TẬP BÀI GIẢNG Học phần Khoa học hành chính trong Chương trình cao cấp lý luận chính trị hành chính dành cho các đối tượng đào tạo ở các Học viện Chính trị Hành chính khu vực

Tóm lại, quản lý hành chính nhà nước hay còn gọi là hành chính công là hoạt độngthực thi quyền hành pháp của Nhà nước; là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằngquyền lực pháp luật nhà

dành cho các đối tượng đào tạo

ở các Học viện Chính trị - Hành chính khu vực

Hà nội – 2014

MỤC LỤC

Chuyên đề 1: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 3

Tác giả: PGS.TS Nguyễn Hữu Hải PGS.TS Nguyễn Hữu Tri

Chuyên đề 2: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 22

Tác giả: PGS.TS Lê thị Vân Hạnh

Ths Nguyễn Quang Minh

Chuyên để 3: CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC 54

Tác giả: PGS.TS Nguyễn Trọng Điều

TS Nguyễn Thị Hồng Hải

Chuyên đề 4: PHÂN TÍCH VÀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CÔNG 89

Tác giả: PGS.TS Nguyễn Hữu HảI

Chuyên đề 8: QUẢN LÝ CÔNG SỞ 167

Tác giả: GS.TS Nguyễn Hữu Khiển

TS Lưu Kiếm Thanh

Chuyên đề 9: QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ CÔNG SẢN 189

Tác giả: PGS.TS Lê Chi Mai

TS Nguyễn Ngọc Thao

Chuyên đề 10: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN CÁC LĨNH VỰC 214

Tác giả: GS TS Bùi Thế Vĩnh

PGS TS Trang Thị Tuyết PGS.TS Phạm Kiên Cường

TS Đinh Thị Minh Tuyết

Chuyên đề 11: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CUNG CẤP DỊCH VỤ CÔNG 247

Tác giả: PGS.TS Lê Chi Mai

Chuyên đề 12: XÂY DỰNG ĐỀ ÁN, DỰ ÁN 265

Tác giả: PGS.TS Võ Kim Sơn

Chuyên đề 13: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÔ THI VÀ NÔNG THÔN 289

Tác giả: TS Hoàng Sỹ Kim

TS Nguyễn Ngọc Hiếu

Chuyên đề 14: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI SỰ THAY ĐỔI 332

Tác giả: PGS.TS Võ Kim Sơn

Chuyên đề 15: NỀN HÀNH CHÍNH MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 359

Tác giả: GS.TS Bùi Thế Vĩnh

Chuyên đề 1: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Tác giả: PGS.TS Nguyễn Hữu Hải

PGS.TS Nguyễn Hữu Tri

I TÍNH TẤT YẾU VÀ ĐẶC ĐIỂM RIÊNG CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

1.1 Quá trình hình thành và phát triển quản lý nhà nước

Tập quán sinh sống của con người là quần tụ theo cộng đồng Trong cộng đồng sinhtồn này, có nhiều việc mà một người không thể làm được hoặc làm được nhưng kémhiệu quả, do đó cần sự liên kết để cùng thực hiện Từ những yêu cầu khách quan về sựphối hợp cộng đồng, dần dần hình thành một tổ chức

Xét từ góc độ kinh tế, ngay từ những ngày đầu tồn tại, con người đã biết tìm kiếm cácnguồn vật chất sẵn có trong tự nhiên, hay tự tạo ra để đáp ứng nhu cầu sinh tồn Nhucầu đảm bảo cho sự sống hàng ngày không ngừng được tăng lên cả về lượng và vềchất, trong khi của cải trong thiên nhiên là hữu hạn và mang tính thời vụ Thực tếkhách quan này buộc con người phải tìm cách tự tạo ra sản phẩm tiêu dùng cho xã hộithay thế những sản phẩm tự nhiên Dù nhiều hay ít, sản phẩm làm ra vẫn chứa đựngnhững tài nguyên thiên nhiên, vì vậy con người phải tập trung khai thác, sử dụng cácnguồn tài nguyên tổng hợp; phải sử dụng những thành quả của nền văn minh để khaithác và chế tác tài nguyên Không những thế con người còn phải đấu tranh với các lựclượng đối lập trong xã hội và tự nhiên để tồn tại và phát triển Để đạt được mục tiêumưu sinh đó con người không thể sống riêng rẽ mà phải tham gia vào quá trình hiệptác, phân công lao động để vừa tạo ra sức mạnh cộng đồng, vừa phát huy ưu thế củamỗi người, mỗi bộ phận Hiệp tác và phân công lao động tiến dần từ thấp đến cao, từchưa hoàn thiện đến hoàn thiện theo trình độ phát triển của lực lượng sản xuất xã hội

