Đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà nước

Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay chứa đựng nhiều mối quan hệ đan xen diễn ra ở trình độ cao đòi hỏi Nhà nước phải tổ chức quản lý và kiểm tra

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

BÁO CÁO TỔNG KẾT ĐỀ TÀI

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

CNĐT: HOÀNG VĂN CHƯƠNG

9418

HÀ NỘI – 2009

Mở đầu

1 Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu

Thanh tra, kiểm tra là một yêu cầu không thể thiếu được trong công tác quản lý, là nhiệm vụ của nhà nước và các ngành, các cấp do yêu cầu của xã hội Nhà nước với tư cách là Người chịu trách nhiệm quản lý toàn diện hoạt động kinh tế - xã hội, có vai trò quản lý vĩ mô nền kinh tế Nhà nước thực hiện chức năng kiểm tra của mình bằng phương pháp trực tiếp hoặc gián tiếp; kiểm tra gắn liền với hoạt động quản lý của Nhà nước trên mọi lĩnh vực, đặc biệt là hoạt động kinh tế Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay chứa đựng nhiều mối quan hệ đan xen diễn ra ở trình độ cao đòi hỏi Nhà nước phải tổ chức quản lý và kiểm tra một cách thường xuyên bằng nhiều biện pháp, trong đó Kiểm toán Nhà nước là công cụ kiểm tra vĩ mô quan trọng của nhà nước, thực hiện chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, góp phần tăng cường sử dụng tiết kiệm hợp lý, đúng mục đích và có hiệu quả các nguồn lực tài chính, tài nguyên quốc gia, giữ vững

kỷ cương pháp luật và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, chống tham nhũng, thất thoát lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật Đây là một hoạt động mang tính đặc thù rất cao, vì vậy để thực hiện tốt chức năng đó thì bản thân Kiểm toán Nhà nước phải tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát chất lượng hoạt động kiểm toán; đồng thời cũng phải quan tâm đến củng cố về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra nội bộ

Luật Kiểm toán nhà nước đã có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006, hoạt động kiểm toán ngày càng đòi hỏi yêu cầu và chất lượng cao hơn Bên cạnh đó, sự giám sát của các cơ quan chức năng và công chúng đối với hoạt động kiểm toán ngày càng chặt chẽ và thường xuyên hơn Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước và Nghị quyết số 916/2005/NQ- UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nước thì tổ chức

bộ máy của Kiểm toán Nhà nước hiện nay không có cơ quan thanh tra riêng biệt như các cơ quan bộ, ngang bộ và một số ngành khác trong bộ máy của nhà nước theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004, mà chức năng thanh tra ngành được

giao cho một vụ tham mưu đảm nhiệm Từ tháng 3/2004 đến tháng 7/2006 nhiệm vụ thanh tra ngành được giao cho Vụ Giám định và kiểm soát chất lượng kiểm toán, tháng 8/2006 Tổng Kiểm toán Nhà nước giao cho Vụ Pháp chế đảm nhiệm công tác thanh tra, kiểm tra nội bộ theo Quyết định số 594/QĐ- KTNN ngày 02/8/2006 Như vậy, về tổ chức hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà nước đang được lồng ghép với một đơn vị cấp vụ có chức năng xây dựng, tuyên truyền và phổ biến pháp luật nên triển khai nhiệm vụ còn nhiều lúng túng, thiếu

sự chuyên nghiệp Trong khi đó, Quy trình để giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của Kiểm toán Nhà nước theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo cũng chưa

được xây dựng Vì vậy, hiệu quả của công tác thanh tra chưa cao, chưa đáp ứng

được yêu cầu đòi hỏi của pháp luật

Để tạo cơ sở khoa học cho đổi mới về tổ chức thanh tra, kiểm tra của

Kiểm toán Nhà nước, việc nghiên cứu Đề tài: “ Đổi mới tổ chức và hoạt động

thanh tra của Kiểm toán Nhà nước” là hết sức cần thiết

2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

- Làm rõ cơ sở lý luận về thanh tra, thanh tra chuyên ngành trong mối quan hệ với đặc thù hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

- Đánh giá thực trạng về tổ chức, hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà nước, kinh nghiệm trong và ngoài nước về tổ chức hoạt động thanh tra

- Đề xuất quan điểm, định hướng, giải pháp đổi mới về tổ chức, hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà nước

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

- Phạm vi nghiên cứu: Tổ chức và hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà nước Nghiên cứu tham khảo một số kinh nghiệm trong hoạt động thanh tra, kiểm tra qua các thời kỳ lịch sử Việt Nam, của một số bộ, ngành và kinh nghiệm của một số nước

4 Phương pháp nghiên cứu của đề tài

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài sử dụng các phương pháp duy vật biện chứng của Chủ nghĩa Mác- Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra; phương pháp nghiên cứu so sánh, phân tích, hệ thống và tổng hợp để liên kết các vấn đề về quyền và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị có

mô hình hoạt động gần với Kiểm toán Nhà nước; về thực thi quyền lực kiểm tra

và điều tra giám sát quyền lực, các yêu cầu về tổ chức hoạt động thanh tra theo quy định của pháp luật

Trên cơ sở các quy định của pháp luật hiện hành về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và về hoạt động kiểm toán để nghiên cứu, đề xuất xây dựng bộ máy, tổ chức và hoạt động thanh tra phù hợp với chức năng, nhiệm

vụ và địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước

5 Nội dung và kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài được kết cấu thành 3 chương:

- Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động thanh tra

- Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà nước

- Chương 3: Định hướng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra của Kiểm toán nhà nước

Chương 1

Cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức

và hoạt động thanh tra

1.1 Nhận thức cơ bản về tổ chức và hoạt động thanh tra

1.1.1 Những khỏi niệm cơ bản

Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo đảm phỏp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dõn chủ xó hội chủ nghĩa Trong phạm vi chức năng của mỡnh, cỏc

cơ quan quản lý nhà nước cú trỏch nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện cỏc quyết định của mỡnh và thanh tra việc thực hiện chớnh sỏch, phỏp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của cỏc cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhõn dõn, tổ chức hữu quan và

cỏ nhõn cú trỏch nhiệm nhằm phỏt huy nhõn tố tớch cực, phũng ngừa, xử lý cỏc

vi phạm, gúp phần thỳc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường phỏp chế xó hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ớch của Nhà nước, cỏc quyền

và lợi ớch hợp phỏp của cơ quan, tổ chức và cụng dõn

Để hiểu được hoạt động thanh tra núi chung và thanh tra trong hoạt động kiểm toỏn, trước tiờn chỳng ta phải tỡm hiểu những khỏi niệm cơ bản về thanh tra, kiểm tra, điều tra, kiểm soỏt, thanh tra nhà nước và thanh tra chuyờn ngành,

vỡ giữa chỳng cú mối liờn hệ mật thiết và ảnh hưởng đến nhau

1.1.1.1.Khái niệm và đặc điểm thanh tra

a) Khỏi niệm thanh tra

Thanh tra (inspect) xuất phỏt từ gốc La tinh (inspectorate) cú nghĩa là

“nhỡn vào bờn trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xột từ bờn ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định Theo từ điển phỏp luật Anh - Việt, thanh tra “là sự kiểm soỏt, kiểm kờ đối với đối tượng bị thanh tra”(1) Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thớch thanh tra “là sự tỏc động của chủ thể đến đối tượng đó và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đớch nhất định - sự tỏc động cú tớnh trực thuộc”(2) Theo Từ điển tiếng Việt: “Thanh tra là kiểm soỏt

1 Từ điển Phỏp luật Anh - Việt NXB Khoa học xó hội, Hà Nội, 1994, Tr.203

xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”(3) Với nghĩa này, thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định”(4) Thanh tra thường đi kèm với một chủ đề nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra” “đoàn thanh tra của bộ”(5) và: “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”(6)

Như vậy, có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau: Thanh tra là một

chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt động tự kiểm tra, xem xét của các cơ quan hành chính nhà nước, được thực hiện bởi chủ thế quản lý có thẩm quyền, nhằm đánh giá ưu khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa,

xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của

cơ quan, tổ chức và cá nhân

Theo quy định tại Điều 4 Luật Thanh tra năm 2004 có nêu các khái niệm

về thanh tra nhà nước, thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, thanh tra nhân dân như sau:

- Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý

nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Thanh tra và các quy định khác của pháp luật

Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành

- Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà

nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp

- Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà

nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn- kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý

3 Từ điển tiếng Việt NXB Khoa học xã hội Hà Nội 1994, Tr.882

4 Từ điển tiếng Việt S.đ.đ Tr.504

5 Từ điển tiếng Việt S.đ.đ Tr.882

- Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban

thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở của cơ quan, tổ chức,

cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước

Trên cơ sở các khái niệm trên ta thấy thanh tra kiểm toán nhà nước vừa mang tính chất của thanh tra hành chính vì Kiểm toán Nhà nước là cơ quan ngang bộ, hoạt động thanh tra là thanh tra của cơ quan nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan Kiểm toán Nhà nước, giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến hoạt động kiểm toán; đồng thời, lại vừa mang tính chất của thanh tra chuyên ngành vì là thanh tra của cơ quan Kiểm toán Nhà nước đối với ngành kiểm toán, mang tính chất chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy trình, chuẩn mực kiểm toán, quy tắc ứng xử của kiểm toán viên nhà nước và các chuẩn mực về đạo đức nghề nghiệp Vì vậy, có thể hiểu thanh tra kiểm toán nhà nước là hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà nước đối với các hoạt động chung của cơ quan và hoạt động kiểm toán của các đoàn kiểm toán, kiểm toán viên nhà nước và các thành viên khác của đoàn kiểm toán trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về quy trình, chuẩn mực, quy chế làm việc, quy chế tổ chức và hoạt động của đoàn kiểm toán, quy tắc ứng xử và đạo đức hành nghề của kiểm toán viên

nhà nước

b) Đặc điểm của thanh tra

-Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước: Với tư cách là một chức năng,

là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước, như Lênin khẳng định: “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý

và thanh tra là một chứ không phải là hai”

Thanh tra là một phạm trù lịch sử, gắn liền với quá trình lao động xã hội Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tính tất yếu phải có sự quản lý để điều hoà những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự khác nhau giữa sự vận động của cả cơ chế sản xuất với sự vận động của các yếu tố khách quan, độc lập hợp thành cơ chế sản xuất đó

Như vậy, việc xem xét, định hướng, đánh giá kết quả quản lý là một phương diện của quản lý xã hội Quản lý nhà nước là một bộ phận quản lý xã hội và ở đâu có quản lý nhà nước ở đó có thanh tra

Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (đề ra đường lối, chủ trương, quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan thanh tra) Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình chấp hành trên thực tế các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền

Quản lý nhà nước và thanh tra, có cái chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý Song, xét theo cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là những công cụ, phương tiện để quản

lý nhà nước

Là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh các cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý nhà nước Trong chu trình đó, thanh tra phản ánh và bảo vệ mục đích của quản lý Một thể chế hành chính và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ nếu thiếu thanh tra Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước Lênin đã nhiều lần nhấn mạnh: Nhà nước xã hội chủ nghĩa sẽ hạn chế được nguy cơ tham nhũng, tệ quan liêu, tăng cường được kỷ cương xã hội khi những người cộng sản thực hiện tốt công tác thanh tra, kiểm soát

