập và chủ quyền tương đối so với liên bang Rất nhiều hoạt động đối nội của bang độc lập

so với liên bang Mỗi bang có hiến pháp và hệ thống pháp luật riêng của mình, với các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp riêng Thường chỉ trong quan hệ giữa các bang và quan hệ ra ngoài liên bang, thì bang mới phải phụ thuộc vào nhà nước liên bang Tất nhiên, ở đây chúng ta cũng phải kể đến trường hợp có một số thành phố cấp bang, như Mátxcơva của Liên bang Nga, Béclin của CHLB Đức Những

trường hợp này mang tính ngoại lệ và không có nhiều trên thế giới, và vẫn có thể coi là một dạng đô thị trực thuộc trung ương)

Thông thường, tên gọi dành cho những đô thị này là thành phố (city) ở Việt Nam, vì hiện tồn tại hai loại thành phố, nên trong các văn bản pháp luật, chúng ta vẫn gọi những đô thị này là thành phố trực thuộc trung ương để phân biệt với các thành phố trực thuộc tỉnh

Vấn đề tổ chức chính quyền đô thị trực thuộc trung ương, ở Việt Nam cũng như ở nước ngoài, thường được nhận thức qua hai mặt cơ bản: cách thức phân chia các cấp chính quyền trong đô thị, và cách tổ chức các cơ quan chính quyền của đô thị

1.3.1.1 Phân chia các cấp chính quyền trong đô thị

- Chính quyền đô thị trực thuộc trung ương một cấp: Cả đô thị là một cấp chính quyền, không có sự phân chia nhỏ hơn về mặt quyền lực trong đô thị Chính quyền đô thị thực hiện mọi công việc quản lí hành chính trong địa bàn của mình,

cũng như trực tiếp quan hệ với chính quyền trung ương Tuy nhiên, thông thường trong đô thị loại này vẫn phải có một hình thức phân chia theo khu vực nào đó để tiện cho người dân thực hiện việc giao tiếp với cơ quan chính quyền Tại mỗi khu vực sẽ đặt cơ quan đại diện của cơ quan chính quyền Đây không phải là một cấp chính quyền, mà chỉ là cánh tay nối dài của chính quyền đô thị Việc phân khu này thường dựa trên qui mô của đô thị cũng như mật độ dân số, sự phân bố dân cư Mô hình chính quyền đô thị trực thuộc trung ương một cấp có ưu điểm là sự quản lí của chính quyền được thực hiện tập trung, thống nhất, phù hợp với đặc tính liên hoàn, thống nhất của đô thị Hiệu lực và hiệu quả quản lí của chính quyền cao vì chủ trương, chính sách, pháp luật đi trực tiếp từ chính quyền tới người dân chứ không phải qua một cấp trung gian nào Ngoài ra, không có cấp trung gian có nghĩa là bộ máy chính quyền gọn nhẹ, vận hành linh hoạt Tuy nhiên, nhược điểm của mô hình này là tất cả các công việc của đô thị đều trực tiếp đến tay chính quyền đô thị, có thể dẫn tới tình trạng quá tải đối với cơ quan chính quyền Hơn nữa, đối với những đô thị lớn, có số dân đông, hoạt động trong đô thị phức tạp, thì mô hình này khó có thể đáp ứng đầy đủ và kịp thời nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân

- Chính quyền đô thị trực thuộc trung ương hai cấp: Đô thị được chia thành những đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ hơn Tên gọi của những đơn vị hành chính lãnh thổ này rất đa dạng ở Việt Nam, hiện tại đó có thể là quận, huyện, hoặc thị xã Chính quyền cấp đô thị (cấp 1) thống nhất quản lí mọi mặt hoạt động của đô thị và thực hiện việc giao tiếp với chính quyền trung ương Chính quyền cấp quận (cấp 2) quản lí các mặt hoạt động trên địa bàn của mình và thực hiện những công việc do chính quyền cấp đô thị giao xuống Ưu điểm của mô hình này là bớt được công việc cho chính quyền cấp 1; chính quyền cấp 1 có thể tập trung hơn vào những công việc mang tính chất toàn đô thị Còn chính quyền cấp 2, do có qui mô nhỏ về diện tích, dân số, nên sẽ gần dân hơn, đáp ứng nhanh hơn, tốt hơn nhu cầu, nguyện vọng của người dân trong địa bàn Hơn nữa, bản thân chính quyền cấp 2 này cũng có thể góp phần vào giải quyết các công việc mang tính chất toàn đô thị, đồng nghĩa với khả năng tăng thêm nguồn lực để hoàn thành những công việc đó Tuy nhiên, mô hình