Dù ở trình độ phối hợp nào thì sự hiệp tác, phân công lao động cũng không phải làhoạt động của mỗi người và là của cả tổ chức xã hội; vì thế cần đến yếu tố điều hành,phối hợp các bộ phận có trong tổ chức xã hội Yếu tố đó là quản lý

Quản lý ra đời gắn liền với hoạt động chung của nhiều người trong xã hội như C.Mác

đã đề cập đến trong thời đại công nghiệp cơ khí: “Mọi người lao động trực tiếp trong

xã hội hoặc lao động chung thực hiện trên quy mô tương đối lớn, ở mức độ nhiều hay

ít đều cần đến quản lý” Theo nghiên cứu của các nhà kinh điển chủ nghĩa Mác Lênin, thì ngay trong cộng đồng xã hội thị tộc, xã hội nguyên thuỷ đã hình thành các tổchức tự quản lý, đó là hội đồng thị tộc và người đứng đầu là tù trưởng có vai trò thựchiện chức năng quản lý trong cộng đồng thị tộc Khi chế độ tư hữu ra đời, cũng là lúcxuất hiện các tầng lớp, giai cấp và mâu thuẫn giai cấp Để duy trì địa vị của giai cấpthống trị và giải quyết các mâu thuẫn không thể điều hoà thì Nhà nước xuất hiện đểthực hiện chức năng cai quản toàn xã hội

-Cùng với sự phát triển của hiệp tác và phân công lao động từ thấp đến cao, xã hội loàingười đã trải qua 3 cuộc cách mạng gắn liền với các tổ chức kinh tế – chính trị – xãhội Trong mỗi tổ chức đó, quản lý nhà nước có vai trò kết hợp sự nỗ lực chung củamỗi người trong xã hội và sử dụng tốt các nguồn lực vật chất có được để đạt được mụctiêu chung và mục tiêu riêng của từng thành viên trong xã hội

Như vậy, nguồn gốc quản lý nhà nước là sự cần thiết kết hợp và phối hợp hoạt độnggiữa các cá nhân trong xã hội, giữa con người với tự nhiên để mang lại lợi ích mongmuốn cho toàn xã hội Quản lý xã hội xuất hiện ngay từ khi xã hội hình thành.

Xét từ góc độ xã hội, khi cộng đồng xã hội hình thành đã cần có người làm chức năngphân phối, điều hoà sản phẩm cho mọi cá nhân trong cộng đồng Cộng đồng xã hộingày càng mở rộng, một người không thể làm hết chức năng quản lý, điều hành màphải một nhóm người, hay một tập đoàn người Những người nắm quyền phân phốisản phẩm sẽ phân phối có lợi cho nhóm nhỏ quản lý Vì vậy, đại đa số dân chúng bịphân phối thiếu bình đẳng Họ đấu tranh đòi bình đẳng xã hội Tập đoàn người nắmquyền đó cai trị lại và hình thành bộ máy nhà nước Khi chuyển sang xã hội dân chủ,

bộ máy nhà nước này chuyển dần sang chức năng chính là: quản lý xã hội đảm bảocho sự ổn định phát triển

Như vậy, từ góc độ xã hội cũng đã khẳng định, ngay từ khi cộng đồng xã hội xuất hiệnhình thành nhà nước thì quản lý nhà nước cũng đã xuất hiện Nó tồn tại khách quancùng với sự phát triển xã hội

