Báo cáo khoa hoc Cơ sở lý luận và thực tiễn sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán Nhà nước

Giải quyết vấn đề này ngày 13/8/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 93/2003/NĐ-CP, bổ sung một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức so với Nghị định số 70/CP ngày 11/7/19

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

BÁO CÁO TỔNG KẾT ĐỀ TÀI

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN SỬA ĐỔI, BỔ SUNG

LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

CNĐT : HOÀNG VĂN CHƯƠNG

9446

HÀ NỘI – 2010

1

MỞ ĐẦU

1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Luật Kiểm toán nhà nước đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006, trải qua gần năm năm thực hiện đã góp phần tích cực trong mọi hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, nâng cao địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước, chất lượng và hiệu lực, hiệu quả kiểm toán ngày càng được nâng cao Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đã phát hiện nhiều vấn đề mới cần phải giải quyết, một số quy định của Luật Kiểm toán nhà nước bộc lộ những bất cập, cần phải được xem xét để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế và địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước trong tình hình đất nước hội nhập

Hiện nay, chưa có một công trình khoa học nào thực hiện nghiên cứu riêng biệt về định hướng và nội dung sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước Trên cơ sở nghiên cứu khái quát quá trình xây dựng, tổ chức triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành từ tháng 01/2006 đến nay tại Kiểm toán Nhà nước và các tổ chức, cá nhân có liên quan; nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong xây dựng và tổ chức triển khai thi hành luật kiểm toán, từ đó đề xuất định hướng và nội dung cần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp

Để có cơ sở khoa học cho việc đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước được hoàn thiện và đáp ứng yêu cầu của hoạt động kiểm toán nhà

nước, việc nghiên cứu một cách đầy đủ đề tài " Cơ sở lý luận và thực tiễn sửa

đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước Việt Nam" là hết sức cần thiết nhằm cung

cấp luận cứ khoa học cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước

2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

- Làm rõ cơ sở lý luận của việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của quốc tế trong xây dựng và tổ chức thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước và so sánh địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước các quốc gia trên thế giới với Việt Nam

2

- Đánh giá thực trạng về tổ chức thực hiện, từ đó rút ra những tác động tích cực và bất cập, hạn chế của Luật Kiểm toán nhà nước

- Đề xuất phương hướng, nội dung sửa đổi Luật Kiểm toán nhà nước

3 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

- Đối tượng nghiên cứu là Luật Kiểm toán nhà nước, các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành và các bộ luật có liên quan Trên cơ sở nghiên cứu có hệ thống những vấn đề lý luận, kinh nghiệm của quốc tế trong xây dựng luật và so sánh địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan kiểm toán tối cao quốc tế với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam; phân tích đánh giá thực trạng về triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành tại Kiểm toán Nhà nước, các đơn vị có liên quan và các đơn

vị thuộc đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trong năm năm qua

- Phạm vi nghiên cứu: Các quy định của pháp luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam trong 5 năm qua và kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước một số quốc gia

4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Đề tài áp dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản: Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với phương pháp hệ thống hoá, khảo sát, phân tích, tổng hợp, đánh giá từ thực tiễn để nghiên cứu những nội dung cần sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước

5 KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI

Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu của đề tài, ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài được trình bày thành 3 chương:

- Chương 1: Cơ sở khoa học về sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước

- Chương 2: Thực trạng tổ chức triển khai thi hành Luật Kiểm toán nhà nước

- Chương 3: Định hướng và nội dung cần sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước

3

Chương 1

CƠ SỞ KHOA HỌC SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

1.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

1.1.1 Sự cần thiết phải xây dựng Luật Kiểm toán nhà nước

1.1.1.1 Cơ sở của sự ra đời và phát triển của KTNN Việt Nam

KTNN là cơ quan mới ra đời trong công cuộc đổi mới của đất nước và tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia, là một cơ quan mới nằm trong cơ cấu tổ chức Nhà nước Việt Nam mà trước đó chưa có tiền lệ KTNN ra đời trên

cơ sở Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, nhằm thực hiện kiểm

tra, kiểm soát các hoạt động tài chính công trong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi Sự ra đời và phát triển KTNN là một tất yếu khách quan góp phần đảm bảo phân bổ, quản lý, sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí NSNN và tài sản công Sự ra đời của KTNN đánh dấu một bước phát triển mới của hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm soát ở Việt Nam trong điều kiện mới; khẳng định quyết tâm của Đảng, Nhà nước trong việc lập lại trật tự, kỷ cương quản lý nguồn lực tài chính quốc gia; tăng cường tính minh bạch và công khai về nền tài chính đất nước; góp phần thực thi dân chủ xã hội và chống tiêu cực, tham nhũng

Sau hơn 10 năm hoạt động và phát triển, cơ sở pháp lý cho hoạt động, kiểm tra, kiểm soát về tài chính và tài sản nhà nước của KTNN là Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 đã bộc lộ nhiều vấn đề hạn chế, nhất là về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy cũng như loại hình kiểm toán mà KTNN thực thi Giải quyết vấn đề này ngày 13/8/2003 Chính phủ ban hành Nghị định

số 93/2003/NĐ-CP, bổ sung một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu

tổ chức so với Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, cụ thể là: về chức năng, được bổ sung kiểm toán tính tuân thủ pháp luật và tính kinh tế trong việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; về nhiệm vụ, quyền hạn được bổ sung nhiệm vụ QLNN về ngành, lĩnh vực theo quy định của Chính phủ, đó là: trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng được Thủ

4 tướng Chính phủ phân công thực hiện các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về KTNN; chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn 5 năm

và hàng năm về KTNN và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sau khi được phê duyệt; ban hành, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm và các phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán áp dụng trong các tổ chức, đơn

vị trực thuộc KTNN theo quy định của pháp luật; khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, KTNN độc lập, chỉ tuân theo pháp luật; chịu trách nhiệm trước pháp luật

về kết luận kiểm toán của mình và công khai kết quả kiểm toán theo quy định Sau một thời gian hoạt động vị thế của KTNN ngày càng được xã hội thừa nhận và khẳng định, được sự quan tâm của Đảng, Chính phủ, Quốc hội cùng với sự nỗ lực phấn đấu trong hoạt động của KTNN tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật KTNN (ngày 14/6/2005), địa vị pháp lý của KTNN được xác định là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Điều

đó chứng tỏ sự hình thành và phát triển KTNN để thực hiện chức năng kiểm tra tài chính nhà nước và tài sản công là phù hợp với quy luật khách quan, phù hợp với tiến trình hội nhập và phát triển kinh tế đất nước với khu vực và thế giới

1.1.1.2 Nhận diện địa vị pháp lý của KTNN

Địa vị pháp lý của KTNN là tổng thể những quy định của pháp luật về vị trí của KTNN trong bộ máy quyền lực nhà nước; cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của KTNN Địa vị pháp lý của KTNN ở hầu hết các nước trên thế giới đều được quy định trong Luật cơ bản (Hiến pháp) và được cụ thể hoá trong Luật KTNN Tổ chức quốc tế các cơ quan KTNN tối cao thế giới (INTOSAI) và các cơ quan Kiểm toán tối cao của các nước (SAI), nhìn chung không có sự khác nhau nhiều về mục đích hoạt động,

về tính độc lập, về chức năng, nhiệm vụ, về phương pháp, Nhưng do nhiều nguyên nhân có thể do thể chế chính trị của mỗi nước không giống nhau, mà những thiết chế về tổ chức bộ máy, nhân sự và cơ chế hoạt động của các SAI có

5 những điểm không tương đồng, thậm chí rất khác nhau Trên thực tế, luật kiểm toán của các nước trên thế giới có quy định khác nhau về vị trí của KTNN trong

hệ thống các cơ quan nhà nước, có thể quy vào 4 loại mô hình sau: KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp (Quốc hội) như Mỹ, Nga, Anh…; trực thuộc cơ quan hành pháp như Trung Quốc, ; trực thuộc người đứng đầu nhà nước (Tổng thống) như Hàn Quốc, Ấn độ… và độc lập với cơ quan lập pháp, hành pháp như Đức, Pháp …

Qua việc nghiên cứu các mô hình phổ biến về địa vị pháp lý của KTNN trên thế giới, chúng ta có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm sau đây làm cơ

sở cho việc xây dựng mô hình tổ chức hoạt động KTNN

Một là, dù KTNN Việt Nam thuộc Quốc hội hay Chính phủ đều phải lấy

nguyên tắc: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, phục vụ mục tiêu xây dựng một nước Việt Nam “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ văn minh”

Hai là, tiếp tục phát triển KTNN theo mô hình tập trung thống nhất trực

tuyến bao gồm các bộ phận giúp việc Tổng KTNN, các KTNN chuyên ngành ở Trung ương và các KTNN khu vực ở địa phương

Ba là, hoàn thiện cơ sở pháp lý, môi trường pháp lý đầy đủ, đồng bộ cho

hoạt động KTNN; xây dựng hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành luật KTNN, chuẩn mực, quy trình kiểm toán Đặc biệt là xây dựng văn bản hướng dẫn việc

tổ chức và hoạt động về kiểm toán nội bộ

1.1.1.3 Nguyên tắc xây dựng Luật Kiểm toán nhà nước

Nguyên tắc xây dựng Luật KTNN là những tư tưởng chỉ đạo toàn bộ quá trình soạn thảo, ban hành Luật KTNN, được quán triệt và tuân thủ trong toàn bộ các buớc, các khâu của quy trình xây dựng Luật KTNN cũng như việc kiện toàn

hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước Việc xây dựng Luật KTNN phải quán triệt và tuân thủ các nguyên tắc sau đây:

1 Luật KTNN thể chế hoá đường lối, chủ trương về phát triển KTNN đã

được khẳng định trong các văn kiện của Đảng: "Đề cao vai trò của cơ quan

6 KTNN trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử dựng NSNN Cơ quan KTNN báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chính phủ và công bố công

khai cho dân biết" (Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 BCHTW khoá VIII); " thiết

lập cơ chế giám sát tài chính – tiền tệ, nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay nợ, trả nợ, mở rộng hình thức công khai tài chính Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng KTNN như một công cụ

mạnh của Nhà nước" (Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX)

2 Luật KTNN kế thừa những quy định còn phù hợp, khắc phục những hạn chế trong các văn bản pháp luật hiện hành, đồng thời bổ sung những quy định cần thiết để đảm bảo cho hoạt động KTNN vừa đáp ứng yêu cầu trước mắt vừa phù hợp với xu hướng phát triển trong tương lai

3 Luật KTNN phải đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành, nhất là Luật Ngân sách nhà nước, các luật, pháp lệnh liên quan đến hệ thống tài chính, hoạt động thanh tra, kiểm tra tài chính

4 Luật KTNN được xây dựng trên cơ sở tham khảo có chọn lọc nội dung Luật kiểm toán của một số nước trong khu vực, trên thế giới; Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chính của INTOSAI

