Quy định của pháp luật Việt Nam và pháp luật nước ngoài về kiểm toán nhà nước

Trong cách hiểu về kiểm toán cñ nhiều quan điểm khác nhau, một số ý kiến cho rằng: kiểm toán là việc một Kiểm toán viên KTV được bổ nhiệm làm báo cáo bày tỏ ý kiến về những kê khai tài c

1.1 Một số vấn đề lý luận cơ bản về kiểm toán Nhà nước 06

1.1.1 Sự hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước 06 1.1.2 Mục tiêu thành lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước 07 1.1.3 Vai trò của cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong bộ máy

nhà nước

09

1.1.4 Chức năng của Kiểm toán Nhà nước 13

1.2 Nội dung cơ bản của Tuyên bố Lima về các chỉ dẫn

kiểm toán

14

1.2.1 Địa vị pháp lý và nguyên tắc hoạt động 16

1.2.3 Quyền hạn của cơ quan kiểm toán tối cao 23

1.3 Pháp luật về Kiểm toán Nhà nước của một số nước

Chương 2 THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

43

2.1 Tổng quan pháp luật về Kiểm toán Nhà nước ở Việt 43

Nam

2.1.1 Địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức

của Kiểm toán Nhà nước

43

2.1.2 Nguyên tắc hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 46 2.1.3 Thẩm quyền bổ nhiệm các chức danh của KTNN 46 2.1.4 Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 48 2.1.5 Bảo đảm hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 48

2.2 Thực trạng thi hành pháp luật Kiểm toán Nhà nước 49

2.2.1 Về địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước trong hệ

thống quyền lực nhà nước hiện nay

2.2.3 Nguyên nhân của những hạn chế bất cập 72

Chương 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

3.2.2 Đảm bảo nguyên tắc hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 82

3.3 Giải pháp hoàn thiện pháp luật Kiểm toán Nhà nước

Việt Nam

82

3.3.1 Kế thừa và phát huy những mặt tích cực của Luật Kiểm

toán Nhà nước hiện hành

82

3.3.2 Sửa đổi bổ sung Luật Kiểm toán Nhà nước cho phù hợp

với thực tiễn và thông lệ quốc tế

3.3.5 Đẩy mạnh hoạt động nghiên cứu khoa học, hướng vào

mực tiêu hoàn thiện pháp luật Kiểm toán Nhà nước

90

3.3.6 Tổ chức tốt công tác thông tin, tuyên truyền 90

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu:

Kiểm toán Nhà nước (KTNN) với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chình cóng cao nhất của Nhà nước đã ra đời, tồn tại và phát triển hàng trăm năm Trên thế giới, Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao

Institutions - INTOSAI) được thành lập từ năm 1953 đến nay bao

gồm 183 nước thành viên, Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao Châu Á

(Asian Organization of Supreme Audit Institutions -

ASOSAI) cũng được thành lập vào năm 1978 với 42 nước thành viên

Kiểm toán Nhà nước Việt Nam được thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chình phủ Tháng 4/1996 Kiểm toán Nhà nước Việt Nam đã trở thành thành viên chình thức của INTOSAI và là thành viên của ASOSAI tháng 1/1997 Tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khña XI đã thóng qua Luật KTNN ngày 14/6/2005, Chủ tịch nước đã ký lệnh cóng bố ngày 24/6/2005 và cñ hiệu lực từ ngày 1/1/2006 quy định về địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN Đây là văn bản pháp lý cao nhất quy định về KTNN, đánh dấu bước phát triển mới về chất của hệ thống các cóng cụ kiểm tra, kiểm soát ở Việt Nam trong thời kỳ mới Đến nay, qua hơn 15 năm hoạt động KTNN đã khẳng định được vai trò và vị trì như là một cóng cụ khóng thể thiếu được trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát của nhà nước

Là cơ quan mới thành lập, chưa cñ tiền thân ở Việt Nam cả về mặt tổ chức và cơ chế hoạt động Bên cạnh những thành tựu đã đạt được trong tổ chức và hoạt động của KTNN vẫn còn khóng ìt hạn chế, bất cập làm ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả hoạt động kiểm toán Nguyên nhân chủ yếu

là do hệ thống pháp luật về KTNN ở Việt Nam còn thiếu đồng bộ, các quy định về KTNN chưa tương thìch với các luật liên quan như: Hiến pháp; Luật

tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chỡnh phủ, Luật ngõn sỏch nhà nước Trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, để xõy dựng KTNN thực sự trở thành một cúng cụ mạnh của nhà nước đũi hỏi phải củ sự nghiờn cứu học tập kinh nghiệm từ những quy định của phỏp luật về KTNN của cỏc cơ quan KTNN trờn thế giới vào điều kiện cụ thể của Việt Nam giửp cho hệ thống phỏp luật

về KTNN của Việt Nam ngày càng hoàn thiện

Do đó, tôi đã chọn đế tài: “Quy định của phỏp luật Việt Nam và phỏp luật nước ngoài về Kiểm toỏn Nhà nước” nhằm đỏp ứng yờu

cầu cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn

2 Tỡnh hỡnh nghiờn cứu liờn quan đến đề tài:

Là một ngành luật mới ở Việt Nam nờn vấn đề nghiờn cứu cả về lý luận

và thực tiễn ở cỏc nước để vận dụng những kinh nghiệm quý bỏu vào Việt Nam là một vấn đề hết sức quan trọng đối với sự phỏt triển của KTNN Việt Nam Hoạt động nghiờn cứu khoa học của KTNN Việt Nam được triển khai

từ năm 1995 và đó củ rất nhiều cúng trớnh nghiờn cứu khoa học về KTNN Được sự giửp đỡ của KTNN Liờn bang Đức với dự ỏn GTZ/KTNN đó cho ra đời nhiều tài liệu quan trọng như: “Cơ sở phỏp lý của Kiểm toỏn Nhà nước Liờn bang Đức” năm 2001; “So sỏnh quốc tế địa vị phỏp lý và cỏc chức năng của cơ quan kiểm toỏn tối cao” - Hà Nội, năm 2003; Hội thảo quốc tế của dự

ỏn GTZ/KTNN Việt Nam “So sỏnh địa vị phỏp lý, nhiệm vụ và chức năng của cơ quan kiểm toỏn tối cao trờn thế giới” – Hà Nội, năm 2004

Ngoài ra, cũn một số đề tài nghiờn cứu khoa học ỡt nhiều đề cập tới phỏp luật về KTNN như:

- Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng chiến lược phát triển Kiểm toán Nhà nước giai đoạn 2001-

2010 (đế tài khoa học cấp Bộ cða Kiểm toán Nhà nưỡc,

Hà Nội - năm 2003)

Đế tài đã làm rõ cơ sở lý luận vế căn cứ, vế sữ cần thiết và các quan

điểm chỉ đạo, múc tiêu cða chiến l-ợc phát triển Kiểm toán Nhà n-ỡc giai

đoạn 2001 – 2010 Đánh giá trên quan điểm lịch sụ vế thữc trạng, địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vú, quyến hạn, mô hình tổ chức và hoạt động cða Kiểm toán Nhà n-ỡc; phân tích những -u điểm, những tồn tại, bất cập và rủt ra bài học kinh nghiệm cho sữ phát triển Xây dững các nội dung cơ bản, các giải pháp và lộ trình thữc hiện chiến l-ợc Kiểm toán Nhà n-ỡc giai đoạn

2001 – 2010 có cơ sở khoa học, phù hợp vỡi thữc tiễn hoạt động cða Kiểm toán Nhà n-ỡc trong điếu kiện Việt Nam và phù hợp vỡi thông lệ quốc tế

- Định hướng chiến lược và những giải phỏp xõy dựng, phỏt triển hệ thống kiểm toỏn ở Việt Nam trong thời kỳ cụng nghiệp hoỏ và hiện đại hoỏ đất nước, (Đề tài nghiờn cứu khoa học cấp nhà nước, Kiểm toỏn Nhà nước,

Hà Nội-năm 2006) Đõy là một đề tài lớn nghiờn cứu về hệ thống cỏc cơ quan kiểm toỏn ở nước ta gồm KTNN, Kiểm toỏn độc lập, Kiểm toỏn nội bộ Đề tài

đề cập đến sự cần thiết khỏch quan về sự ra đời, thực trạng phỏt triển của hệ thống kiểm toỏn trong thời kỳ cúng nghiệp hủa hiện đại hủa đất nước

Nhìn chung, hiện nay chưa có nhiếu công trình nghiên cứu vế phỏp luật về Kiểm toán Nhà nưỡc Phần lỡn các công trình đã nghiên cứu chỉ tập trung bàn tỡi chuyờn mún của hoạt động kiểm toỏn Hiếm có công trình thữc sữ đi sâu nghiên cứu một cách hệ thống, bài bản vấn

đế phỏp luật Việt Nam và phỏp luật thế giới về KTNN

3 Mục tiờu, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài:

* Mục tiờu:

Đế tài: “Quy định của phỏp luật Việt Nam và phỏp luật nước ngoài

về Kiểm toỏn Nhà nước” vỡi múc tiêu chð yếu là:

Trờn cơ sở tớm hiểu những quy định của phỏp luật nước ngoài về Kiểm toỏn Nhà nước, luận văn đề xuất những giải phỏp nhằm hoàn thiện phỏp luật

về Kiểm toỏn Nhà nước của Việt Nam

* Nhiệm vụ:

- Hệ thống hủa những vấn đề lý luận cơ bản về Kiểm toỏn Nhà nước;

- Phõn tỡch, đỏnh giỏ những quy định về Kiểm toỏn nhà nước ở một số nước trờn thế giới và ở Việt Nam;

- Đề xuất một số định hướng, giải phỏp nhằm hoàn thiện hệ thống phỏp luật về Kiểm toỏn Nhà nước ở Việt Nam

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đối tượng nghiên cứu: Để giải quyết nội dung cða

đế tài, luận văn đi sâu nghiên cứu Hiến phỏp và Luật Kiểm toỏn Nhà nước của Việt Nam và một số nước trờn thế giới quy định về Kiểm toỏn Nhà nước

Phạm vi nghiên cứu: Đế tài nghiên cứu vế các quy

định cða pháp luật Việt Nam và các nưỡc trên thế giỡi vế Kiểm toán Nhà nưỡc (bao gồm hiến phỏp và luật)

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sụ dúng phương pháp duy vật biện chứng

và duy vật lịch sụ, những nguyên lý cơ bản cða chð nghĩa Mác - Lê Nin vế nhà nưỡc và pháp luật

