Quản lý nhà nước về du lịch trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam bằng pháp luật

Tuy nhiên, trong điều kiện xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta và nhất là trong giai đoạn hiện nay chúng ta đang hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế thế giới với sự phát triển mạnh mẽ của

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

=====================================

NGUYỄN THỊ NGA

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 4

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN CƠ BẢN 10

1.1 Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước bằng pháp luật 10

1.1.1 Khái niệm 10

1.1.2 Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật 13

1.1.3.Cụng cụ quản lý của nhà nước đối với hoạt động du lịch 16

1.1.4 Phương pháp và hình thức cơ bản của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật 20

1.2.Vai trò của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật 23

1.2.1.Vai trò của pháp luật đối với hoạt động du lịch 23

1.2.2 Vai trò và ý nghĩa của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật 28

1.3 Nội dung quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật 32

1.3.1.Nhà nước ban hành pháp luật để tổ chức và quản lý hoạt động du lịch 32

1.3.2.Nhà nước thực hiện thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật đối với hoạt động du lịch 39

1.4 Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về du lịch 42

1.4.1 Tổ chức du lịch quốc gia 42

1.4.2.Tổ chức du lịch quốc gia và hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở Việt Nam 44

CHƯƠNG 2 : THỰC TRẠNG QUẢN Lí NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH BẰNG PHÁP LUẬT TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 50

2.1 Khái quát quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật từ năm 1960 đến năm 1999 50

2.1.1.Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1986 50

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 1990 53

2.1.3 Giai đoạn từ năm 1990 đến 1992 61

2.1.4 Giai doạn từ năm 1993 đến 1999 64

2.2 Thực trạng quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật từ năm 1999 đến năm 2005 83

2.2.1 Về xúc tiến du lịch 84

2.2.2 Về kinh doanh du lịch 85

2.3.Thực trạng quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật giai đoạn từ khi ban hành Luật Du lịch đến nay 107

2.3.1 Về ban hành pháp luật 107

2.3.2 Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật trong giai đoạn hiện nay 120

2.3.3 Về tổ chức thực hiện, kiểm tra xử lý vi phạm pháp luật 125

CHƯƠNG 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH BẰNG PHÁP LUẬT TRONG GIAI ĐOẠN HỘI NHẬP HIỆN NAY 132

3.1 Phương hướng phát triển du lịch ở nước ta trong giai đoạn hội nhập hiện nay 132 3.1.1.Sự cần thiết khách quan của việc hội nhập kinh tế quốc tế đối với du lịch Việt Nam 132 3.1.2 Quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về phát triển du lịch trong thời kỳ hội nhập 135 3 2 Một số giải phỏp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về du lịch bằng phỏp luật 145 3.2.1 Hoàn thiện các văn bản pháp luật của ngành du lịch 145 3.2.2 Hoàn thiện các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động du lịch 146 3.2.3 Tăng cường hiệu quả công tác tổ chức thực hiện pháp luật đối với hoạt động du lịch 147 3.2.4 Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật đối với hoạt động du lịch 152

KẾT LUẬN 158 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 159

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng cộng sản Việt Nam (1986) đã đề ra đường lối đổi mới nền kinh tế đất nước Từ đó, cùng với những thành tựu đạt được trong lĩnh vực kinh tế, hoạt động du lịch cũng có những bước phát triển vượt bậc và toàn diện cả về số lượng và chất lượng, đáp ứng tốt mọi nhu cầu xã hội Hoạt động du lịch đã góp phần ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội và văn hoá, nâng cao dân trí, tạo tiền đề cho sự phát triển của nước nhà trong tiến trình hội nhập

Tuy nhiên, trong điều kiện xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta và nhất là trong giai đoạn hiện nay chúng ta đang hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế thế giới với sự phát triển mạnh mẽ của các quan hệ kinh tế thị trường đang đặt nhà nước và sự quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch trước những thử thách mới Nền kinh tế mới , bối cảnh mới đang làm nảy sinh hàng loạt vấn

đề lý luận và thực tiễn không chỉ liên quan đến nhận thức, quan điểm về hoạt động du lịch mà còn liên quan đến các cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò quản lý của nhà nước đối với hoạt động du lịch

Sau hơn 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, những thành tựu đạt được trong lĩnh vực hoạt động du lịch đã chứng minh đường lối lãnh đạo đúng đắn của Đảng và vai trò quản lý của Nhà nước ta Bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn đang đặt ra những vấn đề bức bách mà nếu không giải quyết

sẽ làm cản trở đến bước tiến chung của cả quá trình đổi mới và hội nhập với nền kinh tế thế giới Vì vậy, vai trò quản lý của nhà nước đối với hoạt động

du lịch cần phải được nhìn nhận như thế nào trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và sau khi Việt Nam gia nhập WTO và bằng cách nào để nhà nước thực hiện được vai trò đó Vấn đề này không chỉ là đòi

hỏi của lý luận mà còn là đòi hỏi của thực tiễn Cả lý luận và thực tiễn đều khẳng định rằng, hoạt động du lịch trong bất cứ thời kỳ nào cũng cần đến sự quản lý của nhà nước và để quản lý hoạt động du lịch thì nhà nước phải sử dụng nhiều loại công cụ quản lý khác nhau, trong đó pháp luật được coi là công cụ hàng đầu và không thể thay thế để nhà nước quản lý hoạt động du lịch Do đó, việc tăng cường vai trò quản lý của nhà nước đối với hoạt động

du lịch bằng pháp luật là nhu cầu tất yếu khách quan trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

Trong những năm gần đây, nhận thức được tầm quan trọng của du lịch trong điều kiện xây dựng, phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh

tế quốc tế, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương chính sách để phát triển ngành du lịch trở thành “ ngành kinh tế mũi nhọn” Nghị quyết Đại hội lần thứ VI của Đảng ta đã chỉ rõ “ nhanh chóng khai thác các điều kiện thuận lợi của đất nước để mở mang du lịch bằng vốn đầu tư trong nước và hợp tác với nước ngoài” Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định : “Phát triển du lịch thực sự trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn, nâng cao chất lượng và hiệu quả trên cơ sở khai thác lợi thế về điều kiện tự nhiên, sinh thái, truyền thống văn hoá lịch sử, đáp ứng nhu cầu du lịch trong nước và phát triển nhanh du lịch quốc tế, phấn đấu sớm đạt trình độ phát triển du lịch của khu vực Xây dựng và nâng cấp cơ sở vật chất, hình thành các khu du lịch trọng điểm, đẩy mạnh hợp tác, liên kết với các nước”[ tr 178] NQ I X Nghị quyết 45/CP, ngày 22/6/1993 của Chính phủ về đổi mới quản lý

và phát triển ngành du lịch có nhận định : “ Du lịch là ngành kinh tế mang tính tổng hợp, có tác dụng góp phần tích cực thực hiện chính sách mở cửa, thúc đẩy sự nghiệp đổi mới và phát triển của nhiều ngành kinh tế khác, tạo công ăn việc làm, mở rộng giao lưu văn hoá và xã hội giữa các vùng trong

nước, giữa nước ta với nước ngoài, tạo điều kiện tăng cường tình hữu nghị, hoà bình và sự hiểu biết lẫn nhau giữa các dân tộc ”

Tại điều 6 Luật du lịch 2005 cũng khẳng định : “ Nhà nước có cơ chế chính sách huy động mọi nguồn lực, tăng cường đầu tư phát triển du lịch để đảm bảo du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước”

Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X chỉ rõ : “ Tận dụng tốt thời cơ hội nhập kinh tế quốc tế để tạo bước phát triển vượt bậc của khu vực du lịch ưu tiên phát triển các ngành dịch vụ có tiềm năng lớn và sức cạnh tranh cao Tiếp tục mở rộng và nâng cao chất lượng các ngành dịch vụ truyền thống như vận tải, thương mại, du lịch, ngân hàng, bưu chính - viễn thông ”

Như vậy, từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đến nay, Đảng ta hết sức quan tâm phát triển du lịch Trên cơ sở những quan điểm, chủ trương phát triển du lịch của Đảng, Nhà nước ta cũng rất quan tâm đến việc biến chủ trương, chính sách của Đảng thành hành động cụ thể Một trong những vấn

đề được Nhà nước ta quan tâm hàng đầu là xây dựng, ban hành pháp luật để quản lý hoạt động du lịch

Pháp luật là công cụ cơ bản để nhà nước quản lý xã hội nói chung và quản lý hoạt động du lịch nói riêng Trong những năm qua, các cơ chế, chính sách liên quan đến ngành du lịch đã có nhiều thay đổi, đặc biệt là trong giai đoạn đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế Những thay đổi này nằm trong xu hướng vận động chung của quá trình đổi mới và trên cơ sở những chủ trương chung của Đảng Về cơ bản , những thay đổi này đã tạo điều kiện thuận lợi thúc đẩy hoạt động du lịch phát triển Tuy nhiên, do các quan hệ kinh tế trong lĩnh vực du lịch luôn biến động đã dẫn đến việc nảy sinh nhiều bất cập giữa pháp luật so với các quan hệ kinh tế Mặt khác, với đặc điểm của một ngành kinh tế có tính chất liên ngành, việc hình thành một khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh, có tính toàn diện, đồng bộ, hợp lý và khả thi để nhà nước

quản lý hoạt động du lịch là một vấn đề phức tạp, đòi hỏi phải có quá trình nghiên cứu sâu sắc và toàn diện

Cho đến nay, cũng đã có một số công trình nghiên cứu về lĩnh vực du lịch nhưng vấn đề quản lý nhà nước về du lịch nói chung và quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật nói riêng thường được lồng ghép vào nội dung các công trình nghiên cứu về phát triển du lịch, các giải pháp,

đề xuất, kiến nghị nằm nâng cao hiệu quả kinh tế du lịch hoặc cũng có một số

đề tài luận văn thạc sĩ có đề cập đến quản lý nhà nước về lĩnh vực du lịch , nhưng là ở một địa phương cụ thể như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh Đáng kể nhất đó là công trình nghiên cứu Luận án Tiến sĩ của tác giả Trịnh Đăng Thanh với đề tài “Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động

du lịch ở Việt Nam hiện nay”( năm 2004) thuộc Học viện Chính trị quốc gia

Hồ Chí Minh, nhưng đó là đề tài đi sâu nghiên cứu về chuyên ngành Luật học, hơn nữa đề tài được thực hiện khi Việt Nam chưa có Luật Du lịch và cũng chưa gia nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO); công trình nghiên cứu khoa học của Vụ pháp chế -Tổng cục du lịch với đề tài “ Thực trạng và một số giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực du lịch “(2001) do Tiến sĩ Nguyễn Thị Bích Vân làm chủ nhiệm đề tài, nhưng cũng chủ yếu nghiên cứu về thực trạng pháp luật trong lĩnh vực du lịch và đề xuất được một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch dưới góc độ quản lý nhà nước nói chung

Trên cơ sở những nhận định khách quan, việc nghiên cứu đề tài này xuất phát từ những đòi hỏi sau đây:

Vì sao nhà nước phải quản lý hoạt động du lịch bằng pháp luật?

Quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật bao gồm những nội dung gì ?

Thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở nước ta hiện nay đang đặt ra những vấn đề gì cần giải quyết?

Để tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch cần có những giải pháp gì ?

Những vấn đề nêu trên mới chỉ là một trong những vấn đề cần được nghiên cứu, giải quyết Vì vậy, tôi đã chọn đề tài “ Quản lý nhà nước về du lịch trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam bằng pháp luật ” Với mục đích nghiên cứu những cơ sở lý luận và thực tiễn để trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về du lịch ở Việt Nam hiện nay bằng pháp luật

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích

Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật khi Việt Nam đã gia nhập WTO ( mang tính chất bao quát chung đối với ngành du lịch Việt Nam ), từ đó đề xuất những giải pháp và phương hướng cơ bản nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở nước ta trong giai đoạn hội nhập nền kinh tế quốc tế hiện nay

Nhiệm vụ

Để thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ của luận văn là :

1- Phân tích cơ sở lý luận của sự cần thiết phải quản lý nhà nước đối với

hoạt động du lịch bằng pháp luật

2- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở nước ta trong thời gian vừa qua và đưa ra

những nguyên nhân chính ảnh hưởng đến thực trạng

3- Đề xuất những phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản

lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu

Trên cơ sở học hỏi và kế thừa lý luận và những hướng nghiên cứu đi trước,

đề tài góp phần bổ sung một số vấn đề sau:

- Luận văn phân tích, bổ sung để khẳng định một cách chắc chắn cơ sở lý

luận của sự cần thiết phải quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật

- Luận văn đánh giá về thực trạng hoạt động quản lý nhà nước đối với hoạt

động du lịch bằng pháp luật của Nhà nước ta, đặc biệt là những mặt hạn chế, bất cập của hệ thống pháp luật đối với hoạt động du lịch cũng như những hạn chế và bất cập trong hoạt động thực thi pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch

- Những giải pháp nêu trong luận văn nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật

để nhà nước quản lý đối với hoạt động du lịch và để phù hợp với luật pháp quốc

tế trong thời kỳ hội nhập hiện nay và những giải pháp tăng cường hiệu quả thực

thi pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật đối với hoạt động du lịch là có căn cứ khoa học và tính khả thi, phù hợp với chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta

5 Bố cục của đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương

Chương 1 : Những vấn đề lý luận cơ bản

Chương 2 : Thực trạng quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật trong giai đoạn hiện nay

Chương 3 : Phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN

1.1 Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước bằng pháp

luật

1.1.1 Khái niệm

Trong bất kỳ xã hội nào lao động được tiến hành trên quy mô tương đối lớn hoặc một hoạt động tập thể nào đó đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít, quản lý nhằm phối hợp các hoạt động cá nhân và thực hiện các chức năng chung trong quá trình lao động , sản xuất nhằm đạt được mục tiêu đề ra

Có thể nói, ở đâu có sự phối hợp hoạt động của nhiều người, ở đó cần có sự quản lý, vì mọi hoạt động chung của nhiều người đòi hỏi phải được liên kết với nhau dưới nhiều hình thức

C.Mác có viết : “ Quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh trước hết từ bản chất của quá trình lao động xã hội ”[28,tr.29]

Như vậy, qunả lý là một hoạt động tất yếu khi có nhiều người làm việc với nhau để thực hiện một mục tiêu chung Mục đích của quản lý là tổ chức, phối hợp các hoạt động và đem lại hiệu quả cao nhất cho các hoạt động đó

Quản lý nhà nước không chỉ là sự tác động mà là sự phối hợp hoạt động nhiều mặt Đó là việc thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà nước, là

thực hiện các chính sách của nhà nước Hoạt động quản lý nhà nước có những đặc điểm sau :

- Quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất tổ chức điều hành và điều chỉnh, hay nói khác đi nó chính là việc xây dựng và điều chỉnh các mối quan hệ giữa con người với con người nhằm thực hiện những mục đích nhất định, đồng thời cũng là hoạt động điều chỉnh các quan hệ xã hội ấy

- Quản lý nhà nước mang tính chất quyền lực nhà nước, tức là trên cả phương diện hành chính, pháp luật và chấp hành nhằm thiết lập quan hệ “quyền uy” và “phục tùng ”

- Quản lý nhà nước là hoạt động mang tính khoa học, tính kế hoạch hay

đó là hoạt động mang tính chủ quan của con người, nhưng lại dựa trên những yêu cầu khách quan và quy luật khách quan

- Quản lý nhà nước là những tác động lên các quá trình xã hội và hệ thống các hành vi xã hội một cách liên tục Như vậy, quản lý nhà nước diễn ra thường xuyên, hàng ngày, hàng giờ không bị gián đoạn

- Quản lý nhà nước dựa trên cơ sở nền tảng của một thể chế nhất định Thể chế có vai trò là những chuẩn mực mà cả chủ thể quản lý và đối tượng bị quản lý phải tuân theo nhằm đạt được mục tiêu quản lý

- Sự vận hành của quản lý nhà nước bao giờ cũng cần có một cơ chế quản

lý phù hợp Có thể coi đó là vấn đề cốt lõi đảm bảo quản lý có hiệu quả trong thực tiễn Khoa học quản lý ngày nay chỉ ra rằng, đôi khi cơ chế lại là chìa khoá sức mạnh quản lý Cơ chế đúng, hợp lý và tuân theo quy luật khách quan thì xã hội phát triển, ngược lại thì xã hội chậm phát triển, bị kìm chế hoặc rối ren Tóm lại, quản lý nhà nước là một quá trình phức tạp, đa dạng và là một yếu tố không thể thiếu trong đời sống xã hội, được thực hiện ở nhiều lĩnh vực khác nhau như : an ninh, quốc phòng, văn hoá, giáo dục, kinh tế, đối ngoại

trong đó, hoạt động quản lý của nhà nước về du lịch giữ vị trí hết sức quan trọng trong đời sống xã hội

Vậy, quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật là phương thức mà bằng pháp luật, nhà nước tác động vào đối tượng quản lý để định hướng cho hoạt động du lịch vận động, phát triển đến mục tiêu nhất định

Như vậy, nói đến quản lý nhà nước đối với họat động du lịch bằng pháp luật

là nói đến cơ chế quản lý Cơ chế đó, một mặt, phải tuân thủ các yêu cầu của quy luật kinh tế khách quan ; mặt khác, phải có một hệ thống pháp luật phù hợp

để quản lý hoạt động du lịch Khái niệm này bao hàm những nội dung cơ bản như nhà nước ( các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp ) là chủ thể quản lý ; các quan hệ xã hội vận động và phát triển trong lĩnh vực du lịch là đối tượng quản lý và pháp luật là cơ sở và là công cụ để nhà nước thực hiện sự quản lý của mình

Như vậy, với tư cách là chủ thể quản lý, nhà nước phải thực hiện hàng loạt các nhiệm vụ : từ xây dựng, ban hành pháp luật đến việc tổ chức thực hiện pháp luật; đồng thời nhà còn thực hiện kiểm tra, kiểm soát và xử lý những vi phạm pháp luật đối với hoạt động du lịch Với vai trò và nhiệm vụ của nhà nước là định hướng cho hoạt động du lịch hình thành , vận động và phát triển theo một trật tự nhất định

Với tư cách là đối tượng quản lý, hoạt động du lịch phải được tổ chức và vận động trên cơ sở các quy định của pháp luật và chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Với tư cách là cơ sở và là công cụ để nhà nước thực hiện sự quản lý, pháp luật phải được xây dựng trên cơ sở đảm bảo sự chính xác, đầy đủ, thống nhất, là chuẩn mực để đối tượng quản lý dựa vào đó vận động, phát triển và để chủ thể quản lý thực hiện sự kiểm tra, giám sát đối với đối tượng bị quản lý

Tóm lại, quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch là tạo môi trường thông thoáng , ổn định, hỗ trợ, thúc đẩy các hoạt động du lịch phát triển sôi động nhưng có trật tự nhằm giải quyết hài hoà các lợi ích Trong điều kiện hiện nay, nhiệm vụ của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch là :

- Nhà nước hỗ trợ, tạo điều kiện để phát triển các loại hình du lịch

- Nhà nước khuyến khích, thúc đẩy các hoạt động du lịch phát triển theo mục tiêu, định hướng chung của nhà nước

- Nhà nước tạo môi trường pháp lý rõ ràng, thông thoáng, ổn định cho hoạt động du lịch phát triển năng động nhưng có trật tự