1.1.1.4 Những nội dung cần đề cập trong Luật Kiểm toán nhà nước

Luật KTNN là văn bản QPPL do Quốc hội ban hành có giá trị pháp lý cao

để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước với tư cách

là chủ sở hữu tiến hành kiểm toán đối với mọi cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản

lý, sử dụng ngân sách, tiền và TSNN Luật KTNN sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng KTNN trở thành một công cụ mạnh của Nhà nước, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của Nhà nước về tài chính Hoạt động của KTNN góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả; góp phần làm lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí công quỹ; góp phần xây dựng nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền XHCN

7 Với mục đích như vậy, Luật KTNN cần có các nội dung cơ bản sau đây:

1 Xác định rõ nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN: Luật KTNN

cần quy định rõ nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN nước là: "Độc lập

và chỉ tuân theo pháp luật" Đây là nguyên tắc pháp lý cơ bản làm cơ sở nền

tảng để xây dựng các chế định cụ thể của Luật, đảm bảo tính độc lập của KTNN

cả về tổ chức và hoạt động Theo Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chính công của INTOSAI mà KTNN Việt Nam là thành viên chính thức thì tính độc lập của

KTNN là nguyên tắc tối cao, là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài

chính công có hiệu lực và hiệu quả

2 Địa vị pháp lý của KTNN: địa vị pháp lý của KTNN ở hầu hết các

nước trên thế giới đều được quy định trong Luật cơ bản (Hiến pháp) và được cụ thể hóa trong Luật KTNN Đối với những nước mà địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp, thì địa vị pháp lý của KTNN là vấn đề cốt

tử của Luật KTNN, vì chỉ khi xác định rõ địa vị pháp lý của KTNN mới có cơ

sở để quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và mối quan hệ của KTNN với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước

3 Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN: Luật KTNN cần quy

định đầy đủ các chức năng cơ bản của KTNN là kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý,

sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước Để thực hiện chức năng nêu trên, KTNN phải có đầy đủ các nhiệm vụ và quyền hạn, trong đó có các nhiệm vụ và quyền hạn cơ bản sau đây:

Về quyền hạn: Quyền tự quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm của

KTNN; tiếp cận tất cả các thông tin, tài liệu có liên quan đến hoạt động kiểm

toán; yêu cầu đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp

đầy đủ, chính xác, kịp thời thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán; yêu cầu và kiểm tra đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của

KTNN; công bố công khai trước công luận về kết quả kiểm toán; kiến nghị cơ

8 quan nhà nước có thẩm quyền xử lý những vi phạm pháp luật của tổ chức, cá

nhân đã được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán; ban hành các văn bản pháp quy dưới luật để tổ chức và chỉ đạo hoạt động KTNN; đảm bảo kinh phí hoạt động theo một kênh riêng do Quốc hội phê chuẩn

Về nhiệm vụ: Tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm và thực

hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc

hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; kiểm toán dự toán NSNN, kiểm toán dự

án, công trình quan trọng quốc gia, kiểm toán quyết toán NSNN; kiểm toán trách nhiệm kinh tế của cán bộ lãnh đạo trong nhiệm kỳ; phát hiện và kiến nghị

xử lý các hành vi tham nhũng, gây thất thoát lãng phí theo quy định của Luật

Phòng, chống tham nhũng và Luật Thực hành, tiết kiệm chống lãng phí; báo

cáo kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, UBTVQH; gửi báo cáo kiểm toán cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ Tài chính, HĐND nơi kiểm toán và các cơ quan khác theo

quy định của pháp luật; phối hợp với HĐND các cấp trong hoạt động kiểm toán:

lập kế hoạch kiểm toán, thực hiện kiểm toán và kiểm tra việc thực hiện kết luận,

kiến nghị kiểm toán của KTNN; chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra và các cơ

quan khác của Nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, xử lý những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân đã được phát hiện thông qua hoạt

động kiểm toán; quản lý hồ sơ kiểm toán; giữ bí mật tài liệu, số liệu kế toán và thông tin về hoạt động của đơn vị được kiểm toán theo quy định của pháp luật;

tổ chức thi và cấp chứng chỉ KTVNN; chỉ đạo và hướng dẫn về chuyên môn,

nghiệp vụ kiểm toán nội bộ

4 Tổ chức của Kiểm toán Nhà nước

Để bảo đảm nguyên tắc độc lập trong hoạt động kiểm toán, KTNN phải

có tổ chức phù hợp Luật KTNN phải quy định rõ mô hình tổ chức và cơ cấu tổ chức của KTNN

9

5 Tổng Kiểm toán Nhà nước

Để đảm bảo tính độc lập, khách quan của Tổng KTNN nói riêng và cơ quan KTNN nói chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, Luật KTNN cần quy

định một cơ chế đặc thù về việc bổ nhiệm và nhiệm kỳ của Tổng KTNN Về cơ

chế bổ nhiệm: Tổng KTNN phải do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc

hội) bổ nhiệm (bầu) Về nhiệm kỳ: nhiệm kỳ của Tổng KTNN phải được quy

định dài hơn nhiệm kỳ của Chính phủ, Quốc hội

6 Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước

Phó Tổng KTNN là người giúp việc cho Tổng KTNN theo từng lĩnh vực chuyên môn Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức thì Phó Tổng KTNN là công chức nhà nước; do đó, về cơ chế bổ nhiệm Phó Tổng KTNN do Tổng KTNN đề nghị, Chủ tịch nước quyết định bổ nhiệm, nhiệm kỳ là năm năm

7 Kiểm toán trưởng, Phó Kiểm toán trưởng

Kiểm toán trưởng là người đứng đầu KTNN chuyên ngành và khu vực, giúp việc Kiểm toán trưởng có các Phó Kiểm toán trưởng Kiểm toán trưởng và Phó Kiểm toán trưởng do Tổng KTNN bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức

8 Kiểm toán viên nhà nước

KTVNN là chức danh của người trực tiếp thực hiện hoạt động kiểm toán KTNN thực thi nhiệm vụ của mình chủ yếu thông qua đội ngũ Kiểm toán viên nhà nước Vì vậy, lực lượng KTVNN mạnh hay yếu là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả hoạt động, hiệu lực và hiệu quả cũng như uy tín của KTNN Do vậy, Luật KTNN cần quy định rõ vị trí, vai trò, tiêu chuẩn, chế độ, quyền, nghĩa

vụ và trách nhiệm của KTVNN, tạo cơ sở pháp lý cho việc lựa chọn, tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng và sử dụng hợp lý đội ngũ Kiểm toán viên

9 Về đối tượng kiểm toán và đơn vị được kiểm toán

Luật KTNN cần phân biệt rõ đối tượng kiểm toán với đơn vị được kiểm toán, theo đó: đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; đơn vị được kiểm toán là các cơ quan, đơn vị, tổ chức có hành vi quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài

10 sản nhà nước Luật KTNN cần quy định rõ các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc thẩm quyền kiểm toán của KTNN, quyền, nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán

10 Hoạt động kiểm toán

Hoạt động kiểm toán là một trong những nội dung quan trọng của Luật KTNN Đây là những quy định về cách thức tiến hành hoạt động kiểm toán của KTNN Do vậy, Luật KTNN cần phải quy định hoạt động kiểm toán theo trình

tự thủ tục mang tính tố tụng, bảo đảm chặt chẽ, cụ thể là: quy định về quyết định kiểm toán; loại hình kiểm toán và nội dung của từng loại hình kiểm toán; thời hạn kiểm toán, địa điểm kiểm toán; đoàn kiểm toán, quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Trưởng đoàn kiểm toán, Tổ trưởng tổ kiểm toán, Kiểm toán viên và các thành viên khác của đoàn kiểm toán; quy trình kiểm toán, quy định cụ thể các bước thực hiện một cuộc kiểm toán, nội dung công việc cần thực hiện trong từng bước và yêu cầu về thời hạn của từng khâu trong quy trình lập và phát hành báo cáo kiểm toán; công khai kết quả kiểm toán, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán và hồ sơ kiểm toán

11 Báo cáo kiểm toán

BCKT của KTNN là văn bản do KTNN lập và công bố để đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán Luật KTNN cần quy định về nội dung báo cáo kiểm toán; giá trị của BCKT và trách nhiệm của KTNN thông qua trách nhiệm của Tổng KTNN, trưởng đoàn kiểm toán, tổ trưởng tổ kiểm toán và kiểm toán viên đối với BCKT Việc xác định giá trị của BCKT hay nói cách khác BCKT dùng để làm gì cũng đồng nghĩa với việc có cần thiết phải có cơ quan KTNN hay không BCKT của KTNN phải được công

bố công khai để bảo đảm tính công khai, minh bạch của hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước và hoạt động của KTNN

12 Bảo đảm hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Luật KTNN cần có quy định về bảo đảm hoạt động của cơ quan KTNN Bảo đảm các điều kiện về nhân lực, vật lực cho hoạt động của KTNN, đặc biệt

là sự đảm bảo về tài chính là tiền đề cơ bản cho một phương thức làm việc tự

11 chủ, bởi vì mỗi một hạn chế về mặt tài chính với KTNN đồng thời cũng dẫn tới một sự hạn chế hoạt động của nó Cùng với những quy định nâng cao địa vị pháp lý của KTNN cho tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao, những quy định trên đây sẽ bảo đảm cho hoạt động của KTNN độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; trung thực, khách quan

13 Về giám sát hoạt động kiểm toán

Để hoạt động kiểm toán của KTNN thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật, Luật KTNN cần có quy định về giám sát hoạt động kiểm toán của KTNN Đây là vấn đề có tính nguyên tắc vì KTNN là cơ quan có vị thế cao, quyền hạn lớn, thì cùng với những quy định nâng cao trách nhiệm, cần phải có

cơ chế giám sát chặt chẽ đối với hoạt động của KTNN theo đúng pháp luật

14 Xử lý vi phạm: để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động kiểm toán và

tính nghiêm minh của pháp luật, Luật KTNN cần quy định các chế tài xử lý khi các chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật về KTNN có những hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước

Trên cơ sở nghiên cứu về những nội dung cần đề cập trong Luật KTNN

để xem xét sửa đổi, bổ sung những vấn đề còn thiếu hoặc chưa phù hợp của Luật KTNN hiện hành

1.1.2 Vị trí, vai trò của Kiểm toán Nhà nước

1.1.2.1 Vị trí của KTNN trong hệ thống quyền lực nhà nước

Vị trí pháp lý của KTNN là sự quy định của pháp luật về vị trí của KTNN trong hệ thống các cơ quan nhà nước; thể hiện thành các quan hệ về mặt tổ chức giữa KTNN với các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp Vị trí pháp lý phải được quy định tương thích với quyền và trách nhiệm của cơ quan KTNN,

là cơ sở quan trọng nhất để phát huy được vai trò của KTNN phục vụ cho Nhà nước quản lý nền kinh tế - tài chính nhà nước

Qua việc nghiên cứu Luật KTNN của các nước trên thế giới cho thấy, mặc dù các cơ quan KTNN đều có mục đích hoạt động giống nhau và chức năng, nhiệm vụ cơ bản không khác nhau, song do những nguyên nhân nội tại