Luận văn cũng sụ dúng phương pháp luận cơ bản, như: Sụ dúng phương pháp nghiên cứu tài liệu, tổng hợp, phân tích, thống kê, hệ thống hoá

6 Những đóng góp của đề tài

Trên cơ sở nghiên cứu và hệ thống hóa những vấn

đế lý luận và thữc tiễn, Luận văn có những đóng góp sau:

- Hệ thống hủa những vấn đề lý luận cơ bản về Kiểm toỏn Nhà nước;

- Rửt ra bài học kinh nghiệm củ thể vận dụng để hoàn thiện phỏp luật

về Kiểm toỏn Nhà nước ở Việt Nam;

- Đề xuất một số phương hướng, giải phỏp chủ yếu để hoàn thiện phỏp luật về Kiểm toỏn Nhà nước ở Việt Nam

7 Kết cấu của luận văn:

Ngoài phần Lời mở đầu và Kết luận, Luận văn được trình bày làm 3 chương:

- Chương I: Một số vấn đề lý luận chung về phỏp luật Kiểm toỏn Nhà nước

- Chương II: Thực trạng quy định của phỏp luật về Kiểm toỏn Nhà nước ở Việt Nam

- Chương III: Phương hướng và giải phỏp hoàn thiện phỏp luật Kiểm toỏn Nhà nước việt Nam

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÁP LUẬT

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

1.1 Một số vấn đề lý luận cơ bản về Kiểm toán Nhà nước

1.1.1 Sự hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước

Kiểm toán cñ nguồn gốc từ tiếng Latinh theo nghĩa của từ "Audit", kiểm toán ra đời từ thời La Mã, thế kỷ thứ III trước Cóng nguyên Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán chỉ phát triển mạnh mẽ và mang tình phổ biến trong khoảng vài trăm năm trở lại đây Ở Đức, từ năm 1714, Vua Phổ là Friedrich Wilhelm I đã ra Sắc lệnh thành lập Phòng Thẩm kế tối cao (hay Thẩm kế viện dưới thời Đế chế Đức); ở Pháp, từ năm 1807, dưới thời Hoàng đế Napoleon I, Toà Thẩm kế đã được thành lập [14] Hoạt động kiểm toán xuất phát từ yêu cầu phải sử dụng hợp lệ và hợp pháp các nguồn tài chình của Nhà nước, do vậy, mục tiêu cụ thể của cóng tác kiểm toán này là xác nhận và đánh giá việc

sử dụng xác thực và cñ hiệu quả các nguồn tài chình nhà nước; mặt khác nñ thể hiện quyền lực của Nhà nước trong việc tăng cường sự quản lý của Nhà nước về tài chình thóng qua việc cóng bố các báo cáo khách quan về sự ổn định và phát triển của nền tài chình quốc gia Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán

chỉ thực sự cñ ý nghĩa quan trọng đối với quá trính lành mạnh hoá nền tài chình quốc gia kể từ sau các cuộc cách mạng về kinh tế và hiện đại hoá vào những năm đầu của thế kỷ XX

Cơ quan KTNN ở mỗi quốc gia cñ những tên gọi khác nhau, vì dụ: Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp, Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc, uỷ ban Kiểm toán và Kiểm soát ấn Độ, Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toán Liên Bang Nga, Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản vv tại các khu vực trên thế giới đều thành lập Tổ chức các cơ quan KTNN của khu vực; đồng thời các quốc gia cũng gia nhập Tổ chức Quốc tế các cơ quan KTNN, cơ quan này gồm cñ 178 thành viên Trong cách hiểu về kiểm toán cñ nhiều quan điểm khác nhau, một số ý kiến cho rằng: kiểm toán là việc một Kiểm toán viên (KTV) được bổ nhiệm làm báo cáo bày tỏ ý kiến về những kê khai tài chình của một doanh nghiệp sau khi thực hiện sự kiểm tra độc lập đối với doanh nghiệp đñ; một quan điểm khác cho rằng kiểm toán đồng nghĩa với một chức năng của kế toán là sự kiểm tra lại kế toán, tức là việc rà soát các thóng tin từ các chứng từ kế toán, định khoản và ghi sổ kế toán, tổng hợp lại cân đối kế toán Trong lịch sử phát triển của nñ đã hính thành các loại hính kiểm toán sau:

• Kiểm toán Báo cáo tài chình (BCTC): Là loại hính kiểm toán để kiểm tra xác nhận tình đöng đắn, trung thực, hợp pháp của tài liệu, số liệu kế toán, các báo cáo quyết toán của các đối tượng kiểm toán

• Kiểm toán tuân thủ: Là loại hính kiểm toán nhằm đánh giá tính hính thực hiện pháp luật và những quy định của các cấp cñ thẩm quyền trong quá trính hoạt động của đơn vị được kiểm toán

• Kiểm toán hoạt động: Là loại hính kiểm toán nhằm đánh giá tình kinh

tế, tình hiệu quả của việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chình Đây là loại hính kiểm toán tập trung đến việc xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý khu vực hành chình nhà nước và các cóng trính xây dựng cơ bản lớn

do Nhà nước đầu tư Tuỳ thuộc đặc điểm và sự phát triển tại mỗi nước, các loại hính kiểm toán được coi trọng khác nhau, tại những nước phát triển cao thóng thường triển khai loại hính kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá chình xác hơn hiệu quả của việc sử dụng các nguồn lực kinh tế của Nhà nước

1.1.2 Mục tiêu thành lập cơ quan KTNN

Đối với mỗi quốc gia do các nguồn lực về kinh tế, tài chình dành cho

sự phát triển đều là hữu hạn, việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản cóng quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu cho việc sử dụng hợp lý các nguồn tài chình nhà nước và hiệu năng các quyết định của các cơ quan cñ thẩm quyền của Nhà nước Trong điều kiện các Nhà nước quản lý nền kinh tế bằng pháp luật càng đòi hỏi mỗi Nhà nước cần phải cñ một cơ quan KTNN được pháp luật bảo đảm tình độc lập để đạt được mục tiêu của Kiểm toán, cụ thể là việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn cóng quỹ; tăng cường sự lành mạnh trong quản lý tài chình; ngăn ngừa tham nhũng, lãng phì cóng quỹ Nhà nước; cung cấp các thóng tin cñ chất lượng với các cơ quan thóng tin đại chöng và cóng chöng thóng qua các báo cáo kiểm toán khách quan Các cơ quan KTNN đang ngày càng trở nên cần thiết hơn khi Nhà nước đã và đang

mở rộng hoạt động của mính sang lĩnh vực kinh tế - xã hội và ví vậy đòi hỏi hoạt động của Nhà nước phải tuân theo những qui định của khuón khổ tài chình nhất định Nñi một cách khác chình là sự cần thiết phải thành lập cơ quan KTNN để đáp ứng các yêu cầu của cóng tác kiểm tra tài chình nhà nước Trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản cóng quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử dụng hợp lý các nguồn tài chình nhà nước và hiệu năng các quyết định của các cơ quan cñ thẩm quyền Trong tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán thóng qua quyết định tại Hội nghị lần thứ IX của tổ chức INTOSAI tổ chức tại Lima, Khoản 1 Mục

I đã chỉ rõ: Tên và việc thành lập cơ quan kiểm toán đã tồn tại từ rất lâu trong

bộ máy quản trị tài chình nhà nước, vì dụ như việc quản lý các quỹ cóng dưới dạng thác quản kiểm toán tự nñ khóng phải là một cứu cánh mà là một bộ

phận khóng thể tách rời của cả một hệ thống kiểm tra nhằm phơi bày kịp thời những sai lệch với các chuẩn mực đã được cóng nhận và những vi phạm nguyên tắc pháp lý, tình hiệu quả, hiệu năng và tình kinh tế của cóng tác quản

lý các nguồn lực để từ đñ cñ những biện pháp đöng đắn đối với từng trường hợp cụ thể, buộc các bên liên quan lĩnh nhận trách nhiệm, đòi bồi thường hoặc cñ những biện pháp để ngăn ngừa những hành vi tái phạm hay chì ìt thí cũng làm cho nñ khñ cñ cơ hội xảy ra hơn Tương ứng với địa vị là người quản lý và điều hành nền kinh tế, sau khi kết thöc năm ngân sách, Chình phủ với tư cách là cơ quan hành pháp phải báo cáo về cóng tác điều hành ngân sách và điều hành kinh tế của mính Tiếp đñ, trách nhiệm của Quốc hội là kiểm tra xem nguồn kinh phì đã cấp cho Chình phủ đã được quản lý theo những quy định của luật pháp hay khóng, các vấn đề đầu tư và điều chỉnh nền kinh tế của Chình phủ cñ hiệu quả hay khóng Để hoàn thành nhiệm vụ kiểm tra đñ một cách hiệu quả, tự bản thân Quốc hội khóng thể làm được mà phải cần đến sự giöp đỡ của một cơ quan độc lập, cñ chuyên món, đủ năng lực và biết lấy các chuẩn mực chặt chẽ làm thước đo để đánh giá toàn bộ cóng tác quản lý và điều hành nền kinh tế của Chình phủ Kiểm tra tài chình theo nghĩa đñ ngày nay được các cơ quan KTNN ở hầu hết các quốc gia trên thế giới đang thực hiện Ngày nay, kiểm toán được hiểu là quá trính mà ở đñ những cá nhân độc lập cñ thẩm quyền được đào tạo nghiệp vụ đầy đủ, cñ trính

độ cao tiến hành thẩm định các thóng tin số lượng về một đơn vị kinh tế cụ thể nhằm mục đìch báo cáo mức độ ph÷ hợp giữa thóng tin số lượng đñ với các chuẩn mực đã được xây dựng

1.1.3 Vai trò của cơ quan KTNN trong bộ máy nhà nước

1.1.3.1 Góp phần nâng cao tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản

lý và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước

Trong các loại hính kiểm toán được các nước trên thế giới áp dụng, loại hính kiểm toán báo cáo tài chình và kiểm toán tuân thủ nhằm kiểm tra xác nhận tình đöng đắn, trung thực, hợp pháp của tài liệu, số liệu kế toán, các báo

cáo quyết toán của các đối tượng kiểm toán Vai trò này của kiểm toán gắn liền với nhiệm vụ kiểm toán các thóng tin mà chủ yếu thóng tin trên BCTC Thóng qua hoạt động kiểm toán, đánh giá và xác nhận tình trung thực, hợp pháp của các thóng tin kinh tế, trước hết là thóng tin trên các BCTC của các cấp chình quyền, các cơ quan, các đơn vị và các bộ phận được kiểm toán Đồng thời gñp phần giöp các thóng tin về kinh tế - tài chình của Nhà nước, của các đơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầu trung thực, khách quan và cóng khai

Kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tình kinh tế, tình hiệu quả của việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chình Thóng qua đñ các Chình phủ thấy được các thế mạnh, những việc làm tốt, những hoạt động cần phải chấn chỉnh; thöc đẩy Chình phủ và các tổ chức kinh tế cñ sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng các nguồn lực kinh tế một cách toàn diện cả về tình kinh tế, tình hiệu quả và hiệu lực Yêu cầu quản lý

và sử dụng một cách kinh tế, hiệu quả và hiệu lực các nguồn lực kinh tế của Nhà nước và tổ chức kinh tế luón được coi là những mục tiêu hàng đầu của quản lý kinh tế tài chình vĩ mó và vi mó Trong kinh tế hiện đại, Nhà nước đã

và đang mở rộng hoạt động của mính sang các lĩnh vực kinh tế và xã hội nhằm thực hiện chức năng điều tiết nền kinh tế do đñ càng cần thiết phải được kiểm tra và giám sát để đảm bảo các hoạt động đñ phải tuân theo những quy định trong khuón khổ tài chình nhất định Trong khi đñ mục tiêu của kiểm toán chình là đảm bảo việc sử dụng hợp lý và cñ hiệu quả các nguồn cóng quỹ, tăng cường sự minh bạch và lành mạnh trong quản lý tài chình, đưa ra các báo cáo đánh giá khách quan trước cóng chöng – những người nộp thuế cho Nhà nước

Các kết luận và kiến nghị của KTNN cñ giá trị pháp lý rất cao, t÷y từng nước và từng lĩnh vực khác nhau, giá trị pháp lý này cñ quy định khác nhau bởi các điều luật liên quan, nhưng thóng thường là báo cáo kiểm toán cñ

kết luận cuối c÷ng về tình trung thực, hợp lý và hợp pháp của các tài liệu, sổ sách kế toán, báo cáo thu chi và quyết toán ngân sách

1.1.3.2 Góp phần nâng cao việc chấp hành và hoàn thiện pháp luật

về quản lý kinh tế, tài chính của Nhà nước

Thóng qua kết quả kiểm toán là các báo cáo xác nhận, đánh giá và kết luận về các thóng tin tài chình, quá trính quản lý và sử dụng cóng quỹ đã gñp phần duy trí hiệu lực của hệ thống pháp luật của Nhà nước Điều này được khẳng định trong mục tiêu và nội dung của hoạt động kiểm toán Trong mỗi hính thức kiểm toán: kiểm toán báo cáo tài chình, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động, kiểm toán chuyên đề…đều đánh giá sự tuân thủ pháp luật và những quy định của các cấp cñ thẩm quyền (điều này được quy định trong tất

cả các chuẩn mực kiểm toán) Thóng qua hoạt động kiểm toán tình tuân thủ pháp luật, cơ quan kiểm toán sẽ đánh giá và kiến nghị các đối tượng kiểm toán sửa chữa những sai phạm về quản lý kinh tế – tài chình Như vậy, kiểm toán gñp phần tìch cực vào duy trí sự tuân thủ pháp luật tại các cấp quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu lực quản lý bằng pháp luật của các cơ quan nhà nước

Kiểm toán gñp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về kinh tế - tài chình Đây là một trong những vai trò trực tiếp và quan trọng nhất của kiểm toán Nhà nước tiến hành quản lý kinh tế - tài chình thóng qua 2 phương thức chình: thóng qua hoạch định chiến lược và các chình sách kinh tế - tài chình nhằm định hướng và điều chỉnh các hoạt động của nền kinh tế; đồng thời Nhà nước cũng là một nhà đầu tư lớn vào những lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế Do vậy, vai trò của Nhà nước trong kinh tế là hết sức quan trọng, đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng các cóng cụ, biện pháp để duy trí được hiệu lực quản lý đñ Một trong những cóng cụ gñp phần duy trí hiệu lực quản lý Nhà nước về kinh tế là kiểm toán

Thóng qua các chức năng kiểm tra xác nhận, tư vấn về quản lý kinh tế –tài chình ở tầm vĩ mó cũng như vi mó, kiểm toán tác động đến các tổ chức kinh tế và Chình phủ trong việc quản lý và sử dụng đöng đắn, hiệu quả và tiết kiệm các nguồn lực kinh tế do Nhà nước quản lý

Nhà nước thực hiện việc quản lý kinh tế, ngân sách bằng hệ thống các quy phạm pháp luật, để cho các quy định pháp luật đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng đòi hỏi bản thân hệ thống đñ phải đồng bộ và luón được hoàn thiện ph÷ hợp với sự phát triển của nền kinh tế xã hội Hoạt động của cơ quan KTNN một mặt nâng cao việc chấp hành pháp luật của các đối tượng kiểm toán, mặt khác thóng qua chức năng tư vấn để kiến nghị với các cơ quan quản

lý nhà nước sửa đổi các quy định chưa ph÷ hợp với thực tiễn Do đặc th÷ nghề nghiệp, các cơ quan KTNN luón sẵn cñ điều kiện thâm nhập thực tiễn để phát hiện và so sánh những mặt ưu điểm và những mặt bất cập của những quy định hiện hành, những chình sách lạc hậu, lỗi thời cản trở sự phát triển của xã hội Trong điều kiện nền kinh tế cần cñ sự hỗ trợ của Nhà nước trong việc tạo mói trường cạnh tranh lành mạnh cả về vĩ mó và vi mó, những thóng tin thu được

từ thực tiễn cóng tác kiểm toán rất bổ ìch cho việc nghiên cứu và hoàn thiện

hệ thống pháp luật về kinh tế tài chình

1.1.3.3 Góp phần làm minh bạch các quan hệ kinh tế - tài chính

Vai trò này của kiểm toán gắn liền với chức năng cóng khai các thóng tin qua hoạt động kiểm toán mà chủ yếu là thóng qua hính thức kiểm toán báo cáo tài chình Thóng qua hoạt động kiểm tra, đánh giá và xác nhận tình trung thực, hợp pháp của các thóng tin kinh tế, trước hết là thóng tin trên các báo cáo tài chình của các cấp chình quyền, các cơ quan, các đơn vị kinh tế của Nhà nước đã được kiểm toán Kiểm toán gñp phần xác nhận các thóng tin về kinh tế - tài chình của Nhà nước, các đơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầu trung thực, khách quan và cóng khai

1.1.3.4 Góp phần nâng cao hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính nhà nước

Thóng qua các chức năng kiểm tra, đánh giá, tư vấn cho các cơ quan của Nhà nước và các tổ chức kinh tế của Nhà nước về quản lý kinh tế vĩ mó cũng như vi mó Nhà nước quản lý và điều hành nền kinh tế - tài chình bằng hai vai trò chình, một là vạch ra chiến lược và các chình sách kinh tế - tài chình nhằm định hướng và điều chỉnh các hoạt động của nền kinh tế; hai là Nhà nước cũng là một nhà đầu tư lớn vào những lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế và là một khách hàng cñ nhu cầu mua sắm rất lớn cñ ảnh hưởng quan trọng đến thị trường Do vậy, vai trò của Nhà nước trong kinh tế là hết sức quan trọng, đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng các cóng cụ, biện pháp để duy trí được hiệu lực quản lý đñ

cơ sở các bằng chứng và nhận xét, báo cáo của các kiểm toán viên cñ trính độ

và trách nhiệm để đảm bảo rằng các xác nhận và đánh giá cñ được tình thận trọng, trung thực và khách quan Để khẳng định tình trung thực trong việc ghi chép, hạch toán kế toán đến việc tình toán, phân bổ, tổng hợp các nghiệp vụ kinh tế, tài chình phát sinh được phản ánh trên báo cáo tài chình được chình xác và hợp pháp thí cần cñ một tổ chức, cá nhân cñ đủ thẩm quyền xác nhận lại các thóng tin đñ theo đöng các quy trính, chuẩn mực đã được quy định

- Chức năng tư vấn: thóng qua các quá trính kiểm toán, tư vấn cho đối tượng kiểm toán về những thiếu sñt cần khắc phục, các dự đoán trong tương lai để phòng tránh Bằng những những kinh nghiệm tìch luỹ được thóng qua nhiều cuộc kiểm toán và bằng trính độ, tầm nhín rộng của các KTV để tư vấn cho đối tượng cñ nhiều cách làm đöng, tránh sai sñt cũng như các kinh nghiệm trong quá trính điều hành Đồng thời, thóng qua quá trính kiểm toán tiến hành lập các báo cáo trính lên Quốc hội, tư vấn cho Quốc hội ban hành hoặc sửa đổi các Luật cho ph÷ hợp với thực tiễn hoạt động của nền kinh tế

Tư vấn cho các cơ quan thuộc Chình phủ ban hành hoặc sửa đổi các quy định ph÷ hợp với Luật và thực tiễn hoạt động của các đối tượng kiểm toán Do đñ chức năng tư vấn về pháp luật kinh tế, tài chình để tổ chức thực hiện luật và các cơ chế chình sách về quản lý kinh tế, tài chình cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân cñ quản lý và sử dụng NSNN và sản xuất kinh doanh là một nhu cầu khóng thể thiếu được nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế việc sử dụng các nguồn lực, đồng thời đưa các hoạt động kinh tế vào khuón khổ hành lang pháp luật của Nhà nước

- Chức năng cóng khai các số liệu và tính hính quản lý, sử dụng ngân sách Nhà nước và các nguồn lực khác do Nhà nước nắm giữ Trong Nhà nước pháp quyền đòi hỏi mọi hoạt động của Nhà nước phải được kiểm tra và giám sát chặt chẽ bởi cơ quan lập pháp – cơ quan do nhân dân bầu ra và là người đại diện cho quyền lợi của những người đñng thuế tạo nên ngân sách Nhà nước Nhu cầu được thóng tin của dân chöng và các cơ quan cñ quyền giám sát đòi hỏi KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chình tối cao phải cóng khai các số liệu và đánh giá về tính hính quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà nước một cách minh bạch trên các phương tiện truyền thóng hay các diễn đàn của Quốc hội theo định kỳ hàng năm và được quy định bởi các điều luật

1.2 Nội dung cơ bản của Tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán

Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) là một tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao của các nước thành viên Liên hiệp quốc hoặc là thành viên của bất kỳ cơ quan chuyên món nào của Liên hiệp quốc, là một tổ chức độc lập tự chủ và phi chình trị, được thành lập nhằm mục đìch tạo điều kiện cho việc trao đổi các quan điểm và kinh nghiệm giữa các cơ quan kiểm toán tối cao về cóng tác kiểm toán Thực hiện tón chỉ mục đìch của mính, tại Đại hội lần thứ IX của INTOSAI họp tại Lima - Thủ đó Peru vào tháng 10/1977 đã đưa ra bản Tuyên bố Lima để định hướng cơ bản cho việc thiết lập và tổ chức hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới

Hơn ba mươi năm qua, từ khi Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán được các đại biểu tham dự Đại hội INTOSAI IX tổ chức tháng 10/1977 tại Lima, Pêru đồng ý thóng qua, cñ rất nhiều hy vọng là nñ sẽ thành cóng trên toàn thế giới

Từ đñ đến nay, những trải nghiệm c÷ng Tuyên bố Lima đã vượt qua cả những kỳ vọng cao nhất và chứng minh mức độ ảnh hưởng mang tình quyết định của nñ đến sự phát triển của kiểm toán chình phủ trong bối cảnh cụ thể của mỗi quốc gia Tuyên bố Lima mang nghĩa bính đẳng với tất cả Cơ quan kiểm toán tối cao (SAI) trong tổ chức INTOSAI, bất kể thuộc khu vực nào, phát triển đến đâu, hoà nhập vào hệ thống quyền lực đến mức nào và tổ chức

ra sao

Thành cóng của Tuyên bố như trên là do nñ hàm ẩn danh mục đầy đủ các mục tiêu và vấn đề liên quan đến hoạt động kiểm toán chình phủ, trong khi bảo lưu được đầy đủ ý nghĩa mà vẫn ngắn gọn söc tìch, khiến nñ dễ sử dụng, với ngón từ trong sáng bảo đảm trọng tâm khóng xa rời những nội dung chủ yếu

Mục tiêu chình của Tuyên bố Lima là kêu gọi hoạt động kiểm toán chình phủ độc lập Một SAI nếu khóng đáp ứng yêu cầu này sẽ khóng đủ tiêu chuẩn Chình ví vậy, khóng cñ gí ngạc nhiên khi vấn đề độc lập của SAI liên

tục là đề tài được trao đi đổi lại trong cộng đồng INTOSAI Tuy nhiên, một SAI vẫn khóng thể đáp ứng yêu cầu của Tuyên bố Lima nếu chỉ thoả mãn về tình độc lập; tình độc lập bắt buộc phải được quy định trong luật pháp Ví vậy, để làm được điều này, phải cñ những thiết chế chức năng đảm bảo về pháp lý, một SAI như vậy chỉ hính thành tại một nền dân chủ xây dựng trên

cơ sở pháp trị

Mặc d÷ Tuyên bố Lima khóng bị ràng buộc về mặt pháp lý quốc tế, nhưng nñ được xem như là một văn kiện chung thìch hợp với mọi hính thức

tổ chức hệ thống kiểm tra tài chình ở các nước thành viên

1.2.1 Địa vị pháp lý và nguyên tắc hoạt động

Trong "Tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán" của INTOSAI khi đề cập đến thẩm quyền cơ bản của cơ quan kiểm toán tối cao "tình độc lập của Kiểm toán tối cao" và của các "các nhân viên và quan chức của cơ quan kiểm toán tối cao"; về quan hệ của cơ quan kiểm toán tối cao với "Nghị viện" và

"Chình phủ và chình quyền", về "báo cáo trước Quốc hội và cóng chöng" khuyến cáo rằng: những quy định trên cần được quy định trong Hiến pháp của mỗi Nhà nước Đñ là những tiền đề cơ bản để hính thành hệ thống luật về KTNN của mỗi nước

1.2.1.1 Địa vị pháp lý

Theo tuyên bố Lima: " Tên và việc thành lập cơ quan kiểm toán đã tồn tại từ rất lâu trong bộ máy quản trị tài chính công, ví dụ như việc quản lý các quỹ dưới dạng thác quản Kiểm toán tự nó không phải là cứu cánh mà là một

bộ phận không thể tách rời của cả hệ thống kiểm tra nhằm phơi bày kịp thời những sai lệch so với chuẩn mực đã được công nhận và trong phạm vi nguyên tắc pháp lý, tính hiệu quả, hiệu năng và tính kinh tế của công tác quản lý các nguồn lực để từ đó có những biện pháp đúng đắn đối với những trường hợp

cụ thể buộc các bên hữu quan lĩnh nhận trách nhiệm, đòi bồi thường hoặc có

những biện pháp để ngăn ngừa những hành vi tái phạm hay chí ít thì cũng làm cho nó khó có cơ hội xảy ra hơn" (khoản 1, tuyên bố Lima)

Vấn đề xác định địa vị pháp lý và tình độc lập của cơ quan KTNN được

khẳng định tại Điều 5, Tuyên bố Lima: "Sự thiết lập các cơ quan kiểm toán tối cao và tính độc lập của nó phải được đảm bảo trong Hiếp pháp và các đạo luật khác" Cñ thể xem đây là một nguyên tắc quan trọng trong việc thiết

lập cơ quan KTNN ở tất cả các Quốc gia trên thế giới Nội dung của nguyên tắc này được giải thìch cụ thể như sau:

- Trước hết cần khẳng định sự tồn tại và hoạt động KTNN là nhu cầu

thiết yếu của Nhà nước pháp quyền từ Hiến pháp cho tới các đạo luật cñ liên quan (Luật NSNN, Luật KTNN)

- Cơ quan KTNN phải cñ vị trì tương xứng trong bộ máy quyền lực

Nhà nước, d÷ nñ nằm ở nhánh quyền lực nào trong cơ cấu bộ máy pháp quyền của nhà nước T÷y thuộc mỗi quốc gia, tổ chức cơ quan kiểm toán tối cao được xác lập theo hính thức thìch hợp Nhưng điều quan trọng là mọi hoạt động của nñ phải được đảm bảo bằng pháp luật và được trao quyền một cách rộng rãi, để cñ thể thực thi nhiệm vụ của mính

- Cơ quan KTNN phải được xem như là một tổ chức kiểm tra tài chình

cóng cao nhất của một Quốc gia

1.2.1.2 Nguyên tắc hoạt động

Mục tiêu của Kiểm toán Nhà nước là xem xét việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn cóng quỹ; tăng cường sự lành mạnh trong quản lý tài chình; ngăn ngừa tham nhũng, lãng phì cóng quỹ Nhà nước; cung cấp các thóng tin cñ chất lượng với các cơ quan thóng tin đại chöng và cóng chöng thóng qua các báo cáo kiểm toán khách quan Điều 1, Tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán chỉ “Khái niệm và việc hính thành kiểm toán gắn liền với quản trị tài chình cóng ví quản lý cóng quỹ là một sự uỷ thác Kiểm toán tự nñ khóng phải là cứu cánh mà là bộ phận khóng thể thiếu của một hệ thống pháp

lý nhằm bñc trần những sai lệch so với các chuẩn mực đã được chấp nhận và hành vi vi phạm nguyên tắc về tình hợp pháp, hiệu quả, hiệu lực và tình kinh

tế của quản lý tài chình kịp để cñ thể áp dụng biện pháp chấn chỉnh trong từng

vụ việc, làm cho những người liên đới phải chịu trách nhiệm, chấp nhận bồi thường, hay thực hiện các bước để ngăn ngừa hay chì ìt cũng gây khñ khăn cho những sai phạm đñ”

Cơ quan Kiểm toán tối cao d÷ được tổ chức theo hính thức nào, nhưng

nñ chỉ cñ thể thực hiện được nhiệm vụ một cách khách quan và thật sự hiệu quả khi nñ được đảm bảo tình độc lập trên các phương diện:

- Độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao

+ Độc lập với cơ quan bị kiểm tra và được bảo vệ trước những ảnh hưởng tác động từ bên ngoài

+ Độc lập về mặt chức năng, nhiệm vụ và tổ chức

+ Tình độc lập nêu ở đây cũng chỉ cñ nghĩa tương đối mà khóng phải tuyệt đối hoàn toàn trước sự đan xen giữa các cơ quan quyền lực Nhà nước

- Độc lập của các uỷ viên kiểm toán và cóng chức kiểm toán

+ Tình độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao gắn liền và khóng tách rời với tình độc lập của các ủy viên kiểm toán Các ủy viên kiểm toán hoặc các ủy viên của Hội đồng Lãnh đạo cơ quan Kiểm toán tối cao (tổ chức theo đơn tuyến) là những người cñ quyền đưa ra các quyết định, các ý kiến nhận xét và phải chịu trách nhiệm về các ý kiến nhận xét đñ với pháp luật

+ Tình độc lập của các ủy viên (Ban Lãnh đạo) phải được Hiến pháp quy định Đặc biệt thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm khóng được làm ảnh hưởng đến tình độc lập của các ủy viên Cách thức bổ nhiệm và bãi miễn t÷y thuộc vào Hiến pháp của từng nước

+ Trong hoạt động, các cóng chức kiểm toán phải được độc lập, khóng chịu ảnh hưởng và lệ thuộc vào các đơn vị được kiểm toán

Tuyên bố Lima:

Điều 5 Tính độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao

1 Cơ quan Kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách khách quan, hiệu lực khi nó độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ trước các ảnh hưởng từ bên ngoài;

2 Dù cũng là cơ quan nhà nước, không thể độc lập tuyệt đối do là một

bộ phận của nhà nước nói chung, nhưng Cơ quan kiểm toán tối cao phải độc lập về chức năng và tổ chức cần để thực hiện nhiệm vụ của mình

3 Việc thành lập Cơ quan kiểm toán tối cao và mức độ độc lập cần thiết của nó phải được quy định trong hiến pháp; quy định chi tiết cần được thể hiện trong luật Cụ thể, phải đảm bảo sự bảo vệ đầy đủ về pháp lý của Toà án tối cao chống lại sự can thiệp của bên ngoài vào tính độc lập và chức năng kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao

Điều 6 Tính độc lập của cán bộ, nhân viên Cơ quan kiểm toán tối cao

1 Sự độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao không thể tách rời khỏi sự độc lập của nhân viên của nó Nhân viên được hiểu là những người phải đưa

ra quyết định đại diện cho Cơ quan kiểm toán tối cao và giải trình các quyết định đó với bên thứ ba, bên thứ ba là thành viên của ban lãnh đạo tập thể hay

người đứng đầu Cơ quan kiểm toán tối cao nếu tổ chức theo chế độ thủ trưởng

2 Sự độc lập của nhân viên phải được đảm bảo bởi Hiến pháp Cụ thể, quy trình miễn nhiệm cũng phải được quy định trong Hiến pháp và không được ảnh hưởng đến tính độc lập của nhân viên Phương thức bổ nhiệm và bãi nhiệm nhân viên tuỳ thuộc vào cơ cấu hiến pháp của mỗi quốc gia