-Tính quyền lực nhà nước của thanh tra: Tính quyền lực nhà nước của

hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý Không thể không có quyền lực mà không gắn với một

tổ chức Nói về quyền lực nhà nước, quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra Vì vậy, thanh tra

phải được Nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản

lý Khi nhấn mạnh tính quyền lực của các tổ chức thanh tra, Lênin nói: “Thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông”(7) Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ các cơ quan Thanh tra nhà nước đều có quyền hạn được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó, cụ thể là:

+ Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị thanh tra trong việc sửa chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát hiện;

+ Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra, truy cứu trách nhiệm đối với những người có lỗi gây ra những vi phạm được phát hiện, kể

cả việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để truy tố trước pháp luật;

+ Trong một số trường hợp trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước

Không nên cho rằng hoạt động thanh tra là hoạt động mang tính cưỡng chế, vì như thế là đồng nhất quyền lực với cưỡng chế Cưỡng chế chỉ là một yếu

tố đặc biệt và chỉ trong những trường hợp cần thiết khi sử dụng quyền lực nhà nước mà thôi Thanh tra lại là hoạt động thường xuyên, thiết thực, có tính sáng tạo, ngày càng được mở rộng và trở nên rộng khắp, mang tính dân chủ sâu sắc

Do đó, nói đến tính quyền lực nhà nước trong hoạt động thanh tra không có nghĩa là trong hoạt động thanh tra chỉ sử dụng các biện pháp cưỡng chế

Tính quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra phải được cụ thể hoá trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống thanh tra, phương thức tiến hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa các cơ quan thanh tra với đối tượng bị thanh tra, sự phối hợp giữa các tổ chức thanh tra nhà nước và thanh tra chuyên ngành, thanh tra nhân dân Nếu cụ thể hoá một mặt nào đó mà không thực hiện đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên các lĩnh vực trên đều dẫn đến hạ thấp vai trò và hiệu quả của hoạt động thanh tra, hạn chế hiệu lực thanh tra

- Tính khách quan và độc lập tương đối của thanh tra: Đây là đặc điểm

vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra Đặc điểm này phân biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy quản lý nhà nước Ngoài những nhiệm vụ như những cơ quan quản lý nhà nước khác, tổ chức và hoạt

động thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét, đánh giá một cách khách quan:

“Việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân” (Điều 8 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990)

Tính khách quan và độc lập tương đối trong quá trình thanh tra được thể hiện cụ thể là: Chỉ tuân theo pháp luật; tự mình tổ chức các cuộc thanh tra trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định; khách quan trong quá trình thanh tra, mặc dù bản thân hoạt động thanh tra thông qua con người, mang yếu tố chủ quan, nhưng yêu cầu đặt ra đối với hoạt động thanh tra là luôn phải tôn trọng sự thật khách quan; ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của pháp luật về kết quả của hoạt động thanh tra, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình

Ở đây, tính độc lập của hoạt động thanh tra chỉ là tương đối, vì trong hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào pháp luật và chính sách hiện hành, đồng thời phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, đặt sự vật, hiện tượng, việc đang làm trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, lịch sử cụ thể Ở nước ta, tính độc lập tương đối của các cơ quan thanh tra trong quá trình thanh tra được quy định trong các văn bản pháp luật từ khi Ban Thanh tra đặc biệt ra đời (23/11/1945) đến nay thể hiện thông qua thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) của các cơ quan thanh tra Điều 5 Luật Thanh tra quy định: “Hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật” Mặt khác, Luật cũng quy định cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra theo yêu cầu, nhiệm vụ mà thủ trưởng cơ quan thanh tra giao Nếu thủ trưởng không sử dụng kết quả thanh tra, không đồng ý với kết luận thanh tra thì cơ quan thanh tra có quyền bảo lưu ý kiến và chuyển kết luận thanh tra lên cơ quan thanh tra cấp trên hoặc Tổng Thanh tra Chính phủ

Mọi hoạt động tài phán đều mất tính công minh nếu xa rời cơ sở pháp luật, nếu chịu ảnh hưởng của những quyền lực khác, kể cả quyền lực về phía cơ quan nhà nước cấp trên không chịu trách nhiệm trực tiếp về kết quả thanh tra Tuy nhiên, tính độc lập của thanh tra ở đây cần được hiểu là tính độc lập của hoạt động thanh tra nói chung và độc lập về nguyên tắc Nó khác với tính độc lập trong xét xử ở Toà án, bởi vì: thanh tra xem xét mọi việc không chỉ căn cứ vào tính hợp pháp mà cả tính hợp lý; không phải mọi hoạt động thanh tra đều

mang tính chất tài phán; trong hoạt động thanh tra, về nguyên tắc, người có trách nhiệm, người có quyết định cuối cùng trong việc xử lý kết quả thanh tra vẫn là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước

Thanh tra trong hoạt động kiểm toán nhà nước có đặc thù riêng vì là thanh tra trong hoạt động kiểm tra tài chính công Do đó, thanh tra trong hoạt động kiểm toán là để phục vụ cho chỉ đạo, điều hành và kiểm soát hoạt động của Tổng Kiểm toán Nhà nước, nhằm đảm bảo cho hoạt động kiểm toán luôn khách quan, trung thực và hiệu quả

1.1.1.2 Khái niệm kiểm tra

Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”8 để chỉ hoạt động của một chủ thể tác động vào đối tượng bị kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc) Như vậy, kiểm tra có thể được hiểu theo hai nghĩa:

- Theo nghĩa rộng: kiểm tra là hoạt động của các tổ chức kinh tế, xã hội, các đoàn thể, Đảng cộng sản, tự kiểm tra hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cán bộ trong hệ thống của mình và cùng với toàn dân kiểm tra hoạt động của bộ máy nhà nước Theo nghĩa này, các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền

áp dụng trực tiếp những biện pháp xử lý, cưỡng chế nhà nước, chỉ áp những biện pháp xử lý nội bộ Kết quả của kiểm tra cũng chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị” tức là áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng bị kiểm tra (sự lên án, phê bình từ phía xã hội), từ đó đối tượng bị kiểm tra tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình hoạt động của mình

- Theo nghĩa hẹp: kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước và chủ thể có quyền thực hiện một số biện pháp cưỡng chế nhà nước nhất định Ở định nghĩa này, kiểm tra gần với khái niệm thanh tra, “Quyền thanh tra bao hàm cả kiểm tra”9, kiểm tra được thực hiện bởi các cơ quan quản lý nhà nước có chức năng thanh tra Khi đề cập đến vai trò của công tác thanh tra trong bộ máy nhà nước, Chỉ thị 38-CT/TW ngày 20/2/1984 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thanh tra cũng khẳng định ý nghĩa của thanh tra bao hàm cả kiểm tra:

8 Từ điển tiếng Việt, NXB Khoa học xã hội Hà Nội, 1994, tr.504

“Tổ chức thanh tra là cụng cụ đắc lực của Đảng, của chớnh quyền trong việc kiểm tra sự chấp hành đường lối, chớnh sỏch của Đảng, phỏp luật, kế hoạch của Nhà nước”

Với tư cỏch là một chức năng quản lý, là giai đoạn của chu trỡnh quản lý, khỏi niệm thanh tra và kiểm tra cú những điểm tương đồng Thanh tra và kiểm tra giống nhau về mục đớch, bản chất đều là những hoạt động xem xột việc thực hiện đường lối, chớnh sỏch, phỏp luật, nhưng khỏc nhau về phạm vi, chủ thể, phương thức thực hiện Thanh tra bao hàm kiểm tra, nếu hiểu kiểm tra theo nghĩa hẹp, nhưng ngược lại kiểm tra lại bao hàm thanh tra, nếu hiểu theo nghĩa rộng Nhưng chủ thể thanh tra luụn mang tớnh nhà nước, cũn kiểm tra cú thể mang tớnh nhà nước hoặc phi nhà nước

1.1.1.3 Khỏi niệm điều tra

Điều tra theo nghĩa thông thường là một biện pháp nghiệp vụ mà các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành trực tiếp hoặc gián tiếp để làm rõ một vấn

đề cần tìm hiểu Theo Từ điển tiếng Việt, nhà xuất bản khoa học xã hội Hà Nội năm 1994 thì “điều tra là tìm, hỏi, xem xét để biết rõ sự thật”; điều tra thường gắn với chức năng của cơ quan bảo vệ pháp luật Như vậy, điều tra thông thường

là phương pháp mà các chủ thể điều tra sử dụng để tiếp cận đối tượng, làm rõ, xác minh những gian lận, sai sót trong hành vi phạm pháp của cá nhân và tổ chức Phương pháp điều tra thông thường có thể có nhiều cách khác nhau, tuỳ thuộc vào tính chất, đặc điểm, mục đích và điều kiện cụ thể để lựa chọn phương pháp điều tra trực tiếp hoặc gián tiếp Điều tra trực tiếp là dùng con người trực tiếp, bằng các biện pháp khác nhau để tiếp cận đối tượng điều tra; còn điều tra gián tiếp là thông qua phiếu yêu cầu hay phiếu hỏi để đáp ứng yêu cầu điều tra

Điều tra bằng phiếu hỏi là một phương pháp nghiên cứu phi thực nghiệm, thường

được áp dụng trong nghiên cứu khoa học xã hội, thông qua việc phát và thu phiếu điều tra, nhà nghiên cứu thu được những thực tiễn từ khách thể về nhận thức, thái độ, hành vi, trạng thái tồn tại các sự kiện có liên quan đến tri thức và phạm vi nghiên cứu

Điều tra hình sự là hoạt động tố tụng của cơ quan điều tra và cơ quan khỏc được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra nhằm xỏc định tội phạm của người cú hành vi phạm tội, lập hồ sơ đề nghị truy tố, tỡm ra nguyờn nhõn

và điều kiện phạm tội, yờu cầu cỏc cơ quan, tổ chức hữu quan ỏp dụng cỏc biện phỏp khắc phục và ngăn ngừa Hoạt động điều tra phải tụn trọng sự thật, tiến hành một cỏch khỏch quan, toàn diện và đầy đủ, làm rừ những chứng cứ xỏc định cú tội hoặc vụ tội, những tỡnh tiết tăng nặng và tỡnh tiết giảm nhẹ trỏch nhiệm của bị can Chủ thể điều tra hình sự trực tiếp là các cơ quan quyền lực nhà nước thực thi bảo vệ pháp luật như công an, toà án, viện kiểm sát nhân dân, bao gồm cả viện kiểm sát quân sự và toà án quân sự các cấp Chủ thể điều tra trong các hoạt động khác là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trong hoạt động kiểm toán là cơ quan Kiểm toán Nhà nước, một chủ thể quyền lực công trực tiếp kiểm tra việc quản lý, điều hành, sử dụng ngân sách nhà nước và các công quỹ, các tài sản nhà nước

