Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân

Xuất phát từ các lý do trên, đối với luận án thuộc chuyên ngành luật, tác giả chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân", trong đó có nghiên cứu mô h

MỤC LỤC Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục các hình vẽ, đồ thị

MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 18

1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước 18 1.2 Tình hình nghiên cứu nước ngoài 26 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 34

2.1 Quan niệm về pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 34 2.2 Phương hướng, tiêu chí và các yếu tố ảnh hưởng đến hoàn thiện pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân 51 2.3 Pháp luật về hoạt động giám sát của cơ quan dân cử địa phương một

số nước và giá trị vận dụng vào thực tiễn ở Việt Nam 66 CHƯƠNG 3 QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 73

3.1 Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 73

3.2 Thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 80 3.3 Những vấn đề bất cập trong quá trình thực thi pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 107 CHƯƠNG 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 133

4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 133 4.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 148 KẾT LUẬN 170 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 174 TÀI LIỆU THAM KHẢO 175 PHỤ LỤC 186

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

 HĐND: Hội đồng nhân dân

 MTTQVN: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

 TAND: Tòa án nhân dân

 TANDTC: Tòa án nhân dân tối cao

 TT HĐND: Thường trực Hội đồng nhân dân

 UBHC: Ủy ban hành chính

 UBND: Ủy ban nhân dân

 UBTVQH: Ủy ban thường vụ Quốc hội

 VKSND: Viện kiểm sát nhân dân

 VKSNDTC: Viện kiểm sát nhân dân tối cao

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ

Phụ lục 1 Mô hình tổ chức chính quyền ở đơn vị hành

chính cấp tỉnh không tổ chức HĐND huyện, quận, phường 179

Phụ lục 2.Mô hình tổ chức chính quyền ở đơn vị hành

chính thành phố trực thuộc trung ương không tổ chức

HĐND huyện, quận, phường 180

Phục lục 3 Đánh giá hoạt động giám sát của HĐND 181 Phụ lục 4 Trình độ cán bộ TT HĐND nhiệm kỳ 2004-2011 182 Phục lục 5 Cơ cấu đại biểu HĐND là người ngoài Đảng

nhiệm kỳ 2004-2011 183

Phụ lục 6 Thống kê về số Đoàn giám sát của HĐND 184 Phục lục 7 Số lượng chất vấn của đại biểu HĐND 185 Phục lục 8 Tỷ lệ tham khảo ý kiến về nguyên nhân ảnh hưởng đến hoạt

động chất vấn 186

Phục lục 9 Thống kê các cuộc giám sát cảu HĐND trước và sau khi

thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường……187

MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết của việc nghiên cứu

Vấn đề cải cách bộ máy Nhà nước, cải cách hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương đã trở thành một vấn đề hết sức cấp bách

và trọng yếu của đất nước trong công cuộc đổi mới toàn diện do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, trong đó lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm

Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước hiện nay chưa theo kịp yêu cầu của sự nghiệp đổi mới nói chung Từ sau năm 1986, khi chuyển sang đổi mới, những yếu kém của bộ máy nhà nước đã bộc lộ rõ: quá cồng kềnh, quan liêu, kém hiệu lực Mặc dù năm 1992, với sự ra đời của Hiến pháp

1992 thay thế Hiến pháp 1980 (bản hiến pháp của nền kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp), Bộ máy nhà nước ta đã có bước chuyển đổi đáng kể, với việc giảm trách nhiệm tập thể, tăng trách nhiệm cá nhân, điển hình là không còn tồn tại Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng mà thay vào đó là thiết chế Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ Nhưng với việc chuyển sang cơ chế thị trường, tình trạng tham nhũng tăng lên làm nhức nhối xã hội, nhu cầu phải tiếp tục đổi mới bộ máy nhà nước đã và đang được đặt ra Có thể nói, với Hiến pháp 1992, chúng ta đã tiến hành đổi mới ở cấp Trung ương để hình thành các cơ quan lập pháp (cơ quan đại diện của nhân dân), hành pháp (Chính phủ), tư pháp (TAND và VKSND) tương đối phù hợp thì hiện nay, yêu cầu đổi mới cả về tổ chức và hoạt động ở cấp địa phương đang được đặt ra

Nhìn chung, lý luận về phân chia quyền lực thường đề cập tới việc phân chia quyền lực ở cấp trung ương giữa 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, do đó, người ta thường đề cập nhiều tới việc đổi mới bộ máy nhà nước

ở cấp này Đối với bộ máy nhà nước ở địa phương ít có nghiên cứu chuyên

sâu về đổi mới bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, thường chỉ đi vào cải cách đơn giản và chấp nhận sự tồn tại vốn có gồm HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và UBND là cơ quan chấp hành của HĐND Thời gian gần đây, sự đổi mới bắt đầu có bước biến chuyển khi nhà nước ta thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường Tuy nhiên, về mặt lý luận và thực tiễn, việc thí điểm cũng còn nhiều điểm cần phải xem xét kỹ lưỡng, đánh giá cẩn trọng, trước khi được luật hóa để áp dụng trong toàn quốc

Nhà nước ta chuyển từ thời kỳ tổ chức tập trung, bao cấp (ở đó dân chủ

bị hạn hẹp) sang xây dựng nhà nước pháp quyền, khi đó, giá trị dân chủ được nhận thức lại, mở rộng và thực thi trên thực tế Việc chuyển đổi này được tiến hành theo trình tự, dần dần bởi nó không chỉ là thay đổi về tổ chức bộ máy mà

cả về tư tưởng con người, hệ tư tưởng của xã hội Chính vì vậy, sau gần 20 năm thực hiện Hiến pháp 1992, đến nay, tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm

vụ của từng cơ quan trong bộ máy nhà nước vẫn đang có sự vận động thay đổi theo chiều hướng thực hiện dân chủ rộng rãi và thực sự và đây cũng chính là bản chất của nhà nước pháp quyền bởi xét cho cùng, dân chủ tức là quyền lực thuộc về nhân dân Người ta chia ra 2 phương pháp sử dụng, thực hiện dân

chủ đó là: dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp, trong đó việc sử dụng phải

có sự kết hợp 2 hình thức này để phù hợp với điều kiện cụ thể từng nước và từng thời điểm lịch sử Khi nói đến thực hiện hình thức dân chủ đại diện thì người ta thường nói tới các cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra là Quốc hội, Nghị viện, HĐND, Hội đồng địa phương … tùy theo cách gọi và cách thức tổ chức của từng quốc gia Tổ chức và quy định về quyền của HĐND trong đó

có quyền quyết định và quyền giám sát cũng nằm trong sự chuyển động chung của tổ chức nhà nước Quyền giám sát của HĐND không ngừng thay đổi theo hướng tích cực, để người dân thông qua cơ quan đại diện của mình thực hiện được quyền dân chủ của mình tại địa phương

Đảng và Nhà nước luôn đề cao vị trí, vai trò của chức năng giám sát của HĐND, nhất là trong giai đoạn đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền,

xu thế dân chủ được phát huy Nghị quyết Đại hội đảng lần thứ X cũng đã

khẳng định “phát huy vai trò giám sát của HĐND”, bên cạnh đó cũng đề ra định hướng “tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm

quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”, trong đó có chức

năng giám sát của HĐND ba cấp cũng cần được phân định cho hợp lý

Cụ thể hóa nghị quyết của Đảng, Hiến pháp 1992 xác định vị trí của

HĐND là “cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,

nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu

ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên” Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/QH10 sửa đổi, bổ sung một số

điều của Hiếp pháp 1992 lần đầu tiên xác định nguyên tắc Nhà nước Cộng

hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam “là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”

Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND (năm 2003), trong đó, một điểm mới là có riêng một chương quy định về hoạt động giám sát của HĐND Tiếp theo đó, UBTVQH có Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02 tháng 4 năm 2005 ban hành Quy chế hoạt động của HĐND với nhiều quy định hướng dẫn về hoạt động giám sát của HĐND

Hiện nay, nước ta đang tiến hành cải cách bộ máy Nhà nước theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tăng cường hiệu quả quản lý đất nước bằng pháp luật Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra phương

hướng: “Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường Qua

thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp” Tại kỳ họp thứ

4 Quốc hội khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; Nghị quyết số 25/2008/QH12 về việc kéo dài nhiệm kỳ hoạt động 2004-2009 của HĐND và UBND các cấp Trên cơ sở đó, UBTVQH ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường nơi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường

Có thể thấy rằng vị trí và vai trò của HĐND càng trở nên quan trọng khi chúng ta xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Hoạt động giám sát của HĐND các cấp trong thời gian qua tuy đã có đổi mới, được coi trọng hơn, toàn diện hơn và có tiến bộ, song chưa đáp ứng được yêu cầu và mong đợi của người dân Lần đầu tiên hoạt động giám sát của HĐND được tập hợp và quy định thành một chương riêng trong Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005, góp phần giúp HĐND các cấp thực hiện tốt hơn chức năng giám sát của mình Thực tiễn hoạt động của Quốc hội cũng cho thấy rằng khi các quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội nằm rải rác trong nhiều văn bản khác nhau như Luật tổ chức Quốc hội, các quy chế hoạt động của UBTVQH, HĐDT và các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH thì hoạt động giám sát của Quốc hội chưa đạt hiệu quả cao, thiếu cả sự đồng bộ

về hệ thống luật pháp Tuy nhiên, sau khi Quốc hội ban hành Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 thì hoạt động giám sát của Quốc hội đã

có bước tiến đáng kể, dần được nâng cao cả về hiệu lực và hiệu quả Như vậy,

có thể thấy rằng quy phạm về hoạt động giám sát có ảnh hưởng mạnh mẽ tới việc thực thi, hiệu quả, hiệu lực của Quốc hội cũng như HĐND

Tuy đã có đổi mới về mặt luật pháp nhưng trong thực tế hoạt động giám sát của HĐND cũng chưa thực sự có được hiệu quả, đáp ứng được nguyện vọng của nhân dân Nguyên nhân chính là quy định của pháp luật chưa thực sự hợp lý, đầy đủ và đảm bảo cho quyền giám sát của HĐND được thực hiện; tổ chức bộ máy nhà nước, chất lượng đại biểu HĐND và mối quan hệ giữa sự lãnh đạo của Đảng với HĐND cũng còn những vấn đề bất cập Dưới góc độ luật pháp, cơ chế pháp lý về hoạt động giám sát của HĐND là yếu tố cơ bản, then chốt để HĐND thực hiện tốt quyền của mình Nhận thức được vấn đề này và cùng với việc đổi mới tổ chức HĐND, UBND nói chung, trong thời gian tới, Quốc hội dự kiến sẽ sửa Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật bầu cử đại biểu HĐND, theo đó, UBTVQH cũng sẽ ban hành Quy chế hoạt động của HĐND

Xuất phát từ các lý do trên, đối với luận án thuộc chuyên ngành luật, tác

giả chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng

nhân dân", trong đó có nghiên cứu mô hình cải cách bộ máy nhà nước ở địa

phương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường làm Luận án Tiến sỹ luật học, chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Đây là đề tài cấp bách, có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn, góp phần trực tiếp vào việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước nói chung

và hiệu quả hoạt động của HĐND nói riêng trong điều kiện đổi mới hiện nay

ở nước ta, đón đầu cho việc sửa đổi luật về chính quyền địa phương trong thời gian tới

2 Đối tượng và giới hạn nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án bao gồm:

- Những vấn đề chung, những vấn đề lý luận liên quan đến pháp luật hoạt động giám sát của HĐND như đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh, chủ thể tiến hành giám sát …

- Những vấn đề về quyền lực của HĐND, quyền lực của TT HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND trong hoạt động giám sát

- Những vấn đề về cách thức, hình thức HĐND tiến hành giám sát và trình tự, thủ tục để HĐND thực hiện các hình thức giám sát

- Những vấn đề về trách nhiệm của đối tượng bị giám sát

Giới hạn nghiên cứu của luận án là:

- Luận án không đi sâu nghiên cứu các chế định cụ thể liên quan đến đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung mà chỉ tập trung nghiên cứu về đổi mới quy định của pháp luật về giám sát của HĐND Như vậy, những vấn

đề về tổ chức bộ máy ảnh hưởng tới hoạt động giám sát của HĐND như thế nào sẽ ít được đề cập, nghiên cứu Luận án thông qua việc phân tích, tổng hợp những nội dung liên quan trong các bản Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND cũng như Quy chế hoạt động của HĐND, Nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH về thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường và quy định về giám sát của HĐND khi tổ chức thí điểm theo mô hình này để từ đó đưa ra những kiến giải về hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND Những quy phạm pháp luật nghiên cứu chủ yếu là các quy phạm thực định, quy phạm đang có hiệu lực thi hành

- Bên cạnh việc đánh giá hệ thống pháp luật về giám sát của HĐND, Luận

án cũng dùng quy định pháp luật để soi rọi hoạt động thực tiễn về hoạt động giám

sát của HĐND, từ đó đánh giá tính hợp lý, khả thi của hệ thống pháp luật, những vấn đề còn tồn tại, những quy định chưa phù hợp hay những nội dung cần bổ sung trong văn bản pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND, đề ra các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND Tương ứng với việc tập trung đánh giá quy định pháp luật hiện hành thì Luận án cũng tập trung đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND từ thời điểm Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 có hiệu lực

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án

Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để

đề ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền giám sát của HĐND và hoạt động giám sát của HĐND Từ đó, góp phần nâng cao chất lượng

và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND ở nước ta hiện nay và việc quy định

về hoạt động giám sát của HĐND theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước mới

Với mục tiêu nghiên cứu nói trên, Luận án có những nhiệm vụ chủ yếu sau đây:

- Nghiên cứu về mặt lý luận khái niệm hoạt động giám sát của HĐND, trong đó nêu bật nội hàm, bản chất của hoạt động giám sát; phân biệt khái niệm hoạt động giám sát của HĐND và các khái niệm hoạt động giám sát của các tổ chức khác như hoạt động giám sát của Quốc hội, của MTTQVN, …

- Nghiên cứu pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND, bao gồm quy định về quyền giám sát, các hoạt động giám sát cụ thể của HĐND nhằm tìm

ra những đặc điểm phù hợp, những quy định bất hợp lý, thiếu tính khả thi

- So sánh sự phát triển những quy định của pháp luật về giám sát của HĐND qua các thời kỳ lịch sử, từ đó tổng kết xu hướng phát triển của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND, dự kiến xu hướng phát triển quy định

về hoạt động giám sát của HĐND trong thời gian tới, làm bật lên việc quy

định của pháp luật về hoạt động giám sát đã có sự tương đồng với khái niệm

về hoạt động giám sát chưa, những vấn đề xung đột cần giải quyết

- Đánh giá những đặc điểm của tổ chức bộ máy HĐND theo mô hình không có HĐND quận, huyện, phường từ đó nghiên cứu, xây dựng mô hình hoạt động giám sát phù hợp

- Tổng kết thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND, trong đó có hoạt động giám sát của HĐND ở những đơn vị không tổ chức HĐND quận, huyện, phường, đánh giá những hạn chế và thành quả đạt được trên cơ sở hệ thống pháp luật, từ đó làm rõ những nguyên nhân ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND xuất phát từ quy định của pháp luật

- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND, Luận án đề xuất phương hướng và giải pháp có tính khả thi, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND

4 Phương pháp nghiên cứu của Luận án.

Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:

- Phương pháp tổng hợp, phân tích các thông tin, số liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu Các số liệu thông tin được thu thập từ các nguồn chính thống, được tổng hợp, phân tích qua bảng biểu, từ đó thấy sự thay đổi, biến động, rút ra kết luận có giá trị cho đề tài

- Phương pháp so sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật qua các thời kỳ, từ đó soi rọi vào thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND, TT HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND để xác định các yếu tố của hệ thống pháp luật ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của HĐND Việc so sánh tiến

hành trên cơ sở so sánh các quy định về giám sát của HĐND qua các bản Hiến pháp, Luật từ năm 1946 đến nay; so sánh giữa quy định về giám sát của Quốc hội với quy định về giám sát của HĐND

- Sử dụng phương pháp điều tra xã hội học thông qua các kết quả thống

kê và khảo sát thực tiễn trong hoạt động giám sát của HĐND ở một số địa phương, qua đó hình thành các sơ đồ và mô hình về các hoạt động đó

5 Điểm mới của luận án

- Luận án đưa ra khái niệm về pháp luật hoạt động giám sát của HĐND Trong đó, xác định pháp luật hoạt động giám sát của HĐND đấy đủ các yếu

tố từ quyền giám sát của HĐND, trình tự, thủ tục tiến hành giám sát đến việc

xử lý sau giám sát

- Luận án xác định chủ thể tiến hành giám sát, đối tượng và phạm vi giám sát, đây là điểm quan trọng, có sự khác biệt lớn so với quy định trong pháp luật hiện hành Với việc xác định này, hệ thống pháp luật về giám sát của HĐND đã được định hình tương đối cụ thể, có sự tập trung, quyền giám sát đã gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND trong tổ chức bộ máy nhà nước