12 của từng nước mà xác định địa vị pháp lý của các cơ quan KTNN không giống nhau Tuy nhiên, dù cơ quan KTNN các nước trên thế giới có mô hình tổ chức thế nào đi nữa cũng đều thuộc một trong bốn loại hình tổ chức như: hoặc thuộc

cơ quan lập pháp, hành pháp hoặc trực thuộc người đứng đầu Nhà nước hoặc độc lập với cơ quan lập pháp và hành pháp

1.1.2.2 Vai trò của KTNN trong hệ thống chính trị

Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính công của quốc gia, KTNN có vai trò quan trọng trong hệ thống chính trị, góp phần tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, việc kiểm tra của Nhà nước và công tác giám sát của Mặt trận tổ quốc và các đoàn thể nhân dân trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước và tài sản quốc gia

Thứ nhất, kết qủa hoạt động của KTNN góp phần tăng cường sự lãnh đạo

của Đảng đối với nền kinh tế quốc dân và hoạt động của bộ máy nhà nước, đặc biệt là tăng cường công tác kiểm tra nhằm sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN

và tài sản quốc gia, chống tiêu cực, tham nhũng; Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba BCHTW Đảng khoá VIII cũng đã khẳng định phải đề cao vai trò của KTNN

trong công tác kiểm toán, đặc biệt là trong thời kỳ đổi mới

Thứ hai, tăng cường kiểm tra, giám sát của Nhà nước: Với chức năng,

nhiệm vụ của mình, hoạt động của KTNN đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp thông tin phục vụ công tác giám sát, quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm của Quốc hội và HĐND các cấp, đồng thời phục vụ cho Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp quản lý và điều hành NSNN; thúc đẩy quá trình cải cách hành chính nhà nước, phục vụ cho công chúng bảo vệ và phát huy quyền làm chủ của mình

Thứ ba, tăng cường công tác giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,

các đoàn thể nhân dân: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân

có vai trò quan trọng trong việc tập hợp, vận động, đoàn kết rộng rãi các tầng

13 lớp nhân dân; đại diện cho quyền lợi hợp pháp của nhân dân; đưa các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, các chương trình kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh vào cuộc sống, góp phần xây dựng sự đồng thuận trong xã hội Với chức năng, nhiệm vụ của mình, hoạt động của KTNN góp phần tăng cường vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân, nhất là trong việc giám sát hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

1.1.3 Sự cần thiết khách quan phải sửa đổi, bổ sung Luật KTNN

Luật KTNN được ban hành năm 2005 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2006

đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt động của KTNN Sau 5 năm thực hiện Luật KTNN, địa vị pháp lý của KTNN được nâng cao; chức năng, nhiệm vụ được quy định đầy đủ hơn, cụ thể hơn; nhận thức của các cấp, các ngành, các cơ quan, đơn vị, tổ chức và của toàn xã hội về cơ quan KTNN và hoạt động KTNN đầy đủ hơn, đúng đắn hơn, nhất là sau khi KTNN thực hiện việc công bố công khai kết quả kiểm toán; hoạt động kiểm toán được tăng cường cả về quy mô kiểm toán và chất lượng kiểm toán; hiệu lực của các kết luận, kiến nghị kiểm toán được các đơn vị thực hiện đầy đủ và nghiêm túc hơn Tuy nhiên, đứng trước yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới, KTNN cần tiếp tục được phát triển toàn diện mà điều kiện cho sự phát triển đó là phải tạo lập được môi trường pháp lý thích hợp Có thể phân tích cụ thể những cơ sở khách quan để khẳng định tính bức xúc của việc sửa đổi, bổ sung Luật KTNN như sau:

1.1.3.1 Đòi hỏi khách quan của công cuộc cải cách nền HCNN trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

Một trong những nội dung trọng tâm của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay là sắp xếp lại bộ máy quản lý HCNN; điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong hệ thống HCNN; nâng cao chất lượng đội ngũ công chức Những nội dung cải cách đó là rất cấp bách đối với quá trình hoàn thiện hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung và đặc

14 biệt cũng cấp thiết đối với KTNN Kiểm tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng tài chính nhà nước là chức năng chủ yếu hiện nay của KTNN, song lại đang có

sự chồng chéo về chức năng và trong hoạt động thực tế với các cơ quan Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tài chính Thực trạng đó làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, kiểm soát, đòi hỏi phải sắp xếp, phân định lại chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước trên

Việc sắp xếp, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tất yếu phải sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan

1.1.3.2 Tiếp tục phát triển chức năng, nhiệm vụ và cơ chế tổ chức, hoạt động của KTNN trong thời kỳ mới

Trong giai đoạn đầu mới thành lập, chức năng kiểm toán của KTNN mới chỉ giới hạn trong kiểm toán báo cáo tài chính; do vậy, vai trò của KTNN trong thực tế mới chủ yếu thể hiện tập trung ở việc kiểm tra, đánh giá tính đúng đắn, tính tuân thủ các chế độ, chính sách pháp luật trong quản lý và sử dụng NSNN; vai trò của KTNN phục vụ cho Nhà nước quản lý vĩ mô nền kinh tế nhà nước còn rất hạn chế Trong thời kỳ phát triển mới của đất nước, cùng với sự phát triển về kinh tế cần tiếp tục quản lý nhà nước về kinh tế mà hoạt động quan trọng nhất là công tác kiểm tra, kiểm soát hoạt động kinh tế, tài chính nhà nước

Theo kinh nghiệm của các nước có nền hành chính phát triển thì một công cụ quan trọng, có hiệu lực cho quản lý kinh tế nhà nước chính là KTNN, với tư cách là một cơ quan kiểm tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công cao nhất của Nhà nước; KTNN phải thực hiện cả chức năng kiểm tra tính tuân thủ và tính kinh tế

Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX đã chỉ rõ "Thiết lập cơ chế giám sát tài

chính - tiền tệ nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay, trả nợ, mở rộng các hình thức công khai tài chính Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng KTNN như một công cụ mạnh của Nhà nước"

Như vậy, yêu cầu phát triển tất yếu của KTNN và của Nhà nước đối với KTNN đã khẳng định sự phát triển toàn diện về chức năng, nhiệm vụ, cơ chế tổ chức

15

và hoạt động của KTNN trong thời kỳ mới là một yêu cầu tất yếu, cấp bách Yêu cầu

đó đòi hỏi phải hoàn thiện các hình thức pháp lý phù hợp với sự phát triển nội dung hoạt động KTNN; đó chính là việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về KTNN

1.1.3.3 Đòi hỏi của việc khắc phục những hạn chế của Luật KTNN

Pháp luật về KTNN nói chung và Luật KTNN được xây dựng và ban hành trong điều kiện địa vị pháp lý và tính độc lập của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp như ở hầu hết các nước trên thế giới; do vậy, còn bộc lộ nhiều hạn chế, chưa bảo đảm tính đồng bộ trong một số quy định giữa Luật KTNN và các luật có liên quan Mặt khác, qua thực tiễn hoạt động và trước yêu cầu phát triển của KTNN, Luật cũng đã bộc lộ không ít những bất cập đòi hỏi phải được tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung hoàn thiện

1.1.3.4 Yêu cầu của sự hội nhập kinh tế quốc tế

Hội nhập quốc tế là một xu hướng tất yếu của các nước trong thời đại ngày nay; trong đó có sự hội nhập trong các hoạt động kinh tế dẫn đến sự đầu tư kinh tế lẫn nhau giữa các nước cũng như Nhà nước cần có đầu tư kinh phí cho các tổ chức quốc tế mà Nhà nước tham gia Sự hội nhập và những hoạt động kinh tế, tài chính đó đòi hỏi cần có sự kiểm tra, đánh giá của KTNN Tuy nhiên, cho đến nay các quy định của pháp luật cho hoạt động kiểm toán của KTNN trong lĩnh vực này hầu như chưa có; đòi hỏi cần phải được xây dựng và bổ sung phù hợp với yêu cầu của thực tiễn

1.2 CƠ SỞ THỰC TIỄN ĐỂ SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT KTNN

1.2.1 Thực tiễn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước

Sau 5 năm thực hiện Luật KTNN nổi lên một số vấn đề cơ bản sau:

- Thứ nhất, vị thế pháp lý của KTNN được nâng cao; nhận thức của xã

hội về hoạt động kiểm toán nhà nước được tăng cường, nhất là sau khi KTNN công bố công khai kết quả kiểm toán năm theo quy định của Luật KTNN, đã tạo thế và lực cho KTNN thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao

- Thứ hai, qua việc triển khai thi hành Luật KTNN cùng với Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Phòng, chống tham nhũng, ý thức trách

16 nhiệm của cán bộ các cấp, kiểm toán viên, người lao động được nâng lên Chế

độ phụ cấp nghề nghiệp, ưu tiên đối với KTVNN cũng đã tác động tích cực đến

sự chuyển biến nhận thức của công chức, kiểm toán viên về chức năng, nhiệm

vụ và trách nhiệm nghề nghiệp trong điều kiện thực hiện Luật KTNN

- Thứ ba, công tác kiểm toán đã có sự đổi mới bước đầu trong nội dung

kiểm toán, phương pháp kiểm toán; tăng cường kiểm soát, bảo đảm chất lượng kiểm toán trong điều kiện thực hiện Luật KTNN, Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí

- Thứ tư, KTNN đã phối hợp chặt chẽ và hiệu quả hơn với các cơ quan

kiểm tra, thanh tra khác trong công tác kiểm toán và cung cấp kết quả kiểm toán

- Thứ năm, KTNN đã thực hiện công khai kế hoạch kiểm toán năm, báo

cáo kết quả kiểm toán năm, kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán và báo cáo kiểm toán của một số cuộc kiểm toán quan trọng theo quy định

- Thứ sáu, hàng năm KTNN đều phối hợp với Bộ Tài chính, các cơ quan,

tổ chức có liên quan tập trung kiểm tra và trình ý kiến để giúp Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định các dự án và công trình quan trọng quốc gia

Bên cạnh những kết quả đã đạt được nêu trên cũng còn một số khó khăn

và hạn chế, tiến tới cần phải khắc phục là:

- Quy mô hoạt động kiểm toán của KTNN còn rất hạn chế so với yêu cầu phải được kiểm toán hàng năm đối với các cơ quan, đơn vị quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước là rất lớn, nhất là lĩnh vực kiểm toán ngân sách

- Chất lượng kiểm toán và tiến độ kiểm toán còn khoảng cách so với yêu cầu của Luật KTNN

- Hiệu lực kiểm toán chưa cao, trong thời gian qua vẫn còn nhiều đơn vị không thực hiện đầy đủ, nghiêm túc các kiến nghị của KTNN Chất lượng công tác quản lý tài chính, ngân sách, tiền và tài sản nhà nước chưa được củng cố và hoàn thiện một cách tương xứng ở các đơn vị sau khi được kiểm toán Các sai phạm, tiêu cực, lãng

17 phí vẫn tiếp tục xảy ra, cá biệt có trường hợp niên độ kiểm toán sau sai phạm nhiều hơn niên độ kiểm toán trước Hoạt động kiểm toán chưa phát hiện được nhiều hành vi tiêu cực, tham nhũng để chuyển cơ quan chức năng xử lý theo thẩm quyền