- Nhà nước giải quyết công bằng các mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên có liên quan trong hoạt động du lịch và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Để thực hiện vai trò quản lý đối với hoạt động du lịch, nhà nước sử dụng nhiều loại công cụ quản lý klhác nhau như kế hoạch, chính sách, pháp luật

Trong phạm vi của luận văn này tác giả chỉ đề cập đến hoạt động quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở nước ta trong giai đoạn hiện nay Như vậy, quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật chỉ là một bộ phận của quản lý nhà nước nói chung, được thực hiện trên cơ sở

pháp luật và bằng pháp luật

1.1.2Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật

Cả lý luận và thực tiễn đã khẳng định rằng, hoạt động du lịch của bất cứ quốc gia nào cũng cần đến sự quản lý của nhà nước bằng pháp luật Tuy nhiên, mức độ và yêu cầu quản lý ở mỗi quốc gia có khác nhau và phụ thuộc vào sự phát triển của từng nước, trước hết là sự phát triển của các điều kiện kinh tế - xã hội, văn hoá cũng như sự phát triển của pháp luật, trình độ quản lý của nhà nước và trình độ dân trí

Quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở nước ta hiện nay có cơ sở khách quan của nó Bởi chúng ta đang ở thời kỳ mở cửa nền kinh tế thị trường với nhiều thành phần kinh tế, làm cho các quan hệ kinh tế rất đa dạng, ngày càng phức tạp Hơn nữa, trước sức ép của cạnh tranh và mục tiêu lợi nhuận, càng làm cho các quan hệ kinh tế- xã hội trở nên sôi động, quyết liệt hơn Trong điều kiện đó, để định hướng cho sự phát triển của hoạt động du lịch, đòi hỏi nhà nước phải có cơ chế, chính sách và đặc biệt là pháp luật, với những thuộc tính, chức năng và vai trò vốn có của nó sẽ giúp nhà nước đề phòng, ngăn ngừa và xử lý các hiện tượng vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhà nước, của xã hội, bảo vệ quền, lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức

Trong giai đoạn hiện nay, quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật ở nước ta có những đặc điểm như sau:

Thứ nhất, nhà nước là người tổ chức và quản lý các hoạt động du lịch diễn

ra trong nền kinh tế thị trường và hội nhập nền kinh tế quốc tế

Xuất phát từ đặc trưng của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc

tế, đó là tính phức tạp, năng động và nhạy cảm Vì vậy, hoạt động du lịch đòi hỏi phải có một chủ thể có tiềm lực về mọi mặt để đứng ra tổ chức và điều hành, chủ thể ấy không ai khác chính là nhà nước- vừa là người quản lý, vừa là người

tổ chức hoạt động du lịch Để hoàn thành sứ mệnh của mình, nhà nước phải đặt

ra pháp luật và sử dụng pháp luật làm công cụ để tổ chức và quản lý hoạt động

du lịch Nhưng cần lưu ý rằng, tính chất tổ chức và quản lý hoạt động du lịch có những thay đổi khác với nền kinh tế kế hoạch hoá trước đây Vì vậy, việc quy định pháp luật cũng như cách thức sử dụng pháp luật để quản lý hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế thế giới cũng phải khác so với trước đây

Thứ hai, pháp luật là cơ sở và là công cụ hàng đầu, công cụ không thể thay thế để nhà nước tổ chức và quản lý hoạt động du lịch

Trong nền kinh tế thị trường, hoạt động du lịch diễn ra hết sức phức tạp với

sự đa dạng về chủ thể, về hình thức tổ chức và quy mô hoạt động Song, dù phức tạp thế nào chăng nữa, sự quản lý của nhà nước cũng phải đảm bảo cho hoạt động du lịch có tính tổ chức cao, ổn định, công bằng và có định hướng rõ ràng Để có được điều đó, nhà nước phải ban hành pháp luật và dùng pháp luật

để tác động vào lĩnh vực du lịch Ở đây, pháp luật với tư cách là những quy tắc,

chuẩn mực bắt buộc chung sẽ được nhà nước sử dụng như một công cụ hiệu nghiệm nhất và không thể thiếu trong việc quản lý hoạt động du lịch

Thứ ba, quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật còn xuất phát từ chính nhu cầu khách quan của sự gia tăng vai trò của pháp luật trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế với tính cách là công cụ quản lý

Nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế với những quan hệ kinh

tế mới rất đa dạng và năng động đòi hỏi có một sân chơi an toàn và bình đẳng, đặc biệt khi chúng ta đã là một thành viên của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và mục tiêu toàn cầu hoá được các quốc gia hướng tới thì nhu cầu có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh , phù hợp không chỉ là yêu cầu đối với hệ thống pháp luật trong nước mà còn phải phù hợp với luật pháp quốc tế và luật pháp trong khu vực, là sự thách thức đối với mỗi quốc gia Bởi mọi quan hệ hợp tác dù bất kỳ đối tác nào thì cũng cần và chỉ có thể dựa trên cơ sở của pháp luật

Thứ tư, sự quản lý của nhà nước đối với hoạt động du lịchbằng pháp luật đòi hỏi phải có một bộ máy nhà nước vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả và một

hệ thống pháp luật đồng bộ, hoàn chỉnh để quản lý hoạt động du lịch

Sự quản lý của nhà nước bằng pháp luật nhằm tạo lập được những cân đối

chung, điều tiết được thị trường, ngăn ngừa và xử lý những đột biến xấu, tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho mọi hoạt động du lịch, xử lý mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội theo tinh thần “ Tất cả từ con người và

vì con người ”- một trong những mục tiêu mà công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta đang hướng tới

Tóm lại, quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật là nhu cầu bức thiết, khách quan, là đặc trưng vốn có của nhà nước Nhờ có pháp luật

và bằng pháp luật mà hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi công dân tham gia hoạt động du lịch được vận hành theo đúng quỹ đạo, đảm bảo được kỷ cương trong lĩnh vực du lịch nói riêng và đảm bảo trật tự xã hội nói chung

1.1.3.Công cụ quản lý của nhà nước đối với hoạt động du lịch

Khi nhà nước ra đời thì phần lớn các công việc xã hội đều do nhà nước quản lý Để đạt được các mục tiêu, nhà nước phải tổ chức, phối hợp, khích lệ, động viên, dẫn dắt, định hướng hoạt động của đối tượng quản lý vào những mục tiêu đã xác định trước thông qua việc sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp và công

cụ quản lý khác nhau, trong đó công cụ quản lý giữ vai trò đặc biệt quan trọng

Công cụ quản lý là những phương tiện mà chủ thể quản lý dùng để tác động nên các đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu nhất định

[L.Đ.tưNN(2000), tr.11], bao gồm:chính sách, kế hoạch, pháp luật và công cụ tài chính, tiền tệ

Trong quản lý nhà nước thì quản lý đối với lĩnh vực du lịch là một dạng hoạt động đặc thù và phức tạp, nó cần đến những cộng cụ thích hợp để quản lý toàn bộ hoạt động du lịch Công cụ quản lý đối với hoạt động du lịch là những phương tiện mà chủ thể quản lý sử dụng nhằm định hướng, khuyến khích và phối hợp hoạt động du lịch của các tập thể và cá nhân người lao động để hướng tới mục tiêu nhất định

Công cụ quản lý hoạt động du lịch có đặc tính chung là nó vừa phản ánh được bản chất, nhu cầu của đối tượng quản lý, vừa phản ánh được sự tương

thích của chủ thể quản lý, vừa thể hiện tính đặc thù của nó trong mối quan hệ với các công cụ quản lý xã hội nói chung

Từ khái niệm nêu trên có thể hiểu công cụ quản lý đối với hoạt động du lịch là những phương tiện cần thiết mà qua đó nhà nước ( thông qua cácc cơ quan chức năng ) sử dụng để điều tiết, hướng dẫn, kiểm soát đối với toàn bộ hoạt động du lịch Việc sử dụng loại công cụ nào để quản lý là tuỳ thuộc vào trình độ, hoàn cảnh, quy mô của đối tượng quản lý cũng như khả năng của chủ thể quản lý trong việc nhận thức và lựa chọn các công cụ

Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp, nhà nước trực tiếp tổ chức quản lý sản xuất kinh doanh, trực tiếp thực hiện phân phối các nguồn lực và sản phẩm xã hội Vì vậy, công cụ quản lý kinh tế chủ yếu và chiếm ưu thế tuyệt đối trong hệ thống các công cụ quản lý là mệnh lệnh hành chính và chỉ tiêu, kế hoạch Trong cơ chế này, pháp luật hầu như không phát huy tác dụng chuyển sang cơ chế thị trường, đòi hỏi nhà nước phải có sự tư duy lại việc sử dụng pháp luật và các công cụ quản lý kinh tế khác một cách có hiệu quả để phát triển nền kinh tế - xã hội Vấn đề này đã được thể hiện rõ trong Hiến pháp năm 1992 của nhà nước ta Tại Điều 12 Hiến pháp

1992 có khẳng định “ Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa “ và Điều 26 của Hiến pháp 1992 cũng chỉ rõ “ Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách” Đó chính là cơ sở Hiến định của hệ thống công cụ quản lý kinh tế - xã hội của nhà nước ta trong cơ chế thị trường

1.1.3.1 Công cụ chính sách

Chính sách là một trong số các loại công cụ quản lý kinh tế vĩ mô của nhà nước, là tổng thể các chủ trương, quan điểm chính thức của nhà nước về quản lý kinh tế- xã hội cũng như hoạt động tổ chức thực thi các chủ trương, quan điểm

đó

Trong xã hội có giai cấp, chính sách giữ vai trò là công cụ quản lý của nhà nước, là chủ trương, quyết sách và hành động của lực lượng nắm quyền lực chính trị- xã hội, đó là nhà nước