- Luận án chỉ ra những thiếu sót trong hệ thống pháp luật về giám sát, từ quy định trong Hiến pháp đến quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBND Đồng thời chỉ ra những bất cập trong quy định cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND trong Luật tổ chức HĐND và UBND

- Từ những bất cập nêu trên, luận án đưa ra những giải pháp hoàn thiện

hệ thống pháp luật hoạt động giám sát của HĐND Những đề xuất, kiến nghị sửa đổi quy phạm về giám sát của HĐND trong Hiến pháp đến việc xây dựng Luật hoạt động giám sát của HĐND

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận án

- Luận án góp phần làm sâu sắc hơn lý luận về giám sát của HĐND, làm

rõ hơn cấu trúc pháp luật hoạt động giám sát của HĐND

- Luận án có giá trị tham khảo đối với các hoạt động nghiên cứu lý luận

về khái niệm hoạt động giám sát của HĐND và chức năng giám sát của HĐND các cấp ở nước ta Kết quả nghiên cứu có thể ứng dụng cho quá trình sửa đổi các quy định về hoạt động giám sát của HĐND được quy định trong quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBND hiện nay Kết quả nghiên cứu phù hợp với nguyên tắc tổ chức HĐND 3 cấp ở tất cả các đơn vị hành chính hoặc tổ chức HĐND ở các đơn vị hành chính trừ quận, huyện và phường dự kiến sẽ áp dụng trên toàn quốc sau khi hoàn thiện việc thí điểm trong thời gian tới

7 Kết cấu của Luận án

Luận án gồm phần Mở đầu, 4 chương và phần Kết luận, Phụ lục và Danh mục tài liệu tham khảo

Chương 1 Tổng quan về hình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chương 2 Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về hoạt động

giám sát của Hội đồng nhân dân

Chương 3 Quá trình hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật về

hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Chương 4 Quan điểm và giải pháp hoàn thiên pháp luật giám sát của

Hội đồng nhân dân

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

1.1.1 Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân

Tổ chức bộ máy nhà nước luôn là đề tài quan tâm nghiên cứu của các nhà luật học, chính trị học, trong đó, thường tập trung nghiên cứu về bộ máy nhà nước ở trung ương như Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC mà ít có nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và HĐND nói riêng

Năm 2003, Văn phòng Quốc hội có đề tài nghiên cứu “Đổi mới tổ chức

và hoạt động của HĐND các cấp” do TS Phan Trung Lý, Phó Chủ nhiệm Ủy

ban Pháp luật của Quốc hội làm chủ nhiệm đề tài Có thể coi đây là một trong

số ít đề tài nghiên cứu trực tiếp về HĐND, đề tài có giá trị tham khảo cao khi Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Nội dung nghiên cứu của đề tài chủ yếu trên cơ sở luật thực định, thừa nhận nhiều khái niệm, quan điểm đã có sẵn, đối tượng nghiên cứu lại rộng, bao gồm cả tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp Do đó, hoạt động giám sát của HĐND tuy có được nghiên cứu nhưng không chuyên sâu và cũng chỉ là một đề xuất nhỏ trong phần kiến nghị Đến nay, đề tài này phần nhiều có giá trị tham khảo bởi sau khi đề tài hoàn thành, Quốc hội đã ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, nhiều kiến nghị trong đề tài nghiên cứu đã được tiếp thu sửa đổi

Luận án Tiến sĩ luật học về “Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND

và UBND cấp xã” cũng là luận án nghiên cứu đối tượng rộng, về tổ chức và

hoạt động của cả HĐND và UBND, đồng thời hướng nghiên cứu không chỉ

về hệ thống pháp luật, đối tượng nghiên cứu giới hạn ở cấp xã

Nhiều luận văn thạc sĩ nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của

HĐND ở từng địa phương, có thể kể ra của tác giả như: Bùi Huyền Mai Đổi

mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội” (2004); đề tài nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của

Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương, Nam Định … Những luận án này có đóng góp nhất định khi nghiên cứu về HĐND nhưng cũng có những hạn chế nhất định, đó là mức độ nghiên cứu chuyên sâu chưa cao, mức độ lý luận về

tổ chức HĐND còn hạn chế, thường thừa nhận luật thực định là chính, phạm

vi đánh giá thực trạng hoạt động của HĐND hẹp, chỉ có tính địa phương trong phạm vi một tỉnh, thành phố Giải pháp đưa ra thường ít hướng tới kiến nghị sửa đổi pháp luật mà tập trung vào nâng cao, tăng cường tổ chức bộ máy, con người

Bên cạnh đó, cũng có nhiều bài nghiên cứu đăng trên các tạp chí khoa học luận bàn về tổ chức và hoạt động của HĐND như bài nghiên cứu của các tác giả:

Ths Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của

HĐND và UBND các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2004, tác giả đặt ra

8 vấn đề cần giải quyết, trong đó có 4 vấn đề liên quan đến HĐND gồm: tăng cường sự lãnh đạo của Đảng; đào tạo, bồi dưỡng; nâng cao chất lượng kỳ họp

HĐND; hoàn thiện bộ máy Ths Nguyễn Hoàng Anh, Tổ chức và hoạt động

của HĐND cấp xã trong giai đoạn hiện nay, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số

5/2003, tác giả đã khái quát thực trạng hoạt động của HĐND cấp xã thời gian qua, nguyên nhân và đưa ra một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả hoạt

động của HĐND cấp xã PGS.TS Bùi Xuân Đức, Bàn về tổ chức của HĐND

trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện nay, Nhà nước và Pháp luật,

số 12/2003 TS.Phạm Tuấn Khải, Tổ chức và hoạt động của HĐND trong

điều kiện hiện nay, Nghiên cứu lập pháp, số 6/2002 PGS.TS Nguyễn Thị

Hồi, HĐND và UBND ở nước ta hiện nay, Tạp chí Luật học, số 1/2004 PGS.TS Trương Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động của các ban của HĐND, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2/2003 PGS.TS Lê Minh Thông, Đổi mới tổ

chức và hoạt động của HĐND và UBND, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số

6/1999 Các tác giả đã giải quyết được những vấn đề thực tiễn, xuất phát từ thực tiễn hoạt động của HĐND, có những cách nhìn mới, giải pháp đổi mới tổ chức HĐND nói chung, bộ máy HĐND nói riêng Nhìn chung, các bài nghiên cứu đã góp phần làm sáng tỏ vai trò, vị trí của HĐND trong bộ máy nhà nước, chỉ ra hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND, tuy nhiên thời điểm công bố công trình cũng tương đối lâu, nhiều công trình công bố trước thời điểm Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003

Bên cạnh đó, những công trình nghiên cứu riêng về nhà nước pháp quyền

nói chung như: Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt nam trong

giai đoạn hiện nay, một số vấn đề lý luận và thực tiễn (2009) của GS.TSKH Đào

Trí Úc và PGS.TS Phạm Hữu Nghị đồng chủ biên; Chế ước quyền lực nhà nước (2008) của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, Tư tưởng phân chia quyền lực nhà

nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước (2005) của TS Nguyễn

Thị Hồi; Hồ Chí Minh vận dụng sáng tạo và phát triển chủ nghĩa Mác – Lênin

về xây dựng nhà nước pháp quyền (2009) của TS Phạm Ngọc Dũng; Tư tưởng

Hồ Chí Minh về nhà nước pháp quyền (2007) của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung

và Bùi Ngọc Sơn; Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

trong thời kỳ đổi mới (2006) của Nguyễn Văn Yểu – GS.TS Lê Hữu Nghĩa

(đồng chủ biên); Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay (2004) của PGS.TS Bùi Xuân Đức; Mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống

chính trị một số nước trên thế giới (2008) của PGS.TS Tô Huy Rứa

Một số tác phẩm nước ngoài được dịch như Đổi mới hoạt động của

Chính phủ (Mỹ) (1997) của Đêvit Âuxbot – Tét Gheblo, Chế độ dân chủ, nhà nước và xã hội (2009) của N.M.Voskresenskaia – N.B.Davletshina

Những tác phẩm này trực tiếp hoặc gián tiếp đều có những đóng góp nhất định vào hệ thống quan điểm về tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung, hoạt động giám sát của HĐND nói riêng Nhất là những nghiên cứu về xây dựng nhà nước pháp quyền từ đó làm tiền đề nghiên cứu vị trí, vai trò,

chức năng của cơ quan dân cử ở địa phương

1.1.2 Tình hình nghiên cứu về pháp luật giám sát

Hoạt động giám sát là một trong những đề tài được nhiều tác giả nghiên cứu, trong đó thường tập trung nghiên cứu pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội là chính, hoạt động giám sát của các chủ thể khác như giám sát của nhân dân, của Đảng, của Mặt trận Tổ quốc và của HĐND ít thu hút được

sự quan tâm, nghiên cứu của các nhà khoa học Hàng loạt nghiên cứu của nhiều tác giả về giám sát của Quốc hội đã được công bố, có thể kể đến các tác phẩm, nghiên cứu sau:

Luận án tiến sĩ Luật học của tác giả Phạm Văn Hùng – VPQH về

“Giám sát của Quốc hội đối với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân”

(2003) đề cập tới các vấn đề về cơ sở lý luận về quyền giám sát của Quốc hội với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân: khái niệm quyền giám sát của Quốc hội, điều kiện và ý nghĩa, vai trò của việc thực hiện quyền giám sát; luận án đề xuất giải pháp đổi mới thực hiện quyền giám sát trên các mặt: pháp luật, tổ chức thực hiện, tăng cường kiều kiện đảm bảo Một trong những điểm mới là tác giả đi sâu giải quyết việc giám sát các vụ án như thế nào, phạm vi, mức độ và hậu quả pháp lý ra sao

Luận án tiến sĩ Luật học của tác giả Trương Thị Hồng Hà – Viện Nhà nước và Pháp luật – Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh

về “Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội”

(2008) giải quyết các nội dung: Cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội, tác giả nêu yếu tố tác động đến hiệu quả của cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội; đánh giá thực trạng vận hành của cơ chế pháp lý, trong đó đánh giá nguyên nhân hạn chế Tác giả đưa ra các quan điểm cần đổi mới nhận thức lý luận và thực tiễn về quyền giám sát của Quốc hội Việt Nam, quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý: hoàn thiện quy định pháp luật, đưa ra một số quan điểm về hậu quả pháp lý hoạt động giám sát như hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật; làm rõ

vai trò chủ thể giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội; …

Luận án Tiến sĩ Luật học của tác giả Trần Thị Tuyết Mai – VPQH về

“Cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt

động giám sát của Quốc hội Việt Nam” (2009) nghiên cứu một cách có hệ

thống những vấn đề lý luận về quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong tổ chức quyền lực nhà nước; phân tích những nguyên nhân khách quan và chủ quan làm hạn chế hiệu lực , hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội trong thực tiễn; luận án xác lập được tiêu chí khoa học làm cơ sở đánh giá hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội (gồm 4 tiêu chí đánh giá hiệu lực

và 4 tiêu chí đánh giá hiệu quả)

Năm 2006, Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử - VPQH xuất bản

cuốn sách “Cơ quan lập pháp và hoạt động giám sát” là tập hợp các nghiên

cứu của nhiều học giả làm việc ở các Trường đại học, cơ quan có danh tiếng như: Đại học Arizona, Đại học Trung Âu (Hoa Kỳ), Đại học quản lý Singapore, Đại học Strathclyde (Vương quốc Anh) … Các bài viết tập trung vào phân tích, đánh giá hoạt động giám sát của Nghị viện một số nước, ngoài

ra đề cập tới giám sát của chính quyền cấp vùng ở Brazil, thành phố Westminster (Bang California, Hoa Kỳ) Những nghiên cứu này tập trung chủ yếu vào hoạt động giám sát của nghị viện, đối với hoạt động giám sát của Hội đồng địa phương chỉ tập trung đánh giá về ảnh hưởng chính trị, thực tiễn hoạt động là chính, ít phân tích về mặt luật pháp bởi thực tế đánh giá về mặt luật pháp của một quốc gia khác là rất khó, không thể trình bày trong một cuốn sách nhỏ

Về giám sát của nhân dân, TS Đặng Đình Tân trong tác phẩm Nhân dân

giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, đã đề cập tới

khái niệm về giám sát với những quan điểm khá mới lạ, những nghiên cứu của tác giả đã đặt ra nhiều vấn đề mới cần nghiên cứu như giám sát để làm gì, mối quan hệ giữa chủ thể giám sát và đối tượng bị giám sát như thế nào …

Luận án tiến sĩ Luật học của tác giả Trịnh Thị Xuyến về “Kiểm soát

quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay – vấn đề và giải pháp” (2007), cũng

nghiên cứu về kiểm soát quyền lực của nhân dân, của cơ quan dân cử với bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan hành pháp nói riêng

Những nghiên cứu này nhìn chung đã giải quyết được những vấn đề mang tính nguyên tắc của hoạt động giám sát, đó là mục đích giám sát, chủ thể giám sát, mối quan hệ giữa chủ thể và đối tượng giám sát, phương pháp và hình thức giám sát, hậu quả pháp lý hoạt động giám sát Đây là những gợi ý quan trọng khi nghiên cứu về pháp luật hoạt động giám sát của HĐND

1.1.3 Tình hình nghiên cứu về pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Nghiên cứu về giám sát của HĐND nói chung và pháp luật hoạt động giám sát của HĐND nói riêng nhìn chung ít được các học giả quan tâm, mức

độ nghiên cứu thường hạn hẹp, có một số đề tài, luận văn thạc sĩ luật học, một

số nghiên cứu khoa học của địa phương và một số bài viết của các nhà nghiên cứu Có thể kể đến các tác giả:

Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Hồ Thị Hưng “Nâng cao hiệu quả

giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay” (2006) Tác giả

đã có những đóng góp nhất định trong việc đưa ra đánh giá về pháp luật hoạt động giám sát, tuy nhiên, do hướng nghiên cứu về “nâng cao hiệu quả” và phạm vi nghiên cứu trong địa phương tỉnh Nghệ An nên tính khái quát chưa cao, ít có nghiên cứu về pháp luật hoạt động giám sát của HĐND

Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Vũ Mạnh Thông về “Nâng cao

hiệu lực giám sát của HĐND cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay” (1998) cũng nặng về các vấn đề thực tiễn, giới hạn nghiên cứu ở

HĐND cấp tỉnh và thời điểm nghiên cứu đã lâu, từ năm 1998 Chính vì vậy, những đóng góp của luận án về hoàn thiện pháp luật về giám sát của HĐND cũng hạn chế

Đề tài nghiên cứu khoa học của HĐND tỉnh Thanh Hóa “Thực trạng và

những giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của TT HĐND các cấp ở Thanh Hóa” (2007) Đề tài hầu như không đề cập tới phần cơ sở lý luận của

hoạt động giám sát, pháp luật hoạt động giám sát của HĐND mà chỉ nghiên cứu hoạt động giám sát trong tổng thể chung về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND, với nhiều đề xuất kiến nghị về chỉ đạo của Đảng, tăng cường bộ máy, chất lượng đại biểu … mà ít có nghiên cứu sâu về hoạt động giám sát của HĐND dưới góc độ quy định của pháp luật Mặt khác, đề tài này chỉ nghiên cứu về thực trạng hoạt động là chính và cũng bó hẹp trong phạm vi địa phương mà không có đánh giá tổng thể hệ thống pháp luật, thực trạng hoạt động giám sát trên cả nước

Sổ tay hướng dẫn hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực khoa học và công nghệ bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên

(2005) do TS Hồ Đức Việt (Chủ nhiệm Ủy ban Khoa học – Công nghệ và Môi trường của Quốc hội) chủ biên có đóng góp nhất định trong nghiên cứu

về hoạt động giám sát của HĐND nói chung, đổi mới pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND nói riêng Tuy nhiên, cuốn sách chủ yếu đưa ra hướng dẫn về cách thức tiến hành hoạt động giám sát của HĐND trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành

Đánh giá một các tổng thể, nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ và chuyên sâu về pháp luật hoạt động giám sát của HĐND hầu như chưa có, những tác phẩm, nghiên cứu hầu như chỉ nêu được một góc độ nhất định như thực trạng giám sát (cũng chỉ hạn chế ở một hoặc một vài địa phương nhất định), hoặc chỉ dừng lại ở việc nêu ra nhận định về giám sát của HĐND Kết quả những nghiên cứu đó cũng ít đề cập tới hoàn thiện pháp luật mà có tính khái quát, tổng thể hơn, đó là việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực giám sát Nghiên cứu về HĐND nói chung cũng có đề cập tới hoạt động giám sát nhưng không nhiều, nhất là đề cập tới pháp luật hoạt động giám sát thì chỉ dừng ở việc nêu phương án, đề xuất hoàn thiện pháp luật giám sát nói chung

mà thôi Một số nghiên cứu về giám sát của Quốc hội, giám sát của nhân dân

… cũng đã có nội dung, tuy không nhiều, đề cập đến giám sát của HĐND, so sánh với hoạt động giám sát của Quốc hội