Trong hoạt động kiểm toỏn, kiểm toỏn viờn nhà nước cũng cú thẩm quyền điều tra, được quy định tại khoản 2 Điều 52 Luật Kiểm toỏn nhà nước, trong

hoạt động Kiểm toán Nhà nước sử dụng mọi phương pháp kiểm toán, kể cả kiểm

toán điều tra nhằm thực thi các chức năng kiểm toán Đối tượng kiểm toán điều tra là những vụ việc sai sót, gian lận về tài chính, tài sản công có dấu hiệu phạm tội, song chưa đủ cơ sở để kết luận phạm tội Trong hoạt động của mình, nếu phát hiện những dấu hiệu, bằng chứng về tội phạm kinh tế thì Kiểm toán Nhà nước chuyển hồ sơ cho các cơ quan hữu trách điều tra, làm rõ để xử lý theo pháp luật được quy định tại khoản 10 Điều 15 Luật Kiểm toán nhà nước

1.1.1.4 Khỏi niệm kiểm sỏt

Kiểm sỏt là khỏi niệm được sử dụng trong thực tiễn lập phỏp và khoa học phỏp lý để chỉ hoạt động bảo đảm phỏp chế của Viện kiểm sỏt nhõn dõn cỏc cấp thực hiện chức năng kiểm sỏt việc tuõn theo phỏp luật của cỏc cơ quan, tổ chức, những người cú chức vụ trong cỏc cơ quan, tổ chức đú và của cụng dõn Viện Kiểm sỏt kiểm sỏt cỏc văn bản phỏp luật đảm bảo tớnh hợp phỏp của cỏc quyết định quản lý nhà nước từ cấp bộ trở xuống (Điều 137 Hiến phỏp 1992) và Điều

2, 3, 4 Luật tổ chức Viện Kiểm sỏt nhõn dõn năm 1992) Trong quỏ trỡnh kiểm sỏt cụng tỏc điều tra, Viện Kiểm sỏt cú quyền hạn rất lớn: “Phờ chuẩn, khụng phờ chuẩn cỏc quyết định của cơ quan điều tra theo quy định của phỏp luật, quyết định ỏp dụng, thay đổi hoặc huỷ bỏ cỏc quyết định trỏi phỏp luật của cơ quan điều tra”, và “quyết định truy tố bị can, quyết định đỡnh chỉ, tạm đỡnh

chỉ điều tra”, (khoản 3, 5 Điều 13 Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân 1992) Thanh tra cũng là phương thức bảo đảm pháp chế, nhưng do nằm trong quyền hành pháp bị chi phối bởi các cơ quan hành chính nên quyền hạn của thanh tra

bị “hạn chế” và ít mạnh mẽ hơn so với công tác kiểm sát

1.1.1.5 Khái niệm giám sát

Giám sát là hoạt động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộc

hệ thống khác (trong những trường hợp cụ thể, có thể là không trực thuộc) tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu giám sát đó không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc Vì vậy, trong bộ máy của Nhà nước, giám sát thường thể hiện là chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước, Toà án nhân dân và các tổ chức xã hội và công dân nhằm đảm bảo sự tuân thủ pháp luật, kỷ luật trong quản lý nhà nước

Giám sát của Quốc hội đối với các cơ quan quan trong bộ máy nhà nước

là giám sát mang tính quyền lực cao nhất (giám sát tối cao), giám sát mang tính chính trị (Điều 83, 84 Hiến pháp 1992) Hoạt động giám sát của Quốc hội còn được thực hiện thông qua cơ quan thường trực của nó là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội Tương tự, chức năng của Hội đồng nhân dân các cấp cũng có các hoạt động giám sát đối với các cơ quan nhà nước tương ứng ở địa phương Toà án nhân dân các cấp, trong phạm vi chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, giám sát thông qua hoạt động xét xử nhằm bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo

vệ tính mạng, tài sản, tự do và nhân phẩm của công dân Hoạt động giám sát của Toà án đối với hoạt động quản lý nhà nước khác với các loại giám sát, thanh tra

ở chỗ: sự giám sát của Toà án chỉ tiến hành thông qua hoạt động xét xử các vụ

án hình sự, dân sự, lao động, hành chính, kinh tế…

Thanh tra có những điểm giống với hoạt động giám sát, điều tra, kiểm sát, xét xử nói trên ở chỗ: đều là những phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước, đều có khách thể chung là hoạt động quản lý Nhưng chúng có những điểm khác nhau ở tính chất quan hệ giữa chủ thể thực hiện với những đối tượng bị giám sát, điều tra, thanh tra, xét xử và do đó, chúng khác nhau ở cách thức và biện pháp tác động Thanh tra thông thường được hiểu là

hoạt động của bộ máy hành pháp tự kiểm tra, thanh tra chính mình Do vậy, ở các cơ quan hành pháp thường tồn tại hình thức thanh tra, kiểm tra theo cấp, thanh tra của thủ trưởng (thanh tra nội bộ), thanh tra nhà nước, chuyên ngành Xác định phạm vi hoạt động của thanh là xác định ranh giới của việc sử dụng pháp luật thanh tra vào việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, vào sự phát triển của các quan hệ xã hội Đồng thời, tạo điều kiện cho các hoạt động thanh tra đi đúng hướng, tránh sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ với các cơ quan nhà nước khác như Viện Kiểm sát, cơ quan điều tra của ngành Công an…

1.1.1.6 Kiểm soát chất lượng kiểm toán

Trong hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, ngoài công tác thanh tra, kiểm tra còn có công tác kiểm soát chất lượng kiểm toán do Vụ Chế

độ và kiểm soát chất lượng kiểm toán thực hiện Kiểm soát chất lượng kiểm toán

là kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ chuẩn mực, quy trình, phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán trong toàn bộ quá trình kiểm toán của một cuộc kiểm toán đối với đơn vị thực hiện kiểm toán, đoàn kiểm toán, tổ kiểm toán và kiểm toán viên; kiểm tra việc quản lý hồ sơ, tài liệu kiểm toán của các Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành và khu vực nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán, bảo đảm cho kiểm toán viên tuân thủ đúng chuẩn mực nghề nghiệp và chuẩn mực chất lượng theo quy định, tạo ra những sản phẩm kiểm toán đạt tiêu chuẩn chất lượng, đáp ứng yêu cầu của các đối tượng sử dụng kết quả kiểm toán và tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động kiểm toán, đồng thời đảm bảo tính độc lập trong hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước

Như vậy, thanh tra kiểm toán nhà nước và kiểm soát chất lượng kiểm toán vừa có những điểm giống nhau, song cũng có những khác nhau cơ bản như: kiểm soát chất lượng khác với công tác thanh tra kiểm toán về tính chất và mức

độ, vì kiểm soát là công việc thường xuyên đối với bất kỳ cuộc kiểm toán nào; kiểm soát có thể là kiểm soát nóng và kiểm soát nguội, song chủ yếu vẫn là kiểm soát nguội, nhằm mục đích phân loại các cuộc kiểm toán và kiểm tra, xem xét việc thực hiện các quy trình, chuẩn mực kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước; kiểm soát chất lượng kiểm toán được thực hiện theo 5 cấp độ khác nhau: Tổng Kiểm toán Nhà nước kiểm soát đối với hoạt động kiểm toán của các đơn vị trực

thuộc, Kiểm toán trưởng kiểm soát đối với các đoàn kiểm toán trực thuộc, Trưởng đoàn kiểm toán kiểm soát đối với các tổ kiểm toán trực thuộc, Tổ trưởng

tổ kiểm toán kiểm soát đối với các kiểm toán viên thuộc quyền quản lý, Kiểm toán viên tự kiểm soát hoạt động kiểm toán của bản thân Còn thanh tra kiểm toán nhà nước thực hiện thanh tra, kiểm tra theo quy định của Luật Thanh tra và giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo thao quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và các nhiệm vụ khác do Tổng Kiểm toán Nhà nước giao

Vì vậy, thanh tra kiểm toán nhà nước và kiểm soát chất lượng kiểm toán

có mối quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau để hoàn thành nhiệm vụ do Tổng Kiểm toán Nhà nước giao

1.1.1.7 Mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát và thanh tra kiểm toán nhà nước

Từ sự phân tích các khái niệm thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát, điều tra nêu trên có thể so sánh ba hoạt động chính là thanh tra, kiểm tra, giám sát trên các mặt: chủ thể; đối tượng, mục đích; tính chất và thủ tục; phạm vi và nội dung; hình thức và phương pháp; hiệu quả pháp lý từ kết quả thanh tra, kiểm tra, giám sát trên một số tiêu chí cơ bản có thể nêu một số nhận xét sau đây:

- Thanh tra, kiểm tra, giám sát đều là những hoạt động nhằm theo dõi, xem xét quá trình thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật của cả hệ thống chính trị, bảo đảm cho đường lối, chính sách, pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh, phát huy những mặt tích cực, ngăn ngừa những lệch lạc, phát hiện và xử

lý các vi phạm, đồng thời góp phần sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện đường lối, chính sách, pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, xây dựng, chỉnh đốn Đảng, củng cố, phát huy vai trò của các đoàn thể, tổ chức quần chúng trong đời sống xã hội

- Tuy có những điểm giống nhau về mục đích và vai trò chung song mỗi hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát đều có vị trí và vai trò riêng, đồng thời có nhiều điểm khác nhau (về chủ thể, đối tượng, mục đích, tính chất của thủ tục, phạm vi và nội dung, hình thức và phương pháp cũng như xử lý kết quả thanh tra, kiểm tra, giám sát)

Từ những điểm giống nhau và khác nhau này có thể thấy các cơ quan

thanh tra nhà nước giữ vị trí trung tâm và có vai trò là cầu nối, chủ lực trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát

Vị trí, vai trò đó của các cơ quan thanh tra nhà nước được thể hiện trên những điểm sau đây:

+ Một là, thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, vì thế

hoạt động thanh tra nhà nước là một “công đoạn” trong hoạt động quản lý nhà nước Đó là hoạt động tự kiểm tra việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật và các quyết định quản lý trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nói chung và của từng cơ quan hành chính nhà nước ở mỗi cấp, mỗi ngành nói riêng (trên cơ sở đó, hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước được tổ chức theo

mô hình: Thanh tra Chính phủ (trực thuộc Chính phủ), Thanh tra bộ, ngành, Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Thanh tra sở, ngành ở địa phương, Thanh tra nhà nước ở quận (huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh)

Như vậy, trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung của toàn xã hội, thanh tra gắn với cơ quan quản lý nhà nước, do đó đối tượng thanh tra rộng hơn và trực tiếp hơn so với đối tượng của từng chủ thể kiểm tra, giám sát Hơn nữa, trong điều kiện Đảng cầm quyền mọi đường lối, chủ trương, chính sách, đều được thể chế hoá thành pháp luật và chủ yếu do hệ thống cơ quan hành chính nhà nước tổ chức thực hiện Các hoạt động kiểm tra của Đảng, giám sát của Nhà nước và xã hội đều phải thông qua việc đánh giá hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