Chính sách có nhiều loại : chính sách chính trị, chính sách kinh tế, chính sách xã hội, chính sách quốc phòng, chính sách đối ngoại , trong đó chính sách kinh tế - xã hội giữ vị trí trung tâm trong hệ thống chính sách của nhà nước ta hiện nay, là công cụ hết sức quan trọng để nhà nước thực hiện chức năng điều tiết, kích thích và định hướng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội Về tổng thể, chính sách kinh tế của nhà nước ta hiện nay là phát triển kinh tế hàng hoá nhiều thành phần với cơ cấu đa sở hữu, phong phú về loại hình tổ chức kinh doanh, giải phóng mọi tiềm năng sản xuất kinh doanh, thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ lực lượng sản xuất, xoá bỏ cơ chế kế hoạch hoá tập trung, phát triển hệ thống kinh tế thị trường đồng bộ theo định hướng xã hội chủ nghĩa; hình thành và chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá hiện đại hoá; đẩy mạnh

sự nghiệp giáo dục, đào tạo và coi đó là quốc sách hàng đầu ; phát triển khoa học - công nghệ; phát huy nhân tố con người, coi con người là nhân tố trung tâm

và là động lực trực tiếp của mọi sự phát triển ; xây dựng nền kinh tế mở cả trong lẫn ngoài; lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm tiêu chuẩn quan trọng nhất, xuyên suốt cả quá trình phát triển kinh tế - xã hội

1.1.3.2 Công cụ kế hoạch

Kế hoạch là một trong những công cụ quản lý vĩ mô quan trọng của nhà nước, là các chương trình, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và các biện pháp

cụ thể để đạt mục tiêu trong từng thời kỳ nhất định do nhà nước đặt ra Điều đó

có nghĩa là kế hoạch là một công cụ định hướng, tổ chức và điều khiển các hoạt động du lịch Vai trò của kế hoạch trong quản lý hoạt động du lịch được thể hiện

ở các khía cạnh sau :

- Nhờ kế hoạch mà chủ thể quản lý và đối tượng quản lý biết được hướng đi

và lựa chọn con đường thích hợp để nhanh chóng đạt tới mục tiêu

- Công cụ kế hoạch góp phần hình thành tư duy “ vượt trước ” giúp các nhà quản lý tiên đoán được sự thay đổi tình hình, từ đó chuẩn bị các phương án cần thiết để thích ứng với sự thay đổi đó Nói cách khác kế hoạch tạo ra tầm nhìn chiến lược cho nhà quản lý

- Hoạt động kế hoạch cho phép các nhà quản lý hình dung và mô tả sự phát triển của hoạt động du lịch qua các thời kỳ, từ đó hình thành các phương án, mục tiêu phát triển du lịch trên cơ sở dự kiến những khó khăn và những thời cơ thuận lợi mà ngành du lịch cần tận dụng

Trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, kế hoạch của nhà nước đóng vai trò hướng dẫn các hành vi của các chủ thể kinh tế, bảo đảm quyền tự chủ kế hoạch cho các chủ thể sản xuất kinh doanh, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế mở rộng liên doanh, liên kết, ký kết hợp đồng kinh

tế

Có thể nói, việc sử dụng công cụ kế hoạch trong quản lý nhà nước về kinh

tế có những mặt mạnh là tập trung được các nguồn lực cho các mục tiêu phát triển ; bảo đảm giữ được các cân đối tổng thể và gắn được mục tiêu tăng trưởng kinh tế và gải quyết các vấn đề xã hội ngay từ đầu một cách chủ động Tuy nhiên, cần phải thấy kế hoạch có những hạn chế như khó bao quát được hết các nhu cầu đa dạng của thị trường mà các nhu cầu này lại luôn biến động Bởi vậy,

kế hoạch chỉ có thể phát huy với vai trò là yếu tố định hướng, hướng dẫn, dự báo cho các chủ thể kinh tế hoàn thiện kế hoạch của chính họ

1.1.3.3 Công cụ pháp luật

Pháp luật là dạng biểu hiện đặc thù của chính sách nhà nước, nhưng pháp luật cũng là loại công cụ độc lập trong hệ thống công cụ quản lý kinh tế - xã hội của nhà nước Bằng việc quy định : “ Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế

quốc dân bằng pháp luật ” , pháp luật đã chính thức trở thành công cụ chủ yếu nhất, hữu hiệu nhất để nhà nước quản lý xã hội nói chung và quản lý hoạt động

du lịch nói riêng Vấn đề này sẽ được tác giả trình bày rõ hơn trong các nội dung sau

1.1.4 Phương pháp và hình thức cơ bản của quản lý nhà nước đối với hoạt

động du lịch bằng pháp luật

1.1.4.1 Phương pháp quản lý

Phương pháp quản lý nhà nước là “cách thức thực hiện chức năng của quản lý, hay nói cách khác là cách thức tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được hành vi xử sự cần thiết ” Quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật là quá trình nhà nước bằng uy quyền và hệ thống công cụ pháp luật đảm bảo cho hoạt động du lịch vận động và phát triển

theo đúng mục đích và định hướng của nhà nước Vì vậy, có thể nói, phương pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật là những phương thức, cách thức mà các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền sử dụng pháp luật để tác động lên đối tượng quản lý nhằm buộc đối tượng quản lý phải thực hiện đầy đủ các quy định của nhà nước trong hoạt động du lịch Các

phương pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch gồm : phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế, phương pháp thuyết phục, phương pháp cưỡng chế, trong đó, phương pháp thuyết phục và phương pháp cưỡng chế là những phương pháp đặc thù của quản lý nhà nước

Phương pháp thuyết phục là phương pháp chủ yếu được sử dụng trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch nói riêng, bởi nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân, vì dân, mọi hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm phục vụ cho nhân dân, không vì mục đích tự thân nào khác Vì thế, cơ quan , cá nhân được nhà nước trao quyền tổ chức và quản lý hoạt động du lịch trước hết phải tuyên truyền, giáo dục cho các cá nhân ,

tổ chức tham gia vào hoạt động du lịch tự giác thực hiện đầy đủ những quy định pháp luật của nhà nước về du lịch Lênin đã chỉ ra rằng “ trước hết phải thuyết phục và sau đó mới cưỡng chế ; dù thế nào đi chăng nữa cũng phải thuyết phục rồi mới cưỡng chế “ [21,tr.270] Thuyết phục có vai trò lớn trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước Nhà nước vững mạnh trước hết bởi ý thức giác ngộ và sự hợp tác của nhân dân chứ không chỉ do tăng cường các biện pháp quyền lực cưỡng bức

Bên cạnh đó, hoạt động quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch cũng cần thiết sử dụng phương pháp cưỡng chế

Về mặt pháp lý, cưỡng chế là một thuộc tính của quyền lực nhà nước, là tổng hợp các biện pháp mà nhà nước áp dụng để tác động lên tâm lý, tư tưởng của con người, buộc họ phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý, nhằm ngăn chặn các hành vi trái pháp luật và xử lý người có hành vi vi pháp luật nhằm đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa và trật tự quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch Không áp dụng cưỡng chế hay coi nhẹ cưỡng chế cũng đồng nghĩa với việc buông nhẹ kỷ cương dẫn tới tình trạng vô chính phủ, vô kỷ luật, sẽ không đạt được hiệu quả như mong muốn trong hoạt động quản lý nhà nước về du lịch Tuy nhiên, nếu quá coi trọng cưỡng chế sẽ dẫn đến chuyên quyền, độc đoán trái với bản chất của nhà nước ta Vì vậy, cần kết hợp phương pháp giáo dục thuyết phục và phương pháp cưỡng chế một cách hợp lý, đúng đắn sẽ có hiệu quả to lớn trong hoạt động quản lý nhà nước về du lịch

1.1.4.2 Hình thức quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch

Là sự biểu hiện ra bên ngoài ( thông qua hành vi và hành động cụ thể ) của các cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch Các hình thức quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch thẻ hiện chức năng, thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch Vì vậy, việc lựa chọn hình thức quản lý nào phải dựa vào cơ sở của pháp luật quy định về thẩm quyền

Hình thức quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch rất đa dạng nhưng chủ yếu được thể hiện ở hình thức ra quyết định hành chính

Quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các cơ quan hành chính nhà nước và nhà chức trách được nhà nước trao quyền , được thực hiện trên cơ sở pháp luật và để thi hành luật, được ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ có tính định hướng hoặc đặt ra các quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng và nhệm vụ quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch Nói cách

khác, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật do các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch đưa ra quy định chung đối với cá nhân hoặc tổ chức tham gia hoạt động du lịch Đó là sự cấm đoán , cho phép hoặc bắt buộc hành

động , quy định điều kiện thể hiện tính quyền lực đơn phương và bắt buộc thi hành Việc ban hành quyết định hành chính được thẻ hiện ở các lĩnh vực sau :

- Ban hành quyết định quy phạm để cụ thể hoá và hướng dẫn thực hiện các quy định của pháp luật đối với hoạt động du lịch Thẩm quyền ban hành quyết định quy phạm là phương tiện hữu hiệu để các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch tác động lên đối tượng quản lý trong khuôn khổ những yêu cầu chung của pháp luật Tuỳ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể mà các cơ quan quản lý nàh nước về du lịch ban hành những loại quyết định quy phạm nhất định để cụ thể hoá các quy định của pháp luật về du lịch nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực du lịch

- Ban hành văn bản áp dụng pháp luật trong lĩnh vực du lịch Văn bản áp dụng pháp luật là loại văn bản cá biệt do cơ quan, người có thẩm quyền quản lý nhà nước về du lịch ban hành để áp dụng một lần đối với đối tượng quản lý về một vấn đề cụ thể để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về du lịch Việc ban hành văn bản áp dụng pháp luật đối với hoạt động du lịch làm phát sinh, thay

đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể

Ngoài hình thức ban hành quyết định hành chính trong lĩnh vực du lịch, cơ quan quản lý nhà nước về du lịch còn thực hiện một số biện pháp như : áp dụng các biện pháp tổ chức trực tiếp nhằm đảm bảo sự vận hành chính xác và có hiệu quả của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về du lịch từ trên xuống dưới, bao gồm : các hoạt động nghiên cứu, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn, tìm hiểu kinh nghiệm nước ngoài, áp dụng thành tựu khoa học vào quản lý, tổ chức hội thảo ; Thực hiện những tác động nghiệp vụ- kỹ thuật như phổ biến kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ, tuyên truyền quảng bá

Tóm lại , hình thức và phương pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, trong đó phương pháp thuyết phục và phương pháp cưỡng chế là phương pháp có tính đặc thù trong hoạt động của các

cơ quan quản lý nhà nước về du lịch; còn hình thức ban hành quyết định hành chính lại thể hiện ý chí và thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch Lựa chọn đúng phương pháp và hình thức hoạt động thích hợp sẽ làm tăng hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch

1.2.Vai trò của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật 1.2.1.Vai trò của pháp luật đối với hoạt động du lịch

Trong điều kiện đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định vai trò hàng đầu của pháp luật trong quản lý xã hội nói chung và quản lý nền kinh tế thị trường nói riêng Điều 12 Hiến pháp năm 1992 đã quy định :“ Nhà nước quản lý

xã hội bằng pháp luật ” Tiếp đó, tại điều 26 Hiến pháp quy định :“ Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật ” [18, Điều 12, 26 ] Điều đó cho thấy, khác với thời kỳ nền kinh tế vận hành theo cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp, trong điều kiện hiện nay, pháp luật đã đặt đúng vị trí, là công

cụ hàng đầu, công cụ không thể thay thế để nhà nước quản lý xã hội và quản lý

nề kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Thực tế cho thấy, sau nhiều năm chúng ta xây dựng và phát triển nền kinh

tế thị trường, diện mạo ngành du lịch đã có nhiều chuyển biến tích cực Du lịch

từ một bộ phận nhỏ, không đáng kể trong khu vực thương mại dịch vụ đã trở thành một ngành kinh tế tổng hợp quan trọng và đang dần trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn, đóng góp một phần đáng kể vào thu nhập quốc dân Do lượng khách quốc tế đến việt Nam ngày càng tăng, làm phát sinh nhiều quan hệ kinh

tế mới trong lĩnh vực du lịch , dẫn đến các hoạt động du lịch ngày càng đa dạng , phong phú và phức tạp Điều đó xác định cần thiết phải chú trọng đến việc điều chỉnh, định hướng cho hoạt động du lịch phát triển, ngăn ngừa rối loạn và gian lận nhằm xây dựng một ngành du lịch nói riêng và toàn bộ nền kinh tế nói chung được đặt trong khuôn khổ pháp luật

Pháp luật được đề cao như vậy là bởi vì pháp luật và các quan hệ kinh tế

có mối quan hệ chặt chẽ với nhau Trong mối quan hệ giữa pháp luật và kinh tế thì trước hết, kinh tế quyết định pháp luật Về vấn đề này C.Mác có viết : “ Trong thời đại nào cũng thế, chính là Vua, Chúa phải phục tùng những điều kiện kinh tế chứ không bao giờ Vua, Chúa lại ra lệnh cho những điều kiện kinh tế được Chẳng qua, chế độ pháp luật về chính trị cũng như dân sự chỉ là các việc nói lên, ghi chép lại quyền lực của những quan hệ kinh tế “[29, tr.93] Sự quyết định của kinh tế đối với pháp luật được thể hiện ở những mặt sau đây :

Một là, tính chất và trình độ của nền kinh tế quyết định tính chất và trình độ

của pháp luật

Pháp luật không chỉ bị quy định bởi tính chất của nền kinh tế mà còn bị quy định bởi trình độ của nền kinh tế Nền kinh tế phát triển càng cao thì đòi hỏi pháp luật càng phải được hoàn thiện Sự phát triển đa dạng, phức tạp của nền kinh tế đòi hỏi pháp luật càng đa dạng và phức tạp hơn Bởi vì, khi kinh tế phát triển đòi hỏi phải hoàn thiện về pháp luật

Hai là, sự đa dạng của các quan hệ kinh tế trong nền kinh tế thị trường đòi

phạm vi điều chỉnh của pháp luật cũng cần phải được mở rộng

Trong nền kinh tế với tính chất tự cung, tự cấp giản đơn trước đây thì pháp luật cũng đơn giản và khép kín Nhưng bước sang nền kinh tế thị trường, trước

sự gia tăng về số lượng cũng như tính chất của các quan hệ kinh tế, đòi hỏi pháp luật cũng phải có sự chuyển mình cho phù hợp với các quan hệ kinh tế Nếu trước đây chưa hề có các khái niệm về cạnh tranh, phá sản, đầu tư nước ngoài thì ngày nay, những thuật ngữ ấy đã trở nên khá quen thuộc trong đời sống kinh

tế Vì vậy, việc nhà nước ban hành pháp luật về cạnh tranh, về phá sản, về đầu

tư nước ngoài là tất yếu Đặc biệt, trong điều kiện hiện nay, khi mà cạnh tranh

và hội nhập kinh tế quốc tế đang là xu thế tất yếu của các quốc gia, đòi hỏi pháp luật cũng phải chứa đựng các yếu tố phù hợp với tiến trình hội nhập ở đây pháp luật không còn đóng kín trong một phạm vi quốc gia nữa mà phải chứa đựng sự thông thoáng để tăng cường mối liên hệ giữa các hệ thống pháp luật với nhau nhằm thúc đẩy và đảm bảo thông lệ quốc tế trong quá trình hội nhập và hợp tác kinh tế quốc tế

Ba là, phương pháp quản lý kinh tế quyết định phương pháp điều chỉnh

của pháp luật

Tương ứng với mỗi mô hình kinh tế, nhà nước có một phương pháp quản

lý phù hợp Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp, nhà nước đã sử dụng phương pháp mệnh lệnh - hành chính

để quản lý và do vậy, phương pháp điều chỉnh của pháp luật cũng mang nặng tính hành chính - mệnh lệnh thông qua hệ thống kế hoạch đã được xác định từ trung ương đã thu hẹp phạm vi điều chỉnh của pháp luật Tính chất kế hoạch hoá cao độ đã hành chính hoá các quan hệ kinh tế lệ thuộc vào ý chí của nhà quản lý

Bước sang nền kinh tế thị trường, buộc pháp luật phải có sự điều chỉnh cho phù hợp Phương pháp hành chính - mệnh lệnh theo kiểu áp đặt không còn lý do

để tồn tại thuần tuý, thay vào đó phương pháp thoả thuận, bình đẳng được xem

là phương pháp điều chỉnh cơ bản của pháp luật trong quá trình nhà nước quản

lý nền kinh tế

Nền kinh tế nào thì pháp luật ấy, pháp luật không thể thấp hơn hay cao hơn

cơ sở kinh tế Mỗi một thời kỳ biến đổi kinh tế đều kéo theo sự biến đổi về pháp luật

Tuy nhiên, cũng cần nhận thức rằng, mặc dù được sinh ra từ kinh tế, bị quy định bởi kinh tế nhưng pháp luật lại không lệ thuộc một cách hoàn toàn thụ động vào kinh tế Về phần mình, pháp luật tác động trở lại nền kinh tế, chi phối quan

hệ kinh tế một cách tích cực, mạnh mẽ Thực tiễn đã chứng minh rằng, nền kinh

tế có phát triển hay không phát triển, phụ thuộc rất lớn vào vai trò của pháp luật Khi pháp luật phản ánh đúng các quy luật kinh tế khách quan và thực sự là hình thức pháp lý của các quan hệ kinh tế, nói cách khác khi pháp luật phù hợp với tính chất, trình độ đời sống kinh tế thì nó trở thành một yếu tố thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội; còn khi pháp luật đã trở nên lạc hậu hoặc vượt xa so với sự phát triển kinh tế thì nó là yếu tố cản trở, kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế Với vai trò là phương tiện hàng đầu để nhà nước tổ chức và quản lý nền kinh tế , pháp luật xác định địa vị pháp lý bình đẳng của cá nhân, tổ chức tham gia sản xuất kinh doanh, tạo lập khung (hành lang) pháp lý cho các chủ thể kinh doanh hoạt động Trong lĩnh vực du lịch cũng vậy, pháp luật sẽ mang lại sự tự chủ cho các tổ chức, cá nhân hoạt động du lịch Bằng hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch , nhà nước đã tạo ra môi trường thuận lợi, tin cậy và chính thức cho hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch có hiệu quả Pháp luật củng cố và bảo vệ những nguyên tắc vốn có của hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường như tính lợi ích của cả người kinh doanh dịch vụ du

lịch lẫn người sử dụng dịch vụ du lịch; tính trách nhiệm của người hoạt động kinh doanh du lịch; tính cạnh tranh, tính công bằng giữa các lợi ích

Trong giai đoạn hiện nay, nhà nước tác động tới ngành du lịch và toàn bộ nền kinh tế thông qua hệ thống pháp luật, kế hoạch, công cụ tài chính , trong đó pháp luật nổi lên với tư cách là công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng nhất

Bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, nhà nước giải quyết những vấn