3 Khi thực hiện nghiệp vụ chuyên môn của mình, cán bộ, nhân viên kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao phải không bị ảnh hưởng bởi tổ chức được kiểm toán và phải không phụ thuộc vào tổ chức đó

Điều 7 Sự độc lập về tài chính của Cơ quan kiểm toán tối cao

1 Cơ quan kiểm toán tối cao phải được cung cấp phương tiện tài chính

để có thể hoàn thành nhiệm vụ của mình

2 Nếu cần, Cơ quan kiểm toán tối cao phải có quyền trực tiếp đề nghị

cơ quan công quyết định về ngân sách quốc gia cung cấp các phương tiện tài chính cần thiết

3 Cơ quan kiểm toán tối cao phải có quyền sử dụng ngân sách được phân bổ cho mình theo một cấp ngân sách riêng nếu thấy cần

- Quan hệ với Quốc hội và Chình phủ:

+ Quan hệ giữa cơ quan Kiểm toán tối cao và Quốc hội (Nghị viện) được quy định trong Hiến pháp của từng quốc gia theo điều kiện và yêu cầu

riêng của mỗi nước Điều 8 Tuyên bố Lima: “Sự độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao theo quy định của hiến pháp và pháp luật cũng đảm bảo một mức

độ cao về tính chủ động và tự quản, ngay cả khi Cơ quan này là một cơ quan của Quốc hội và thực hiện kiểm toán theo hướng dẫn của Quốc hội Quan hệ giữa Cơ quan kiểm toán tối cao và Quốc hội phải được quy định trong hiến

pháp phù hợp với điều kiện và yêu cầu của từng nước”

+ Cơ quan Kiểm toán tối cao thực hiện kiểm toán các hoạt động của Chình phủ, các cơ quan hành chình của Chình phủ và bất kỳ cơ quan trực thuộc nào khác Điều đñ, khóng cñ nghĩa là Chình phủ trực thuộc Cơ quan Kiểm toán tối cao Đặc biệt Chình phủ phải chịu hoàn toàn và duy nhất đối với các hoạt động và sai sñt của mính và khóng thể chối bỏ trách nhiệm với lý

do là đã qua kiểm toán và đã cñ ý kiến chuyên món của cơ quan Kiểm toán tối cao, trừ phi các ý kiến chuyên món đñ được đưa ra với đầy đủ hiệu lực pháp

lý và khả năng thực hiện Điều 9 Tuyên bố Lima: “Cơ quan kiểm toán tối cao

kiểm toán các hoạt động của chính phủ, cơ quan chính quyền và các tổ chức trực thuộc Tuy nhiên điều đó không có nghĩa là chính phủ có địa vị thấp hơn

Cơ quan kiểm toán tối cao Cụ thể, chính phủ chịu trách nhiệm hoàn toàn và duy nhất đối về các hoạt động hay sự sao nhãng của mình và không thể trốn trách nhiệm bằng cách viện dẫn các phát hiện kiểm toán - trừ phi các phát hiện đã được đưa ra đó là các đánh giá có giá trị pháp lý và bắt buộc thực hiện - và ý kiến chuyên môn của Cơ quan kiểm toán tối cao”

1.2.2 Chức năng, nhiệm vụ

Chức năng, nhiệm vụ cơ bản của cơ quan Kiểm toán tối cao cần phải được quy định trong Hiến pháp và những quy định chi tiết cần phải được thể hiện thóng qua một đạo luật khác, như: Luật Ngân sách Nhà nước hoặc Luật Kiểm toán Nhà nước Việc xác định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Kiểm toán tối cao, Tuyên bố Lima khóng đưa ra những điều lệ cụ thể, nñ phụ thuộc vào điều kiện và yêu cầu của từng nước Những định hướng cơ bản về chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán tối cao được xác định:

- Kiểm tra toàn bộ cóng tác quản lý và tình kinh tế của NSNN, các

khoản thu, chi NSNN “Mọi nghiệp vụ tài chính công, bất kể chúng được phản ánh ở đâu và phản ánh như thế nào trong ngân sách quốc gia, cũng đều phải chịu sự kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao Việc tách một số nội dung quản lý tài chính ra ngoài ngân sách quốc gia không được để những nội dung đó được miễn kiểm toán bởi Cơ quan kiểm toán tối cao”

- Kiểm tra các cơ quan Nhà nước và các cơ sở Nhà nước ở nước ngoài

Điều 19 Tuyên bố Lima “Theo nguyên tắc chung, cơ quan công và các cơ quan khác được thành lập ở nước ngoài đều phải được kiểm toán bởi Cơ quan kiểm toán tối cao Khi kiểm toán những cơ quan này, cần lưu ý đúng mức tới những hạn chế do luật quốc tế quy định; nếu chính đáng, những hạn chế này sẽ được khắc phục khi luật quốc tế phát triển”

- Kiểm tra các hoạt động và quy trính xây dựng (chương trính dự án

đầu tư): “Đấu thầu công khai là biện pháp phù hợp nhất để nhận được giá chào hợp lý nhất về giá cả và chất lượng Bất cứ khi nào không tổ chức thầu công trình công, Cơ quan kiểm toán tối cao đều phải xác định lý do tại sao Khi kiểm toán công trình công, Cơ quan kiểm toán tối cao phải thúc đẩy thiết lập các chuẩn mực phù hợp để điều tiết công tác quản lý những công trình

đó Kiểm toán công trình công không chỉ là kiểm toán tính nguyên tắc trong thanh toán, mà cả tính hiệu quả trong quản lý xây dựng và chất lượng công trình xây dựng”

- Kiểm tra việc lắp đặt các thiết bị xử lý dữ liệu bằng máy tình điện tử:

“Lượng ngân sách đáng kể sử dụng cho các thiết bị xử lý dữ liệu điện tử phải được kiểm toán thoả đáng Cuộc kiểm toán như vậy phải mang tính hệ thống

và đề cập đến những khía cạnh như: lập kế hoạch đáp ứng yêu cầu; sử dụng tiết kiệm thiết bị xử lý dữ liệu điện tử; sử dụng cán bộ có chuyên môn phù hợp, nhất là cán bộ trong ban quản lý đơn vị được kiểm toán; ngăn chặn việc

sử dụng sai mục đích; và độ hữu ích của thông tin đầu ra”

- Kiểm tra các DNNN và các doanh nghiệp mà trong đñ Nhà nước tham

gia đầu tư vốn: “Việc mở rộng các hoạt động kinh tế của chính phủ thường dẫn đến việc thành lập các doanh nghiệp theo quy định của tư pháp Những doanh nghiệp này cũng phải chịu sự kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao nếu chính phủ tham gia một phần đáng kể - nhất là khi đó là sự tham gia chiếm đa số - hay có ảnh hưởng quyết định” khoản 1 Điều 23 Tuyên bố

Lima

- Kiểm toán các cơ sở được Nhà nước hỗ trợ vốn: “Cơ quan kiểm toán tối cao phải có thẩm quyền kiểm toán việc sử dụng các khoản trợ cấp lấy từ công quỹ Khi khoản trợ cấp đó là đặc biệt cao, do tự bản thân nó hay trong tương quan với lượng thu chi cơ bản của tổ chức được trợ cấp, thì cuộc kiểm toán, nếu thấy cần, có thể được mở rộng ra để bao gồm toàn bộ công tác quản lý tài chính của tổ chức đó” Điều 24 Tuyên bố Lima

- Kiểm toán các tổ chức quốc tế và đa quốc gia: “Tổ chức quốc tế và siêu quốc gia cñ các khoản chi tiêu lấy từ đñng gñp của quốc gia thành viên phải chịu sự kiểm toán độc lập, từ bên ngoài, giống như đối với từng quốc gia” khoản 1 Điều 23 Tuyên bố Lima

1.2.3 Quyền hạn của cơ quan Kiểm toán tối cao

Trong Tuyên bố Lima định hướng các quyền hạn của cơ quan Kiểm toán tối cao trong lĩnh vực kiểm tra trong việc đưa ra ý kiến và theo dõi các đơn vị được kiểm toán thực hiện đầy đủ, nghiêm chỉnh kiến nghị, kết luận của Kiểm toán tối cao cũng như các quyền hạn phối hợp khác trong việc ban hành các đạo luật, quy chế liên quan đến cóng tác quản lý ngân sách tài chình và kế toán cụ thể:

- Cơ quan Kiểm toán tối cao phải được phép tiếp cận với tất cả các tài liệu, văn bản cñ liên quan đến cóng tác tài chình và cñ quyền yêu cầu các đơn

vị được kiểm toán cung cấp thóng tin, tài liệu, sổ sách và báo cáo quyết toán cũng như các tài liệu cñ liên quan khác đến cóng việc kiểm toán trong thời

hạn nhất định (khoản 1 Điều 10 tuyên bố Lima)

- Cơ quan Kiểm toán tối cao cñ thể đưa ra những quyết định trong từng trường hợp rằng việc kiểm toán tiến hành tại hiện trường (trụ sở đơn vị được kiểm toán) hoặc tại trụ sở của cơ quan Kiểm toán tối cao theo yêu cầu của mính (khoản 2 Điều 10 tuyên bố Lima)

- Trong một thời gian do luật pháp quy định, các đơn vị được kiểm toán phải cñ ý kiến về các nhận xét, kết luận của cơ quan Kiểm toán tối cao và

phải cóng bố, đưa ra những biện pháp khắc phục, sửa chữa những sai sñt trên

cơ sở những kết luận đñ (khoản 3 Điều 10 tuyên bố Lima)

- Đối với những cơ quan Kiểm toán tối cao khóng được đưa ra những kết luận bằng những hính thức cñ hiệu lực pháp lý bắt buộc phải thi hành, thí

cơ quan Kiểm toán tối cao cần phải cñ quyền tống đạt những đề nghị của mính tới các cơ quan cñ thẩm quyền để đưa ra những biện pháp cần thiết và

cñ hiệu lực bắt buộc

- Cơ quan Kiểm toán tối cao cñ thể gửi tới Quốc hội, Chình phủ báo cáo những vấn đề thẩm định quan trọng thóng qua kinh nghiệm hoạt động của mính, kể cả những nhận xét đánh giá về các đạo luật, quy chế thuộc các vấn