Nhìn chung, chưa có nghiên cứu nào đề cập chuyên sâu tới pháp luật hoạt động giám sát của HĐND, các nghiên cứu khoa học, sách … hầu như chỉ tập trung vào nghiên cứu hoạt động giám sát của Quốc hội hay đề cập tới đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung Đặc biệt, sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND năm

2005 ra đời với nhiều quy định mới về hoạt động giám sát của HĐND thì hầu

như chưa có nghiên cứu nào về đề tài này Hơn nữa, với việc thí điểm mô hình không tổ chức HĐND quận, huyện, phường thì lại càng chưa có đề tài nào nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND ở các đơn vị hành chính kiểu này Nghiên cứu về HĐND và pháp luật về giám sát của cơ quan dân cử nói chung không nhiều nhưng là một trong những cơ sở giúp nghiên cứu về pháp luật hoạt động giám sát của HĐND tốt hơn Đây là nghiên cứu luận án tiến sĩ luật học đầu tiên về quy định của pháp luật liên quan tới giám sát của HĐND nói chung và giám sát theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước mới đang được thí điểm

Chính vì vậy, nghiên cứu về pháp luật hoạt động giám sát của HĐND dưới góc độ lý luận, thực trạng là cần thiết, đóng góp vào hệ thống cơ sở lý luận về pháp luật hoạt động giám sát của HĐND, góp phần hoàn thiện pháp luật về giám sát của HĐND

1.2 Tình hình nghiên cứu nước ngoài

Tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới không có sao chép giống hệt nhau mà mỗi nước có cách thức tổ chức riêng biệt, do đó, quy định về pháp luật hoạt động giám sát của cơ quan dân cử địa phương cũng không giống nhau hoàn toàn Sự khác biệt về tổ chức chính quyền địa phương là một trong những yếu tố quyết định tới pháp luật hoạt động giám sát của hội đồng địa phương Hai mô hình tổ chức chính quyền phổ biến là (1) Mô hình chính quyền địa phương không phân định rõ cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp, với tính toàn năng của Hội đồng; (2) Mô hình chính quyền địa phương phân định rõ cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp Do vậy, việc xem xét các nghiên cứu về hoạt động giám sát của cơ quan dân cử địa phương ở các nước trên thế giới có ý nghĩa tham khảo nhất định Bên cạnh đó, nghiên cứu ở các nước thường tập trung vào chính quyền địa phương, mô hình hoạt động, sự

phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau mà ít có nghiên cứu mang tính chuyên sâu về pháp luật hoạt động giám sát của cơ quan dân cử địa phương Có thể kể tới các nghiên cứu chủ yếu sau về giám sát nói chung, giám sát của cơ quan dân cử ở trung ương (Quốc hội, nghị viện) và giám sát của cơ quan dân cử địa phương (HĐND, Hội đồng địa phương):

Những sự thay đổi trong lĩnh vực giám sát Quốc hội Mỹ (Changes in Congressional Oversight), tác giả JOEL D ABERBACH, American Behavioral Scientist Cuốn sách nghiên cứu mối quan tâm ngày càng lớn của Quốc hội Mỹ đối với chức năng giám sát (giám sát quốc hội đối với hoạt động của các bộ, cơ quan và ủy ban, và các chương trình, chính sách do họ quản lý) Tác phẩm cũng chú ý các nhân tố thúc đẩy và tăng cường chất lượng giám sát và phân tích các xu hướng cách thức giám sát ủy ban của quốc hội Tác giả đưa ra các quan điểm về giám sát, trong đó “giám sát là sự kiểm soát sự thật

và bao gồm các cuộc điều tra về chính sách đang và sẽ được triển khai; điều tra về hoạt động hành chính và việc kêu gọi cơ quan hành pháp phải chịu trách nhiệm với hoạt động của họ”, tác giả cũng cho rằng hành vi của các nhà lập pháp sẽ tạo ra tác động đối với hành vi của cơ quan hành chính quan liêu; giám sát hành chính là cần thiết bởi nó tạo ra cơ chế mà những nhà quản lý hành chính có thể ảnh hưởng đến chúng ta theo những cách cơ bản Tác giả nêu và phân tích những yếu tố ảnh hưởng tới giám sát gồm: Sự kiểm soát của các đảng với vị trí tổng thống và quốc hội; nhóm chịu sự tác động; nhóm lợi ích; tổ chức cơ quan của Quốc hội; tăng cường chất lượng và số lượng nghị sĩ; sự công khai trong hoạt động

- Giám sát và ngân sách của cơ quan lập pháp: Bối cảnh thế giới (Legislative Oversight and Budgeting: A World Perspective), ấn phẩm của Ngân hàng Thế giới (12 tháng 9 năm 2008) ISBN-13: 978-0821376119 Tác

phẩm qua nghiên cứu nhiều nước trên thế giới nhận định hầu hết các quốc gia, Quốc hội có thẩm quyền hiến định trong giám sát hoạt động và sự tuân thủ luật pháp của Chính phủ Trong bối cảnh tăng cường chức năng quản trị của Quốc hội, các học giả và các nhà hoạt động thực tiễn đã xem xét chức năng giám sát của Quốc hội trong việc tăng trách nhiệm giải trình về tài chính công, kiềm chế tham nhũng và góp phần xóa đói giảm nghèo Đây là công trình tập hợp những nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau về vấn đề giám sát của cơ quan lập pháp ở nhiều quốc gia khác nhau trên thế giới Ở các quốc gia này, các cơ chế giải trình hoặc các hình thức giám sát của cơ quan lập pháp đều dựa trên quyền lực hiến định của cơ quan lập pháp, tổ chức bộ máy của chính phủ, sự phân chia quyền lực giữa chính quyền trung ương, vùng và địa phương, và các nguồn lực sẵn có của cơ quan này (lập pháp) Đặc biệt, tác phẩm đề cập đến việc giám sát ngân sách từ việc xây dựng, phê duyệt ngân sách đến việc thực hiện và kiểm tra tài khoản công Các quốc gia được đề cập đến trong tác phẩm này bao gồm: Ba Lan, Nga, Braxin, Indonesia, Israel, Nam Phi, Italia, cộng hòa Séc, Uganda,

Phân cấp và dân chủ địa phương trong thế giới: Báo cáo toàn cầu 2008 Các thành phố và chính quyền địa phương (Decentralization and Local Democracy in the World: First Global Report 2008), ấn phẩm của Ngân hàng Thế giới (ngày 5 tháng 11 năm 2008) Đây quan sát toàn cầu đầu tiên về dân chủ địa phương và việc phân chia quyền lực Báo cáo phân tích chính quyền địa phương ở mỗi lục địa mỗi dưới ba chủ đề chính: (1) Sự phát triển của cấu trúc lãnh thổ; (2) Trách nhiệm và quyền lực; (3) Quản lý và tài chính và nền dân chủ địa phương Trong đó có đề cập đến mối quan hệ giữa phân chia quyền lực và vấn đề giám sát của chính quyền địa phương

Giám sát Quốc hội: Tổng quan (Congressional Oversight: An Overview), Dịch vụ nghiên cứu Quốc hội (22 tháng 2 năm 2010), tác giả Walter J Oleszek Tác giả bàn luận về khái niệm giám sát của Quốc hội (giám sát là sự kiểm tra nghị viện với các hoạt động của các Bộ, cơ quan và

Ủy ban của Liên bang (Hoa kỳ) và các chương trình và chính sách do các cơ quan này quản lý; sự kiểm tra diễn ra trong quá trình thực hiện chính sách và sau khi kết thúc việc thực hiện chính sách), đưa ra 3 mục đích thiết yếu của giám sát, nhận xét một vài đạo luật và quy tắc về giám sát (ví dụ Luật giám sát của Quốc hội, cho phép Quốc hội kiểm tra và không thông qua các quy định, luật lệ của cơ quan hành pháp, ngoài ra còn có thủ tục thực hiện hoạt động giám sát….), xem xét một số kỹ năng giám sát quan trọng và xác định một số biện pháp khuyến khích và không khuyến khích việc tiến hành giám sát của Quốc hội Mỹ

Quản trị nghị viện trong thế kỷ 21: Niên giám Egpa (chuyên khảo của viện khoa học hành chính quốc tế) (Managing Parliaments in the 21st Century: Egpa Yearbook (International Institute of Administrative Science Monographs), Công ty phát hành Ios Pr Inc (June 2001) Cuốn sách đưa ra và bàn luận về khái niệm giám sát của nghị viện, trong đó chỉ rõ chức năng lập pháp không chỉ dừng lại ở việc thông qua các dự án luật mà giám sát thực thi

là hệ quả tất yếu của chức năng này Chỉ có việc giám sát quá trình thực thi luật, các thành viên nghị viện mới khám phá các lỗ hổng của pháp luật và hoạt động nhằm sửa chữa những giải thích sai lầm và việc áp dụng pháp luật không đúng đắn của cơ quan hành pháp Đồng thời, tác phẩm cũng chỉ rõ những nhân tố ảnh hưởng đế việc giám sát cũng như những mục tiêu cụ thể của giám sát