- Một số quy định của Luật KTNN cần được quy định cụ thể như về thành lập hệ thống kiểm toán nội bộ (khoản 3 Điều 6); KTNN trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương (khoản 4 Điều 15) đến nay vẫn chưa được ban hành cũng làm ảnh hưởng đến tính đồng bộ và gây nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện

- Thời gian lập, chỉnh lý và gửi báo cáo quyết toán ngân sách của các địa phương, bộ, ngành theo quy định của Luật NSNN quá dài (1/10 năm sau), nên việc kiểm toán để phục vụ HĐND phê chuẩn quyết toán ngân sách gặp nhiều khó khăn do thời gian kiểm toán ngắn; nhiều cuộc kiểm toán không thể thực hiện kiểm toán trước khi HĐND phê chuẩn quyết toán NSĐP Vấn đề này cũng làm ảnh hưởng đến tiến độ phát hành BCKT theo quy định của Luật KTNN

1.2.2 Sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước cho phù hợp với hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

1.2.2.1 Khắc phục bất cập trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN

Do địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp nên hiện nay còn tình trạng không tương thích giữa Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ và các luật khác có liên quan với Luật KTNN Điều 13 của Luật

KTNN quy định về địa vị pháp lý của KTNN: "KTNN là cơ quan chuyên môn

về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" Với quy định địa vị pháp lý của KTNN như vậy

tuy đã khắc phục tình trạng địa vị pháp của cơ quan KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao, làm giảm hiệu lực và hiệu quả của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất trong hệ thống kiểm soát của Nhà nước trước khi Luật KTNN được ban hành Tuy nhiên, thuật

ngữ “chuyên môn’’trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của

Luật KTNN là không phù hợp, chưa thể hiện được bản chất của KTNN với tư

18 cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất hoặc KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao như các nước trên thế giới đã quy định Chính vì Luật quy

định: “ KTNN là cơ quan chuyên môn ” dẫn đến nhận thức của các cấp, các

ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của KTNN chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, không đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ chức và hoạt động KTNN Mặt khác, chính quy định này đã làm cho việc quy định các vấn đề khác của KTNN trong các luật có liên quan (Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Cán bộ, công chức ) là rất khó khăn Mặc dù nội dung quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật KTNN là chưa hoàn toàn thể hiện đúng bản chất của KTNN với tư cách là

cơ quan kiểm tra TCNN cao nhất, song hoàn toàn phù hợp với cơ chế pháp lý hiện hành về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Ở nước ta, KTNN thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1992, do vậy, Hiến pháp chưa có quy định về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN Hiện nay, mặc dù Hiến pháp năm 1992 đã được Quốc hội khoá X sửa đổi, bổ sung (năm 2001), nhưng địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN vẫn chưa có quy định, lý do là việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 chỉ tập trung vào những nội dung đã rõ và có sự nhất trí cao Nếu chưa sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội đã xác định KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất sẽ không đáp ứng kịp thời yêu cầu của công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và quá trình tham gia WTO

1.2.2.2 Khắc phục bất cập về cơ cấu tổ chức và cán bộ của KTNN

- Cơ cấu tổ chức và cán bộ của KTNN hiện tại chưa hoàn chỉnh, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN Số lượng các đơn vị KTNN khu vực, KTNN chuyên ngành còn ít so với nhu cầu kiểm toán ngân sách địa phương và ngân sách trung ương; có đơn vị còn đảm nhận quá nhiều chức năng như vụ Pháp chế (vừa thực hiện công tác pháp chế, vừa thực hiện công tác

19 thanh tra); Văn phòng vừa đảm nhận chức năng là đơn vị dự toán cấp I vừa là đơn vị dự toán cấp III rất khó khăn cho hoạt động

- Đội ngũ KTV tuy đã phát triển cả về số lượng và chất lượng nhưng quy

mô và chất lượng đội ngũ KTV vẫn chưa đáp ứng được chức năng, nhiệm vụ theo yêu cầu của công cuộc đổi mới và phát triển đất nước hiện nay, đặc biệt là yêu cầu hội nhập và phát triển Đội ngũ cán bộ chủ chốt và công chức có trình độ chuyên môn cao còn mỏng; số công chức mới được tuyển dụng cần phải có thời gian học hỏi, tích luỹ kinh nghiệm chuyên môn nghề nghiệp kiểm toán; cơ cấu kiểm toán viên chưa hợp lý, còn thiếu so với yêu cầu

- Số lượng KTV chưa tương xứng với yêu cầu công việc và chức năng, nhiệm vụ được giao, còn quá mỏng so với các nước trong khu vực và trên thế giới (KTNN Việt Nam chỉ có hơn 1.500 KTV)

- Chất lượng KTV còn khá nhiều hạn chế mặc dù hầu hết có kinh nghiệm thực tiễn, nhưng chưa được đào tạo một cách cơ bản và đầy đủ về nhiệm vụ kiểm toán, các kiến thức cần thiết của nền kinh tế thị trường, trình độ phân tích tổng hợp, ngoại ngữ, tin học; kiến thức về QLNN và thủ tục hành chính còn yếu

1.2.2.3 Khắc phục những vấn đề ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN

- Hệ thống chuẩn mực KTNN, các quy trình kiểm toán, các biện pháp giám

sát chất lượng kiểm toán chưa hoàn chỉnh, đồng bộ; các phương pháp kiểm toán còn đơn giản; chưa triển khai được kiểm toán trong môi trường công nghệ thông tin và đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán, hầu hết các đoàn kiểm toán đều chủ yếu là kiểm toán tại trụ sở của đơn vị được kiểm toán, việc kiểm toán tại trụ sở cơ quan chưa nhiều

- Cơ chế, chính sách và chế độ đãi ngộ cho Kiểm toán viên (bồi dưỡng và

dưỡng liêm ) tuy đã được cải thiện một bước, song Nhà nước chưa có chế độ

chính sách đãi ngộ theo tính chất hoạt động đặc thù (như phụ cấp lưu động và một số loại phụ cấp khác) và thu nhập so với mặt bằng hiện nay vẫn còn thấp, đặc biệt là đối với đội ngũ Kiểm toán viên làm việc trong điều kiện đi công tác

20

xa, dài ngày trên các địa bàn trong phạm vi cả nước Do vậy, khó thu hút và giữ được cán bộ giỏi; có nguy cơ mất cán bộ có trình độ chuyên môn cao, chảy máu chất xám về các đơn vị có chế độ đãi ngộ cao, nhất là các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ về tài chính, chứng khoán và doanh nghiệp kiểm toán

- Việc sử dụng kết quả kiểm toán còn hạn chế, thông qua hoạt động kiểm toán KTNN đã phát hiện nhiều sai phạm, yếu kém trong công tác quản lý điều hành

và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; phát hiện một số vụ việc tiêu cực, tham nhũng, lãng phí và chuyển các cơ quan chức năng xử lý theo thẩm quyền Tuy nhiên, kết quả kiểm toán và các dữ liệu về kết quả kiểm toán chưa được sử dụng, khai thác thật sự hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan có liên quan (giám sát, quản lý, xử lý trách nhiệm và phòng, chống tham nhũng)

1.2.2.4 Khắc phục những tồn tại trong công tác phối hợp gữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán

Sự phối hợp công tác giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán còn hạn chế, bất cập nên vẫn còn chồng chéo, trùng lắp hoặc bỏ sót đối tượng cần thanh tra, kiểm tra Sự phối hợp xử lý các vụ việc có dấu hiệu vi phạm do KTNN chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra còn thiếu chặt chẽ; chưa có quy định

về trách nhiệm của cơ quan điều tra trong việc thông báo cho các cơ quan chức năng và KTNN kết quả điều tra, xử lý vụ việc Một số vụ việc cơ quan điều tra

đã khởi tố vụ án, khởi tố bị can nhưng KTNN không được thông báo hoặc chỉ biết được qua thông tin trên kênh báo chí Việc cung cấp kết quả, báo cáo kết quả kiểm toán cho một số cơ quan chức năng có liên quan chưa được quy định chính thức, cụ thể nên thực hiện còn lúng túng, chưa phục vụ tốt, kịp thời cho công tác lãnh đạo và kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng

1.2.2.5 Khắc phục những tồn tại trong việc quy định về chế tài đối với các hành vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước

Trong hoạt động kiểm toán cũng như trong bất cứ lĩnh vực hoạt động nào khác, hệ thống pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh nhất thiết phải bao gồm các quy định về chế tài để xử lý các vi phạm của các bên tham gia

21 trong các quan hệ đó Các quy định về chế tài có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng để tăng cường pháp chế trong hoạt động kiểm toán đảm bảo hoạt động kiểm toán diễn ra theo đúng pháp luật Tuy nhiên, trong Luật KTNN và các văn bản pháp luật có liên quan hầu như chưa có các quy định về chế tài trong các trường hợp vi phạm của đơn vị được kiểm toán, của Kiểm toán viên, đoàn kiểm toán, cơ quan kiểm toán, các tổ chức và cá nhân có liên quan (trừ một loại quy

định rất chung như: “chịu trách nhiệm trước pháp luật”; “đề nghị các cơ quan có

thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật ” Chính do chưa có các quy định về

chế tài một cách cụ thể và đầy đủ cho nên việc chấp hành pháp luật về kiểm toán chưa nghiêm, phần nào đã ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu lực của hoạt động kiểm toán

1.2.2.6 Sửa đổi, bổ sung cho tương thích với các luật có liên quan

Để đáp ứng yêu cầu của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước phục vụ công cuộc đổi mới đất nước và thực hiện cam kết của Tổ chức Thương mại thế giới, đòi hỏi Luật KTNN phải đồng bộ với các luật có liên quan, nhất là các luật được ban hành sau Luật KTNN như Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Ban hành văn bản QPPL

- Luật Phòng, chống tham nhũng: Với vị thế là cơ quan chuyên môn về

lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập

và chỉ tuân theo pháp luật, theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng KTNN thuộc nhóm các cơ quan trực tiếp có trách nhiệm phát hiện và phối hợp

xử lý tham nhũng, bao gồm: Thanh tra Chính phủ, cơ quan điều tra, KTNN, Viện kiểm sát, Tòa án; đồng thời Luật Phòng, chống tham nhũng quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng Do vậy, Luật KTNN cần bổ sung quy định về nhiệm vụ của KTNN trong phòng, chống tham nhũng cho tương thích với Luật Phòng, chống tham nhũng

- Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí:

Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng đề cao vai trò và quy định

rõ trách nhiệm của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí thông qua

22 việc thực hiện chức năng kiểm toán Do vậy, Luật KTNN cần bổ sung quy định

về nhiệm vụ của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cho tương thích với Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí

- Luật Ban hành văn bản QPPL: Luật Ban hành văn bản QPPL được

Quốc hội thông qua ngày 03/6/2008, thay thế Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002 và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2009 Với mục đích nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế

- xã hội, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế và nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, Luật đã sửa đổi một cách toàn diện quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL; đồng thời, cũng bổ sung các quy định nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm hệ thống pháp luật có chất lượng, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận và có tính khả thi cao; Luật quy định một số cơ quan có thẩm

quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản QPPL dưới một hình thức văn

bản Theo đó, Tổng KTNN chỉ ban hành văn QPPL dưới hình thức quyết định

Trước khi Luật BHVBQPPL có hiệu lực, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tổng KTNN được Luật KTNN quy định và được xác định rõ tại Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10/11/2006 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giải thích khoản 6 Điều 19 của Luật KTNN Theo đó,

Tổng KTNN ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới 2 hình thức là quyết

định và chỉ thị Do vậy, Luật KTNN cần phải sửa đổi để quy định rõ thẩm

quyền của Tổng KTNN được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình

thức quyết định cho phù hợp Luật BHVBQPPL; đồng thời bảo đảm tính rõ

ràng, minh bạch trong các quy định của Luật KTNN

1.3 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG XÂY DỰNG LUẬT KTNN

1.3.1 Kinh nghiệm xây dựng Luật KTNN

Ở tất cả các nước tồn tại cơ quan KTNN, dù là ở các nước đã thành lập cơ quan KTNN từ rất lâu hay ở các nước mới thành lập cơ quan KTNN như các

23 nước Đông Âu, Liên bang Nga, Trung Quốc những vấn đề cơ bản về vị trí và tính độc lập của cơ quan KTNN đều đuợc quy định trong Hiến pháp của mỗi nước Trên cơ sở những quy định của Hiến pháp, các nước này ban hành các đạo luật về KTNN cũng như các văn bản pháp quy khác về KTNN

Mặc dù những quy định cụ thể trong Hiến pháp của các nuớc về KTNN

có thể khác nhau về mức độ, nội dung cụ thể, chẳng hạn: Hiến pháp CHLB Đức, CHLB Nga chỉ quy định tại một khoản trong 1 điều về KTNN (khoản 2 Điều 114 của Hiến pháp CHLB Đức, khoản 5 Điều 101 của Hiến pháp CHLB Nga); Hiếp pháp Nhật Bản quy định 1 điều về KTNN (Điều 90); Hiếp pháp nước CHND Trung Hoa quy định 2 điều về KTNN (Điều 91 và Điều 109); Hiếp pháp Hàn Quốc quy định 4 điều về KTNN (từ Điều 97 đến Điều 100) và Hiến pháp CH Ba Lan lại quy định tới 6 điều về KTNN (từ Điều 203 đến Điều 207) Tuy nhiên, về cơ bản có thể đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của những quy định về KTNN trong Hiến pháp là: Xác định chức năng cơ bản của KTNN; vị trí của KTNN trong hệ thống các cơ quan nhà nuớc; hầu hết Hiến pháp các nước còn quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) cơ bản của KTNN; nguyên tắc cơ bản trong hoạt động của KTNN (tính độc lập);

Với những quy định cơ bản như trên trong Hiến pháp, các nước đã xây dựng các đạo luật cụ thể làm cơ sở pháp lý cho việc tổ chức, hoạt động của KTNN

Dựa trên cơ sở quy định của Hiến pháp, các nước ban hành Luật KTNN Mặc dù nội dung cụ thể của luật KTNN của các nước có sự khác nhau, nhưng nhìn chung đều có các quy định chủ yếu về: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; đối tượng, phạm vi kiểm toán; tổ chức và nhân sự; quy chế, kinh phí hoạt động

và phương pháp nghiệp vụ kiểm toán của KTNN Luật KTNN là cơ sở pháp lý

để điều chỉnh mọi quan hệ phát sinh trong hoạt động của KTNN; đồng thời cũng là cơ sở pháp lý điều chỉnh các quan hệ nội bộ của hệ thống KTNN

24

1.3.2 So sánh địa vị pháp lý và chức năng của KTNN Việt Nam với KTNN các nước trên thế giới

1.3.2.1 Tính độc lập của kiểm tra tài chính nhà nước

Theo Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chính công của INTOSAI mà KTNN

Việt Nam là thành viên chính thức thì tính độc lập của KTNN là nguyên tắc tối cao, là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực

và hiệu quả Do những hệ quả đặc biệt về chính trị và tài chính bắt nguồn từ hoạt động kiểm tra của các cơ quan KTTC đối với tất cả các cơ quan nhà nước, đặc biệt là đối với chính giới và chính quyền, tính độc lập đầy đủ cần phải được đảm bảo về mặt pháp lý Điều đó vừa phải có giá trị đối với cơ quan KTTC với

tư cách là cơ quan (thiết chế) nhà nước trong cơ cấu của một hệ thống phân chia

quyền lực chức năng của Nhà nước; nhưng nó cũng phải có giá trị đối với vị trí

của các Uỷ viên kiểm toán và trong trường hợp cần thiết đối với cán bộ kiểm

toán Đây là yếu tố quan trọng, trước tiên có tác động đến chất lượng kiểm toán, bởi vì trong hoạt động kiểm toán mọi ý kiến đánh giá, nhận xét và kết luận của KTV đều dựa vào bằng chứng kiểm toán và tuân thủ pháp luật, không chịu sự tác động của bất kỳ sự chi phối nào, nhất là sức ép về chính trị

Để đảm bảo một cách có hiệu lực và vững chắc sự kiểm tra tài chính độc lập, cần phải quy định rõ tính độc lập của KTNN ngay trong các điều khoản Hiến pháp, những quy định cụ thể hơn được quy định trong Luật KTNN

Ở Việt Nam, KTNN thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1992, do vậy chưa có điều kiện quy định về tính độc lập của KTNN trong các điều khoản Hiến pháp Luật KTNN đã có 1 điều (Điều 7 Luật KTNN Việt

Nam) quy định về nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN: "Độc lập và chỉ

tuân theo pháp luật" Đây là nguyên tắc pháp lý cơ bản làm cơ sở để xây dựng

các chế định cụ thể của Luật, đảm bảo tính độc lập của KTNN cả về tổ chức và hoạt động Qua so sánh với luật KTNN của nhiều nước trên thế giới cho thấy quy định về nguyên tắc độc lập trong Luật KTNN Việt Nam là quy định rất tiến

25

bộ Tính độc lập của KTNN được thể hiện thông qua các nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, về địa vị pháp lý của KTNN, ở nước ta, để xác lập cơ chế cho

KTNN hoạt động một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; trung thực, khách

quan, Điều 13 của Luật KTNN quy định về địa vị pháp lý của KTNN: " KTNN

là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" Tính độc lập trong

hoạt động của KTNN tương tự như Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Toà án nhân dân tối cao ở nước ta, nhưng KTNN không thuộc hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp Quy định này nhằm đảm bảo tính độc lập về nghiệp vụ và thiết chế của KTNN tuy đã khắc phục một phần về tình trạng địa

vị pháp của KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao Song chưa thể hiện đúng bản chất của KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất của Nhà nước Ở hầu hết các nước trên thế giới địa vị pháp lý của KTNN đều được quy định trong Hiến pháp và được cụ thể hóa trong Luật KTNN, còn ở nước ta chưa được quy định trong Hiến pháp Nếu chờ sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội để xác định KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất sẽ không đáp ứng kịp thời yêu cầu của công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế

Để khắc phục tồn tại nêu trên; đồng thời, xác định điạ vị pháp lý của KTNN đúng với bản chất của KTNN và phù hợp với thông lệ quốc tế, cần phải

bổ sung vào Hiến pháp - đạo luật “gốc” của Nhà nước những quy định cơ bản

về địa vị pháp lý của KTNN làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của KTNN

Thứ hai, về ngân sách, độc lập về nguồn lực tài chính để hoạt động là tiền

đề cơ bản bảo đảm tính tự chủ trong công việc Nếu bị hạn chế về mặt tài chính đối với KTNN sẽ dẫn đến sự hạn chế trong hoạt động của nó, phạm vi kiểm toán có thể bị thu hẹp, hoặc phải nhờ đến sự giúp đỡ của đối tượng kiểm toán, ảnh hưởng trực tiếp đến tính khách quan, vô tư của hoạt động kiểm toán Trên thế giới, việc cung cấp phương tiện tài chính để đáp ứng nhu cầu về vật dụng và

26 nhân sự của KTNN được quy định rõ trong phần lớn các luật kiểm toán, nhưng

ở mức độ khác nhau Chẳng hạn như Luật Kiểm toán Hàn quốc chỉ lưu ý rằng phải tôn trọng tối đa tính độc lập của KTNN trong khi thiết lập ngân sách (Điều

2 khoản 2 Luật KT Hàn Quốc) để bằng cách đó hạn chế sự tác động của các cơ quan khác Luật Kiểm toán Trung Quốc và Nga chỉ quy định rằng kinh phí để trang trải cho hoạt động của KTNN được cấp từ ngân sách Trong các Luật này thiếu những quy định về việc ai xác định mức ngân sách hoặc liệu ngân sách đó

có phải được phê duyệt hay không (Điều 11 Luật KT Trung Quốc; Điều 30 Luật

KT Nga) Trái lại, ở Anh, Cộng hoà Séc lại có những quy định rõ ràng về việc

đó, và có quy định một quy trình đặc biệt đối với ngân sách của cơ quan Kiểm toán tối cao; NSNN dành cho KTNN Vương quốc Anh được kiểm tra bởi một

Uỷ ban kiểm toán riêng biệt trước khi ngân sách này được trình lên Hạ nghị viện (Điều 4 Khoản 1 - 4 Luật KT Vương quốc Anh; Điều 32, 33 Luật KT Séc)

Ở nước ta, Điều 67 của Luật KTNN quy định về kinh phí hoạt động của

KTNN: " KTNN có kinh phí hoạt động riêng, là đơn vị dự toán cấp I của ngân

sách trung ương Kinh phí hoạt động của KTNN do KTNN lập dự toán và đề nghị Chính phủ trình Quốc hội quyết định" Điều 69 Luật KTNN quy định về

đầu tư hiện đại hoá hoạt động KTNN: "Nhà nước có chính sách đầu tư phát

triển công nghệ thông tin và các phương tiện khác để bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của KTNN, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế"

Quy định như trên đã có sự phù hợp nhất định với Điều 7 Tuyên bố Lima:

"Phải cấp cho cơ quan KTNN phương tiện tài chính nhằm tạo điều kiện cho việc

hoàn thành nhiệm vụ của họ; trong trường hợp cần thiết, các cơ quan KTNN phải có quyền trực tiếp đề nghị với cơ quan duyệt ngân sách nhà nước cấp phương tiện tài chính mà họ cho là cần thiết; Cơ quan KTNN phải được phép tự chịu trách nhiệm sử dụng kinh phí đã cấp trong thời đoạn ngân sách của họ"

Thứ ba, về nhân sự: Trong vấn đề này Quy trình bổ nhiệm và miễn nhiệm

các Uỷ viên KTNN, đặc biệt là Chủ tịch (Tổng) KTNN, đóng một vai trò quan trọng Theo Điều 6 khoản 1 Tuyên bố Lima thì các ủy viên này là những người

27 phải đưa ra các quyết định của cơ quan KTTC và phải tự chịu trách nhiệm về những quyết định đó đối với bên ngoài Những người đó có thể là các thành viên của một Hội đồng có quyền ra quyết định hoặc thủ trưởng của một cơ quan KTTC được tổ chức theo kiểu đơn tuyến Tất cả các Luật kiểm toán đều có những quy định về việc bổ nhiệm hoặc bãi nhiệm các ủy viên cơ quan KTTC