Quản lý là một hoạt động khách quan nảy sinh khi cần có nỗ lực tập thể để thực hiệnmột mục tiêu chung Quản lý diễn ra với mọi quy mô, mọi cấp độ của tổ chức từ nhỏđến lớn, từ đơn giản đến phức tạp, trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế – xãhội, đặc biệt là phối hợp trong lĩnh vực phòng chống thiên tai Để duy trì và bảo vệ đờisống dân cư, con người phải dựa vào sức mạnh của cộng đồng trên các phạm vi Trongthực tế, để tái lập và bảo vệ môi trường sống thì mỗi quốc gia hay khu vực không thể

tự giải quyết được mà phải có sự nỗ lực chung của tất cả các quốc gia trên thế giới.Hoặc để bảo vệ lợi ích của một quốc gia, của một chủ đầu tư thì cũng cần có sự phốihợp chặt chẽ của nhiều thành viên ở các quốc gia khác trên toàn cầu, như các công ty

đa quốc gia, các tổ chức kinh tế khu vực Còn để tạo ra những bộ phận hay sản phẩmgiản đơn thì chỉ cần sự đồng tâm, nhất trí của một nhóm cá nhân với những thiết bịnhất định Song dù tổ chức ở quy mô lớn hay nhỏ thì mọi hoạt động của thực thể cũngbao gồm hai bộ phận có đặc tính khác nhau rõ rệt là người điều hành và người thựchiện Hai bộ phận này tồn tại độc lập trong một thể thống nhất cùng hướng tới mụctiêu chung của tổ chức nhà nước

Như vậy, quản lý nhà nước đã trở thành một loại hoạt động phổ biến trong mọi lĩnhvực, ở mọi lúc, mọi nơi, mọi cấp độ và liên quan đến nhiều thành phần, đối tượngtrong xã hội Trong số các hoạt động đó thì quản lý kinh tế – xã hội được coi là lĩnhvực phức tạp hơn cả Hoạt động kinh tế – xã hội diễn ra thường xuyên liên tục, ngàycàng phong phú, đa dạng, nó liên quan đến mọi tầng lớp trong xã hội trong các mốiquan hệ vĩ mô và vi mô; liên quan đến phong tục tập quán, truyền thống văn hoá, lịch

sử của một quốc gia, dân tộc.v.v… Tính phức tạp của quản lý kinh tế – xã hội thể hiện

ở cả những quan hệ chính thức - cơ bản được điều chỉnh bởi pháp luật và cả nhữngquan hệ phi chính thức phải điều chỉnh bằng những phạm trù đạo đức, phong tục, tậpquán Vì vậy, phải biết kết hợp hài hoà giữa nguyên tắc quản lý hành chính, kinh tế vàgiáo dục thuyết phục mới đạt được mục tiêu dự kiến

1.2 Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt

Quản lý xã hội được C.Mác coi là chức năng đặc biệt nảy sinh ra từ tính chất xã hộihoá lao động

Quản lý là một yếu tố hết sức quan trọng không thể thiếu được trong đời sống xã hội

Xã hội càng phát triển cao thì vai trò của quản lý càng lớn và nội dung càng phức tạp.Trong công tác quản lý, có rất nhiều yếu tố tác động, đặc biệt có 5 yếu tố chủ yếu sauđây mang tính đặc trưng của quản lý xã hội

Một là, yếu tố xã hội, yếu tố con người

Vì con người và do con người làm mục tiêu và động lực chính của sự phát triển xã hội,

là mục đích của hoạt động quản lý nhà nước

Đảng đã chỉ rõ: “Chiến lược kinh tế – xã hội đặt con người vào vị trí trung tâm, giảiphóng sức sản xuất, khơi dậy mọi tiềm năng của mỗi cá nhân, mỗi tập thể lao động vàcủa cả cộng đồng dân tộc, động viên và tạo điều kiện cho mọi người Việt Nam pháthuy ý chí tự lực, tự cường, cần kiệm xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, ra sức làm giàu chomình và cho đất nước Lợi ích của mỗi người, của từng tập thể và của toàn xã hội gắn

bó hữu cơ với nhau, trong đó lợi ích cá nhân là động lực trực tiếp”1/

Bản chất con người là tổng hoà các mối quan hệ xã hội Mọi sự phát triển xã hội đềuthông qua hoạt động của con người Các cơ quan, các viên chức lãnh đạo quản lý cầnphải giải quyết một cách đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực tế các mối quan hệ xãhội giữa người và người trong mọi lĩnh vực hoạt động quản lý nhà nước Mối quan hệ

xã hội này rất phức tạp, nhiều chiều: dọc, ngang, trên, dưới Phải giải quyết trên quanđiểm hệ thống biện chứng và lịch sử thì quá trình quản lý mới cân đối, hài hoà và cóhiệu quả