đề quan trọng nảy sinh trong nền kinh tế thị trường, trong đó có lĩnh vực du lịch, như bảo vệ trật tự ttrị an, bảo vệ môi trường sinh thái, bảo vệ quyền lợi cho khách du lịch cũng như lợi ích của người tham gia kinh doanh dịch vụ du lịch Trong lĩnh vực du lịch cũng như các lĩnh vực khác của nền kinh tế thị trường, pháp luật còn có nhiệm vụ thể chế hoá nguyên tắc cơ bản của đạo đức thành các quy phạm pháp luật, hay nói cách khác giữa đạo đức và pháp luật luôn

có sự đan xen về mặt nội dung Nền kinh tế thị trường với sự phức tạp của các mối quan hệ, không chỉ lĩnh vực du lịch mà cả các ngành kinh tế khác, vấn đề đạo đức trong hoạt động kinh doanh cần có sự quan tâm thích đáng Khi lợi nhuận là mục đích của bất kỳ chủ thể nào tham gia vào hoạt động kinh doanh thì các giá trị đạo đức, quan niệm về sự công bằng, cái thiện, cái ác hơn lúc nào hết cần phải được thể hiện trong pháp luật Việc củng cố bằng pháp luật các nghĩa

vụ đạo đức trước xã hội sẽ giúp giữ gìn và phát triển các giá trị đạo đức, giữ gìn

và phát huy các giá trị truyền thống dân tộc, làm cho xã hội phát triển bền vững Đối với hoạt động du lịch pháp luật có những vai trò như sau :

Thứ nhất, pháp luật phản ánh và xác lập cơ sở pháp lý an toàn, đảm bảo cho

hoạt động du lịch luôn được điều chỉnh trong một trật tự nhất định

Thứ hai, pháp luật vừa tạo hành lang pháp lý an toàn cho hoạt động du lịch,

vừa đảm bảo cho hoạt động du lịch phát triển Về mặt lý luận, pháp luật không chỉ thuần tuý phản ánh các quan hệ kinh tế - xã hội đương đại mà còn phản ánh các quan hệ kinh tế - xã hội trong tương lai Điều đó cho thấy, pháp luật còn có

vai trò dự báo, bởi nếu pháp luật chỉ phản ánh cái thực tại thì sẽ chóng lạc hậu vì các qaun hệ kinh tế - xã hội luôn vận động và phát triển

Thứ ba, pháp luật đảm bảo cho sự mở cửa của hoạt động du lịch, tăng khả

năng cạnh tranh và hội nhập Trong điều kiện hiện nay, khi các quốc gia trên thế giới đều có xu hướng xích lại gần nhau, khi sự cạnh tranh và hội nhập quốc

tế đã trở thành vấn đề toàn cầu thì một hệ thống pháp luật phù hợp với các quy tắc, thông lệ quốc tế, hội nhập được với pháp luật khu vực sẽ tạo những tiền đề pháp lý rất lớn cho sự mở cửa hợp tác quốc tế trong lĩnh vực du lịch, làm cho sự hội nhập quốc tế đó có hiệu quả và an toàn ở đây, pháp luật không còn đóng kín trong phạm vi một quốc gia nữa mà phải chứa đựng sự thông thoáng để tăng cường mối liên kết giữa các hệ thống pháp luật với nhau nhằm nâng cao tính iệu quả của tiến trình hội nhập và hợp tác quốc về du lịch

Thứ tư, pháp luật là công cụ bảo vệ các hoạt động du lịch, đồng thời là

công cụ xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch Có thể nói, pháp luật ngoài ý nghĩa là công cụ để nhà nước thực hiện quản lý còn là lá bùa hộ mệnh giúp các chủ thể tham gia hoạt động du lịch bảo vệ sự tồn tại hợp pháp và quyền lợi hợp pháp của mình trong hoạt động du lịch

Như vậy, với những tác động tích cực như đã phân tích ở trên, pháp luật vừa đóng vai trò mở lối, dẫn dắt hoạt động du lịch, đồng thời là lá chắn bảo vệ cho hoạt động du lịch khỏi sự xâm hại

1.2.2 Vai trò và ý nghĩa của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng

pháp luật

1.2.2.1 Vai trò của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật

Quản lý hoạt động du lịch là một trong những chức năng cơ bản của nhà nước Theo đó, nhà nước sử dụng tất cả các biện pháp có thể có để can thiệp vào hoạt động du lịch nhằm tạo ra môi trường du lịch lành mạnh, phân bổ nguồn lực một cách tối ưu và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát triển xã hội một cách

hài hoà, phù hợp với giá trị truyền thống và văn hoá của đất nước, trong đó pháp luật nổi lên với tư cách là công cụ có uy lực nhất để đảm bảo vai trò quản

lý của nhà nước

Với tính chất là một ngành kinh tế - xã hội mang lại những hiệu quả tổng hợp, cũng như các ngành kinh tế khác, du lịch muốn phát triển bền vững thì không thể đặt ngoài sự quản lý vĩ mô của nhà nước Vai trò quản lý của nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật được thể hiện ở những mặt sau :

Thứ nhất, nếu không có sự quản lý của nhà nước bằng pháp luật thì các

hoạt động du lịch sẽ vận hành theo hai hướng vừa tích cực vừa tiêu cực Đó là quy luật vận động của nền kinh tế nói chung Vai trò quản lý của nhà nước thể hiện ở chỗ : nhà nước sẽ nắm bắt được những quy luật vận động khách quan của nền kinh tế, định hướng cho các hoạt động du lịch phát triển theo hướng tích cực, hạn chế tiêu cực để nhanh chóng đạt được những mục tiêu mà ngành du lịch đã đề ra Bằng pháp luật, nhà nước sẽ tạo cơ sở pháp lý cho các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động du lịch thực hiện mục tiêu, kế hoạch, chính sách phát triển du lịch

Thứ hai, trong quá trình tham gia hoạt động du lịch, các tổ chức và cá

nhân không thể giải quyết những vấn đề vượt quá khả năng của mình như các vấn đề về môi trương, an ninh trật tự và an toàn cho du khách cũng như các vấn

đề về hợp tác quốc tế và các vấn đề về thủ tục hành chính trong du lịch Do đó cần phải có sự quản lý bằng pháp luật của nhà nước nhằm tạo điều kiện cho hoạt động du lịch phát triển

Thứ ba, du lịch là ngành có định hướng tài nguyên, vì thế trong quá trình

hoạt động, tổ chức và doanh nghiệp du lịch thường chỉ quan tâm đến lợi nhuận riêng của mình mà không quan tâm đến việc bảo vệ tài nguyên du lịch Do đó, nhà nước sẽ phải tham gia vào việc phân phối và sử dụng tài nguyên bằng việc ban hành các quy định về việc duy trì và bảo vệ tài nguyên du lịch

Thứ tư, sự quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật thực

chất cũng là để nhà nước bảo vệ lợi ích của chính mình Bởi vì bất cứ một hoạt động kinh tế - xã hội nào cũng có một phần tài sản của nhà nước Đó là các tổ chức, các doanh nghiệp của nhà nước, các cơ sở vật chất - kỹ thuật của nhà nước đầu tư cho hoạt động du lịch

Thứ năm, du lịch là một ngành kinh tế - xã hội liên quan đến nhiều ngành,

nhiều lĩnh vực khác Để du lịch phát triển tốt, nhà nước cần ban hành những quy định pháp luật nhằm điều hoà lợi ích giữa du lịch với các ngành, lĩnh vực có liên quan

Như vậy, vai trò quản lý của nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch không nằm ngoài mục đích hỗ trợ và tạo điều kiện cho du lịch phát triển nhanh và bền vững

1.2.2.2 Ý nghĩa của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật

Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch là tạo ra một hành lang pháp lý cho hoạt động du lịch phát triển Nghị quyết Đại hội lần thứ

VI của Đảng cộng sản Việt Nam đã chỉ rõ : “ Quản lý đất nước bằng pháp luật, chứ không chỉ bằng đạo lý Pháp luật là thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân, phải được thực hiện thống nhất trong cả nước Tuân theo pháp luật là chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng ”[11,tr.12] Các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường rất đa dạng, phong phú

và phức tạp Nhu cầu về tự do đi lại, tự do kinh doanh là nhu cầu tự nhiên của con người Tuy nhiên, tự do ở mọi lĩnh vực đều phải trong một giới hạn nhất định, giới hạn đó là pháp luật Pháp luật là phương tiện chứa đựng sự kết hợp giữa tự do và kỷ cương, giữa thuyết phục và cưỡng chế, giữa tập trung và dân chủ Pháp luật tạo ra sự ổn định để phát triển hoạt động du lịch, kiểm soát hoạt động kinh doanh du lịch, đồng thời ngăn chạn các hành vi xâm phạm tới quyền

tự do của công dân khi tham gia hoạt động du lịch

Quản lý nhà nước bằng pháp luạt đối với hoạt động du lịch là bảo tồn và phát triển nền văn hoá dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hoá và tiến bộ khoa học công nghệ trên thế giới Đảng và Nhà nước ta coi du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn, là động lực và mục tiêu của chủ nghĩa xã hội Nghị quyết Đại hội Đảng IX

đã khẳng định :

Phát triển du lịch thực sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, nâng cao chất lượng và hiệu quả trên cơ sở khai thác lợi thế về điều kiện tự nhiên, sinh thái, truyền thống văn hoá lịch sử, đáp ứng nhu cầu trong nước và phát triển nhanh du lịch quốc tế, phấn đấu sớm đạt trình độ phát triển du lịch của khu vực Xây dựng và nâng cấp cơ sở vật chất, hình thành các khu du lịch trọng điểm, đẩy mạnh hợp tác, liên kết với các nước

Đây là một trong những quan điểm mới của Đảng ta về phát triển du lịch

Điều này đòi hỏi nhà nước phải có cái nhìn tổng quát về du lịch Việt Nam, từ đó xác định những cơ hội và thách thức cũng như những việc làm cần thiết để đưa

du lịch thực sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước

Tóm lại, quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch là quản

lý hoạt động sản xuất kinh doanh Với thuộc tính này, hoạt động du lịch chịu sự tác động đồng thời của hệ thống các công cụ quản lý kinh tế ( trong đó có pháp luật ) và hệ thống các quy luật kinh tế Ở đây, pháp luật vừa mở đường cho sự phát triển kinh doanh du lịch, đồng thời ngăn chặn những tiêu cực do hoạt động

du lịch gây ra; pháp luật phải định hướng cho hoạt động du lịch phát triển, ngăn chặn các tác hại từ mặt trái của kinh tế thị trường làm ảnh hưởng đến hoạt động

du lịch, đến định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế

Việc sử dụng pháp luật để điều chỉnh các hoạt động du lịch là điều chỉnh hoạt động kinh tế trong cơ chế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế Điều đó đòi hỏi pháp luật phải được thể chế hoá phù hợp, đảm bảo cho du lịch hoạt động đúng quy luật, phát triển theo trật tự của pháp luật

Trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật mang những ý nghĩa sâu sắc sau đây :

- Quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật nhằm đảm bảo định hướng xã hội chủ nghĩa và giá trị của du lịch trong cơ chế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế

- Quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật nhằm tạo môi

trường tự do, ổn định, bình đẳng cho các chủ thể tham gia hoạt động du lịch

- Quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả chính trị - kinh tế - xã hội, chống thương mại hoá và lập lại trật tự

kỷ cương trong hoạt động du lịch

- Quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của những người tham gia hoạt động du lịch

- Quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật nhằm nâng cao vị thế của du lịch Việt Nam đối với khu vực và quốc tế sau khi Việt Nam đã gia

nhập WTO

1.3 Nội dung quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật

Với các nội dung phân tích ở trên, quản lý hoạt động du lịch bằng pháp luật là nhu cầu khách quan , là đặc trưng vốn có của nhà nước Trong điều kiện hiện nay ở nước ta , quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật bao gồm những nội dung chủ yếu sau đây :

1.3.1.Nhà nước ban hành pháp luật để tổ chức và quản lý hoạt động du lịch

Mục tiêu của Đảng và Nhà nước ta là hướng tới xây dựng một ngành du lịch hiện đại nhưng vẫn mang đậm đà bản sắc dân tộc; một ngành kinh tế mũi nhọn tạo điều kiện cho các ngành kinh tế khác phát triển, góp phần xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Để đạt được mục tiêu đó, phải nhờ vào pháp luật Pháp luật với tư cách là những chuẩn mực do

nhà nước ban hành sẽ là nhân tố đảm bảo cho hoạt động du lịch phát huy được các ưu điểm và có thể khắc phục được những hạn chế vốn có của nó Bởi vậy, việc xây dựng và ban hành một hệ thống pháp luật cần và đủ để đảm bảo sự vận hành tự do, an toàn cho mọi hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế là một trong những nội dung lớn của quản lý nhà nước

về du lịch, trong đó vấn đề cốt lõi là sự đảm bảo từ phía nhà nước( thông qua pháp luật ) cho quyền tự do, bình đẳng trong kinh doanh du lịch cũng như phòng tránh những tổn thất cho các chủ thể tham gia hoạt động du lịch và hạn chế những tiêu cực của cơ chế thị trường Trên thực tế, nội dung này đòi hỏi nhà nước trước hết phải giành sự ưu tiên cho hoạt động lập pháp Hoạt động du lịch chỉ có thể vận hành và phát triển ; quản lý nhà nước về du lịch chỉ có thể đạt được hiệu quả khi nhà nước có trong tay một hệ thống pháp luật hoàn thiện, thông thoáng, phù hợp với nội dung và tính chất của các quan hệ du lịch trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế Thiếu pháp luật hoặc không phù hợp đều gây khó khăn cho sự vận hành của ngành du lịch, và đặc biệt là gây khó khăn cho hoạt động quản lý nhà nước về du lịch

Trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, việc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch cần đảm bảo những điểm sau :

- Đảm bảo sự vận hành tự do, an toàn cho hoạt động kinh doanh du lịch Các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc

tế rất đa dạng, phong phú, năng động và phức tạp Nhu cầu về tự do, đặc biệt là

tự do đi lại, tự do kinh doanh là nhu cầu tự nhiên Các hoạt động du lịch chỉ có thể thực hiện được và tạo ra các sản phẩm có giá trị khi được bảo đảm bằng pháp luật Đòi hỏi này bắt nguồn từ quyền con người, với tư cách là chủ thể sáng tạo và là chủ thẻ hưởng thụ các giá trị văn hoá tinh thần và cả lợi ích vật chất từ hoạt động du lịch mang lại Điều này có nghĩa là, nhà nước khi xây dựng pháp luật, trước hết phải giành sự ưu tiên cho hoạt động hợp pháp của các chủ

thể tham gia hoạt động du lịch, sau đó mới là sự thuận tiện, hiệu quả cho hoạt động quản lý nhà nước Tự do và an toàn được coi là hai mặt của vấn đề này, trên thực tế, tự do và an toàn của các chủ thể trong lĩnh vực du lịch có thể bị xâm hại từ sự buông lỏmg quản lý nhà nước dẫn đến tình trạng lấn lướt, vi phạm quyền, lợi ích hợp pháp của nhau; cũng có thể bị xâm hại từ chính hoạt động quản lý quá “xơ cứng” của nhà nước

- Đảm bảo bảo tồn, phát triển nền văn hoá dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hoá và khoa học công nghệ trên thế giới

Văn minh của loài người được phản ánh, đánh giá ở các nền văn hoá có bản sắc, ở các cuộc cách mạng khoa học diễn ra trong lịch sử Mỗi dân tộc có cội nguồn và truyền thống riêng được phản chiếu trên tấm gương văn hoá Đảng và Nhà nước ta coi văn hoá là nền tảng tinh thần, là động lực và mục tiêu của chủ nghĩa xa hội Việc bảo tồn, kế thừa và phát triển những giá trị trong di sản văn hoá dân tộc là quốc sách, được ghi nhận trong các bản Hiến pháp của nước ta Tại Điều 30 Hiến pháp năm 1992 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ghi rõ : “ Nhà nước và xã hội bảo tồn, phát triển nền văn hoá Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sác dân tộc; kế thừa và phát huy những giá trị của nền văn hiến các dân tộc Việt Nam, tư tưởng, đạo đức, phong cách Hồ Chí Minh, tiếp thu tinh hoa văn hoá nhân loại; phát huy mọi tài năng sáng tạo trong nhân dân Nhà nước thống nhất quản lý sự nghiệp văn hoá Nghiêm cấm truyền bá tư tưởng và văn hoá phản động đồi truỵ; bài trừ mê tín, hủ tục”

Điều đó cho thấy, các hoạt động du lịch phải đảm bảo việc sưu tầm, khai thác và nâng cao các giá trị văn hoá của dân tộc và của nhân loại Các chủ thể quản lý và kinh doanh du lịch được ra đời với địa vị pháp lý do pháp luật quy định, được đầu tư nhằm đáp ứng nhu cầu hưởng thụ của quàn chúng đối với các giá trị về văn hoá, nghệ thuật, khoa học và công nghệ Pháp luật đã đưa ra các chế tài nghiêm khắc đối với các hành vi truyền bá các sản phẩm có nội dung trái

với thuần phong mỹ tục, truyền thống đạo đức tốt đẹp của dân tộc, nhằm bảo vệ bản sắc văn hoá dân tộc

Bên cạnh đó, nhu cầu giao lưu và tiếp thu tinh hoa văn hoá nhân loại là nhu cầu của bản thân nền văn hoá dân tộc Trong thời đại công nghệ thông tin bùng nổ như hiện nay, việc tiếp nhận và xử lý thông tin, ứng dụng khoa học công nghệ là bức thiết, điều đó chỉ thực hiện được khi nhà nước trao cho các chủ thể tham gia hoạt động du lịch có quyền và nghĩa vụ trong các quan hệ quốc

tế về du lịch Các chủ thể kinh doanh du lịch, chủ thể quản lý hoạt động du lịch với địa vị pháp lý , với các quyền và nghĩa vụ do pháp luật quy định, góp phần bảo đảm cho ý chí của nhà nước được thực hiện trong thực tế về việc xây dụng một ngành du lịch tiên tiến, đậm đà bản sác dân tộc Pháp luật tạo ra môi trường thuận lợi cho các hoạt động du lịch phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa,

mở ra cơ hội cho sự hoà nhập, giao thoa gữa các nền văn hoá

- Đảm bảo vừa quản lý về văn hoá tinh thần, vừa quản lý hoạt động kinh doanh du lịch

Do tính chất phức tạp, yêu cầu quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật được đặt ra bức thiết Việc quy phạm hoá các quy luật phát triển du lịch vừa phải thể hiện ở phương diện kinh tế, vừa phải thể hiện ở phương diện văn hoá Pháp luật mở đường cho tự do tham gia hoạt động du lịch, đồng thời cũng ngăn chặn những tiêu cực do hoạt động du lịch mang lại Vì vậy, pháp luật một mặt, phải định hướng cho du lịch phát triển theo đúng quy luật kinh tế, mặt khác cần ngăn ngừa khả năng tác hại của kinh tế thị trường để đảm bảo giá trị văn hoá dân tộc Việc thể chế hoá pháp luật đòi hỏi thoả mãn đồng thời hai yêu cầu: yêu cầu của quy luật phát triển kinh tế và yêu cầu của quản lý nhà nước về văn hoá, không được coi nhẹ yêu cầu nào Ngay trong mỗi doanh nghiệp kinh doanh du lịch, cả mục tiêu văn hoá tinh thần và mục tiêu kinh tế phải được coi trọng, phải được tính toán chu đáo Có như vậy, doanh nghiệp kinh doanh du lịch mới có

điều kiện để tồn tại và phát triển trong cơ chế thị trường, đồng thời hoàn thành tôn chỉ, mục đích văn hoá, tư tưởng của mình

- Đảm bảo định hướng xã hội chủ nghĩa trong hoạt động du lịch

Tính định hướng xã hội chủ nghĩa là một trong những đặc trưng thể hiện bản chất của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam đã được Đảng và Nhà nước khẳng định Để đảm bảo giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa cho quá trình phát triển kinh tế đất nước trong giai đoạn hiện nay, không chỉ dừng lại ở những

tư tưởng, đường lối chung mà nhà nước phải cụ thể hoá thành những nội dung mang tính xác định về mặt pháp lý như Hiến pháp năm 1992 đã xac định : “Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có

sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa”[18, Điều 15] Một trong những biểu hiện của tính định hướng xã hội chủ nghĩa là đảm bảo sự phát triển hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội trong phát triển kinh doanh du lịch