Để nhấn mạnh sự độc lập của cơ quan KTTC đối với cơ quan hành pháp cần

được kiểm tra, phần lớn các Luật kiểm toán đều quy định rằng, ít nhất thì Chủ

tịch của cơ quan này được bầu bởi cơ quan lập pháp hữu quan (Điều 5 khoản 1

Luật KTLB Đức; Điều 1 khoản 1Luật KT Anh; Điều 4 khoản 1 Luật KT Hàn Quốc; Điều 5 khoản 1Luật KT Nga; Điều 10 Luật KT Séc, Điều 97 Hiến pháp

CH Séc; Chương 6 Luật KT Thái Lan) Điều mang tính đặc trưng là ở tất cả các

nước được đề cập tại đây đều dành cho Chính phủ quyền đề (kiến) nghị; tuy vậy

ở đây vẫn có những sự phân kỳ đáng kể tùy theo cấu trúc của hệ thống Chính phủ mà Hiến pháp quy định Thí dụ như Luật Kiểm toán Anh quy định rằng, trước khi đưa ra kiến nghị Thủ tướng phải lấy ý kiến Uỷ ban kiểm toán (Điều 1 khoản 1 Luật Kiểm toán Anh)

Khác với những nước nói trên, Luật Kiểm toán của Trung Quốc, Pháp quy định chung là cơ quan hành pháp phụ trách việc bổ nhiệm (Khoản 2, Điều

2 kết hợp với khoản 3, Điều 15 Luật KT Trung Quốc; Điều 4 khoản 1 Luật KT Pháp), như ở Pháp, Chủ tịch và các ủy viên khác của KTNN được bổ nhiệm bởi một pháp lệnh của Hội đồng Bộ trưởng Từ các điều khoản của Luật Kiểm toán Trung Quốc có thể nhận biết rằng Chính phủ chỉ định các ủy viên KTNN

Trong trường hợp cơ quan KTTC được tổ chức theo hình thức đồng sự

và những điều khoản nêu ở trên không được vận dụng đối với viêc bầu các ủy

viên còn lại thì các Luật kiểm toán tôn trọng tính độc lập về mặt tổ chức của cơ

quan KTTC và dành cho Chủ tịch kiểm toán quyền đề nghị bổ nhiệm các ủy viên còn lại, một số Luật kiểm toán còn trực tiếp dành cho Chủ tịch quyền bổ nhiệm các ủy viên này (Điều 5 khoản 2 Luật KTLB Đức; Điều 5 khoản 1 Luật

KT Hàn Quốc; Điều 5 khoản 4 Luật KT Nga; Điều 12 Luật KT Séc)

28

Ở nước ta, Khoản 2 Điều 17 của Luật quy định về thẩm quyền bổ nhiệm

Tổng KTNN: "Tổng KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề

nghị của UBTVQH sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ" Với

quy định như trên, Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã quy định thẩm quyền và quy trình bổ nhiệm cao nhất cho Tổng KTNN, bởi vì theo quy định tại Khoản 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khoá X và quy định tại Khoản 7 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội ngày 25 tháng

12 năm 2001 thì Quốc hội "Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó

Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các Uỷ viên UBTVQH, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao" Quy định về thẩm quyền và quy trình bổ nhiệm như vậy

để xác định rõ vị thế của Tổng KTNN, đảm bảo tính độc lập, khách quan của Tổng KTNN nói riêng và KTNN nói chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán

Tuy nhiên, một điều tỏ ra còn quan trọng hơn quy trình bổ nhiệm các ủy

viên KTTC là quy định chính xác bằng Luật việc miễn nhiệm các ủy viên theo

một cách thức không làm ảnh hưởng tới tính độc lập của họ trong khi thực thi công việc Phần lớn các nước đã nhận ra nguy cơ ngành hành pháp hoặc lập pháp có thể có cơ hội sa thải các ủy viên kiểm toán mà không cần nêu lý do và thông qua đó gây ảnh hưởng đối với cách thức kiểm toán Vì thế mà trong nhiều luật kiểm toán đều có những quy định nhằm ngăn chặn nguy cơ đó (Điều 5 khoản 3 Luật KT Trung Quốc; Điều 3 khoản 1 Phụ chương II của Luật KT Vương quốc Anh; Điều 8 khoản 1 Luật KT Hàn Quốc; Điều 29 khoản 4 Luật

KT Nga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều 12 khoản 9 Luật KT Séc) Các điều khoản này quy định rằng chỉ được phép miễn nhiệm ngoài quy định bởi những lý do sức khoẻ hoặc kỷ luật, thí dụ trong trường hợp vi phạm nghĩa vụ chức năng Trong khi đó một số Luật kiểm toán kể ra tất cả những lý do dẫn tới việc kết thúc hoạt động chức năng (Điều 8 khoản 1 Luật KT Hàn Quốc; Điều 29 khoản 4 Luật KT Nga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều 12 khoản 9 Luật KT Séc) Ở những

29 nước khác chỉ có những điều khoản đặt các ủy viên kiểm toán ngang hàng với các thẩm phán và cũng tuyên bố vận dụng các thủ tục miễn nhiệm thẩm phán đối với ủy viên kiểm toán hoặc không phế chức họ (Điều 3 khoản 4 Luật KT Đức; Điều 2 khoản 2 Luật KT Pháp; Điều 105 khoản 3 Hiến pháp Malayxia)

Luật KTNN Việt Nam và Thái Lan không có quy định đặc biệt về các thủ tục phế chức các uỷ viên (Tổng KTNN) của cơ quan Kiểm toán tối cao Điều 17

Luật KTNN Việt Nam chỉ quy định rằng Quốc hội miễn nhiệm và bãi nhiệm

Tổng KTNN theo đề nghị của UBTVQH sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ Quyền hạn này xuất phát từ vị trí của KTNN Việt Nam là cơ

quan do Quốc hội thành lập Thế nhưng dưới giác độ của tính độc lập thì quyền

hạn miễn nhiệm không được xác định cụ thể này không phù hợp với Điều 6 của

Tuyên bố Lima Một mặt, cần phải có những lý do được luật pháp quy định đối

với việc miễn nhiệm, mặt khác có thể nghi vấn rằng liệu có đảm bảo được tính độc lập cần thiết hay không khi mà cơ quan quyền lực nhà nước được kiểm toán có thể đơn phương quyết định về thành phần của cơ quan thực hiện kiểm toán

Đối với tính độc lập của cán bộ kiểm toán chuyên trách ở các cơ quan

Kiểm toán hoặc hoạt động cho các cơ quan này theo sự ủy quyền được đa số các Luật kiểm toán bảo đảm thông qua những quy định liên quan đến các hoạt động kiểm toán Ngoài ra, một số Luật kiểm toán quy định rằng trong những điều kiện nhất định các công chức kiểm toán có thể bị loại ra khỏi chương trình kiểm toán bởi có chủ ý riêng (Điều 13 Luật KT Trung Quốc; khoản 1 và 3 Luật KTLB Đức; Điều 15 Luật KT Hàn Quốc; Điều 20 Luật KT Séc)

Luật KTNN Việt Nam đã có những quy định cụ thể để bảo đảm tính độc lập của KTV trong hoạt động kiểm toán, cụ thể: Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động kiểm toán (điểm a khoản 2 Điều 48 Luật KTNN Việt Nam); quyền bảo lưu ý kiến về kết quả kiểm toán (điểm d khoản 2 Điều 48 Luật KTNN Việt Nam); những hành vi bị nghiêm cấm đối với kiểm toán viên (khoản

30

2 Điều 12 Luật KTNN Việt Nam); những trường hợp kiểm toán viên không được tiến hành kiểm toán (Điều 31 Luật KTNN Việt Nam)

1.3.2.2 Quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước với Chính phủ và Quốc hội

Việc bảo đảm tính độc lập của KTNN liên quan chặt chẽ tới mối quan hệ

với các cơ quan nhà nước trong ngành lập pháp và hành pháp Mối quan hệ giữa KTNN với Chính phủ và Quốc hội phải được luật hoá và là một yếu tố quan trọng đảm bảo tính độc lập khách quan của KTNN về mặt pháp lý Tuỳ thuộc vào thể chế chính trị và điều kiện của từng nước mà KTNN được tổ chức theo các hình thức khác nhau, nhưng trong mọi trường hợp phải đảm bảo tính độc lập của KTNN KTNN không chịu sự điều hành, chỉ đạo của bất kỳ cơ quan quyền lực nào, nhưng KTNN phải có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền khác theo hoạch định, đồng thời phải công khai kết quả kiểm toán cho công chúng Mối quan hệ giữa KTNN với Chính phủ và Quốc hội được thể hiện thông qua các nội dung chủ yếu sau đây:

1 KTNN độc lập về tổ chức

Ở một số nước các cơ quan Kiểm toán tối cao thực sự được xây dựng như

là những cơ quan nhà nước độc lập hoặc cơ quan hiến pháp độc lập (Điều 1 Luật KTLB Đức; Điều 2 khoản 1 Luật KT Hàn Quốc; Điều 2 khoản 1 Luật KT Séc) Bằng việc tách kiểm tra tài chính ra khỏi phạm vi ngành lập pháp hoặc hành pháp về mặt tổ chức -thiết chế sẽ đảm bảo cho người kiểm tra độc lập,

khách quan về mặt nghiệp vụ và thiết chế

2 Đặt KTNN nằm trong ngành lập pháp hoặc hành pháp

Ngược lại ở Nga và Anh cơ quan KTTC hoặc Tổng KTNN lại giữ vị trí một cơ quan cấp dưới hoặc cơ quan thuộc cấp của Quốc hội (Điều 1 khoản 2 Luật KT Anh; Điều 1 khoản 1 Luật KT Nga) Tuy vậy cả hai Luật kiểm toán này đều nhấn mạnh tính độc lập (về nghiệp vụ) của cơ quan Kiểm toán bất chấp việc nó trực thuộc Quốc hội (Điều 1 khoản 4 Luật KT Anh; Điều 1 khoản 2 Luật KT Nga) Ở Trung Quốc và Việt Nam (trước khi có Luật KTNN) cơ quan KTTC đều được đặt trong ngành hành pháp Ở Trung Quốc, Hội đồng Nhà nư-

31

ớc thành lập cơ quan KTTC trực thuộc Chủ tịch Hội đồng Nhà nước, còn ở Việt Nam KTNN trực thuộc Thủ tướng Chính phủ (Điều 7 Luật KT Trung Quốc;