này cũng có nhược điểm là phần nào phá vỡ đặc tính liên hoàn, thống nhất của đô thị, vì một số công việc của đô thị buộc phải chia nhỏ ra cho chính quyền cấp 2 thực hiện Do có thêm cấp hành chính, bộ máy chính quyền sẽ cồng kềnh hơn Các chủ trương, chính sách, pháp luật do phải đi qua thêm một tầng nữa mới tới người dân nên có thể sẽ bị hiểu sai lệch đi, dẫn tới giảm hiệu quả, hiệu lực thực thi

- Chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ba cấp: Cấp 2 như ở mô hình hai cấp nói trên tiếp tục được chia thành những đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ hơn ở Việt Nam, tên gọi hiện tại của những đơn vị hành chính lãnh thổ này có thể là

phường, xã, hoặc thị trấn Chính quyền cấp phường (cấp 3) trở thành cấp chính quyền cơ sở Đây là cấp chính quyền rất gần dân, có thể phản ánh nhanh chóng, kịp thời nhu cầu, nguyện vọng của hầu hết người dân trong địa bàn Cũng giống như cấp 2, chính quyền cấp 3 tiến hành quản lí các mặt tại địa bàn của mình, đồng thời thực hiện những công việc quản lí khác do cấp trên giao xuống Việc chia nhỏ đô thị tới các đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 2 và cấp 3 theo mô hình này có ưu điểm là chính quyền có thể nắm vững tình hình dân chúng tới từng hộ dân Chính quyền càng được chia nhỏ thì càng hiểu rõ địa bàn của mình để có thể đưa ra các biện pháp quản lí phù hợp nhất Tuy nhiên, bộ máy chính quyền lại càng trở nên cồng kềnh với mô hình này “Tam sao thất bản” là khả năng hoàn toàn có thể xảy ra đối với chính sách, pháp luật của nhà nước trung ương cũng như của chính quyền cấp 1 khi được triển khai thực hiện ở đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 3 Hơn nữa, với bộ máy chính quyền cồng kềnh, nặng nề, ngoài việc phải tập trung vào các biện pháp phát triển đô thị, chính quyền đô thị sẽ còn phải dành một nguồn lực khá lớn vào việc quản lí tổ chức và nhân sự trong hệ thống cơ quan chính quyền của mình Đây chắc chắn là một mảng công việc tiêu tốn nhiều thời gian và công sức của chính quyền bởi tính phức tạp của nó

Ở trên là ba mô hình phân chia chính quyền đô thị trực thuộc trung ương phổ biến nhất hiện nay Tất nhiên, ở một vài quốc gia, đô thị có thể được phân chia thành những cấp nhỏ nữa, nhưng nhìn chung, việc phân chia này ở mỗi quốc gia đều có lịch sử và lí do riêng của mình Việc phân chia đô thị có thể mô phỏng theo,

cũng có thể khác với mô hình phân chia cấp chính quyền tại nông thôn Tùy điều kiện cụ thể, mỗi quốc gia sẽ tự tìm cho mình mô hình phân chia cấp chính quyền thích hợp nhất cho đô thị trực thuộc trung ương

1.3.1.2 Tổ chức các cơ quan chính quyền của đô thị

Có một khái niệm cần làm rõ ở đây: đâu là cơ quan chính quyền địa phương? Hiện nay, khái niệm cơ quan chính quyền địa phương thường được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp

Hiểu theo nghĩa rộng, cơ quan chính quyền địa phương là tất cả các cơ quan nhà nước tham gia hoạt động quản lí nhà nước trên địa bàn Đó có thể là cơ quan đại diện (HĐND), cơ quan chấp hành - hành chính (UBND), cơ quan tư pháp (tòa án, viện kiểm sát), cơ quan tài chính (kho bạc, thuế) Như vậy, ở đây có cả những cơ quan mang bản chất địa phương, hình thành từ địa phương, và những cơ quan mang bản chất trung ương, hình thành từ trung ương nhưng được đặt tại địa phương, hoặc

cơ quan đại diện, chi nhánh của những cơ quan này đóng tại địa phương

Hiểu theo nghĩa hẹp, cơ quan chính quyền địa phương chỉ là những cơ quan hình thành từ địa phương, chức năng hoạt động chủ yếu vì địa phương Với cách hiểu này, tại mỗi địa phương thường có hai hệ thống cơ quan chính quyền cơ bản là

cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện, đồng thời là cơ quan hành chính của địa phương

Các cơ quan chính quyền của đô thị mà chúng ta bàn tới ở đây được hiểu theo nghĩa thứ hai - nghĩa hẹp - nói trên

- Cơ quan đại diện: Thường có tên gọi là Hội đồng Hội đồng là tên gọi chung để chỉ cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phương trên các vấn đề vì lợi ích của địa phương Tùy mỗi nước mà đó có thể được gọi là Hội đồng dân cử, Hội đồng thành phố ở Việt Nam, đó là HĐND Cơ quan đại diện của nhân dân ở đô thị thường không có gì khác biệt so với cơ quan đại diện ở khu vực nông thôn Về cơ bản, nó được hình thành qua con đường bầu cử Bầu cử có thể là thông qua con đường trực tiếp, nghĩa là cư dân đô thị trực tiếp bầu ra tất cả các thành viên Hội đồng Bầu cử cũng có thể là trực tiếp theo tỉ lệ dân cư, nghĩa là mỗi

khu vực dân cư được bầu một số đại biểu nhất định tỉ lệ thuận với dân số của khu vực Cũng có thể bầu cử là gián tiếp, nghĩa là cơ quan chính quyền cấp dưới, sau khi được dân bầu ra, sẽ cử đại diện của mình tham gia vào hội đồng của chính quyền cấp trên Cơ quan đại diện thường có chức năng cơ bản là quyết định tất cả những vấn đề liên quan đến lợi ích và sự phát triển chung của địa phương, cũng như giám sát việc thực hiện những quyết định này của cơ quan chấp hành - hành chính

- Cơ quan chấp hành - hành chính: Thông thường, đây là cơ quan chịu trách nhiệm điều hành mọi công việc hàng ngày của chính quyền đô thị Tùy vào mỗi nước, thậm chí mỗi đô thị mà cơ quan này có thể có nhiều hình thức và tên gọi khác nhau Hình thức tổ chức phổ biến của cơ quan này là dạng ủy ban ở Việt Nam, tên của cơ quan này hiện nay là ủy ban nhân dân ủy ban thường làm việc theo chế độ tập thể, và có thể kết hợp với chế độ trách nhiệm cá nhân của chủ tịch và các thành viên khác trong ủy ban Cũng có một số nước và đô thị tổ chức cơ quan chấp hành - hành chính theo hình thức thị trưởng ở Việt Nam hiện chưa có hình thức này, nhưng nó rất phổ biến ở các nước phát triển Thị trưởng là cơ quan cá nhân Tự tay thị trưởng điều hành các hoạt động của đô thị và chịu trách nhiệm cá nhân về các hoạt động của mình Thị trưởng có thể thành lập ra các cơ quan chuyên môn để tham mưu, giúp việc cho mình trong việc điều hành hoạt động của đô thị Cũng tùy vào cơ chế thực thi quyền lực ở mỗi nước, mỗi đô thị, mà cơ quan chấp hành - hành chính có thể do cơ quan đại diện cùng cấp bầu ra, do cư dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc do chính quyền cấp trên bổ nhiệm

Tùy vào điều kiện từng nước, từng đô thị, hệ thống cơ quan chính quyền có thể là hoàn chỉnh, nghĩa là có cả cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành - hành chính, hoặc không hoàn chỉnh, nghĩa là chỉ có cơ quan chấp hành - hành chính mà không có cơ quan đại diện