Phát triển kinh tế phải đi đôi với phát triển xã hội là mục đích của Đảng và Nhà nước ta trong sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế Thực tế đã chứng minh rằng, tăng trưởng kinh tế là điều kiện để giải quyết các vấn đề xã hội nhưng xã hội tốt đẹp lại là động lực cho tăng trưởng kinh tế Trong nền kinh

tế thị trường, việc đảm bảo sự thống nhất hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội trong lĩnh vực du lịch là yêu cầu khách quan nhưng nó lại luôn

ở trong trạng thái mâu thuẫn nhau Bởi với mục đích tìm kiếm lợi nhuận cao nhất, lợi nhuận tối đa, các chủ thể kinh doanh du lịch có thể làm kinh tế bằng bất

cứ giá nào thậm chí là vi phạm pháp luật, bản thân hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường không bao hàm trong đó cơ chế đảm bảo các vấn đề công bằng

xã hội Tuy nhiên, nền kinh tế thị trường mà chúng ta đang xây dựng là theo định hướng xã hội chủ nghĩa và đặt dưới sự quản lý vĩ mô của nhà nước Vì vậy, sự thống nhất giữa tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội chỉ có thể đạt

được bằng sự can thiệp của nhà nước thông pháp luật Do vậy, pháp luật phải đóng vai trò đảm bảo tính hai mặt chủ yếu của quá trình đó, tức là phải đảm bảo quyền tự do kinh doanh của công dân trong lĩnh vực du lịch và phải đảm bảo lợi ích của xã hội, bảo vệ người lao động, người tiêu dùng Nếu thiếu vai trò của pháp luật thì không thể đảm bảo sự quản lý của nhà nước đối với hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế

1.3.2Nhà nước tổ chức thực hiện pháp luật để quản lý hoạt động du lịch

Xây dựng được pháp luật đã khó, nhưng cái khó hơn là làm thế nào để dưa pháp luật đi vào đời sống thực tế Bản thân pháp luật mới chỉ là những quy định của nhà nước buộc mọi chủ thể khác ( kể cả chính bản thân nhà nước ) phải phục tùng Tuy nhiên, trên thực tế, sự phục tùng ý chí của nhà nước phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố , như : sự hiểu biết pháp luật và sự tự giác thực hiện các quy định pháp luật của đối tượng bị quản lý; sự có trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật đến nhân dân; sự gương mẫu

và có trách nhiệm, đúng phận sự của nhà chức trách khi thi hành công vụ là những chỉ số để đánh giá sự “linh thiêng” của pháp luật và “uy quyền ”của nhà nước Vì vậy, vấn đề quan trọng mang tính quyết định của quản lý nhà nước về

du lịch bằng pháp luật là : Nhà nước, bằng những khả năng vốn có của mình và bằng mọi cách làm cho pháp luật đi vào đời sống Pháp luật chỉ phát huy hiệu quả khi nó có cơ hội thực hiện trên thực tế,lúc đó pháp luật mới chính là nó- một công cụ có hiệu lực nhất để nhà nước quản lý hoạt động du lịch , bằng không ,

nó chỉ là những quy định sáo rỗng, vô cảm Trong trường hợp đó, bản thân hoạt động du lịch sẽ không cần đến pháp luật, và nhà nước dù có mạnh đến đâu cũng không kiểm soát được mọi hoạt động diễn ra trong lĩnh vực du lịch Do vây, việc tổ chức để đưa pháp luật đi vào đời sống cũng chính là chức năng vốn có của quản lý nhà nước về du lịch, là nôij dung quan trọng của quản lý nhà nước

về du lịch bằng pháp luật Trong điều kiện hiện nay, việc tổ chức thực hiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch bao gồm những nội dung sau:

Một là, coi trọng công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật

Một trong những chức năng cơ bản của pháp luật là chức năng giáo dục Chức năng giáo dục của pháp luật được thực hiện thông qua sự tác động của pháp luật vào ý thức con người, làm cho con người hành động phù hợp với cách

xử sự thể hiện trong pháp luật Vì vậy, việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật sẽ tác động đến ý thức của con người, làm cho con người nhận thức được rằng : cần phải xử sự như thế nào khi ở vào những hoàn cảnh mà pháp luật

đã dự liệu và nếu không xử sự như thế thì phải chịu những hậu quả bất lợi như thế nào Trên cơ sở đó, hướng con người đến những hành vi xử sự phù hợp với quy định của pháp luật, phù hợp với cách thức mà nhà nước mong muốn

Các quan hệ trong lĩnh vực du lịch trong giai đoạn hiện nay diễn ra hết sức phức tạp, đòi hỏi nhà nước cũng phải ban hành một hệ thống pháp luật tương ứng để quản lý Thực tế cho thấy, với số lượng các văn bản pháp luật đã được ban hành và đang tiếp tục ban hành nhằm điều chỉnh hoạt động du lịch thì việc tạo điều kiện để các cơ quan nhà nước , các tổ chức, những người tham gia hoạt động du lịch và mọi công dân biết được đầy đủ thông tin pháp luật là điều cần thiết, cho dù có khó khăn, tốn kém đến đâu Bởi, sự hiểu biết pháp luật là một trong những yếu tố đầu tiên, quyết định hành vi xử sự của các ch ủ thể pháp luật

Hai là, đảm bảo sự tuân thủ, thi hành, sử dụng và áp dụng pháp luật đúng

hiện pháp luật trong trường hợp này phải đảm bảo ngưyên tắc : “ Nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật quy định”; còn “ công dân thì được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm ”

Trong nền kinh tế thị trường, khi nguyên tắc tự do kinh doanh, tự do đi lại đã trở thành quyền cơ bản của công dân được pháp luật công nhận thì vấn

đề quan trọng là, Nhà nước phải tạo điều kiện thuận lợi để trên thực tế những nguyên tắc này được thực hiện một cách dễ dàng, không chỉ là những quy định trên giấy tờ mà còn là những việc làm cụ thể của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như cơ quan cấp phép đăng ký kinh doanh, cơ quan cấp phép xuất , nhập cảnh

Ba là, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật

Quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật là sự tác động

có tổ chức, có hệ thống bằng pháp luật, nhằm điều chỉnh có hiệu lực, hiệu quả hoạt động du lịch theo ý chí của nhà nước Trong quá trình tác động, điều chỉnh bằng pháp luật, nhà nước phải thường xuyên tiến hành công tác kiểm tra, giám sát nhằm loại trừ những hành vi bất hợp pháp ra khỏi đời sống kinh tế - xã hội

Có thể hiểu công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật là một khâu nằm trong quá trình quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch, thiếu khâu này hoạt động quản lý sẽ kém hiệu lực, hiệu quả Thông qua công tác kiểm tra, giám sát nhằm phát hiện những sai sót trong quá trình thực hiện pháp luật để kịp thời khắc phục những tiêu cực ; đồng thời cũng thông qua công tác kiểm tra, giám sát

để phát hiện những quy định pháp luật không phù hợp, từ đó có kế hoạch sửa chữa, bổ sung kịp thời

1.3.3.Nhà nước thực hiện thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật đối

với hoạt động du lịch

Xây dựng được pháp luật đã khó, nhưng cái khó hơn là làm thế nào để đưa pháp luật đi vào đời sống thực tế Bản thân pháp luật mới chỉ là những quy định

của nhà nước buộc mọi chủ thể khác (kể cả chính bản thân nhà nước) phải phục tùng Tuy nhiên, trên thực tế, sự phục tùng ý chí của nhà nước phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như: sự hiểu biết pháp luật và sự tự giác thực hiện các quy định pháp luật của đối tượng bị quản lý; sự có trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật đến nhân dân; sự gương mẫu và có trách nhiệm, đúng phận sự của nhà chức trách khi thi hành công vụ là những chỉ

số để đánh giá sự “linh thiêng” của pháp luật và “uy quyền ”của nhà nước Vì vậy, vấn đề quan trọng mang tính quyết định của quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật là : Nhà nước, bằng những khả năng vốn có của mình và bằng mọi cách làm cho pháp luật đi vào đời sống Pháp luật chỉ phát huy hiệu quả khi

nó có cơ hội thực hiện trên thực tế,lúc đó pháp luật mới chính là nó- một công

cụ có hiệu lực nhất để nhà nước quản lý hoạt động du lịch , bằng không , nó chỉ

là những quy định sáo rỗng, vô cảm Trong trường hợp đó, bản thân hoạt động

du lịch sẽ không cần đến pháp luật, và nhà nước dù có mạnh đến đâu cũng không kiểm soát được mọi hoạt động diễn ra trong lĩnh vực du lịch Do vây, việc tổ chức để đưa pháp luật đi vào đời sống cũng chính là chức năng vốn có của quản lý nhà nước về du lịch, là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về

du lịch bằng pháp luật Trong điều kiện hiện nay, việc tổ chức thực hiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch bao gồm những nội dung sau:

Một là, coi trọng công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật

Một trong những chức năng cơ bản của pháp luật là chức năng giáo dục Chức năng giáo dục của pháp luật được thực hiện thông qua sự tác động của pháp luật vào ý thức con người, làm cho con người hành động phù hợp với cách

xử sự thể hiện trong pháp luật Vì vậy, việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật sẽ tác động đến ý thức của con người, làm cho con người nhận thức được rằng : cần phải xử sự như thế nào khi ở vào những hoàn cảnh mà pháp luật

đã dự liệu và nếu không xử sự như thế thì phải chịu những hậu quả bất lợi như