Điều 1 Quy chế KTNN Việt Nam) Những điều khoản quy định này tỏ ra không

phù hợp với các quy định của Điều 9 Tuyên bố Lima ở chỗ là chúng không đảm

bảo đủ rõ sự độc lập của cơ quan KTNN đối với cơ quan được kiểm toán (cơ quan hành pháp) Hiện nay, theo quy định tại Điều 13 của Luật KTNN Việt Nam, KTNN có địa vị pháp lý độc lập, không thuộc hệ thống các cơ quan lập pháp hoặc hành pháp Đương nhiên ở đây không thể đi tới chỗ hoàn toàn tách rời cơ quan Kiểm toán tối cao khỏi Quốc hội và Chính phủ; cụ thể trong một số lĩnh vực việc thực hiện từng nhiệm vụ kiểm toán đòi hỏi phải có sự hợp tác đặc biệt chặt chẽ, như tư vấn cho các dự án luật, thông tin cụ thể về các báo cáo kiểm toán hoặc dự kiến hệ quả về mặt tài chính hoặc tổ chức của các kế hoạch ban hành luật và chính sách Một sự hợp tác như vậy không chỉ phục vụ cho ngành lập pháp và hành pháp mà dưới giác độ của cơ quan KTTC còn có tác dụng như là sự kiểm tra tài chính mang tính phòng ngừa Đương nhiên không được làm nảy sinh bất cứ nghĩa vụ gián tiếp nào từ sự hợp tác đó đối với cơ quan Kiểm toán làm ảnh hưởng tới việc độc lập thực hiện nhiệm vụ kiểm toán

3 Tự chịu trách nhiệm về chương trình kiểm toán

Đặc biệt sự độc lập của cơ quan KTTC đối với ngành hành pháp hay lập

pháp cũng phải thể hiện qua việc lựa chọn và thực hiện chương trình kiểm toán

Phải để cho các cơ quan KTNN tự mình lập kế hoạch kiểm toán và không được

để công việc này nằm trong phạm vi tác động của các cơ quan nhà nước khác Không nên để cho cơ quan KTTC có thể bị chỉ thị làm nhiệm vụ thực hiện, thay đổi hoặc bỏ qua những chương trình kiểm toán nhất định Để bảo đảm được điều này cần phải có những cơ sở pháp lý rõ ràng Qua nghiên cứu luật KTNN của các nước cho thấy có những Luật kiểm toán không có những đoạn nói về việc ai phụ trách việc lập kế hoạch kiểm toán hoặc những đơn vị nào ở trong hoặc ngoài cơ quan kiểm toán tham gia vào việc đó (Luật Kiểm toán Trung Quốc, Pháp và Thái Lan) Các Luật kiểm toán khác tuy có chứa đựng những nội

32 dung thể hiện trách nhiệm riêng đối với kế hoạch kiểm toán, tuy nhiên trách nhiệm đó hoặc chỉ toát lên từ cách chọn câu chữ trong khi kể ra các quyền hạn kiểm toán hoặc từ việc phân bổ những nhiệm vụ nhất định cho các đơn vị nằm trong cơ quan KTTC (Khoản 1 chương 5 Luật KT Malaysia; Khoản 1 Điều 12 Luật KT Hàn Quốc) Chỉ có một số Luật kiểm toán có những quy định rõ ràng

về việc lập kế hoạch kiểm toán (Điều 7 Luật KTLB Đức; Khoản 3 Điều 1 Luật

KT Anh; Điều 10 Luật KT Nga; Điều 17 Luật KT Séc)

Ở các Luật kiểm toán có ghi những quy định ít hoặc nhiều cụ thể về việc lập kế hoạch kiểm toán thì đa phần các Luật đó xử lý vấn đề này như là một công việc nội bộ của từng cơ quan KTNN Các Luật kiểm toán này không cho phép tác động từ bên ngoài (vào kế hoạch kiểm toán) Tuy nhiên, trong số này Luật Kiểm toán Nga là trường hợp ngoại lệ: khoản 2 và 3 Điều 10 Luật KT Nga quy định rằng khi lập các kế hoạch và chương trình kiểm toán bắt buộc phải tiếp nhận hoặc lưu ý đến các nhiệm vụ do cơ quan lập pháp ủy thác và các ý kiến thẩm vấn của những đơn vị khác nhau thuộc ngành hành pháp và lập pháp Như vậy, Luật kiểm toán này tạo cho các cơ quan nhà nước có điều kiện tác động

trực tiếp vào hoạt động kiểm toán của KTNN Một sự tác động như vậy là

không phù hợp với tính độc lập cần phải có đối với công tác kiểm tra tài chính

có hiệu quả và rộng khắp của KTNN Còn ở Việt Nam theo quy định tại khoản

1 Điều 15 Luật KTNN Việt Nam, KTNN độc lập trong việc xác định kế hoạch kiểm toán hàng năm của KTNN Sự bảo toàn tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao không loại trừ việc ngành hành pháp hay lập pháp đưa ra các đề nghị kiểm toán, tuy nhiên phải dành cho KTNN quyền hạn theo luật định khước

từ những đề nghị đó với lý do là kết cục cơ quan kiểm toán vẫn phải tự quyết định về các nhiệm vụ kiểm toán trong khuôn khổ của chương trình kiểm toán (khoản 2 và khoản 4 Điều 17 Luật KT Séc; Điều 23 Luật KT Hàn Quốc) Luật KTNN Việt Nam quy định cụ thể về vấn đề này tại khoản 2, khoản 3 Điều 15 Luật KTNN

hình thức là hình thức đơn tuyến và hình thức đồng sự Theo hình thức đơn

tuyến (KTNN Anh, Malayxia, Thái Lan ) KTNN được phân cấp theo thứ bậc, đứng đầu là Chủ tịch (Tổng) kiểm toán Các luật kiểm toán đưa ra hình thức tổ chức đơn tuyến thường có ít điều khoản quy định về cơ cấu tổ chức Trong hầu hết các trường hợp, đặc điểm của luật kiểm toán là trao cho Tổng KTNN tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN Tuy nhiên, để thực hiện nhiệm vụ của mình Tổng KTNN có thể tự định liệu việc bổ nhiệm lực lượng cán bộ cần phải

có (khoản 3 Điều 1 và khoản 1 Điều 3 cùng với phần II Luật KT Anh; Khoản 1

và 2 Hiến pháp Malayxia, khoản 2 và 3 chương 7 Luật KT Malayxia; Chương

7, 8, chương 11 Luật KT Thái Lan )

Mô hình KTNN tổ chức theo hình thức đồng sự (Đức, Pháp, Hàn Quốc, Nga và Séc ) có các hội đồng quyết định nằm trong KTNN Những hội đồng này thông qua các quyết định của mình theo nguyên tắc đa số (Điều 8 và 15 Luật KT Đức; Điều 11 Luật KT Hàn Quốc; Điều 7 Luật KT Nga; Khoản 2 Điều

13 Luật KT Séc) Trong một số trường hợp các cơ quan KTTC có nhiều hội đồng quyết định Ở đây có thể thấy những điểm giống nhau trong cơ cấu tổ chức giữa KTNN Liên bang Đức và Cục kiểm tra tối cao Séc Cả hai cơ quan KTTC này vừa có các Hội đồng mà thành phần của chúng được xác định theo các vụ chuyên ngành (Điều 11 Luật KTLB Đức; Điều 14 Luật KT Séc) lại vừa

có Đại hội đồng hoặc Tiểu hội đồng Hội đồng này theo Luật Kiểm toán Hàn

Quốc và Nga cũng quy định bao gồm tất cả các uỷ viên của cơ quan KTTC

(Khoản 1 Điều 13 Luật KTLB Đức; Khoản 1 Điều 11 Luật KT Hàn Quốc; Khoản 1 Điều 7 Luật KT Nga; Khoản 1 Điều 13 Luật KT Séc)

34 Trong số các cơ quan Kiểm toán tối cao được tổ chức mang tính đồng sự

này thì KTNN Pháp có điểm đặc biệt là nó đứng đầu một cấp xử lý tố tụng tài chính và làm chức năng cơ quan xét xử theo Luật Luật Kiểm toán Pháp không

có những quy định riêng biệt nêu bật hình thức tổ chức đồng sự của KTNN

Quyền hạn của Hội đồng bao gồm việc thông qua các BCKT, thông qua các kế hoạch kiểm toán và báo cáo năm Sự khác biệt quan trọng nhất so với các

cơ quan KTNN được tổ chức theo đơn tuyến là quyền quyết định được phân cấp

KTNN Việt nam được tổ chức theo hình thức đơn tuyến Đứng đầu cơ quan KTNN là Tổng KTNN Tổng KTNN do Quốc hội bầu (Điều 19, Điều 21 Luật KTNN Việt Nam) Ngoài ra, Luật KTNN Việt Nam cũng chứa đựng những nhân tố nhất định của một cơ quan KTNN có quy chế đồng sự thông qua

quy định về Hội đồng KTNN "Tổng KTNN thành lập Hội đồng KTNN để tư vấn

cho Tổng KTNN thẩm định các BCKT quan trọng hoặc tái thẩm định các báo cáo kiểm toán theo kiến nghị của đơn vị được kiểm toán và giúp Tổng KTNN xử

lý các kiến nghị về BCKT” (Điều 25) Tuy nhiên, từ các quy định này thấy rằng

Tổng KTNN không bị ràng buộc bởi các quyết định của Hội đồng kiểm toán Trong chừng mực đó thì cơ cấu quyết định đơn tuyến vẫn tồn tại và như vậy chưa thể nói tới một cơ cấu tổ chức mang tính đồng sự được

2 Nhân sự

Điều 14 Tuyên bố Lima đòi hỏi rằng các ủy viên kiểm toán và công chức

kiểm toán thuộc cơ quan KTTC phải có đủ năng lực cần thiết và sự chính trực

về đạo đức để thực hiện được các nhiệm vụ của mình Ngoài ra, người ta còn rất

coi trọng việc đào tạo bồi dưỡng về mặt lý luận và thực tiễn cho tất cả các ủy viên và công chức kiểm toán thuộc cơ quan KTTC Những điều kiện về chất lượng thường được quy định bằng luật Đó là những điều kiện mà các ủy viên hoặc cán bộ kiểm toán của một cơ quan KTTC phải thực hiện đủ Tuy nhiên, trong phạm vi này người ta thấy nổi lên một điểm là điều đó không có ở các cơ quan KTTC được tổ chức đơn tuyến mà đề tài này đề cập tới Các Luật kiểm

35 toán này để cho Chủ tịch (Tổng KTNN) tự lựa chọn cán bộ của mình mà không định ra những yêu cầu đặc biệt nào (khoản 2 Điều 3 Luật KT Anh; Khoản 2 và

3 Điều 7 Luật KT Malaysia; Chương 11, Khoản 5 Chương 4 Luật KT Thái Lan) Trái lại đa phần các Luật kiểm toán của các cơ quan Kiểm toán tối cao đư-