đề tài chình chung dự kiến ban hành Việc chấp thuận hay bác bỏ là t÷y vào các cơ quan quyền lực Nhà nước, tuy nhiên nhiệm vụ này khóng được dẫn tới

sự ảnh hưởng, tới kết luận kiểm toán và hoạt động của cơ quan Kiểm toán tối cao

- Các quy chế về trính tự quyết toán chỉ được phép ban hành với sự thống nhất của cơ quan Kiểm toán tối cao (Điều 11, Điều 12 Tuyên bố Lima)

1.3 Pháp luật về Kiểm toán Nhà nước của một số nước trên thế giới

Nghiên cứu Hiến pháp của 53 nước trên thế giới cñ thể đưa ra những nhận xét về tình phổ biến của những quy định về KTNN trong Hiến pháp là [20]:

- Xác định chức năng cơ bản của KTNN

- Xác định địa vị pháp lì của KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhà nước

- Hầu hết Hiến pháp các nước còn quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) cơ bản của KTNN; nguyên tắc cơ bản trong hoạt động của KTNN (tình độc lập)

Với những quy định cơ bản như trên trong Hiến pháp, các nước đã xây dựng các đạo luật cụ thể làm cơ sở pháp lý cho việc hính thành tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN

Dựa trên cơ sở Hiến pháp, các nước đều ban hành luật Mặc d÷ nội dung cụ thể của luật KTNN của các nước cñ sự khác nhau, nhưng nhín chung đều cñ các quy định chủ yếu sau đây:

- Các quy định về chức năng, nhiệm vụ cụ thể của KTNN

- Các quy định về quyền hạn và trách nhiệm (nghĩa vụ) của KTNN

- Các quy định về đối tượng, phạm vi kiểm toán của KTNN

- Các quy định về tổ chức và nhân sự của KTNN

- Các quy định về quy chế hoạt động của KTNN

- Các quy định về kinh phì hoạt động của KTNN

- Các quy định chung về các phương pháp nghiệp vụ kiểm toán của KTNN

Luật KTNN là cơ sở pháp lý để điều chỉnh mọi quan hệ phát sinh trong hoạt động của KTNN; đồng thời cũng là cơ sở pháp lý điều chỉnh các quan hệ nội bộ của hệ thống KTNN

Ngoài Hiến pháp và luật KTNN, ở một số luật khác cñ liên quan đến hoạt động của KTNN cũng cñ những quy định ph÷ hợp với Hiến pháp và Luật KTNN Trên cơ sở Hiến pháp và được các cơ quan Nhà nước cñ thẩm quyền ban hành những văn bản dưới luật để tổ chức thực hiện hoạt động cụ thể của KTNN

Tñm lại, theo những định hướng của INTOSAI và thực tiễn hệ thống pháp luật về KTNN của các nước cho thấy, hệ thống pháp luật về KTNN cñ thể đảm bảo hiệu lực thực tiễn trước hết về mặt hính thức pháp luật phải đảm bảo chặt chẽ và thống nhất; bao gồm: các quy định trong Hiến pháp, Luật

KTNN, các luật liên quan đến KTNN và các văn bản dưới luật Hính thức pháp lý của các văn bản pháp luật về KTNN phải ph÷ hợp với nội dung của các văn bản pháp luật, phản ánh và đảm bảo được vai trò của KTNN trong hoạt động thực tiễn

1.3.1 Tính độc lập của kiểm tra tài chính nhà nước

Theo Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chình cóng của INTOSAI thí tình độc lập của KTNN là nguyên tắc tối cao, là tiền đề cơ bản bảo đảm cho cóng tác kiểm tra tài chình cóng cñ hiệu lực và hiệu quả Do những hệ quả đặc biệt

về chình trị và tài chình bắt nguồn từ hoạt động kiểm tra của các cơ quan Kiểm toán tối cao (KTTC) đối với tất cả các cơ quan nhà nước, đặc biệt là đối với chình giới và chình quyền, tình độc lập đầy đủ cần phải được đảm bảo về mặt pháp lý Điều đñ vừa phải cñ giá trị đối với cơ quan KTTC với tư cách là

cơ quan (thiết chế) nhà nước trong cơ cấu của một hệ thống phân chia quyền lực chức năng của Nhà nước; nhưng nñ cũng phải cñ giá trị đối với vị trì của các Uỷ viên kiểm toán và trong trường hợp cần thiết đối với cán bộ kiểm toán Đây là yếu tố quan trọng, trước tiên cñ tác động đến chất lượng kiểm toán, bởi ví trong hoạt động kiểm toán mọi ý kiến đánh giá, nhận xét và kết luận của Kiểm toán viên đều dựa vào bằng chứng kiểm toán và tuân thủ pháp luật, khóng chịu sự tác động của bất kỳ sự chi phối nào, nhất là sức ép về chình trị

Để đảm bảo một cách cñ hiệu lực và vững chắc sự kiểm tra tài chình độc lập, cần phải quy định rõ tình độc lập của KTNN ngay trong các điều khoản Hiến pháp, những quy định cụ thể hơn được quy định trong Luật KTNN

Ở Việt Nam, KTNN thành lập sau khi Quốc hội thóng qua Hiến pháp năm 1992, do vậy chưa cñ điều kiện quy định về tình độc lập của KTNN trong các điều khoản Hiến pháp Luật KTNN đã cñ 1 điều (Điều 7 Luật KTNN Việt Nam) quy định về nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN:

"Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" Đây là nguyên tắc pháp lý cơ bản làm cơ

sở để xây dựng các chế định cụ thể của Luật, đảm bảo tình độc lập của KTNN

cả về tổ chức và hoạt động Qua so sánh với luật KTNN của nhiều nước trên thế giới cho thấy quy định về nguyên tắc độc lập trong Luật KTNN Việt Nam

là quy định rất tiến bộ Tình độc lập của KTNN được thể hiện thóng qua các nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, về địa vị pháp lý của KTNN, ở nước ta, để xác lập cơ chế

cho KTNN hoạt động một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; trung thực, khách quan, Điều 13 của Luật KTNN quy định về địa vị pháp lý của KTNN: " KTNN là cơ quan chuyên món về lĩnh vực kiểm tra tài chình nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" Tình độc lập trong hoạt động của KTNN tương tự như Viện Kiểm sát nhân dân tối cao

và Toà án nhân dân tối cao ở nước ta, nhưng KTNN khóng thuộc hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp Quy định này nhằm đảm bảo tình độc lập về nghiệp vụ và thiết chế của KTNN tuy đã khắc phục một phần

về tính trạng địa vị pháp của KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao Song chưa thể hiện đöng bản chất của KTNN với

tư cách là cơ quan kiểm tra tài chình nhà nước cao nhất của Nhà nước Ở hầu hết các nước trên thế giới địa vị pháp lý của KTNN đều được quy định trong Hiến pháp và được cụ thể hña trong Luật KTNN, còn ở nước ta chưa được quy định trong Hiến pháp Nếu chờ sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội để xác định KTNN là cơ quan kiểm tra tài chình nhà nước cao nhất sẽ khóng đáp ứng kịp thời yêu cầu của cóng cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế

Để khắc phục tồn tại nêu trên; đồng thời, xác định điạ vị pháp lý của KTNN đöng với bản chất của KTNN và ph÷ hợp với thóng lệ quốc tế, cần phải bổ sung vào Hiến pháp - đạo luật “gốc” của Nhà nước những quy định

cơ bản về địa vị pháp lý của KTNN làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của KTNN

Thứ hai, về ngân sách, độc lập về nguồn lực tài chình để hoạt động là

tiền đề cơ bản bảo đảm tình tự chủ trong cóng việc Nếu bị hạn chế về mặt tài chình đối với KTNN sẽ dẫn đến sự hạn chế trong hoạt động của nñ, phạm vi kiểm toán cñ thể bị thu hẹp, hoặc phải nhờ đến sự giöp đỡ của đối tượng kiểm toán, ảnh hưởng trực tiếp đến tình khách quan, vó tư của hoạt động kiểm toán Trên thế giới, việc cung cấp phương tiện tài chình để đáp ứng nhu cầu về vật dụng và nhân sự của KTNN được quy định rõ trong phần lớn các luật kiểm toán, nhưng ở mức độ khác nhau Chẳng hạn như Luật Kiểm toán Hàn quốc chỉ lưu ý rằng phải tón trọng tối đa tình độc lập của KTNN trong khi thiết lập ngân sách (Điều 2 khoản 2 Luật Kiểm toán Hàn Quốc) để bằng cách đñ hạn chế sự tác động của các cơ quan khác Luật Kiểm toán Trung Quốc và Nga chỉ quy định rằng kinh phì để trang trải cho hoạt động của KTNN được cấp từ ngân sách Trong các Luật này thiếu những quy định về việc ai xác định mức ngân sách hoặc liệu ngân sách đñ cñ phải được phê duyệt hay khóng (Điều 11 Luật Kiểm toán Trung Quốc: ngân sách cần thiết để cơ quan kiểm toán hoàn thành trách nhiệm hoạt động kiểm toán được ghi trong ngân sách mỗi cấp và được Chình phủ nhân dân c÷ng cấp đảm bảo; Điều 30 Luật Kiểm toán Nga: chi phì sự nghiệp vủa KTNN Liên bang được ghi trong ngân sách Liên bang thành một mục riêng) Trái lại, ở Anh, Cộng hoà Séc lại cñ những quy định rõ ràng về việc đñ, và cñ quy định một quy trính đặc biệt đối với ngân sách của

cơ quan Kiểm toán tối cao; NSNN dành cho KTNN Vương quốc Anh được kiểm tra bởi một Uỷ ban kiểm toán riêng biệt trước khi ngân sách này được trính lên Hạ nghị viện (Điều 4 Khoản 1- Luật Kiểm toán Vương quốc Anh ; Điều 32, 33 Luật Kiểm toán Séc: chi phì cho các hoạt động của Cục được đảm bảo trong ngân sách Nhà nước Cộng hòa Séc)

Ở nước ta, Điều 67 của Luật KTNN quy định về kinh phì hoạt động của KTNN: " KTNN cñ kinh phì hoạt động riêng, là đơn vị dự toán cấp I của ngân sách trung ương Kinh phì hoạt động của KTNN do KTNN lập dự toán và đề nghị Chình phủ trính Quốc hội quyết định" Điều 69 Luật KTNN quy định về

đầu tư hiện đại hoá hoạt động KTNN: "Nhà nước cñ chình sách đầu tư phát triển cóng nghệ thóng tin và các phương tiện khác để bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của KTNN, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế"

Quy định như trên đã cñ sự ph÷ hợp nhất định với Điều 7 Tuyên bố Lima: "Phải cấp cho cơ quan KTNN phương tiện tài chình nhằm tạo điều kiện cho việc hoàn thành nhiệm vụ của họ; trong trường hợp cần thiết, các cơ quan KTNN phải cñ quyền trực tiếp đề nghị với cơ quan duyệt ngân sách nhà nước cấp phương tiện tài chình mà họ cho là cần thiết; Cơ quan KTNN phải được phép tự chịu trách nhiệm sử dụng kinh phì đã cấp trong thời đoạn ngân sách của họ"