+ Hai là, hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước hỗ trợ

đắc lực cho hoạt động kiểm tra, giám sát Qua hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra nhà nước không những phát hiện được các vi phạm để xử lý trong nội

bộ của mình mà còn phục vụ cho hoạt động kiểm tra, giám sát nói chung của xã hội (khi có dấu hiệu tội phạm thì chuyển hồ sơ cho Viện Kiểm sát nhân dân để truy tố trước pháp luật, nếu liên quan đến đảng viên hoặc cán bộ của các đoàn thể, tổ chức xã hội thì chuyển hồ sơ để các tổ chức này xử lý theo điều lệ)

Ngược lại, hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước tuy là hoạt động tự kiểm tra, theo dõi của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nhưng cũng luôn luôn được tiếp nhận kết quả kiểm tra, giám sát từ các “kênh”

khác để làm tốt hơn công tác thanh tra của mình Vai trò cầu nối và trung tâm ở đây thể hiện rất rõ: kiểm tra của Đảng hỗ trợ cho thanh tra, thanh tra phục vụ cho kiểm tra của Đảng, giám sát của Viện Kiểm sát nhân dân; giám sát, kiểm tra của nhân dân và các tổ chức xã hội phục vụ đắc lực cho thanh tra, thông qua thanh tra để phục vụ cho công tác kiểm tra của Đảng

+Ba là, do cơ quan thanh tra nhà nước gắn với hệ thống cơ quan hành

chính nhà nước - là hệ thống cơ quan trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật trên phạm vi toàn quốc và trên mọi lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại - vì thế thanh tra có điều kiện phát hiện vi phạm, phát hiện sai sót trong đường lối, chính sách, pháp luật sớm hơn và dễ dàng hơn so với hoạt động kiểm tra, giám sát Mặt khác, do hoạt động thanh tra là hoạt động tự kiểm tra ngay trong quá trình diễn biến của các hoạt động quản lý, lại bao quát toàn bộ các lĩnh vực của đời sống

xã hội, vì thế hoạt động thanh tra nhìn chung, so với kiểm tra và giám sát sẽ trực tiếp hơn, toàn diện hơn và có tính hệ thống hơn Vì thế, việc sửa chữa, bổ sung đường lối, chính sách, pháp luật, nhất là các quyết định quản lý sẽ nhanh chóng, kịp thời hơn

+Bốn là, các cơ quan thanh tra nhà nước chỉ phát huy được vị trí trung

tâm, vai trò cầu nối trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung nếu như

tổ chức tốt công tác kiểm tra và giám sát, nhất là giám sát tối cao của Quốc hội

và giám sát của nhân dân Bởi vì thanh tra là tự mình xem xét và tiếp nhận kiến nghị kết quả từ hoạt động kiểm tra, giám sát dễ bị lợi ích cục bộ, chủ nghĩa thành tích, tính thiếu tự giác… chi phối, thiếu khách quan Phải chấn chỉnh tổ chức thanh tra, kiện toàn cả cơ chế kiểm tra, giám sát mới bảo đảm phát huy được vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước

Thanh tra Kiểm toán Nhà nước cũng có những đặc điểm chung của các cơ quan thanh tra ngành trong bộ máy nhà nước, song do đặc thù của hoạt động kiểm toán nên thanh tra kiểm toán cũng có nhiều đặc điểm khác biệt với các cơ quan thanh tra khác trong bộ máy nhà nước hiện nay

Mặc dù mỗi cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm sát… có những đặc điểm, chức năng đặc thù, nhưng chúng có mối quan hệ mật thiết với nhau vì chúng đều

hoạt động chung trong một môi trường chính trị, xã hội và kinh tế trong bộ máy nhà nước do Đảng cộng sản Việt nam lãnh đạo Do đó, trong thực thi nhiệm vụ, các cơ quan này cần tạo lập quan hệ và có thể xây dựng quy chế phối hợp trong hoạt động, đặc biệt là trong việc cung cấp thông tin và giải quyết các nhiệm vụ

cụ thể

1.1.2 Căn cứ để tổ chức và hoạt động thanh tra

1.1.2.1 Căn cứ các quy định của Đảng

Các quy định của Đảng về chỉ đạo hoạt động thanh tra thường được thể hiện trong các Nghị quyết của Bộ Chính trị, Nghị quyết Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam theo từng thời kỳ và Chỉ thị của Ban Bí thư Đây chính là đường lối, chính sách của Đảng định hướng về công tác thanh tra

1.1.2.2 Căn cứ các quy định của Nhà nước

Trên cơ sở đường lối, chính sách của Đảng về công tác thanh tra, Nhà nước sẽ cụ thể hoá bằng các quy định của pháp luật về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo như: Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành; Luật khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành; Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành và các luật chuyên ngành liên quan đến nội dung công tác thanh tra cụ thể

1.1.3 Mục đích và yêu cầu công tác thanh tra

1.1.3.1 Mục đích công tác thanh tra

Hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của

cơ quan, tổ chức, cá nhân

1.1.3.2 Yêu cầu của công tác thanh tra

Hoạt động thanh tra phải đảm bảo kịp thời, chính xác, khách quan và trung thực; có tác dụng thiết thực cho công tác quản lý và điều hành của thủ trưởng cơ quan

1.1.4 Chức năng của thanh tra

Hoạt động thanh tra thực hiện các chức năng cơ bản sau: phát hiện, ngăn chặn và xử lý, phòng ngừa

- Chức năng phát hiện: tiếp nhận, điều tra thông qua các tố giác và đơn thư khiếu nại, tố cáo về các hành vi vi phạm pháp luật Tiếp nhận các nguồn thông tin để xem xét bao gồm: đơn thư nặc danh, tin tức trên các phương tiện thông tin đại chúng, điện thoại, đơn thư tố cáo chính thức của công dân và các thông tin do nhân viên cơ quan trực tiếp thu nhận được

- Chức năng ngăn chặn và xử lý: điều tra, xác minh và truy tố người có hành vi vi phạm pháp luật hoặc các vi phạm về đạo đức nghề nghiệp để đánh giá, xác nhận và phát hiện các vi phạm, sai sót trong quản lý, điều hành và thực thi pháp luật của các tổ chức, cá nhân để kịp thời ngăn chặn hoặc kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật

- Chức năng phòng ngừa: Ngăn chặn và phòng ngừa các hành vi vi phạm pháp luật bằng cách kiểm tra, xem xét quá trình và phương thức hoạt động, chấp hành các quy định của pháp luật và các quy định của cơ quan, tổ chức nhằm phát hiện những sơ hở yếu kém, dấu hiệu sai phạm, sai phạm trong quản lý làm cơ sở tiền đề nảy sinh các hành vi vi phạm pháp luật

- Kết luận và kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật: sau thanh tra, đoàn thanh tra, thanh tra viên phải căn cứ vào những chứng cứ thu được để kết luận cụ thể và chính xác, từ đó có kiến nghị các hình thức và mức độ xử lý tương thích

Thanh tra kiểm toán nhà nước cũng có những chức năng cơ bản như trên, song các chức năng này gắn liền với hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

1.1.5 Nhiệm vụ của thanh tra

1.1.5.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra

Theo quy định của pháp luật về thanh tra, cơ quan thanh tra nói chung có các nhiệm vụ và quyền hạn sau:

- Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các đơn vị trực thuộc, các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động của cơ quan

- Thanh tra các vụ việc có liên quan đến trách nhiệm quản lý của cơ quan, đơn vị và người đứng đầu cơ quan, đơn vị

- Thanh tra các vụ việc khác do thủ trưởng đơn vị trực tiếp giao

- Thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo

- Thực hiện nhiệm vụ phòng ngừa và chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng

- Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra, về khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng trình cấp có thẩm quyền hoặc ban hành theo thẩm quyền; hướng dẫn, tuyên truyền, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng

- Chỉ đạo, hướng dẫn công tác, tổ chức và nghiệp vụ thanh tra; bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra đối với đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra

- Tổng hợp, báo cáo kết quả về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng thuộc phạm vi giải quyết của đơn vị; tổng kết kinh nghiệm về công tác thanh tra

- Thực hiện hợp tác quốc tế về công tác thanh tra, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng

- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật

1.1.5.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của thủ trưởng cơ quan thanh tra

Theo quy định của pháp luật về thanh tra, thủ trưởng cơ quan thanh tra có các nhiệm vụ, quyền hạn sau:

- Lãnh đạo, chỉ đạo công tác thanh tra trong phạm vi quản lý của cơ quan

- Xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra trình thủ trưởng cơ quan quyết định và tổ chức thực hiện chương trình, kế hoạch đó

- Trình thủ trưởng cơ quan quyết định việc thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật

- Đề nghị thủ trưởng cơ quan thanh tra trong phạm vi quản lý của mình

- Kiến nghị thủ trưởng cơ quan đình chỉ việc thi hành hoặc huỷ bỏ những quy định do cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của nhà nước về công tác thanh tra; trường hợp nếu thủ trưởng không đình chỉ hoặc huỷ bỏ văn bản đó thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định

- Kiến nghị thủ trưởng cơ quan xem xét trách nhiệm, xử lý người có hành

vi vi phạm thuộc quyền quản lý của thủ trưởng; phối hợp với người đứng đầu cơ quan, tổ chức trực thuộc trong việc xem xét trách nhiệm, xử lý người có hành vi

vi phạm thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó

- Nghiên cứu, xem xét những vấn đề còn có ý kiến trái ngược nhau trong việc kết luận các vụ việc cụ thể để báo cáo thủ trưởng cơ quan quyết định

- Lãnh đạo tổ chức thanh tra thuộc quyền quản lý thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật về thanh tra và các quy định khác có liên quan

1.1.6 Nguyên tắc chỉ đạo tổ chức và hoạt động thanh tra

Theo Điều 3 Nghị định số 41/2005/NĐ-CP ngày 25/3/2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra, quy định nguyên tắc hoạt động thanh tra như sau:

- Hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra

- Khi tiến hành thanh tra, người ra quyết định thanh tra, Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra, Thanh tra viên, thành viên Đoàn thanh tra phải tuân theo quy định của pháp luật về thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình

1.1.7 Phương pháp thanh tra

Phương pháp thanh tra là các biện pháp nghiệp vụ chuyên môn để xác minh, thu thập chứng cứ hoặc đối thoại, chất vấn, giám định để làm rõ các vấn

đề, sự việc để kết luận chính xác, trung thực, khách quan Khi tiến hành thanh tra, có thể áp dụng các phương pháp cơ bản sau:

1.1.7.1 Thu thập thông tin

- Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra; tài liệu gồm: báo cáo quyết toán, các báo cáo thu, chi tài chính, sổ, biểu mẫu, chứng từ kế toán và tài liệu liên quan (nếu là thanh tra việc sử dụng ngân sách); báo cáo tổng kết, phân tích đánh giá, kết luận của các cơ quan đã kiểm tra, các báo cáo thống kê, tổng hợp về nghiệp vụ, và tài liệu khác có liên quan

Trưởng đoàn hoặc người được giao chủ trì thanh tra, xác minh tại đơn vị:

- Lập phiếu yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu mà trong hồ sơ đã thu thập còn thiếu, phiếu yêu cầu nêu rõ tên tài liệu, thời gian và địa điểm cung cấp