ợc tổ chức như là một cơ quan đồng sự lại quy định các điều kiện về trình độ đối với các ủy viên kiểm toán và các công chức kiểm toán (Khoản 3 Điều 3 Luật KTLB; Điều 2a, 4a Luật KT Pháp; Điều 7 Luật KT Hàn Quốc; khoản 1 Điều 5 và khoản 1 Điều 6 Luật KT Nga; Khoản 1 Điều 10 và khoản 3 Điều 12 Luật KT Séc) Có thể tóm tắt các điều kiện về trình độ được quy định trong các điều khoản này đối với ủy viên cơ quan KTTC như sau: các ủy viên phải có đủ năng lực tác nghiệp trong ngạch công vụ cao cấp hoặc đã hoạt động một thời gian dài trong ngành công vụ Ngoài ra, họ phải chứng minh được là đã có kinh nghiệm nghề nghiệp chuyên sâu đủ trình độ làm việc trong lĩnh vực kiểm tra tài chính Thêm vào đó theo khoản 2 Điều 5 Luật KT Nga, Chủ tịch và Phó chủ tịch cơ quan KTTC Nga không được có quan hệ họ hàng với một người nắm chức vụ cao nhất ở một trong ba cơ quan quyền lực nhà nước Luật KTNN Việt Nam quy ra các tiêu chuẩn chung của kiểm toán viên nhà nuớc tại Điều 29 của luật

1.3.2.4 Các quyền hạn của cơ quan Kiểm toán tối cao

Bên cạnh việc giải quyết các vấn đề về thiết chế và tổ chức, Tuyên bố Lima cũng đưa ra những quy định về các quyền hạn của cơ quan KTTC Những nội dung được trình bày trong chương “Các quyền hạn của cơ quan KTTC

“không chỉ giới hạn vào việc mô tả những khía cạnh khác nhau của các hoạt động kiểm toán của KTNN mà còn đi sâu vào việc hoạt động của cơ quan

KTTC được quy định chi tiết như thế nào trong từng đạo luật Về vấn đề này

cần phải lưu ý rằng, về nguyên tắc điều đáng được hoan nghênh là quy định chính xác và rõ ràng dưới Luật các quyền hạn của cơ quan KTTC để qua đó đảm bảo một cơ sở pháp lý vững chắc cho việc thực hiện suôn sẻ (không bị cản trở) công tác kiểm toán Dưới giác độ của tính độc lập cũng cần phải dành cho

36

cơ quan KTTC một phạm vi tự do nhất định trong việc xác định công việc kiểm toán của mình Các Luật kiểm toán được đánh giá trong đề tài này có những điểm khác nhau quan trọng về mặt nội dung quy định các quyền hạn của cơ quan KTTC Tuy nhiên, trong đa số các bộ luật này có một điểm tương đồng là

ít hoặc nhiều đều đề cập chi tiết tới những hình thái quyền hạn khác nhau (điểm 16 và 31 Điều 2 Luật KT Trung Quốc; Điều 6 và Điều 9 Luật KT Anh; điểm 6a Điều 1 Luật KT Pháp; Điều 20 Luật KT Hàn Quốc; Chương 5 Luật KT Malayxia; điểm 12 Điều 2 Luật KT Nga; Điều 3, 4 và Điều 21 Luật KT Séc; Chương 7 Luật KT Thái Lan; Điều 15, Điều 16 và Chương IV của Luật KTNN Việt Nam) Trong số này chỉ có Luật KTNNLB Đức là trường hợp ngoại lệ, Luật KTNNLB không quy định về các quyền hạn của KTNN liên bang Tuy nhiên, các quyền của KTNN được Hiến pháp đảm bảo thông qua khoản 2, Điều

114 của Đạo luật cơ bản (Hiến pháp), và ngoài ra nhiều điều khoản khác nhau của Luật ngân sách (Điều 88 và 114 Quy chế ngân sách Liên bang Đức (BHO); Điều 53 Luật về các nguyên tắc ngân sách (HGrG) có ghi những chi tiết về xác định nhiệm vụ, đối tượng kiểm toán, chuẩn mực kiểm toán và quy trình kiểm toán của KTNN Liên bang)

Các quyền hạn cơ bản của cơ quan Kiểm toán tối cao bao gåm:

a) Thẩm quyền kiểm toán, KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính công của

Nhà nước, do đó đối tượng của KTNN là các cơ quan, đơn vị, tổ chức có nhiệm

vụ quản lý, thu - chi và sử dụng NSNN; tài sản nhà nước và các công quỹ quốc gia KTNN được áp dụng các hình thức kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động Kiểm toán báo tài chính là nhằm xác định tính trung thực, hợp pháp của báo cáo quyết toán; kiểm toán tuân thủ nhằm đánh giá việc chấp hành pháp luật trong hoạt động; kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả sử dụng kinh phí của các cơ quan, đơn vị

b) Thẩm quyền xây dựng chuẩn mực, quy trình kiểm toán: Tính độc lập

phải được bảo đảm cho KTNN xây dựng và thực hiện kiểm toán theo một qui trình nghiệp vụ phù hợp Do đó, Nhà nước trao quyền cho KTNN xây dựng và

37

tổ chức thực hiện chuẩn mực kiểm toán, qui trình kiểm toán và các phương pháp chuyên môn nghiệp vụ áp dụng trong hoạt động của mình Tuy nhiên, không thể trao cho KTNN trách nhiệm vô giới hạn, bởi vì hoạt động của KTNN chỉ tuân thủ pháp luật Do đó, việc xây dựng và ban hành các văn bản nghiệp vụ cũng phải phù hợp với các văn bản pháp luật của Việt Nam

c) Thẩm quyền điều tra, quyền điều tra là một biện pháp nghiệp vụ không

thể thiếu được trong công việc kiểm toán, nhất là các trường hợp có dấu hiệu vi phạm pháp luật Đa số luật kiểm toán của các nước đều nhấn mạnh ý nghĩa các quyền điều tra, thông qua việc này để ngăn chặn hành động cản trở KTV thực hiện các quyền hạn theo luật định; nhằm tăng cường vị trí của KTNN với các đơn vị bị kiểm toán và tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của KTV

d) Quyền thực thi, đa số luật kiểm toán của các nước qui định việc thực

thi kết luận kiểm toán, tuỳ thuộc vào mức độ sai sót đã được kết luận, để KTNN đưa ra kiến nghị xử lý và biện pháp khắc phục các sai sót đã được kết luận Các đơn vị bị kiểm toán phải trình bày những biện pháp khắc phục và thời hạn để khắc phục các sai sót đó Nếu đơn vị bị kiểm toán không thực hiện, KTNN có quyền thông báo cho cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp của đơn vị đó hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý theo qui định của pháp luật

1.3.2.5 Các nghĩa vụ của cơ quan Kiểm toán tối cao

1 Quyền công bố các kết quả kiểm toán (Báo cáo kiểm toán)

Điều mở đầu của Tuyên bố Lima nhấn mạnh tính cần thiết của việc công

bố báo cáo của cơ quan KTNN đối với sự ổn định và phát triển của các quốc gia theo tinh thần các tôn chỉ của Liên hợp quốc Việc công bố công khai kết quả kiểm toán theo quy định là không thể thiếu được - tối thiểu là đối với những nước chấp nhận những cơ cấu cơ bản của một nhà nước pháp quyền dân chủ Thông qua việc công bố kết quả kiểm toán, một mặt đảm bảo cho công luận ghi nhận được thông tin về hoạt động kiểm tra tài chính công, mặt khác việc thảo luận công khai về những sai phạm đã được công bố sẽ tạo nên áp lực mà các đơn vị có trách nhiệm hầu như không thể tránh né Việc công bố công khai kết

38 quả kiểm toán cần phải có cơ sở pháp lý trong mỗi luật KTNN, song mới chỉ có một số luật kiểm toán quy định rõ quyền công bố đó (khoản 1 Điều 11 Luật KT Pháp; Khoản 3 Điều 18 và Điều 45 Luật KT Séc; Điều 33 Luật KT Nga)

Luật KTNN Việt Nam đã có những quy định cụ thể về thời hạn, nội dung, hình thức và phạm vi công khai báo cáo kiểm toán năm và báo cáo kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán; công khai BCKT của từng cuộc kiểm toán tại Điều 58, Điều 59 để bảo đảm cho nhân dân biết được thông tin và thảo luận sâu rộng về kết quả kiểm toán, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thực thi các kết luận, kiến nghị kiểm toán

2 Các yêu cầu đối với báo cáo kiểm toán

Phần lớn các luật kiểm toán không đặt ra yêu cầu cụ thể đối với các báo

cáo kiểm toán của cơ quan KTTC Tuy nhiên, Quy chế ngân sách LB Đức và

Luật Kiểm toán Hàn Quốc là trường hợp ngoại lệ trong các luật kiểm toán này Các bộ luật này có những quy định cụ thể về nội dung bắt buộc phải có trong các báo cáo quyết toán năm (Điều 97 Quy chế ngân sách Liên bang Đức (BHO); Điều 41 Luật KT Hàn Quốc; khoản 2 Điều 18 Luật KT Séc với nội dung ít cụ thể hơn) Việc báo cáo lên Quốc hội và xem xét các báo cáo của cơ quan KTTC

ở Quốc hội là một sự hỗ trợ quan trọng đối với công tác kiểm tra tài chính Những điều khoản đã nêu ở trên nhằm đảm bảo cho những thông tin được trình lên đáp ứng đúng nhu cầu thông tin của Quốc hội

Luật KTNN Việt Nam đã có những quy định cụ thể về nội dung, giá trị của BCKT (Điều 9) và trách nhiệm của KTNN đối với báo cáo kiểm toán, thể hiện ở trách nhiệm của Tổng KTNN (khoản 3 Điều 18); trách nhiệm của Trưởng Đoàn kiểm toán (điểm b khoản 3 Điều 45); trách nhiệm của Tổ trưởng

Tổ kiểm toán (điểm b khoản 3 Điều 47) và trách nhiệm của KTVNN (khoản 3 Điều 30)

3 Hoạt động thẩm định và các quyền hạn khác

Điều 13 Tuyên bố Lima quy định rằng trong các trường hợp quan trọng cần dành cho cơ quan KTTC quyền làm công tác thẩm định cho Quốc hội,

39 chính quyền và quyền đưa ra những nhận xét đối với các Luật hoặc những quy định khác về các vấn đề tài chính Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán có hiệu quả của cơ quan KTTC không được phép bị ảnh hưởng bởi công tác thẩm định, vì kiểm toán là hoạt động được ưu tiên tuyệt đối Do đó, cơ quan kiểm toán phải

có khả năng khước từ các yêu cầu làm thẩm định nếu như vì việc đó mà không đảm bảo thực hiện được các hoạt động kiểm toán theo đúng quy định Do vậy, không phải tất cả các Luật kiểm toán được nghiên cứu trong đề tài này đều quy định khả năng hoạt động này (Luật Kiểm toán Trung Quốc, Pháp, Anh, Thái Lan thiếu các quy định như vậy) Trái lại các Luật kiểm toán còn lại hoặc quy định rằng trước khi ban hành luật và các quy định về quản lý hành chính có tác động đến lĩnh vực ngân sách và hạch toán bắt buộc phải thông báo hoặc nghe ý kiến của cơ quan KTTC (các Điều 102, 103 Quy chế ngân sách Liên bang Đức (BHO); Điều 49 Luật KT Hàn Quốc; Khoản 1 Điều 20 Luật KT Nga)

Luật KTNN Việt Nam quy định KTNN có trách nhiệm tham gia với các

cơ quan của Chính phủ, Quốc hội khi có yêu cầu trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh (khoản 7 Điều 15)

Trên cơ sở các so sánh địa vị pháp lý và chức năng của các SAI trên thế giới đó làm cơ sở cho nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật KTNN