Thứ ba, về nhân sự: Trong vấn đề này Quy trính bổ nhiệm và miễn

nhiệm các Uỷ viên KTNN, đặc biệt là Chủ tịch (Tổng) KTNN, đñng một vai trò quan trọng Theo Điều 6 khoản 1 Tuyên bố Lima thí các ủy viên này là những người phải đưa ra các quyết định của cơ quan KTTC và phải tự chịu trách nhiệm về những quyết định đñ đối với bên ngoài Những người đñ cñ thể là các thành viên của một Hội đồng cñ quyền ra quyết định hoặc thủ trưởng của một cơ quan KTTC được tổ chức theo kiểu đơn tuyến Tất cả các Luật kiểm toán đều cñ những quy định về việc bổ nhiệm hoặc bãi nhiệm các

ủy viên cơ quan KTTC Để nhấn mạnh sự độc lập của cơ quan KTTC đối với

cơ quan hành pháp cần được kiểm tra, phần lớn các Luật kiểm toán đều quy định rằng, ìt nhất thí Chủ tịch của cơ quan này được bầu bởi cơ quan lập pháp hữu quan (Điều 5 khoản 1 Luật Kiểm toán Liên bang Đức; Điều 1 khoản 1 Luật Kiểm toán Anh; Điều 4 khoản 1 Luật Kiểm toán Hàn quốc; Điều 5 khoản 1 Luật Kiểm toán Nga; Điều 10 Luật Kiểm toán Séc, Điều 97 Hiến pháp cộng hoà Séc; Chương 6 Luật Kiểm toán Thái Lan) Điều mang tình đặc trưng là ở tất cả các nước được đề cập tại đây đều dành cho Chình phủ quyền

đề (kiến) nghị; tuy vậy ở đây vẫn cñ những sự phân kỳ đáng kể t÷y theo cấu tröc của hệ thống Chình phủ mà Hiến pháp quy định Thì dụ như Luật Kiểm

toán Anh quy định rằng, trước khi đưa ra kiến nghị Thủ tướng phải lấy ý kiến

Uỷ ban kiểm toán (Điều 1 khoản 1 Luật kiểm toán Anh)

Khác với những nước nñi trên, Luật Kiểm toán của Trung Quốc, Pháp quy định chung là cơ quan hành pháp phụ trách việc bổ nhiệm (Khoản 2, Điều 2 kết hợp với khoản 3, Điều 15 Luật Kiểm toán Trung Quốc; Điều 4 khoản 1 Luật Kiểm toán Pháp), như ở Pháp, Chủ tịch và các ủy viên khác của KTNN được bổ nhiệm bởi một pháp lệnh của Hội đồng Bộ trưởng Từ các điều khoản của Luật Kiểm toán Trung Quốc cñ thể nhận biết rằng Chình phủ chỉ định các ủy viên KTNN

Trong trường hợp cơ quan KTTC được tổ chức theo hính thức đồng sự

và những điều khoản nêu ở trên khóng được vận dụng đối với viêc bầu các

ủy viên còn lại thí các Luật kiểm toán tón trọng tình độc lập về mặt tổ chức của cơ quan KTTC và dành cho Chủ tịch kiểm toán quyền đề nghị bổ nhiệm các ủy viên còn lại, một số Luật kiểm toán còn trực tiếp dành cho Chủ tịch quyền bổ nhiệm các ủy viên này (Điều 5 khoản 2 Luật Kiểm toán Liên bang Đức; Điều 5 khoản 1 Luật Kiểm toán Hàn Quốc; Điều 5 khoản 4 Luật Kiểm toán Nga; Điều 12 Luật Kiểm toán Séc)

Ở nước ta, Khoản 2 Điều 17 của Luật quy định về thẩm quyền bổ nhiệm Tổng KTNN: "Tổng KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của UBTVQH sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chình phủ" Với quy định như trên, Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã quy định thẩm quyền và quy trính bổ nhiệm cao nhất cho Tổng KTNN, bởi ví theo quy định tại Khoản 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khoá X và quy định tại Khoản 7 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội ngày 25 tháng 12 năm 2001 thí Quốc hội "Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phñ Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phñ Chủ tịch Quốc hội và các Uỷ viên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chình phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân

tối cao" Quy định về thẩm quyền và quy trính bổ nhiệm như vậy để xác định

rõ vị thế của Tổng KTNN, đảm bảo tình độc lập, khách quan của Tổng KTNN nñi riêng và KTNN nñi chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán

Tuy nhiên, một điều tỏ ra còn quan trọng hơn quy trính bổ nhiệm các

ủy viên KTTC là quy định chình xác bằng Luật việc miễn nhiệm các ủy viên theo một cách thức khóng làm ảnh hưởng tới tình độc lập của họ trong khi thực thi cóng việc Phần lớn các nước đã nhận ra nguy cơ ngành hành pháp hoặc lập pháp cñ thể cñ cơ hội sa thải các ủy viên kiểm toán mà khóng cần nêu lý do và thóng qua đñ gây ảnh hưởng đối với cách thức kiểm toán Ví thế

mà trong nhiều luật kiểm toán đều cñ những quy định nhằm ngăn chặn nguy

cơ đñ (Điều 5 khoản 3 Luật Kiểm toán Trung Quốc; Điều 3 khoản 1 Phụ ơng II của Luật Kiểm toán Vương quốc Anh; Điều 8 khoản 1 Luật Kiểm toán Hàn Quốc; Điều 29 khoản 4 Luật Kiểm toán Nga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều

chư-12 khoản 9 Luật Kiểm toán Séc) Các điều khoản này quy định rằng chỉ được phép miễn nhiệm ngoài quy định bởi những lý do sức khoẻ hoặc kỷ luật, thì

dụ trong trường hợp vi phạm nghĩa vụ chức năng Trong khi đñ một số Luật kiểm toán kể ra tất cả những lý do dẫn tới việc kết thöc hoạt động chức năng (Điều 8 khoản 1 Luật Kiểm toán Hàn Quốc; Điều 29 khoản 4 Luật Kiểm toán Nga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều 12 khoản 9 Luật Kiểm toán Séc) Ở những nước khác chỉ cñ những điều khoản đặt các ủy viên kiểm toán ngang hàng với các thẩm phán và cũng tuyên bố vận dụng các thủ tục miễn nhiệm thẩm phán đối với ủy viên kiểm toán hoặc khóng phế chức họ (Điều 3 khoản 4 Luật Kiểm toán Đức; Điều 2 khoản 2 Luật Kiểm toán Pháp; Điều 105 khoản 3 Hiến pháp Malayxia)

Luật KTNN Việt Nam và Thái Lan khóng cñ quy định đặc biệt về các thủ tục phế chức các uỷ viên (Tổng KTNN) của cơ quan Kiểm toán tối cao Điều 17 Luật KTNN Việt Nam chỉ quy định rằng Quốc hội miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng KTNN theo đề nghị của UBTVQH sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chình phủ Quyền hạn này xuất phát từ vị trì của KTNN Việt

Nam là cơ quan do Quốc hội thành lập Thế nhưng dưới giác độ của tình độc lập thí quyền hạn miễn nhiệm khóng được xác định cụ thể này khóng ph÷ hợp với Điều 6 của Tuyên bố Lima Một mặt, cần phải cñ những lý do được luật pháp quy định đối với việc miễn nhiệm, mặt khác cñ thể nghi vấn rằng liệu cñ đảm bảo được tình độc lập cần thiết hay khóng khi mà cơ quan quyền lực nhà nước được kiểm toán cñ thể đơn phương quyết định về thành phần của cơ quan thực hiện kiểm toán

Đối với tình độc lập của cán bộ kiểm toán chuyên trách ở các cơ quan Kiểm toán hoặc hoạt động cho các cơ quan này theo sự ủy quyền được đa số các Luật kiểm toán bảo đảm thóng qua những quy định liên quan đến các hoạt động kiểm toán Ngoài ra, một số Luật kiểm toán quy định rằng trong những điều kiện nhất định các cóng chức kiểm toán cñ thể bị loại ra khỏi chương trính kiểm toán bởi cñ chủ ý riêng (Điều 13 Luật Kiểm toán Trung Quốc; khoản 1 và 3 Luật Kiểm toán Cộng hòa liên bang Đức; Điều 15 Luật Kiểm toán Hàn Quốc; Điều 20 Luật Kiểm toán Séc)

Luật KTNN Việt Nam đã cñ những quy định cụ thể để bảo đảm tình độc lập của KTV trong hoạt động kiểm toán, cụ thể: Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động kiểm toán (điểm a khoản 2 Điều 48 Luật KTNN Việt Nam); quyền bảo lưu ý kiến về kết quả kiểm toán (điểm d khoản 2 Điều

48 Luật KTNN Việt Nam); những hành vi bị nghiêm cấm đối với kiểm toán viên (khoản 2 Điều 12 Luật KTNN Việt Nam); những trường hợp kiểm toán viên khóng được tiến hành kiểm toán (Điều 31 Luật KTNN Việt Nam)

1.3.2 Quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước với Chính phủ và Quốc hội

Việc bảo đảm tình độc lập của KTNN liên quan chặt chẽ tới mối quan

hệ với các cơ quan nhà nước trong ngành lập pháp và hành pháp Mối quan hệ giữa KTNN với Chình phủ và Quốc hội phải được luật hoá và là một yếu tố quan trọng đảm bảo tình độc lập khách quan của KTNN về mặt pháp lý Tuỳ

thuộc vào thể chế chình trị và điều kiện của từng nước mà KTNN được tổ chức theo các hính thức khác nhau, nhưng trong mọi trường hợp phải đảm bảo tình độc lập của KTNN KTNN khóng chịu sự điều hành, chỉ đạo của bất

kỳ cơ quan quyền lực nào, nhưng KTNN phải cñ trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chình phủ và các cơ quan cñ thẩm quyền khác theo hoạch định, đồng thời phải cóng khai kết quả kiểm toán cho cóng chöng Mối quan hệ giữa KTNN với Chình phủ và Quốc hội được thể hiện thóng qua các nội dung chủ yếu sau đây:

của Điều 9 Tuyên bố Lima ở chỗ là chöng khóng đảm bảo đủ rõ sự độc lập của cơ quan KTNN đối với cơ quan được kiểm toán (cơ quan hành pháp)