- Lập văn bản yêu cầu đối tượng thanh tra tổng hợp, thống kê tình hình, số liệu về thu, chi tài chính và các sự việc, hiện tượng cần thiết theo nội dung thanh tra

- Tiếp nhận hồ sơ, tài liệu và báo cáo do đối tượng thanh tra cung cấp Đoàn thanh tra có trách nhiệm kiểm đếm, bảo quản, khai thác, sử dụng tài liệu đúng mục đích, không để thất lạc tài liệu

- Trường hợp cần giữ nguyên trạng tài liệu, Trưởng Đoàn thanh tra ra quyết định niêm phong một phần hoặc toàn bộ tài liệu có liên quan tới nội dung thanh tra Việc niêm phong, mở niêm phong khai thác tài liệu hoặc huỷ bỏ niêm phong thực hiện theo đúng quy định của pháp luật

1.1.7.2 Quan sát

Trong công tác thanh tra không nên bỏ qua giá trị của việc quan sát trực tiếp, đó là thông qua các buổi làm việc hoặc tiếp xúc với lãnh đạo, công nhân viên chức, thanh tra viên có thể quan sát thái độ chung của nhân viên đơn vị để biết thêm thông tin về áp lực công việc, đạo đức, tình trạng công việc, đối tượng

và các dấu hiệu nghi vấn, những vấn đề trọng yếu Từ đó đưa ra các ý kiến về

dự đoán và xác định trọng yếu kiểm tra

Tuy nhiên, thanh tra viên cần phải xem xét kỹ lưỡng việc lựa chọn các hoạt động hay cơ sở vật chất của đơn vị để tiến hành điều tra trực tiếp Các hoạt động hay cơ sở vật chất đó có thể trở thành mẫu kiểm tra Thanh tra viên cũng nên nhận thức được rằng khi bị quan sát hay theo dõi, con người sẽ hành động rất khác so với lúc bình thường

Phương pháp này chỉ có tính chất linh động, trừ khi nó được thực chứng Các bản ghi băng hình và tranh ảnh cũng có tác dụng nâng giá trị của quan sát trực tiếp

Kết quả quan sát trực tiếp, thanh tra viên phải ghi lại dưới dạng văn bản

cá nhân hay nhóm công tác để làm cơ sở cho việc tổng hợp kết quả thanh tra

1.1.7.3 Kiểm tra hồ sơ tài liệu lưu trữ

- Trong thanh tra, vấn đề nghiên cứu để tìm hiểu qua hồ sơ, tài liệu lưu trữ

là vô cùng quan trọng vì thông tin thu thập được từ hồ sơ lưu trữ cung cấp cho ta những bằng chứng có sức thuyết phục cao làm căn cứ cho các kết luận, kiến nghị thanh tra Kiểm tra hồ sơ tài liệu lưu trữ tạo ra một phương pháp thu thập thông tin rất hiệu quả, việc kiểm tra tài liệu lưu trữ cũng giống như việc tạo lập

cơ sở cho các cuộc kiểm tra

- Nên khai thác hồ sơ từ hệ thống đăng ký sổ sách kế toán của đơn vị được kiểm tra Ngoài ra, thông tin trong hồ sơ liên quan đến từng lĩnh vực công tác cụ thể có thể tìm được trong từng lĩnh vực đó Qua phỏng vấn cũng giúp ta nắm được hồ sơ nào cần tìm và xem xét, từ đó có định hướng trong khai thác hồ

sơ đạt hiệu quả

- Bằng chứng thu thập được qua kiểm tra hồ sơ có thể cung cấp dẫn chứng

có sức thuyết phục cho các phát hiện Kiểm tra hồ sơ cần nhiều thời gian và thông thường phải chọn mẫu, không thể kiểm tra toàn diện được Trước khi tiến hành kiểm tra cần quyết định việc kiểm tra chọn mẫu ngẫu nhiên hay căn cứ vào mục đích thanh tra Thông thường cách tiếp cận căn cứ vào mục đích thanh tra

dễ được chấp nhận hơn, nhưng nếu thời gian cho phép, nên tiến hành kiểm tra ngẫu nhiên những mẫu hồ sơ khác nhau

- Các loại hồ sơ cần nghiên cứu để kiểm tra bao gồm: Quyết định của ban lãnh đạo có liên quan đến nội dung kiểm tra; hoạch định kế hoạch chiến lược và hoạt động; hồ sơ hệ thống kiểm soát và quản lý; hồ sơ lưu trữ có tính vụ việc của các đối tượng; biên bản các cuộc họp; đơn thư khiếu nại, tố cáo; các biên bản thanh tra, kiểm tra, kiểm toán thời gian trước

Điều quan trọng là phải thiết lập nội dung, vị trí, khả năng tiếp cận hồ sơ ngay khi bắt đầu cuộc thanh tra để kiểm tra theo cách thức chi phí hiệu quả

1.1.7.4 Chọn mẫu và nghiên cứu tình huống

Các phát hiện trong quá trình kiểm tra, kết luận và kiến nghị phải dựa trên bằng chứng thu thập được Thanh tra viên thường ít khi có cơ hội xem xét tất cả các thông tin về đối tượng thanh tra, do đó phải chọn mẫu kiểm tra, nhưng trong hoạt động thanh tra các mẫu chọn là tương đối tập trung và có cơ sở vì đã có trọng tâm trọng điểm trước Khi chọn mẫu phải xem xét những nhân tố sau đây:

- Số lượng và kích cỡ của các danh mục trong tổng thể kiểm tra;

- Tính trọng yếu và mức độ rủi ro của các sai sót trong các khoản mục có liên quan;

- Tính thích hợp và mức độ tin cậy của bằng chứng thu được từ các cuộc thử nghiệm theo phương pháp loại trừ và từ các quy trình kiểm tra Đồng thời, tính toán các chi phí liên quan và thời gian thực hiện cần thiết

- Khi thanh tra viên muốn đưa ra kết luận về toàn bộ tổng thể bằng phương pháp kiểm định mẫu, điều quan trọng là mẫu đó phải đại diện cho toàn

bộ tổng thể Mẫu đó có thể được thể hiện dưới dạng số liệu hoặc không nhưng vẫn phải đòi hỏi sử dụng các phán đoán có tính chất chuyên môn Ngoài ra, phương pháp chọn mẫu bằng số liệu cần sử dụng phương pháp lựa chọn ngẫu nhiên và lý thuyết xác xuất

Nghiên cứu tình huống nếu kết hợp với các phương pháp khác có thể cho phép rút ra những kết luận tổng quát vì những nghiên cứu như vậy rất thích hợp cho các cuộc kiểm tra ở quy mô lớn nên thường được áp dụng ở bước kiểm tra Nghiên cứu tình huống được sử dụng để: phân tích chiều sâu và toàn diện những vấn đề phức tạp; thu thập những thông tin có tính minh hoạ để thảo luận và đối chiếu với thông tin khác; kết hợp phát hiện kiểm tra với số liệu tổng hợp, minh hoạ và xác nhận kết quả của các nghiên cứu ở cấp độ lớn hơn

1.1.7.5 Phân tích thứ cấp và sưu tầm tài liệu

a) Phân tích thứ cấp

Phân tích thứ cấp có thể liên quan đến việc đánh giá các báo cáo tổng quát, sổ sách và tài liệu của chủ đề chính của chương trình hoặc đối với những nghiên cứu có tính chuyên biệt hơn và các số liệu thống kê về chủ đề đó bao gồm cả tài liệu lịch sử và xuất bản phẩm hiện hành Điều quan trọng là phải tìm hiểu nghiên cứu các loại chứng từ khác nhau của đơn vị được kiểm tra cũng như các cuộc kiểm tra trước đây, đồng thời nghiên cứu những đánh giá của các tổ chức khác đưa ra Điều đó có thể giúp thanh tra viên cập nhật và mở rộng kiến thức nghiệp vụ trong lĩnh vực hoặc chủ đề cụ thể

b) Sưu tầm tài liệu

Hầu hết các đơn vị được kiểm tra đều có bộ máy lưu trữ tài liệu, trong đó

có một vài mô hình hệ thống thông tin quản lý cho phép thu thập thông tin có liên quan cho việc điều hành, tài liệu tài chính kế toán, tổ chức bộ máy, hành chính Hệ thống này là nguồn cung cấp bằng chứng hết sức quan trọng, đặc biệt trong việc lượng hoá nhiều vấn đề khác nhau

Thông qua hệ thống thư viện, các cơ quan có liên quan đến đơn vị được kiểm tra để sưu tầm tài liệu phục vụ cho việc nghiên cứu những nội dung liên quan đến nội dung kiểm tra

Việc nghiên cứu chứng từ văn bản liên quan có thể giúp thanh tra viên tiếp cận tài liệu hữu ích, nhưng quan trọng là phải đánh giá được độ tin cậy trong nội dung của các văn bản xem thông tin đó có đảm bảo khách quan hay chủ quan

1.1.7.6 Phỏng vấn

Phỏng vấn có thể hiểu là một buổi trao đổi giữa câu hỏi và câu trả lời để tìm kiếm thông tin cụ thể nào đó, là cách thu thập sự kiện và thông tin, đồng thời xác lập tập hợp luận cứ hỗ trợ cho nó Trong công tác thanh tra có một khối lượng lớn công việc kiểm tra dựa trên các cuộc phỏng vấn và hàng loạt các cuộc phỏng vấn khác nhau được thực hiện ở nhiều giai đoạn khác nhau của quá trình kiểm tra Có thể sử dụng một chuỗi các cuộc phỏng vấn, bắt đầu từ đàm thoại, thảo luận tìm hiểu tình hình thực tế, tiếp đến là các cuộc phỏng vấn không theo cấu trúc câu hỏi lập sẵn với những câu hỏi mở hoặc phỏng vấn theo cấu trúc câu hỏi lập sẵn với một danh sách câu hỏi đóng, sử dụng chúng tuỳ thuộc vào bản chất của vấn đề kiểm tra và giai đoạn kiểm tra Phỏng vấn được phân loại như: phỏng vấn bước đầu; phỏng vấn thu thập dữ liệu và thông tin; phỏng vấn sơ đồ hoá thái độ và luận cứ; phỏng vấn gợi mở và đánh giá ý tưởng, gợi ý, đề xuất Phỏng vấn có thể được sử dụng trong giai đoạn lập kế hoạch thanh tra và bản thân trong quá trình kiểm tra để thu thập chứng cứ, quan điểm và các ý kiến liên quan đến mục tiêu của cuộc thanh tra; để xác nhận những sự kiện và tập hợp giữ liệu từ nhiều nguồn khác nhau hoặc khai thác từ các kiến nghị đề xuất tiềm năng Chúng ta có thể sử dụng nhiều kiểu phỏng vấn khác nhau, một hoặc nhiều người có thể cùng được phỏng vấn một lúc và các cuộc phỏng vấn có thể được thực hiện ngay trên điện thoại hoặc dưới hình thức thăm viếng cá nhân Phỏng

vấn có thể ở cấp độ sâu hơn tuỳ thuộc vào bản chất nội dung của cuộc thanh tra

Để thu được nhiều chứng cứ có giá trị thực tiễn cao cần phỏng vấn mọi người ở nhiều bình diện, cấp độ, nhận thức và trình độ hiểu biết khác nhau