Chính phủ, Tái bản lần 3: Chính sách và quản lý ở chính quyền địa phương (Government, Third Edition: Policy and Management in Local authorities) của tác giả Howard Elcock, in bởi công ty Clays Ltd, St IVes plc thuộc vương quốc Anh Tác giả trình bày 4 nội dung chính, gồm: chính quyền địa phương trong hệ thống chính trị của Anh; vai trò Ủy viên hội đồng địa phương; dịch vụ cho người dân và quản lý nguồn lực; quy hoạch, quản lý công cộng, các cấp chính quyền địa phương Tác giả đề cập tới hình thức quản lý Hội đồng địa phương nơi mà sự kiểm soát được thực hiện ở một thành phố dưới sự giám sát của Hội đồng thì tạo ra những sự quản lý quyền lực tập trung và hiệu quả hơn Nhìn chung, tác giả không đi sâu vào đánh giá hoạt động giám sát của Hội đồng địa phương mà đây chỉ là một nội dung nhỏ trong cuốn sách

Quản lý chính quyền địa phương ở Tây Âu (Local Governance in Western Europe) của tác giả Peter John, xuất bản lần đầu năm 2001, Công ty phát hành SAGE, Vương quốc Anh Cuốn sách này cung cấp cho độc giả một cái nhìn toàn diện về chính quyền địa phương và về nền chính trị ở các đô thị lớn ở Tây Âu hiện đại Cuốn sách trình bày và diễn giải các quá trình thay đổi quan trọng đối với các hệ thống chính quyền địa phương và đưa ra các so sánh chuẩn xác Cuốn sách còn đưa ra một số nhận xét về công tác giám sát chính quyền địa phương ở các quốc gia Châu Âu Thông qua cuốn sách, tác giả giới thiệu với cơ cấu và các cơ quan truyền thống của chính quyền địa phương và sự biến đổi của các cơ quan đó đáp ứng tình hình kinh tế chính trị phát triển, các ý kiến mới, các cải cách về cơ chế và Âu hóa các chính sách công ở Châu Âu

Quản lý chính quyền địa phương ở các nước đang phát triển (Local Governance in developing countries), của tác giả Anwar Shah, xuất bản năm

2006 bởi Ngân hàng thế giới Cuốn sách phát triển khung thể chế nhằm đạt

được một cơ chế quản lý nhanh chóng, có trách nhiệm, đáng tin cậy ở các nước đang phát triển Tác phẩm còn tổng hợp và phân tích sâu về lĩnh vực quản lý, giám sát chính quyền địa phương và giới thiệu các công trình nghiên cứu tại 10 quốc gia khác nhau do các học giả hàng đầu của quốc gia và quốc

tế tiến hành Các nghiên cứu quốc gia đưa ra một cái nhìn toàn diện về tổ chức chính quyền địa phương và tài chính ở mỗi quốc gia đó Ngoài ra, sách còn đưa ra lịch trình của Viện Ngân hàng Thế giới về chia sẻ kiến thức và học tập kinh nghiệm nước ngoài trong cải cách quản lý công và hỗ trợ các nhà hoạch địch và thực hiện chính sách ở các nước đang phát triển trong việc đưa

ra các lựa chọn để tăng cường quản lý địa phương và cải thiện các tác động xã hội đối với công dân của mình Tác giả đưa ra nhận định Một số các yếu tố có thể cải thiện việc sử dụng sự chuyển giao như: sự giám sát mạnh mẽ của chính quyền địa phương trong việc sử dụng các khoản tài trợ có điều kiện.cũng như giám sát và xem xét báo cáo hàng quý của việc sử dụng tài trợ, kết hợp với các cuộc điều tra chi tiêu toàn diện theo dõi để nhận định các vấn

đề và đưa ra các sáng kiến, giải pháp giảm nhẹ

Chính quyền địa phương ngày nay (Local government today), tái bản lần thứ 3, J.A Chandler, nhà xuất bản Đại học Manchester (Vương quốc Anh)

2001 Cuốn sách này được phát hành với mục đích phân tích hệ thống và quy trình hoạt động của chính quyền địa phương tại Anh Đồng thời, nghiên cứu cũng trình bày và giải thích vai trò của chính quyền địa phương ở Anh hiện nay và phương thức phát triển của hệ thống đó tới trình độ hiện nay Do đó, cuốn sách nhằm mục đích cung cấp kiến thức về giá trị và tiềm năng của hệ thống chính quyền địa phương ở Anh và hoạt động giám sát chính quyền địa phương ở Scotland và Wales và sự phối hợp của hệ thống giám sát ở Anh

Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đã đề cập tới khái niệm giám sát nói chung và thường là khái niệm giám sát của Nghị viện (Quốc hội) mà ít khi đề

cập tới khái niệm giám sát của cơ quan dân cử địa phương Nghiên cứu về chính quyền địa phương thường là nghiên cứu rộng (chính quyền, phân cấp

…) mà ít có nghiên cứu chuyên sâu về hoạt động giám sát của Hội đồng địa phương

Như vậy, qua việc đánh giá tổng quan về tình hình nghiên cứu pháp luật giám sát của HĐND trong và ngoài nước, có thể thấy có nhiều tác giả nghiên cứu, quan tâm về HĐND, cơ quan dân cử ở địa phương nói chung, nhưng không có nhiều đề tài nghiên cứu chuyên sâu về pháp luật giám sát của HĐND Các đề tài nghiên cứu đã giải quyết được một số vấn đề về:

- Vị trí, vai trò của HĐND trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương

- Một số vấn đề lý luận về quyền giám sát nói chung, quyền giám sát của Quốc hội và HĐND nói riêng

- Góp phần đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND ở một số địa phương

- Đề xuất một số cơ chế, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát nói chung, trong đó có giám sát của Quốc hội và phần nào là hoạt động giám sát của HĐND

Những vấn đề luận án cần phải giải quyết tập trung vào một số nội dung là:

- Làm rõ khái niệm, đặc điểm pháp luật hoạt động giám sát của HĐND

- Nghiên cứu về những vấn đề liên quan tới hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND như: những yếu tố nào ảnh hưởng tới pháp luật hoạt động giám sát, ảnh hưởng tới việc thực thi pháp luật hoạt động giám sát;

đổi mới chính quyền địa phương sẽ tác động thế nào tới việc đổi mới pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND

- Đánh giá tổng thể thực trạng quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND và những bất cập trong việc thực thi pháp luật này

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

2.1 Quan niệm về pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

2.1.1 Khái niệm và đặc điểm pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Có nhiều khái niệm về giám sát, cách hiểu chung nhất, theo Từ điển

Tiếng Việt, giám sát là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” [24 tr.728],

là “sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên

tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh” (Từ điển giải tích thuật ngữ hành chính) [45 tr.261]

Trong cuốn Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ

đổi mới, giám sát mang tính quyền lực nhà nước là “sự theo dõi, quan sát

hoạt động của một chủ thể quyền lực mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hướng hoạt động của các tổ chức quyền lực chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, đúng quy chế nhằm giới hạn quyền lực, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm minh” [65 tr.14-15]; Đề tài nghiên cứu khoa học của Ban Công tác lập

pháp thuộc UBTVQH đưa ra định nghĩa “giám sát dưới góc độ ngôn ngữ

thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ

thể này” [8, tr.14] Nhìn chung, giám sát bao gồm hành vi tiến hành việc giám

sát và hành vi sau giám sát, thể hiện mối quan hệ giữa chủ thể tiến hành giám sát và đối tượng bị giám sát