Kết hợp những yếu tố nói trên, chính quyền đô thị có thể được tổ chức theo những mô hình dưới đây:

- Mô hình “Hội đồng mạnh, thị trưởng yếu”: Theo mô hình này, hội đồng không chỉ có thẩm quyền ra nghị quyết để quyết định các vấn đề của đô thị, mà còn

có thẩm quyền chấp hành - hành chính, trực tiếp thực hiện các công việc của đô thị chủ yếu thông qua các tiểu ban chuyên trách của hội đồng Thẩm quyền hành chính của thị trưởng bị hạn chế rất nhiều Thị trưởng có quyền phủ quyết các văn bản của hội đồng và có thể đề nghị ban hành văn bản nào đó, nhưng không có quyền phủ quyết kế hoạch ngân sách của hội đồng, và chỉ có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu các cơ quan chấp hành cấp dưới khi có sự chấp thuận của hội đồng Cũng có khi chính hội đồng bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính

- Mô hình “Người đứng đầu hành chính mạnh - hội đồng yếu”: Thị trưởng do

cử tri bầu ra và có thẩm quyền rất lớn Thị trưởng “mạnh” là người lãnh đạo hành chính của địa phương, chịu trách nhiệm về đường lối chính sách chung và hoạch định các chương trình phát triển đô thị Thị trưởng có quyền phủ quyết các văn bản của hội đồng, có quyền tư vấn ra văn bản qui phạm pháp luật cho hội đồng, lập và thực hiện

kế hoạch ngân sách cho đô thị, bổ nhiệm và miễn nhiệm các quan chức của đô thị Thị trưởng đại diện cho lợi ích của đô thị trong mối quan hệ với trung ương và với các đơn vị hành chính lãnh thổ cùng cấp khác

- Mô hình “Hội đồng hành pháp - nhà quản lí chuyên nghiệp - thị trưởng danh dự”: Trong hệ thống này, thị trưởng do hội đồng bầu ra và chủ yếu thực hiện chức năng chính trị chung và chức năng đại diện danh dự trong các nghi lễ, không

có các thẩm quyền hành chính quan trọng và quyền phủ quyết đối với các quyết định của hội đồng Hội đồng sẽ tuyển dụng các nhà hành chính chuyên nghiệp theo một thời hạn nhất định để thực hiện các chính sách do hội đồng đề ra Nhà quản lí được trao một loạt thẩm quyền như một “thị trưởng mạnh” Nhà quản lí tự tuyển dụng và cách chức lãnh đạo các sở, phòng của địa phương (có thể dưới sự phê chuẩn của hội đồng), hoạch định và trình kế hoạch ngân sách lên hội đồng và đề xuất phương án giải quyết các vấn đề quản lí địa phương Khác với “thị trưởng mạnh”, nhà quản lí không có chức năng đại diện cho đô thị trong các nghi lễ để tập trung vào các vấn đề quản lí hành chính

- Mô hình tổ chức theo các nhóm ủy viên: Theo mô hình này, hội đồng bầu

ra ủy ban từ 5 - 7 ủy viên vừa đóng vai trò là cơ quan đại diện, vừa là cơ quan hành

chính Mỗi ủy viên phụ trách một hai vài cơ quan chuyên môn Hệ thống này không

có người đứng đầu cơ quan hành chính, mặc dù trong số ủy viên có bầu ra chức thị trưởng, hoặc thị trưởng do cử tri bầu ra Nhưng thị trưởng không có thẩm quyền gì đặc biệt mà chỉ chủ tọa các cuộc họp và thực hiện chức năng đại diện

- Mô hình điều hành hoạt động quản lí thông qua ủy ban do hội đồng bầu: Các hội đồng có thể bầu ra không chỉ cơ quan chấp hành - hành chính làm việc theo chế độ thủ trưởng, mà cả cơ quan làm việc theo chế độ tập thể Cơ quan chấp hành - hành chính có nhiệm vụ thực hiện các quyết định của hội đồng, đệ trình các dự án

kế hoạch ngân sách, chương trình phát triển đô thị và triển khai các chương trình đó, quản lí các tài sản thuộc sở hữu địa phương Đặc biệt, ở các nước theo hệ thống XHCN trong đó có Việt Nam, cơ quan chấp hành - hành chính vừa phải chịu trách nhiệm trước người bầu ra mình - cơ quan đại diện cùng cấp, vừa phải chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính cấp trên