Trong hoạt động thanh tra, các thanh tra viên thi hành công vụ có quyền triệu tập những người có liên quan đến để phỏng vấn trực tiếp Cuộc phỏng vấn thường được thực hiện từng người một, thanh tra viên phải ghi chép đầy đủ, nếu cần thiết có thể lập thành biên bản làm việc

1.1.7.7 Xác minh

Xác minh là phương pháp rất cơ bản được áp dụng trong suốt quá trình thanh tra từ khi khảo sát, thu thập thông tin để lập kế hoạch đến khi kết thúc cuộc thanh tra Xác minh là trên cơ sở các tài liệu, thông tin thu được qua nghiên cứu sổ sách, chứng từ đi thực tế đối chiếu và tìm hiểu nguồn gốc của tài liệu nhằm mục đích xác định tài liệu đó, nguồn tin đó là có thật, chính xác hay giả tạo từ đó đánh giá được độ tin cậy của thông tin, xác lập chứng cứ để đấu tranh

Trong công tác thanh tra, xác minh là phương pháp thường được dùng phổ biến và không thể thiếu được để xác định chứng cứ là có thật Yêu cầu xác minh trong thanh tra có thể được lập kế hoạch trước và có thể đột xuất phát sinh trong suốt quá trình thanh tra Khi có yêu cầu phải xác minh một vấn đề nào đó

có liên quan, tổ trưởng hoặc trưởng đoàn phải chỉ đạo thực hiện kịp thời, đảm bảo tính bí mật và chính xác

1.1.7.8 Thực nghiệm điều tra

Trong quá trình thanh tra, nếu thấy các chứng cứ thu thập được, lời khai của người làm chứng nhiều khi chưa đủ cơ sở tin cậy hay chưa thể kết luận chắc chắn về vấn đề kiểm tra Hoặc có sự việc, hiện tượng đã xảy ra có liên quan đến quá trình kiểm tra, nhưng còn có nhiều giả thuyết khác nhau về nguyên nhân của

nó Để giải quyết những nghi ngờ trên, hay khẳng định một giả thuyết trong thực

tế, đoàn thanh tra có thể tổ chức thực nghiệm điều tra

Thực nghiệm là phương pháp tái diễn các hoạt động hay nghiệp vụ để xác minh lại kết quả của một quá trình, một sự việc đã qua, hoặc sử dụng thủ pháp

kỹ thuật, nghiệp vụ để tiến hành các phép thử nhằm xác định một cách khách quan chất lượng công việc, mức độ chi phí

Các bước thực nghiệm tiến hành như sau:

- Chuẩn bị thực nghiệm: Xác định mục đích, nội dung của thực nghiệm; chuẩn bị các điều kiện về nhân lực, phương tiện, dụng cụ, vật tư thực nghiệm và các phương tiện đo lường, đánh giá Xây dựng quy trình thực nghiệm

- Tiến hành thực nghiệm: Thực hiện các quy trình thực nghiệm; thống kê, tính toán, đo lường các chỉ tiêu, thông số, kết quả của quá trình thực nghiệm; so sánh số liệu, thông tin được rút ra từ thực nghiệm với các số liệu, thông tin trong

sổ sách, chứng từ , tìm ra các sai lệch giữa hai loại số liệu, thông tin trên

- Các công việc sau thực nghiệm: Phân tích và tìm nguyên nhân những sai lệch giữa số liệu, thông tin của thực nghiệm và sổ sách Kết luận về những số liệu, thông tin đảm bảo chính xác trên sổ sách hoặc mở rộng, điều chỉnh phương pháp kiểm tra để tìm nguyên nhân hoặc kết luận về những sai sót vi phạm của đơn vị liên quan đến những sai lệch trên sổ sách, chứng từ

1.1.7.9 Sử dụng các phương tiện kỹ thuật đặc biệt hoặc trưng cầu tư vấn, giám định

Các phương tiện kỹ thuật mà thanh tra viên có thể dùng trong quá trình thanh tra đó là các máy móc kỹ thuật thông dụng hay chuyên dùng như máy ảnh, ghi âm, dụng cụ kỹ thuật đặc chủng

Khi cần thiết tổ, đoàn thanh tra có thể đề nghị trưng cầu chuyên gia tư vấn, giám định của các cơ quan hữu trách, công an, viện kiểm sát, toà án

1.1.7.10 Đối chất

Đối chất là một biện pháp quan trọng trong công tác thanh tra, phát hiện hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng Trong công tác thanh tra, khi cần thiết

để xác định bằng chứng, thanh tra viên có thể vận dụng phương pháp đối chất,

từ đó phát hiện những mâu thuẫn trong lời khai của đối tượng với nhân chứng,

hồ sơ tài liệu thu thập được hoặc người có liên quan đến vấn đề cần làm rõ

1.1.8 Mô hình tổ chức và hoạt động thanh tra

Theo nghĩa phổ biến, mô hình là sự mô phỏng dưới một hình thức diễn tả thu gọn và cô đọng bằng một ngôn ngữ nào đó có tính ước lệ (tái hiện hoặc bắt chước) nhằm đặc trưng cho những thuộc tính bản chất và chung nhất về cấu trúc và hoạt động của một khách thể (sự vật, hiện tượng hoặc quá trình) nào đó

trong thực tế tự nhiên và xã hội Còn tổ chức, nếu theo nghĩa của một danh từ,

nó chỉ một tổ hợp hoặc hệ thống các bộ phận, các yếu tố được xếp đặt, bố trí theo một cấu trúc, một trật tự nhất định, tạo thành một chỉnh thể thống nhất nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ nhất định theo sự “phân công” của tự nhiên hoặc xã hội; nếu theo nghĩa một danh động từ, thuật ngữ này chỉ cả quá trình tiến hành hàng loạt các biện pháp để xếp đặt, bố trí, thiết kế nên một chỉnh thể và làm cho chỉnh thể đó hoạt động nhịp nhàng, ăn khớp theo những chức năng và nhiệm vụ nhất định

Tóm lại, nói cho dễ hiểu, chúng ta đang bàn đến việc mô phỏng về cấu trúc

và hoạt động, về thiết kế và vận hành một chỉnh thể thanh tra, kiểm tra trong một bộ máy hành chính để nghiên cứu, sau đó áp dụng vào thực tế một cơ quan hay một bộ, ngành

Mô hình tổ chức thanh tra hiện nay theo quy định của Luật Thanh tra, gồm có:

- Các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính, gồm có: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra huyện, quận, thị

xã, thành phố thuộc tỉnh

+ Thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của Chính phủ

+ Thanh tra tỉnh là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh,

có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra hành chính trong phạm vi quản lý nhà nước của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

+ Thanh tra huyện là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện, có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra hành chính trong phạm

vi quản lý nhà nước của Uỷ ban nhân dân cấp huyện

- Các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực gồm có: Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là Thanh tra bộ) Thanh tra bộ có thanh tra hành chính

và thanh tra chuyên ngành Cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà

nước theo ngành, lĩnh vực được thành lập cơ quan thanh tra Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra của cơ quan thuộc Chính phủ được áp dụng như đối với Thanh tra bộ; Thanh tra sở được thành lập ở những sở thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo uỷ quyền của Uỷ ban nhân dân cùng cấp hoặc theo quy định của pháp luật

+ Thanh tra bộ là cơ quan của bộ, có trách nhiệm giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ

+ Thanh tra sở là cơ quan của sở, có trách nhiệm giúp Giám đốc sở thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Giám đốc sở

- Các cơ quan có bộ máy tổ chức đặc thù như Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân nhân tối cao có mô hình Ban Thanh tra trực thuộc, cụ thể như:

+ Ban thanh tra Tòa án nhân dân tối cao có Trưởng ban, các Phó Trưởng ban và thanh tra viên Ban thanh tra Tòa án nhân dân tối cao có quyền hạn và nhiệm vụ: Tổ chức tiếp dân, nhận đơn, thư khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức, phân loại xử lý theo thẩm quyền hoặc chuyển đơn, thư khiếu nại đến các Tòa chuyên trách hoặc các đơn vị chức năng khác thuộc Tòa án nhân dân tối cao hoặc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết; giúp Chánh án Tòa án nhân dân tối cao tiến hành kiểm tra kết luận về công tác xét xử, công tác theo dõi thi hành án phạt tù của những Tòa án nhân dân địa phương có nhiều khiếu nại, tố cáo bức xúc; thanh tra, giải quyết các khiếu nại, tố cáo đối với cán bộ, công chức trong ngành Tòa án nhân dân có dấu hiệu vi phạm pháp luật, kỷ luật, phẩm chất đạo đức theo sự phân công của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao + Ban thanh tra ngành Kiểm sát nhân dân là tổ chức thanh tra nội bộ ngành, trực thuộc Viện kiểm sát nhân dân tối cao, có trách nhiệm thanh tra việc tuân theo pháp luật, chấp hành kỷ luật nghiệp vụ, thực hiện chỉ thị công tác của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, việc giữ gìn phẩm chất đạo đức của cán

bộ kiểm sát

1.2 Sự cần thiết và yêu cầu của công tác thanh tra trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

1.2.1 Sự cần thiết của công tác thanh tra trong hoạt động của Kiểm

toán Nhà nước

Giám sát, kiểm toán và thanh tra là những cơ chế kiểm soát việc thực thi công vụ ở Việt Nam, có vai trò quan trọng đối với việc nâng cao chất lượng nền quản trị công, tác động trực tiếp, toàn diện đến công cuộc cải cách hành chính và cuộc đấu tranh chống tham nhũng trong thời gian trước mắt cũng như lâu dài

Kiểm toán Nhà nước trong hơn mười năm qua đã đạt được những thành quả đáng ghi nhận trong tổ chức và hoạt động Cùng với những thành tựu to lớn trong hoạt động kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước đã có những nỗ lực to lớn nhằm không ngừng đổi mới về tổ chức bộ máy và hoạt động kiểm toán, xây dựng các quy trình, chuẩn mực kiểm toán và đội ngũ kiểm toán viên lành nghề, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước Đồng thời, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Để đáp ứng được các yêu cầu đòi hỏi của thời đại ngày nay, vấn đề đã và

đang đặt ra đối với Kiểm toán Nhà nước là: tiếp tục minh bạch hoá chính sách và pháp luật về hoạt động kiểm toán; tăng cường tính công khai và hiệu quả trong việc sử dụng tài sản công; đơn giản hoá thủ tục hành chính; lành mạnh hoá môi trường kiểm toán; bảo đảm tính dân chủ, công bằng và công khai trong quá trình giải quyết công việc; tăng cường tính trách nhiệm của các cấp lãnh đạo trong quá trình giải quyết công việc; đảm bảo việc tiếp cận dễ dàng của công chúng đối với các thiết chế của nhà nước và cơ quan