Pháp luật về giám sát được hiểu rộng hơn bởi để thực hiện được hoạt động giám sát thì không chỉ có chủ thể tiến hành và đối tượng chịu giám sát, nhất là giám sát mang tính chất quyền lực nhà nước như giám sát của Quốc hội và giám sát của HĐND Đối tượng tác động của pháp luật còn gồm cả các đối tượng khác như công dân, cơ quan, tổ chức có liên quan như người được mời tham gia hoạt động giám sát, cơ quan, tổ chức phải cung cấp thông tin liên quan… Dưới góc độ trình tự giám sát, pháp luật về giám sát điều chỉnh từ giai đoạn chuẩn bị, tiến hành giám sát và sau khi hành vi giám sát kết thúc (việc đưa ra hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát) Pháp luật về giám sát của HĐND trước đây, khi mà vai trò của cơ quan dân cử địa phương chưa được coi trọng, thường chỉ dừng ở quy định HĐND giám sát ai và bằng hình thức nào, vì vậy trong thực tế, HĐND khó thực hiện quyền giám sát Với sự phát triển của xã hội, sự phát triển hình thức dân chủ, vị trí cơ quan đại diện của nhân dân được đề cao, theo đó, pháp luật quy định về hoạt động giám sát của HĐND càng chặt chẽ, đầy đủ, từ quy định về quyền giám sát của HĐND, trình tự, thủ tục tiến hành giám sát, hậu quả pháp lý hoạt động giám sát đến việc điều chỉnh các mối quan hệ giữa chủ thể giám sát và các đối tượng có liên quan Từ quan điểm đó, có thể hiểu khái niệm pháp luật về giám sát của HĐND như sau:

Pháp luật về giám sát của HĐND là tập hợp các quy phạm pháp luật

do nhà nước ban hành, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình HĐND giám sát; bao gồm các hoạt động: dự kiến chương trình giám sát, triển khai hoạt động giám sát và quyết định hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát

Ba đặc điểm khá riêng biệt của pháp luật hoạt động giám sát của HĐND đó là đối tượng điều chỉnh, nội dung điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh Từ ba đặc điểm khá đặc trưng này sẽ quyết định tới việc giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND theo cách thức, phương pháp

và định hướng nào

Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về giám sát của HĐND là quan hệ

xã hội được pháp luật điều chỉnh, nhưng quan hệ xã hội về bản chất là quan

hệ giữa con người, biểu hiện ra bên ngoài của quan hệ là hành vi, ý chí của con người Sự điều chỉnh của pháp luật là hướng tới điều chỉnh hành vi, ý

thức của con người, thông qua đó điều chỉnh quan hệ xã hội Đối tượng điều

chỉnh trực tiếp của pháp luật là những hành vi ý chí của các chủ thể quan hệ

xã hội [51, tr585] Chủ thể trong quan hệ pháp luật về giám sát của HĐND

gồm 3 nhóm là:

Chủ thể tiến hành hoạt động giám sát: bao gồm HĐND, các cơ quan của HĐND được trao quyền (TT HĐND, Ban), đại biểu HĐND Theo Luật tổ chức HĐND và UBND, HĐND còn có một cơ cấu tổ chức nữa, đó là Tổ đại biểu HĐND (tập hợp các đại biểu HĐND được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử), nhưng chưa được quy định là chủ thể tiến hành giám sát Việc Tổ đại biểu HĐND có nên coi là chủ thể tiến hành giám sát hay không còn cần có sự nghiên cứu bởi theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội thì Đoàn đại biểu Quốc hội (tập hợp các đại biểu Quốc hội được bầu ở một tỉnh, thành phố) được quy định là chủ thể giám sát

Đối tượng chịu sự giám sát: bao gồm những cơ quan, tổ chức, cá nhân

bị HĐND sử dụng hình thức giám sát để kiểm soát quyền lực Theo quy định của pháp luật hiện nay, có thể tạm phân ra 3 nhóm đối tượng chịu sự giám sát

đó là: (1) UBND, thành viên UBND, thủ trưởng cơ quan chuyên môn của

UBND, TAND, Chánh án TAND, VKSND, Viện trưởng VKSND, HĐND cấp dưới trực tiếp; (2) HĐND, TT HĐND, Ban; (3) các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phương Tuy nhiên, cần xác định lại đối tượng chịu sự giám sát của HĐND trên cơ sở nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương, đặc biệt là nhóm đối tượng thứ hai và thứ ba

Đối tượng khác chịu sự tác động của hoạt động giám sát: HĐND giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức ở địa phương thông qua hai cách: trực tiếp tiến hành giám sát đối tượng chịu sự giám sát và gián tiếp giám sát thông qua các đối tượng khác Ví dụ như xem xét hoạt động quản lý giáo dục, trường học, HĐND không chỉ giám sát UBND mà có thể thông qua cả hoạt động của các cơ quan khác như các trường học, các phòng giáo dục ở huyện …

Nội dung của quan hệ pháp luật hoạt động giám sát của HĐND là quyền

và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ giám sát Có thể phân loại nội dung quan hệ pháp luật hoạt động giám sát của HĐND thành 3 nhóm sau:

Quyền, nghĩa vụ của HĐND trong việc thực hiện hoạt động giám sát HĐND có quyền giám sát ai (cơ quan, tổ chức, cá nhân), phạm vi giám sát như thế nào Đây là những quyền được quy định chung nhất, có thể nằm trong các văn bản cao nhất như Hiến pháp tới luật chuyên ngành là Luật tổ chức HĐND và UBND, được cụ thể hóa trong Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết của UBTVQH và các VBQPPL khác có liên quan

Trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành hoạt động giám sát mà chủ thể tiến hành giám sát có quyền thực hiện và phải thực hiện Đây là những quy định nhằm chuyển tải quyền giám sát của HĐND vào thực tế, nếu không có quy định về trình tự, thủ tục thì quyền giám sát của HĐND cũng chỉ là quyền được quy định trên giấy mà thôi Quy định này là những quy định hình thức,

nó có thể nằm trong 1 chương riêng của Luật tổ chức HĐND và UBND như

quy định hiện hành hoặc trong một luật riêng (Luật hoạt động giám sát của HĐND chẳng hạn) như Luật hoạt động giám sát của Quốc hội

Hậu quả pháp lý sau hoạt động giám sát (khi phát hiện vấn đề thì xử lý như thế nào) Quy định này nhằm hỗ trợ cho hoạt động giám sát, nếu giám sát đơn thuần chỉ là hoạt động kiểm tra, xem xét thì mới chỉ là tìm và cung cấp

dữ liệu để trả lời cho câu hỏi đặt ra trước khi tiến hành hoạt động giám sát là vấn đề giám sát đúng hay sai, phù hợp hay không phù hợp, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đến đâu Tuy nhiên, việc phát hiện ra vấn đề luôn phải đi kèm với xử lý vấn đề, nếu không thì việc phát hiện ra cũng không

có ý nghĩa Ngoài chính HĐND ra thì cũng không có cơ quan nào có thẩm quyền đưa ra trách nhiệm chính trị để xử lý các vấn đề mà qua hoạt động giám sát phát hiện ra, tất nhiên, với các vấn đề thuộc trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính … sẽ do các cơ quan có thẩm quyền giải quyết Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật về Luật tổ chức HĐND và UBND năm

2003 cũng đề cập:

… Uỷ ban pháp luật cho rằng, giám sát là chức năng quan trọng

của HĐND cần phải được quy định cụ thể ngay trong Luật … Vì vậy, trong dự thảo Luật cần quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục, phương thức giám sát và hệ quả pháp

lý từ hoạt động giám sát của HĐND Đồng thời cũng cần quy định

rõ về đối tượng chịu sự giám sát Có như vậy mới nâng cao được hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cũng như trách

nhiệm của đối tượng chịu sự giám sát trước HĐND” [80]

Khi bàn về giám sát của Quốc hội, TS Trương Thị Hồng Hà cũng có quan điểm tương tự:

…nếu có yếu tố những quy định pháp luật, hình thức pháp lý, phương pháp và thủ tục pháp lý mà thiếu đi yếu tố hậu quả pháp

lý thì cơ chế giám sát của Quốc hội chỉ là hình thức, mục đích, vai trò của cơ chế giám sát của của Quốc hội không đạt được như mong muốn Hay nói cách khác, Quốc hội giám sát mà không bày

tỏ thái độ của mình đối với đối tượng bị giám sát về nội dung giám sát thì sự giám sát trở thành vô nghĩa…” [34, tr.196]

Như vậy, phạm vi điều chỉnh của pháp luật về giám sát của HĐND là những vấn đề về thẩm quyền giám sát của HĐND nói chung và thẩm quyền giám sát của TT HĐND, Ban và đại biểu HĐND nói riêng; trách nhiệm, nghĩa

vụ của đối tượng chịu sự giám sát và các đối tượng khác có liên quan; thủ tục, trình tự tiến hành giám sát; hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát mà các chủ thể tiến hành giám sát có quyền sử dụng đối với đối tượng bị giám sát