Phải hiểu và đánh giá đúng con người Có thương yêu, quý trọng, biết nguyện vọng,tâm tư và tình cảm của con người, thì hoạt động quản lý mới thực hiện được quanđiểm “vì con người, do con người” Không hiểu con người thì không thể quản lý conngười được

Hai là, yếu tố chính trị

Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, “kiên trì con đường xã hội chủ nghĩa

là sự lựa chọn duy nhất đúng đắn” của nước ta Nội dung của xã hội chủ nghĩa là:-Do nhân dân lao động làm chủ

-Có một nền kinh tế phát triển cao dựa trên lực lượng sản xuất hiện đại và chế độ cônghữu về các tư liệu sản xuất chủ yếu

-Có nền văn hoá tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc

-Con người được giải phóng khỏi áp bức, bóc lột, bất công, làm theo năng lực, hưởngtheo lao động, có cuộc sống ấm no, tự do hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện

cá nhân

-Các dân tộc trong nước bình đẳng, đoàn kết và giúp đỡ lẫn nhau cùng tiến bộ

-Có quan hệ hữu nghị và hợp tác với nhân dân tất cả các nước trên thế giới

Yếu tố chính trị trong quản lý đòi hỏi các viên chức quản lý phải quán triệt tư tưởngcách mạng là thế giới quan Mác - Lênin và tư tưởng đạo đức Hồ Chí Minh, đồng thời

phải nhận thức và thực hiện một cách đúng đắn nội dung cơ bản của chính quyềnthuộc về nhân dân, bao gồm công nhân, nông dân và trí thức Chính quyền đó phảitheo đường lối của giai cấp công nhân mà đội tiên phong của nó là Đảng cộng sản.Giai đoạn từ nay đến năm 2020 là bước rất quan trọng của thời kỳ phát triển mới - đẩymạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

Ba là, yếu tố tổ chức.

Tổ chức là một khoa học về sự thiết lập các mối quan hệ giữa các con người để thựchiện một công việc quản lý Đó là sự sắp đặt một hệ thống bộ máy quản lý, quy địnhchức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền cho từng cơ quan trong bộ máy ấy; quy định cácmối quan hệ dọc, ngang của từng cơ quan; bố trí cán bộ và các chế độ chính sách cánbộ Yếu tố này rất quan trọng, vì muốn quản lý phải có tổ chức, không có tổ chứckhông thể quản lý được

Đảng và Nhà nước ta đã chỉ rõ rằng một tổ chức được sinh ra và tồn tại là do nhu cầuquản lý xã hội, nhu cầu công việc, nhất thiết không được xuất phát từ tình cảm riêng tưcủa một nhóm hoặc một cá nhân lãnh đạo nào Tiếp đến một tổ chức đã hình thành thìphải có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn rõ ràng, có một biên chế viên chức đủmạnh để thực thi công vụ đồng thời phải hoạt động và hoạt động có hiệu quả, manglại lợi ích thực sự cho xã hội Nếu không được như vậy thì tổ chức ấy sinh ra và tồn tại

là không có ích, không có mục đích, nên giải tán

Bốn là, yếu tố quyền uy

Quyền uy là thể thống nhất của quyền lực và uy tín Quyền lực là công cụ để quản lýbao gồm một hệ thống pháp luật, điều lệ, quy chế, nội quy, kỷ luật, kỷ cương được tổchức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, phân công, phân cấp rành mạchtrên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học, kỹ thuật, quản lý Uy tín là phẩm chất đạođức cách mạng và bản lĩnh chính trị vững vàng, có kiến thức và năng lực thực hiện đổimới, biết tổ chức và điều hành công việc, trung thực, thẳng thắn, có lối sống lànhmạnh, có khả năng đoàn kết, có phong cách dân chủ, tập thể, có ý thức tổ chức kỷ luật,gương mẫu, nói đi đôi với làm, được quần chúng tín nhiệm Muốn quản lý phải cóquyền lực Nhưng chỉ có quyền lực mà không có uy tín để thực hiện quyền lực thìcũng không thể quản lý được Đảng và Nhà nước đã chỉ rõ rằng để đảm bảo hiệu lực,hiệu quả của quản lý nhà nước thì mọi cán bộ, công chức trước hết là các cán bộ lãnhđạo chủ chốt phải là những người có đức, có tài trong đó đức là then chốt; phải thườngxuyên học tập nâng cao trình độ Lười học tập, lười suy nghĩ, không thường xuyên tiếpnhận thông tin mới, cũng là biểu hiện của sự thoái hoá