Những yêu cầu trên cần được nghiên cứu và đánh giá một cách toàn diện

và có thể được đổi mới và hoàn thiện thông qua việc tăng cường các thể chế giám sát, thanh tra và kiểm toán, vì: thể chế giám sát, thanh tra phù hợp với nền kinh tế thị trường và định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền, đồng thời đáp ứng yêu cầu của quá trình hợp tác và hội nhập quốc tế; cơ chế giám sát, thanh tra góp phần nâng cao hiệu lực quản lý của Nhà nước, quyền tự do, dân chủ của công dân, đặc biệt là quyền độc lập của kiểm toán viên nhà nước; nâng cao trách

nhiệm của Nhà nước nói chung, nền hành chính và Kiểm toán Nhà nước nói riêng trong việc bảo đảm thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân

Nhìn lại lịch sử phát triển của xã hội loài người ta thấy mọi hoạt động kinh

tế, xã hội đều có hoạt động quản lý của con người Quản lý là một quá trình

định hướng và tổ chức thực hiện các định hướng đã định trên cơ sở các nguồn lực xác định nhằm đạt kết quả cao nhất Quá trình này bao gồm nhiều chức năng và

có thể chia thành nhiều giai đoạn, ở mỗi giai đoạn như: giai đoạn định hướng (lập kế hoạch), giai đoạn tổ chức thực hiện đều cần phải kiểm tra nhằm đánh giá hoạt động có đúng định hướng, có điều gì nảy sinh trong thực tế cần điều chỉnh hoạt động nhằm đạt kết quả tối ưu Như vậy, có thể nói thanh tra, kiểm tra là một chức năng quan trọng của quản lý

Nhà nước với tư cách là người chịu trách nhiệm quản lý toàn diện các hoạt

động kinh tế- xã hội có vai trò quản lý vĩ mô nền kinh tế- xã hội Những hoạt

động kinh tế- xã hội diễn ra thường xuyên liên tục, rộng khắp trên phạm vị cả nước và ở mọi ngành kinh tế Để quản lý được các hoạt động nói trên, Nhà nước phải thực hiện chức năng kiểm tra để có các căn cứ điều chỉnh các hoạt

động đó nhằm hướng các ngành, các địa phương vào việc phục vụ quốc tế dân sinh Để hoạt động kiểm tra của Nhà nước kịp thời, chính xác và có hiệu quả, nhà nước sử dụng phương pháp kiểm tra trực tiếp và kiểm tra gián tiếp

Kiểm tra trực tiếp: là việc kiểm tra mục tiêu chương trình kế hoạch, quá trình tổ chức thực hiện kế hoạch và kết quả thực hiện; kiểm tra tính trung thực, chính xác, hợp lý của các thông tin ngay trong quá trình thực hiện nghiệp vụ của hoạt động để có ngay các quyết định điều chỉnh xử lý

Kiểm tra gián tiếp: để quản lý mọi hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội của nền kinh tế, Nhà nước phải thực hiện kiểm tra, nhưng các hoạt động

đó diễn ra thường xuyên liên tục và phức tạp trên phạm vi cả nước đòi hỏi công tác kiểm tra phải đựơc nâng cao và mở rộng; để đáp ứng các yêu cầu của quản lý Nhà nước phải sử dụng kết quả kiểm tra của cơ quan, tổ chức, chuyên gia bên ngoài đối tượng được kiểm tra gọi là ngoại kiểm

Hoạt động kiểm tra còn gắn liền với các điều kiện kinh tế xã hội, văn hoá, trình độ quản lý, truyền thống pháp luật , những nhân tố này có ảnh hưởng trực tiếp tới tổ chức, cách thức kiểm tra Từ các nhận thức trên rút ra các kết luận về

cơ sở hình thành của kiểm tra nói chung:

+ Kiểm tra gắn liền với quản lý và với mọi hoạt động kinh tế -văn hoá - xã hội, ở đâu có các hoạt động kinh tế, xã hội, có hoạt động quản lý thì ở đó có kiểm tra

+ Kiểm tra phát sinh, phát triển từ chính nhu cầu quản lý, khi nhu cầu kiểm tra chưa nhiều và chưa phức tạp, thì kiểm tra được thực hiện đồng thời với các chức năng khác của quản lý ở cùng một con người, một bộ máy thống nhất Khi nhu cầu kiểm tra tăng tới mức độ cao, nó đòi hỏi phải tách ra thành một tổ chức riêng và thực hiện kiểm tra một cách độc lập

+ Quản lý gắn liền với chế độ chính trị - cơ chế quản lý kinh tế - điều kiện xã hội cụ thể, khi các điều kiện tiền đề này thay đổi thì các hoạt động kiểm tra cũng thay đổi theo

ở nước ta trong thời kỳ thực hiện cơ chế kế hoạch hoá tập trung, công tác kiểm tra tài chính chủ yếu được thực hiện bằng hình thức tự kiểm tra thông qua

bộ máy kế toán, xét duyệt hoàn thành kế hoạch, xét duyệt quyết toán và thanh tra vụ việc về tài chính

Cùng với tiến trình chuyển đổi nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường có định hướng của nhà nước Nhà nước cho phép phát triển kinh tế nhiều thành phần; mở rộng quyền tự chủ cho các doanh nghiệp nhà nước; phân cấp quản lý ngân sách nhà nước; quản lý kinh tế xã hội bằng pháp luật

Do cơ chế quản lý thay đổi, hình thức tự kiểm không còn phù hợp, đòi hỏi phải

có cơ quan Kiểm toán Nhà nước, một tổ chức nằm ngoài hoạt động tài chính thực hiện kiểm tra và xác nhận Sự ra đời của cơ quan Kiểm toán Nhà nước là một tất yếu khách quan, đáp ứng yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của nước ta

Để hoạt động kiểm toán đảm bảo tuân thủ pháp luật, đáp ứng được yêu cầu của Quốc hội và Chính phủ, Tổng Kiểm toán Nhà nước phải tổ chức kiểm tra, kiểm soát toàn diện hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, nhằm phát hiện và chấn chỉnh kịp thời những sai lệch và vi phạm để có biện pháp kịp thời chấn chỉnh hoạt động và xử lý những hành vi vi phạm Để giúp Tổng Kiểm toán Nhà nước kiểm soát được hoạt động kiểm toán, phải có một bộ máy hoặc một công

cụ kiểm tra riêng của Kiểm toán Nhà nước, đó là cơ quan thanh tra, kiểm tra

Hiện nay Tổng Kiểm toán Nhà nước đang giao nhiệm vụ này cho Vụ Pháp chế thực hiện chức năng thanh tra, Vụ Chế độ và kiểm soát chất lượng kiểm toán thực hiện kiểm soát chất lượng kiểm toán, Vụ Tổng hợp giúp Tổng Kiểm toán Nhà nước trong kiểm tra, kiểm soát việc xây dựng kế hoạch kiểm toán, báo cáo kiểm toán, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của các đơn vị

được kiểm toán Tuy nhiên, việc thực hiện công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm soát của ngành như vậy bị phân tán, không tập trung vào một đầu mối sẽ khó khăn cho việc theo dõi, tổng hợp kết quả Vì vậy, phải có một tổ chức thực hiện chức năng thanh tra riêng biệt, đó là thanh tra của Kiểm toán Nhà nước thực hiện chức năng như thanh tra hành chính và chuyên ngành theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004 (tạm gọi là Thanh tra Kiểm toán Nhà nước)

1.2.2 Yêu cầu của công tác thanh tra trong hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước

1.2.2.1 Hoạt động thanh tra, kiểm tra gắn liền với hoạt động quản lý

Hoạt động quản lý xó hội núi chung với tư cỏch là một chức năng xó hội đặc biệt xuất hiện từ khi lao động của con người bắt đầu được xó hội hoỏ Như Cỏc Mỏc đó viết: “Bất cứ lao động xó hội trực tiếp hay giỏn tiếp hay lao động chung nào đú mà được tiến hành trờn một quy mụ tương đối lớn đều cần đến sự quản lý ở mức độ nhiều hay ớt nhằm phối hợp những hoạt động cỏ nhõn và thực hiện những chức năng chung phỏt sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ chế sản xuất…” (Cỏc Mỏc - Ăngghen toàn tập, NXB Tiến bộ Matxcơva 1956, tập 23, trang 342) Mỗi quốc gia chọn cho mỡnh một hệ tư tưởng khỏc nhau, do đú cú cỏc kiểu xó hội khỏc nhau Song, cũng cú những vấn đề chung, đú là phải cú một Nhà nước cú hiệu quả, một Nhà nước phải được thể hiện cụ thể bằng hành động Hành động trong mọi lĩnh vực kể cả lĩnh vực chớnh trị, kinh tế và xó hội Để làm được điều đú, Nhà nước phải cú cụng cụ, đú là phỏp luật và hành chớnh Nhà nước ra đời trở thành một phỏp nhõn, phỏp nhõn cụng quyền lớn nhất, nắm chủ quyền quốc gia, mang tớnh phỏp quyền với một bộ mỏy cai trị và những cụng cụ chuyờn chớnh và điều quan trọng là phải lo cụng việc chung

Mối quan hệ giữa nhà nước - phỏp luật và hành chớnh thể hiện ở chỗ: Nhà nước là quyền lực đại diện cho ý chớ của nhõn dõn, phỏp luật ấn định khuụn khổ

hành động của mỗi công dân, đồng thời đảm bảo quyền công dân Quản lý hành chính đó là tổ chức có mục đích nhằm đảm bảo thoả mãn các nhu cầu, quyền lợi chung của công dân lệ thuộc vào Nhà nước và pháp luật

Trong hoạt động quản lý nhà nước hình thành cơ chế với hệ thống tổ chức được pháp luật quy định thực hiện hoạt động chấp hành quyền lực nhà nước và điều hành đối tượng quản lý, đó là hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Hoạt động quản lý của chủ thể quản lý có hai mặt: Tự mình đặt ra các văn bản pháp lý có tính cưỡng chế đối với toàn xã hội, các cấp dưới và mọi công dân

và tự mình (hoặc thông qua các cơ quan chức năng) tổ chức các hình thức kiểm soát, thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật, bảo vệ pháp luật, tăng cường pháp chế

Dưới góc độ quy trình quản lý thì hoạt động quản lý có ba vấn đề: Thu thập thông tin để đề ra quy định; tổ chức thực hiện quyết định và tiến hành thanh tra, kiểm tra, kiểm soát để đánh giá kết quả

Như Bác Hồ đã nói: “Lãnh đạo đúng nghĩa là phải quyết định mọi vấn đề một cách cho đúng… Phải tổ chức sự thi hành cho đúng… Phải tổ chức tốt sự kiểm soát…”

Như vậy, có thể hình dung mối quan hệ giữa hoạt động kiểm soát, kiểm tra, thanh tra với hoạt động quản lý như sau:

+ Trong quá trình hoạt động của mỗi con người, bản thân họ phải tự đánh giá hiệu quả sự lao động của mình, cần phải tự xem xét, kiểm tra suy nghĩ và hành động của mình

+ Khi hình thành một tập thể lao động, một tổ chức, một cộng đồng dân tộc, xuất hiện hoạt động quản lý là quá trình hình thành các quy tắc được mọi người thừa nhận thành các quyết định, các hình thức văn bản pháp luật được tổ chức thực hiện, trở thành hành động thực tế trong xã hội; đồng thời phải đánh giá được hiệu quả hoạt động quản lý; để làm được việc đó cần một cơ chế với nhiều hình thức kiểm soát khác nhau để đánh giá