Ngoài ra, với sự đa dạng, phong phú của các thể chế chính trị - hành chính trên thế giới, còn một số mô hình tổ chức cơ quan chính quyền đô thị nữa hiện đang tồn tại ở các nước Nhưng nhìn chung, những mô hình vừa nêu trên có mức độ phổ biến tương đối lớn trên thế giới Mỗi mô hình đều có điểm mạnh, điểm yếu riêng của mình Thực tế cho thấy khó có thể cho mô hình nào ưu việt hơn mô hình nào Vấn đề là ở chỗ, mô hình tổ chức cơ quan chính quyền cần phải phù hợp với các đặc điểm riêng có của mỗi quốc gia, mỗi đô thị thì mới phát huy được hết điểm mạnh, đồng thời hạn chế những điểm yếu của nó Hiện nay trên thế giới đang có xu hướng hội nhập giữa các mô hình để chắt lọc lấy những điểm mạnh, bớt đi những điểm yếu của mỗi mô hình

1.3.2 Hoạt động của chính quyền

1.3.2.1 Hoạt động của cơ quan đại diện

Cơ quan đại diện tại khu vực đô thị cũng như nông thôn của các nước nói chung đều có các chức năng và hình thức hoạt động tương đối giống nhau

Về chức năng hoạt động, cơ quan đại diện quyết định tất cả những vấn đề liên quan đến địa phương, đồng thời giám sát việc thực hiện những quyết định đó của cơ quan chấp hành - hành chính

Về chế độ làm việc, cơ quan đại diện thường làm việc theo chế độ tập thể, biểu quyết theo đa số Chức danh lãnh đạo của cơ quan đại diện (Chủ tịch Hội đồng) thường chỉ mang ý nghĩa điều hòa phối hợp hoạt động trong nội bộ cơ quan, chứ không quyết định đến hoạt động quản lí của cơ quan, không mang tính đại diện cho

cơ quan, và cũng không chịu trách nhiệm cá nhân thay cho cơ quan

Về hình thức hoạt động, cơ quan đại diện hoạt động chủ yếu thông qua các

kì họp Tại các cấp cơ sở thì các kì họp có thể được tiến hành thường xuyên hơn

so với các chính quyền cấp trên Ví dụ, ở Pháp, hội đồng chính quyền cấp cơ sở họp định kì 4 lần một năm, hội đồng chính quyền cấp tỉnh họp 2 lần một năm Ngoài các cuộc họp định kì, cơ quan đại diện cũng có thể tổ chức các cuộc họp đột xuất nếu cần thiết theo yêu cầu của chính cơ quan này, theo yêu cầu của cấp trên hoặc của cơ quan chấp hành - hành chính cùng cấp Cuộc họp đột xuất thường nhằm giải quyết các vấn đề cấp thiết nảy sinh liên quan đến địa phương

1.3.2.2 Hoạt động của cơ quan chấp hành - hành chính

Về chức năng hoạt động, đúng như tên gọi của mình, cơ quan này có hai chức năng cơ bản là chấp hành và quản lí hành chính

Chấp hành có nghĩa là cơ quan chấp hành - hành chính phải thực hiện những văn bản pháp luật của cơ quan đại diện cùng cấp và của chính quyền cấp trên Còn quản lí hành chính là việc cơ quan này, dựa vào các văn bản của cấp trên, của cơ quan đại diện cùng cấp, quyết định các biện pháp và trực tiếp thực hiện các biện pháp đó để điều hành các mặt của đời sống địa phương Chính chức năng này đã tạo cho cơ quan chấp hành - hành chính một quyền lực thực tế và thường xuyên đối với đời sống kinh tế - xã hội của địa phương, mà đôi khi làm người ta có cảm tưởng nó lấn át cả quyền lực của cơ quan đại diện

Về cơ chế hoạt động, tùy theo hình thức của cơ quan là tập thể hay cá nhân,

mà chế độ làm việc của cơ quan chấp hành - hành chính có thể là làm việc tập thể