Phương pháp điều chỉnh pháp luật hoạt động giám sát của HĐND

Với các đặc trưng về chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hoạt động giám sát của HĐND và nội dung của quan hệ này, có thể thấy rằng pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cũng có phương pháp điều chỉnh như các quy phạm

về tổ chức bộ máy nhà nước (luật nhà nước) Do vị trí của HĐND vừa là cơ quan dân cử (do cử tri bầu ra – thành lập), vừa là cơ quan nhà nước nên phương pháp điều chỉnh của pháp luật về giám sát của HĐND cũng có những đặc trưng riêng biệt Những đặc trưng này xuất phát từ đặc điểm của đối tượng điều chỉnh, nội dung quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể trong quan hệ pháp luật, khách thể của quan hệ pháp luật Chủ thể hoạt động giám sát là HĐND, TT HĐND, Ban, đại biểu HĐND nhưng không phải tất cả các chủ thể đều có quyền quyết định, tác động trực tiếp tới đối tượng giám sát, TT HĐND và Ban thường chỉ dừng ở mức kiến nghị, chỉ có duy nhất HĐND có quyền tác động tới đối tượng giám sát một cách trực tiếp thông qua việc ban

hành nghị quyết, bãi nhiệm, miễn nhiệm… Trong hoạt động giám sát, HĐND hay TT HĐND, Ban chỉ có quyền yêu cầu, đề nghị cung cấp thông tin, báo cáo mà thôi, không có quyền sử dụng các nghiệp vụ điều tra như cơ quan công an, tòa án, kiểm sát Đối tượng giám sát của HĐND có trách nhiệm cung cấp thông tin, báo cáo HĐND theo yêu cầu của công tác giám sát, tuy nhiên, đối tượng giám sát có nghĩa vụ cung cấp thông tin chứ không bị buộc phải cung cấp thông tin Khác với luật hình sự, luật hành chính hay một số luật khác, nếu một bên không cung cấp thông tin hay không làm theo yêu cầu của chủ thể có quyền thì bị cưỡng chế (triệu tập đương sự lấy lời khai, không hợp tác hoặc khai gian dối có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự…) nhưng pháp luật về giám sát không có quy phạm cưỡng chế buộc đối tượng phải tuân thủ Ngoài ra, trong quá trình giám sát, HĐND còn thu thập dữ liệu, điều tra, khảo sát từ nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhưng các đối tượng này cũng không bị chế tài, cưỡng chế phải thực thi Mối quan hệ giữa chủ thể và đối tượng trong hoạt động giám sát có thể thể hiện bằng sơ đồ sau:

UBND

TT HĐND, Ban của HĐND HĐND

Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND

TAND VKSND

Đối tượng khác Quyền trực tiếp

Không có quyền trực tiếp

Như vậy, ngoài HĐND có quyền bầu, phê chuẩn thành viên UBND, bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm thành viên UBND thì HĐND không

có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND, quyền này thuộc về UBND, không có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND TT HĐND và Ban hoàn toàn không

có quyền trực tiếp với UBND và Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND, nếu có thì chỉ là quyền đề nghị, kiến nghị Tuy nhiên, HĐND, TT HĐND và Ban lại có quyền giám sát UBND, thủ trưởng cơ quan thuộc UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND cùng cấp, trong hoạt động giám sát, có quyền yêu cầu các cơ quan này và các đối tượng khác (cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội ở địa phương cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết liên quan đến hoạt động giám sát), các cơ quan này

có trách nhiệm đáp ứng yêu cầu Từ mối quan hệ trên, có thể xác định phương pháp điều chỉnh của pháp luật về giám sát của HĐND gồm các phương pháp sau:

Phương pháp quyền uy: Phương pháp này thường sử dụng với quy

phạm mà chủ thể là HĐND (rất hiếm khi chủ thể là TT HĐND, Ban) trong mối quan hệ với đối tượng bị giám sát mà HĐND có quyền trực tiếp Điều 64

Luật tổ chức HĐND và UBND quy định “Căn cứ vào kết quả giám sát,

HĐND có các quyền sau đây: Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp; Miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Uỷ viên thường trực HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Trưởng Ban và các thành viên khác của các Ban của HĐND, HĐND cùng cấp theo quy định của pháp luật; Quyết định giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân”

HĐND ra nghị quyết trong đó buộc các đối tượng khác phải tuân thủ

Phương pháp mệnh lệnh: Trong quá trình thực hiện giám sát, HĐND,

TT HĐND, Ban của HĐND sử dụng phương pháp mệnh lệnh dưới dạng các yêu cầu buộc các đối tượng trong quan hệ pháp luật hoạt động giám sát của HĐND phải phục tùng như yêu cầu báo cáo, yêu cầu cử người tham gia đoàn giám sát, yêu cầu áp dụng biện pháp để chấm dứt hành vi vi phạm …

Phương pháp bắt buộc: HĐND, TT HĐND, Ban có quyền bắt buộc các

cá nhân, tổ chức hữu quan cung cấp thông tin hoặc tuân thủ các yêu cầu của HĐND Ví dụ như quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật tổ chức HĐND và

UBND “Trong trường hợp không được quá nửa tổng số đại biểu HĐND tín

nhiệm thì cơ quan hoặc người đã giới thiệu để bầu người đó có trách nhiệm trình HĐND xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm người không được HĐND tín nhiệm”; khoản 2 Điều 63 “Khi thực hiện nhiệm vụ giám sát

do HĐND giao, Đoàn giám sát có trách nhiệm: …yêu cầu đại diện cơ quan,

tổ chức hoặc cá nhân có liên quan tham gia giám sát; cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện yêu cầu này” Phương pháp này thường được

sử dụng với hầu hết các quy phạm

Phương pháp kiến nghị: Phương pháp này thường sử dụng với chủ thể

là TT HĐND, Ban và các Đoàn giám sát được thành lập Thông qua hoạt động giám sát, các chủ thể này kiến nghị các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan thực hiện một số yêu cầu Ví dụ như các báo cáo thẩm tra của Ban về báo cáo công tác của UBND, TAND, VKSND … trong báo cáo chỉ nêu đề xuất, kiến nghị đối với HĐND, các cơ quan (UBND, TAND, VKSND) không phải có trách nhiệm thi hành

2.1.2 Vai trò pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Bất kỳ một nhà nước nào đều có hình thức tổ chức quyền lực nhà nước nhất định ở địa phương, hoạt động này bao gồm việc chia lãnh thổ quốc gia

thành các đơn vị (cấp) hành chính và thiết lập trên đó những cơ quan chính quyền thích hợp để đảm bảo mối liên hệ thường xuyên, xuyên suốt từ trung ương đến địa phương, thực hiện chính sách của nhà nước ở địa phương và quản lý địa phương theo quy định của pháp luật Tuỳ thuộc vào bản chất của nhà nước mà mục đích và tổ chức cơ quan chính quyền địa phương khác nhau, trong các nhà nước dân chủ, tổ chức chính quyền địa phương không phải để cai trị mà còn là một hình thức để nhân dân tự tổ chức thành “nhà nước”, tổ chức quản lý đời sống của mình Do vậy, nhìn chung các nhà nước đều có một tổ chức đại diện cho nhân dân quản lý hoạt động ở địa phương, nhưng nguyên tắc hình thành, nguyên tắc tổ chức, nguyên tắc quản lý, nguyên tắc hoạt động và nhiệm vụ, quyền hạn trong tổng thể bộ máy nhà nước được xác định khác

nhau Đây là yếu tố quan trọng đảm bảo quyền của công dân, bởi “Nói đến dân

chủ trước hết chúng ta hiểu rằng, đấy là quyền của con người trong việc tham gia quản lý nhà nước thông qua các cơ chế khác nhau, …” [89, tr.19] Đảm

bảo dân chủ chính là việc “…xây dựng được một hệ thống đảm bảo công dân

được thực sự tham gia và kiểm soát được quyền lực”[89, tr.20], mà một trong

những hệ thống đó là thiết chế đại diện

Theo mô hình một nước dân chủ thì không thể thiếu thiết chế đại diện cho nhân dân ở cấp trung ương và cấp địa phương Tùy từng nước mà thiết chế đại diện có tên gọi khác nhau như HĐND, Hội đồng hay Xô – viết, Công

xã … Vai trò của cơ quan dân cử địa phương là cơ quan đại diện của dân ở trong địa phương đó, đưa ra những quyết định trong phạm vi tự quản mà nhà nước cho phép, phân cấp; đồng thời là hình thức thực hiện quyền dân chủ đại diện kiểm soát cơ quan nhà nước trong việc thực thi quyền hạn nhằm bảo đảm quyền của người dân địa phương Cùng với thời gian và sự phát triển của xã hội, dân chủ trực tiếp ngày càng ít được sử dụng, thay vào đó là hình thức dân chủ đại diện, vì vậy, vai trò của cơ quan dân cử, trong đó có HĐND ngày