+ Nhà nước ra đời với một thiết chế có tính pháp lý Bằng Hiến pháp, các đạo luật, luật và các văn bản pháp luật khác quy định thể chế chính trị, sự phân chia quyền lực và phân định các cộng đồng dân tộc với những hệ thống tổ chức

để quản lý xã hội, hình thành cơ chế quản lý nhà nước, trong đó có hoạt động đánh giá hiệu quả của việc tổ chức thực hiện quyền lực trên toàn lãnh thổ, hình thành các loại kiểm soát, đánh giá ở các cấp độ khác nhau, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị và nguyên tắc tổ chức nhà nước của mỗi quốc gia

Hoạt động kiểm tra, thanh tra nhà nước là một loại hình hoạt động trong hoạt động kiểm soát để xem xét, đánh giá hoạt động quản lý nhà nước nhằm góp phần đảm bảo cho hoạt động quản lý nhà nước có hiệu quả

Thanh tra, kiểm tra trong hoạt động kiểm toán vừa là công cụ kiểm soát của lãnh đạo Kiểm toán Nhà nước, vừa phục vụ và gắn liền với hoạt động quản

lý hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước

1.2.2.2 Hoạt động kiểm tra, thanh tra phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước

Hoạt động kiểm tra, thanh tra là một mặt của hoạt động quản lý, là một khâu của lãnh đạo Vậy để xác định vị trí của hoạt động kiểm tra, thanh tra, Nhà nước cũng cần xem xét quan hệ của hoạt động kiểm tra, thanh tra với hoạt động quản lý nhà nước

Nhà nước được Hiến pháp của mỗi nước định ra một tổng thể cơ cấu tổ chức và cơ chế phân bổ quyền lực chính trị giữa các thiết chế chính trị, các cơ quan quyền lực và những mối quan hệ giữa chúng với nhau Do đó, trên thế giới

đã có nhiều loại hình, nhiều kiểu Nhà nước Song, thiết chế tổng thể của các loại hình Nhà nước được Hiến pháp quy định chung quy nhằm giải quyết hai vấn đề

cơ bản sau:

Thứ nhất, quyền lực chính trị thuộc về ai Xu hướng chung của các nước

hiện đại đều quy định quyền lực (hay chủ quyền quốc gia) thuộc về “nhân dân” hoặc “quốc dân” Đó là thể chế Nhà nước dân chủ, nền dân chủ đó mang hình thức chế độ cộng hoà dân chủ hay chế độ quân chủ lập hiến Trong chế độ dân chủ có sự phân biệt lớn nền dân chủ tư sản và nền dân chủ xã hội chủ nghĩa

Hai là, trong nội bộ chế độ dân chủ, quyền lực được phân bổ như thế nào

Chế độ dân chủ tư sản đều theo nguyên tắc phân lập các quyền (lập pháp, hành pháp và tư pháp); chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa theo nguyên tắc quyền lực thống nhất, không có sự phân lập, nhưng có sự phân công rành mạch giữa ba

quyền

Trong chế độ dân chủ tư sản kiểu phương Tây, phần lớn các hoạt động xã hội do tư nhân thực hiện nên các yêu cầu do quản lý nhà nước hẹp hơn Trong chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa, yêu cầu do quản lý nhà nước rất rộng, nó bao trùm hầu như toàn bộ đời sống của từng cá nhân

Sự phân biệt giữa các chế độ khác nhau trong các nước theo nguyên tắc phân lập các quyền có những mô hình rất đa dạng, khó phân biệt rõ ràng giữa các quyền, điều đó tuỳ thuộc vào hoàn cảnh của từng nước, vào lịch sử, truyền thống, điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của từng thời kỳ

Hoạt động quản lý nhà nước ở mỗi nước khác nhau và trong từng thời kỳ lịch sử có mục đích và yêu cầu khác nhau, định ra cơ chế quản lý khác nhau, do

đó định ra tiêu chuẩn, phương thức đánh giá hiệu quả hoạt động khác nhau, đòi hỏi hoạt động kiểm soát, kiểm tra, thanh tra phải phù hợp với yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước

Vì vậy, xét trên phương diện một cơ quan hành chính nhà nước, như bộ, ngành và đặc biệt là trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước hoạt động thanh tra, kiểm tra vừa gắn liền, vừa phải phục vụ cho quản lý hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước nhằm đảm bảo cho hoạt động được minh bạch và hiệu quả

1.2.2.3 Thanh tra, kiểm tra phải tuân thủ đường lối, chính sách của Đảng

và pháp luật của Nhà nước

Đây là một yêu cầu bắt buộc, không thể thiếu được của bất cứ một tổ chức hoặc cơ quan thanh, kiểm tra nào Đối với Nhà nước, thanh tra, kiểm tra trước hết phải trên cơ sở các quy định của pháp luật và phải tuyệt đối tuân thủ đường lối chính sách của đảng và hoạt động thanh tra, kiểm tra là để phục vụ sự quản

lý, điều hành kinh tế- xã hội của một chế độ Thanh tra, kiểm tra trong hoạt động kiểm toán phải tuân thủ các quy định của pháp luật về thanh tra, kiểm tra nói chung, Luật Kiểm toán nhà nước và phải phục vụ đường lối, chính sách của Đảng

1.2.2.4 Yêu cầu cơ bản của công tác thanh tra trong hoạt động kiểm toán

Thanh tra trong hoạt động kiểm toán phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản

sau:

- Phải tuân thủ các chính sách, pháp luật của Nhà nước và các quy định của Kiểm toán Nhà nước về công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động kiểm toán;

- Nhằm mục đích phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật và vi phạm các quy định của Kiểm toán Nhà nước về chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán và đạo đức hành nghề của kiểm toán viên nhà nước

- Phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục;

- Phát huy được những nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý của Kiểm toán nhà nước;

- Phải bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động kiểm toán

- Thông qua công tác thanh tra, kiểm tra phát hiện những gương điển hình tiên tiến, người tốt, việc tốt để nhân rộng trong toàn ngành làm tấm gương để giáo dục các thế hệ kiểm toán viên và đề nghị khen thưởng kịp thời

1.3 Cơ sở pháp lý để tổ chức và hoạt động thanh tra Kiểm toán Nhà nước

1.3.1 Pháp lệnh Thanh tra

Ngày 01/4/1990 Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh thanh tra, một văn bản quy phạm pháp luật có giá trị cao nhất về mặt pháp lý đối với tổ chức và hoạt động thanh tra thời kỳ này Theo Pháp lệnh Thanh tra, hệ thống tổ chức thanh tra nhà nước bao gồm: Thanh tra Nhà nước; Thanh tra bộ, Uỷ ban nhà nước, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ); Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra sở và Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

Hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước tập trung vào 2 lĩnh vực chính là: Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội, lực lượng

vũ trang nhân dân và các cá nhân có trách nhiệm Xét, giải quyết các khiếu nại,

tố cáo của công dân theo thẩm quyền

Khoản 1 Điều 10 Nghị định 244/HĐBT ngày 30/6/1990 của Hội đồng Bộ

trưởng (nay là Chính phủ) quy định: "Thủ trưởng các đơn vị sản xuất kinh doanh, cơ quan hành chính sự nghiệp có trách nhiệm tổ chức và thực hiện chế độ kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch, chính sách, pháp luật và xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền trong phạm vi cơ quan đơn vị mình" Việc hình thành các tổ chức thanh tra của thủ trưởng không bắt buộc mọi đơn vị phải có mà tuỳ thuộc vào quy mô của cơ quan, đơn vị và trình độ quản lý của người thủ trưởng

Theo đó, năm 1997 Tổng Kiểm toán Nhà nước quyết định thành lập Phòng Thanh tra, kiểm tra nội bộ để thực hiện nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách pháp luật và các quy định của Kiểm toán Nhà nước trong toàn ngành

1.3.2 Luật Thanh tra

- Ngày 15 tháng 6 năm 2004 Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật Thanh tra, đây là văn bản pháp luật có giá trị cao nhất về tổ chức và hoạt động thanh tra trong hệ thống bộ máy của Nhà nước Trong đó, Điều 68 quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra trong các cơ quan khác của Nhà nước như: Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các cơ quan khác của Nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình tổ chức và chỉ đạo hoạt động thanh tra trong ngành, cơ quan thuộc thẩm quyền quản lý Như vậy, theo quy định này thì Kiểm toán Nhà nước thuộc nhóm các cơ quan khác của Nhà nước nên cũng phải tổ chức công tác thanh tra trong phạm vi quản lý

- Nghị định số 41/2005/NĐ-CP ngày 25/3/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Thanh tra quận, huyện, thành phố trực thuộc tỉnh; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Thanh tra sở; hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc bảo đảm hoạt động thanh tra

Như vậy, căn cứ vào quy định của Luật này và các văn bản hướng dẫn thi hành, Kiểm toán Nhà nước có thể thành lập cơ quan thanh tra để thực hiện chức năng quản lý ngành kiểm toán nhà nước giống như Toà án nhân dân tối cao và

Viện kiểm sát nhân dân tối cao Theo đó, nếu thành lập thanh tra theo cấp phòng

là hoàn toàn thuộc thẩm quyền của Tổng Kiểm toán Nhà nước như hiện nay (Phòng Thanh tra trực thuộc Vụ Pháp chế), nếu thành lập thanh tra theo cấp vụ thì Tổng Kiểm toán Nhà nước đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thành lập trên cơ sở tách Phòng Thanh tra từ Vụ Pháp chế

1.3.3 Luật Kiểm toán Nhà nước

Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội khoá XI thông qua ngày 14/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006 Mặc dù, Luật Kiểm toán nhà nước không quy định cụ thể về thanh tra, kiểm tra nội bộ của Kiểm toán Nhà nước, song đã có những quy định làm cơ sở pháp lý để tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra nội bộ như: trách nhiệm tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động kiểm toán nhà nước, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo về kiểm toán nhà nước…

Cụ thể hoá Luật Kiểm toán nhà nước, Nghị quyết số UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về cơ cấu, tổ chức của Kiểm toán Nhà nước đã quyết định cơ cấu tổ chức Kiểm toán Nhà nước gồm các vụ và các đơn vị tương đương cấp vụ, trong đó Vụ Pháp chế là đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành và Tổng Kiểm toán Nhà nước quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng đơn vị Ngày 02 tháng 8 năm 2006, Tổng Kiểm toán Nhà nước có Quyết định số 594/QĐ-KTNN quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Vụ

916/2005/NQ-Pháp chế Theo quyết định này, chức năng của Vụ 916/2005/NQ-Pháp chế được quy định:“Vụ

Pháp chế là đơn vị trực thuộc Kiểm toán Nhà nước có chức năng tham mưu giúp Tổng Kiểm toán Nhà nước về công tác quản lý nhà nước bằng pháp luật trong tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước: tổ chức thực hiện công tác xây dựng pháp luật; thẩm định, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật và kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước; thực hiện công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi quản lý của Kiểm toán Nhà nước theo quy định của pháp luật”

Như vậy, chức năng thanh tra, kiểm tra nội bộ ngành hiện nay được Tổng