Năm là, yếu tố thông tin

Trong thời đại bùng nổ thông tin hiện nay, thông tin trở thành một nhu cầu bức thiếtcho mỗi người, mỗi gia đình, mỗi cơ quan, mỗi tổ chức chính trị – xã hội, đơn vị kinh

tế, văn hoá Trong quản lý, thông tin là căn cứ để ra quyết định và tổ chức thực hiệnquyết định có hiệu quả Không có thông tin (trong nước, quốc tế ở mọi lĩnh vực mộtcách chính xác và kịp thời) thì người quản lý có mắt như mù, có tai như bị điếc Nghịquyết Đại hội Đảng lần thứ VIII ghi rõ: “Đến năm 2000 xây dựng được cơ sở hạ tầngtruyền thông tin học quốc gia Ứng dụng công nghệ thông tin trong tất cả các lĩnh vực

kinh tế quốc dân, tạo ra sự chuyển biến rõ rệt về năng suất, chất lượng và hiệu quả;hình thành mạng thông tin quốc gia, liên kết với một số mạng thông tin quốc tế.

II KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Theo nghĩa hẹp, thuật ngữ “hành chính” là chỉ liên quan đến những công tác mang ýnghĩa văn phòng, giấy tờ hoặc chỉ liên quan đến những hoạt động mang tính phục vụhội nghị, các cuộc họp của cơ quan

Theo nghĩa rộng, xuất phát từ thuật ngữ tiếng Anh “Administration”, nghĩa là điềuhành, điều khiển, chỉ huy nên nội hàm gần đồng nghĩa với “quản lý” (management) Ởđây trong khuôn khổ chuyên đề về quản lý hành chính nhà nước, ta sử dụng nghĩa rộngcủa phạm trù này

2.1.2 Khái niệm quản lý hành chính Nhà nước

Quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động hành chính của các cơ quan thực thi quyềnlực Nhà nước (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xãhội theo luật pháp Nội dung quản lý, điều hành xã hội có 2 mặt: một là, quá trình hoạtđộng ra văn bản quy phạm pháp luật để chấp hành luật; hai là, tổ chức, điều hành, phốihợp các hoạt động kinh tế xã hội để đưa luật pháp và duy trì trật tự đời sống xã hộitheo luật định

Quyền quản lý hành chính nhà nước là thực thi quyền hành pháp, không có quyền lậppháp và tư pháp, song do số lượng luật không đủ đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội toàndiện nên hệ thống hành chính đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật.Đồng thời sau khi kết luận xét xử của toà án (tư pháp), việc quản lý thực thi pháp luậtlại thuộc các cơ quan hành chính Vậy quản lý hành chính đã góp phần quan trọng vàoquy trình lập pháp và tư pháp Do đó, hoạt động hành chính có phạm vi rộng hơn việcthực thi quyền hành pháp

Nội dung trên cho ta thấy được phương thức quản lý của Nhà nước và sự khác nhaugiữa quản lý hành chính nhà nước với các dạng quản lý xã hội khác

Tóm lại, quản lý hành chính nhà nước hay còn gọi là hành chính công là hoạt độngthực thi quyền hành pháp của Nhà nước; là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằngquyền lực pháp luật nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động củacon người do các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sởtiến hành nhằm duy trì và phát triển cao các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật,thoả mãn các nhu cầu hợp pháp của con người trong công cuộc xây dựng và bảo vệ tổquốc, đạt được các mục tiêu của quốc gia một cách hiệu quả nhất trong từng giai đoạnphát triển

2.2 Vai trò của quản lý hành chính nhà nước

Quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực rộng lớn, có mặt ở khắp mọi nơi, mọilĩnh vực trong xã hội, do vậy quản lý hành chính nhà nước có vai trò rất quan trọngtrên nhiều khía cạnh