Hiện nay, theo quy định tại Điều 13 của Luật KTNN Việt Nam, KTNN

cñ địa vị pháp lý độc lập, khóng thuộc hệ thống các cơ quan lập pháp hoặc hành pháp Đương nhiên ở đây khóng thể đi tới chỗ hoàn toàn tách rời cơ quan Kiểm toán tối cao khỏi Quốc hội và Chình phủ; cụ thể trong một số lĩnh vực việc thực hiện từng nhiệm vụ kiểm toán đòi hỏi phải cñ sự hợp tác đặc biệt chặt chẽ, như tư vấn cho các dự án luật, thóng tin cụ thể về các báo cáo kiểm toán hoặc dự kiến hệ quả về mặt tài chình hoặc tổ chức của các kế hoạch ban hành luật và chình sách Một sự hợp tác như vậy khóng chỉ phục vụ cho ngành lập pháp và hành pháp mà dưới giác độ của cơ quan KTTC còn cñ tác dụng như là sự kiểm tra tài chình mang tình phòng ngừa Đương nhiên khóng được làm nảy sinh bất cứ nghĩa vụ gián tiếp nào từ sự hợp tác đñ đối với cơ quan Kiểm toán làm ảnh hưởng tới việc độc lập thực hiện nhiệm vụ kiểm toán

- Tự chịu trách nhiệm về chương trính kiểm toán

Đặc biệt sự độc lập của cơ quan KTTC đối với ngành hành pháp hay lập pháp cũng phải thể hiện qua việc lựa chọn và thực hiện chương trính kiểm toán Phải để cho các cơ quan KTNN tự mính lập kế hoạch kiểm toán và khóng được để cóng việc này nằm trong phạm vi tác động của các cơ quan nhà nước khác Khóng nên để cho cơ quan KTTC cñ thể bị chỉ thị làm nhiệm

vụ thực hiện, thay đổi hoặc bỏ qua những chương trính kiểm toán nhất định

Để bảo đảm được điều này cần phải cñ những cơ sở pháp lý rõ ràng Qua nghiên cứu luật KTNN của các nước cho thấy cñ những Luật kiểm toán khóng cñ những đoạn nñi về việc ai phụ trách việc lập kế hoạch kiểm toán hoặc những đơn vị nào ở trong hoặc ngoài cơ quan kiểm toán tham gia vào việc đñ (Luật kiểm toán Trung Quốc, Pháp và Thái Lan) Các Luật kiểm toán khác tuy cñ chứa đựng những nội dung thể hiện trách nhiệm riêng đối với kế hoạch kiểm toán, tuy nhiên trách nhiệm đñ hoặc chỉ toát lên từ cách chọn

câu chữ trong khi kể ra các quyền hạn kiểm toán hoặc từ việc phân bổ những nhiệm vụ nhất định cho các đơn vị nằm trong cơ quan KTTC (Khoản 1 ch-ương 5 Luật Kiểm toán Malaysia; Khoản 1 Điều 12 Luật Kiểm toán Hàn Quốc) Chỉ cñ một số Luật kiểm toán cñ những quy định rõ ràng về việc lập

kế hoạch kiểm toán (Điều 7 Luật Kiểm toán Liên bang Đức; Khoản 3 Điều 1 Luật Kiểm toán Anh; Điều 10 Luật Kiểm toán Nga; Điều 17 Luật Kiểm toán Séc)

Ở các Luật kiểm toán cñ ghi những quy định ìt hoặc nhiều cụ thể về việc lập kế hoạch kiểm toán thí đa phần các Luật đñ xử lý vấn đề này như là một cóng việc nội bộ của từng cơ quan KTNN Các Luật kiểm toán này khóng cho phép tác động từ bên ngoài (vào kế hoạch kiểm toán) Tuy nhiên, trong số này Luật kiểm toán Nga là trường hợp ngoại lệ: khoản 2 và 3 Điều

10 Luật Kiểm toán Nga quy định rằng khi lập các kế hoạch và chương trính kiểm toán bắt buộc phải tiếp nhận hoặc lưu ý đến các nhiệm vụ do cơ quan lập pháp ủy thác và các ý kiến thẩm vấn của những đơn vị khác nhau thuộc ngành hành pháp và lập pháp Như vậy, Luật kiểm toán này tạo cho các cơ quan nhà nước cñ điều kiện tác động trực tiếp vào hoạt động kiểm toán của KTNN Một sự tác động như vậy là khóng ph÷ hợp với tình độc lập cần phải

cñ đối với cóng tác kiểm tra tài chình cñ hiệu quả và rộng khắp của KTNN Còn ở Việt Nam theo quy định tại khoản 1 Điều 15 Luật KTNN Việt Nam, KTNN độc lập trong việc xác định kế hoạch kiểm toán hàng năm của KTNN

Sự bảo toàn tình độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao khóng loại trừ việc ngành hành pháp hay lập pháp đưa ra các đề nghị kiểm toán, tuy nhiên phải dành cho KTNN quyền hạn theo luật định khước từ những đề nghị đñ với lý

do là kết cục cơ quan kiểm toán vẫn phải tự quyết định về các nhiệm vụ kiểm toán trong khuón khổ của chương trính kiểm toán (khoản 2 và khoản 4 Điều

17 Luật Kiểm toán Séc; Điều 23 Luật Kiểm toán Hàn Quốc) Luật KTNN Việt Nam quy định cụ thể về vấn đề này tại khoản 2, khoản 3 Điều 15 Luật KTNN

1.3.3 Tổ chức và nhân sự của cơ quan Kiểm toán tối cao

1.3.3.1 Tổ chức

Tuyên bố Lima khóng quy định rõ về một hính thức, cơ cấu tổ chức cñ thể được ưu tiên với các cơ quan KTNN Luật Kiểm toán của các nước trên thế giới quy định về tổ chức của cơ quan KTNN khác nhau, song về cơ bản theo hai hính thức là hính thức đơn tuyến và hính thức đồng sự Theo hính thức đơn tuyến (KTNN Anh, Malayxia, Thái Lan ) KTNN được phân cấp theo thứ bậc, đứng đầu là Chủ tịch (Tổng) kiểm toán Các luật kiểm toán đưa

ra hính thức tổ chức đơn tuyến thường cñ ìt điều khoản quy định về cơ cấu tổ chức Trong hầu hết các trường hợp, đặc điểm của luật kiểm toán là trao cho Tổng KTNN tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN Tuy nhiên, để thực hiện nhiệm vụ của mính Tổng KTNN cñ thể tự định liệu việc bổ nhiệm lực lượng cán bộ cần phải cñ (khoản 3 Điều 1 và khoản 1 Điều 3 c÷ng với phần II Luật Kiểm toán Anh; Khoản 1 và 2 Hiến pháp Malayxia, khoản 2 và 3 chư-ơng 7 Luật Kiểm toán Malayxia; Chương 7, 8, chương 11 Luật Kiểm toán Thái Lan )

Mó hính KTNN tổ chức theo hính thức đồng sự (Đức, Pháp, Hàn Quốc, Nga và Séc ) cñ các hội đồng quyết định nằm trong KTNN Những hội đồng này thóng qua các quyết định của mính theo nguyên tắc đa số (Điều 8 và 15 Luật Kiểm toán Đức; Điều 11 Luật Kiểm toán Hàn Quốc; Điều 7 Luật Kiểm toán Nga; Khoản 2 Điều 13 Luật Kiểm toán Séc) Trong một số trường hợp các cơ quan KTTC cñ nhiều hội đồng quyết định Ở đây cñ thể thấy những điểm giống nhau trong cơ cấu tổ chức giữa KTNN Liên bang Đức và Cục kiểm tra tối cao Séc Cả hai cơ quan KTTC này vừa cñ các Hội đồng mà thành phần của chöng được xác định theo các vụ chuyên ngành (Điều 11 Luật Kiểm toán liên bang Đức; Điều 14 Luật Kiểm toán Séc) lại vừa cñ Đại hội đồng hoặc Tiểu hội đồng Hội đồng này theo Luật Kiểm toán Hàn Quốc và Nga cũng quy định bao gồm tất cả các uỷ viên của cơ quan KTTC (Khoản 1 Điều 13 Luật Luật Kiểm toán liên bang Đức; Khoản 1 Điều 11 Luật Kiểm

toán Hàn Quốc; Khoản 1 Điều 7 Luật Kiểm toán Nga; Khoản 1 Điều 13 Luật Kiểm toán Séc)

Trong số các cơ quan Kiểm toán tối cao được tổ chức mang tình đồng

sự này thí KTNN Pháp cñ điểm đặc biệt là nñ đứng đầu một cấp xử lý tố tụng tài chình và làm chức năng cơ quan xét xử theo Luật Luật Kiểm toán Pháp khóng cñ những quy định riêng biệt nêu bật hính thức tổ chức đồng sự của KTNN

Quyền hạn của Hội đồng bao gồm việc thóng qua các BCKT, thóng qua các

kế hoạch kiểm toán và báo cáo năm Sự khác biệt quan trọng nhất so với các

cơ quan KTNN được tổ chức theo đơn tuyến là quyền quyết định được phân cấp

KTNN Việt nam được tổ chức theo hính thức đơn tuyến Đứng đầu cơ quan KTNN là Tổng KTNN Tổng KTNN do Quốc hội bầu (Điều 19, Điều 21 Luật KTNN Việt Nam) Ngoài ra, Luật KTNN Việt Nam cũng chứa đựng những nhân tố nhất định của một cơ quan KTNN cñ quy chế đồng sự thóng qua quy định về Hội đồng KTNN "Tổng KTNN thành lập Hội đồng KTNN

để tư vấn cho Tổng KTNN thẩm định các BCKT quan trọng hoặc tái thẩm định các báo cáo kiểm toán theo kiến nghị của đơn vị được kiểm toán và giöp Tổng KTNN xử lý các kiến nghị về BCKT” (Điều 25) Tuy nhiên, từ các quy định này thấy rằng Tổng KTNN khóng bị ràng buộc bởi các quyết định của Hội đồng kiểm toán Trong chừng mực đñ thí cơ cấu quyết định đơn tuyến vẫn tồn tại và như vậy chưa thể nñi tới một cơ cấu tổ chức mang tình đồng sự được

1.3.3.2 Nhân sự

Điều 14 Tuyên bố Lima đòi hỏi rằng các ủy viên kiểm toán và cóng chức kiểm toán thuộc cơ quan KTTC phải cñ đủ năng lực cần thiết và sự chình trực về đạo đức để thực hiện được các nhiệm vụ của mính Ngoài ra, người ta còn rất coi trọng việc đào tạo bồi dưỡng về mặt lý luận và thực tiễn