2.2.1 Vai trò thực hiện chức năng điều khiển dẫn dắt sự phát triển xã hội

Quản lý hành chính nhà nước là điều hành, điều khiển và chỉ huy Đó là sự điều khiểncon người và tổ chức trong xã hội làm theo ý muốn của các nhà quản lý, các tổ chứccông quyền Trong quản lý hành chính nhà nước, các nhà quản lý sử dụng nhiều hìnhthức, cách thức khác nhau để tác động đến nhân viên, làm cho họ chịu sự chỉ đạo, điềukhiển của nhà quản lý Quản lý hành chính nhà nước đóng vai trò khâu nối các quátrình kinh tế - xã hội và điều hành giải quyết các mối quan hệ kinh tế - xã hội ở tầm vĩ

mô Muốn thực hiện những vấn đề mà tổ chức nhà nước mong muốn thì ngay bản thâncác nhà quản lý nhà nước phải biết dự đoán, dự báo để xác định những khả năng có thểxảy ra và từ đó tìm cách bắt buộc mọi người nhận thức và thực hiện theo điều mà hànhchính yêu cầu, không để tự do xảy ra

Con người là một thực thể hữu cơ có những quyền nhất định Nhiều người cho rằngkhông có thể vi phạm những vấn đề thuộc quyền tự do của cá nhân Nhưng trong quản

lý nhà nước thì khi hợp tác, phối hợp với nhau, nhiều quyền tự do sẽ bị thay đổi Nhàquản lý điều khiển, chỉ huy người khác để phục vụ cho mục tiêu của tổ chức, do đóquản lý hành chính nhà nước phải hạn chế một số vấn đề thuộc quyền tự do cá nhân.Quản lý hành chính nhà nước cũng như các dạng quản lý xã hội khác đòi hỏi sự hợptác, tôn trọng cá nhân, tổ chức trong sự hiện diện cần thiết của tổ chức, cá nhân đó đốivới sự tồn tại và phát triển của tổ chức

2.2.2 Vai trò thực hiện chức năng quản lý toàn diện xã hội và hỗ trợ phát triển các

tổ chức trong xã hội.

Quản lý hành chính nhà nước thuộc phạm trù quản lý xã hội vĩ mô, có chức năng quản

lý toàn diện xã hội; bao trùm toàn bộ xã hội đối với mọi lĩnh vực và mọi đối tượngtrong xã hội

Từ chức năng này, có thể nói vai trò của quản lý hành chính nhà nước có phạm vi rộngbao trùm toàn bộ xã hội Bộ máy quản lý của Nhà nước luôn có xu hướng phình to và

sự phát triển xã hội cũng đòi hỏi mở rộng phạm vi quản lý đa dạng và phức tạp Mọi

sự quản lý khác trong xã hội đều chịu sự quản lý của Nhà nước Vai trò này làm nổibật sự khác nhau với quản lý của doanh nghiệp, của các tổ chức chính trị xã hội

Ngay trên địa bàn lãnh thổ một địa phương, người có thẩm quyền pháp lý được raquyết định điều chỉnh mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật tự… mà bất

cứ một tổ chức nào cũng phải tuân theo thuộc quản lý hành chính nhà nước Đó là Ủyban nhân dân

Xét quản lý hành chính nhà nước từ góc độ tổng hợp mang tính chính trị, xã hội làthừa nhận quản lý hành chính nhà nước là bảo vệ, là cai trị Nhà nước sử dụng cáccông cụ luật pháp điều chỉnh các hoạt động của con người để đạt được các mục tiêuchính trị, đồng thời biến các mục tiêu chính trị thành những sản phẩm cụ thể Nhànước điều hoà lợi ích các nhóm lợi ích trong xã hội bằng quyền lực của mình do vậy,

quản lý nhà nước mang tính chính trị, cai trị đóng vai trò củng cố cơ sở xã hội, tạo ramọi cơ chế cho sự phát triển các lĩnh vực kinh tế - xã hội của đất nước và hỗ trợ các tổchức trong xã hội phát triển.

III TÍNH CHẤT VÀ NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

3.1 Tính chất cơ bản của quản lý hành chính nhà nước

Để xây dựng một nền hành chính phát triển, hiện đại của một nhà nước “của dân,dodân và vì dân”, để có một hệ thống tổ chức và quản lý của bộ máy nhà nước có hiệulực và hiệu quả, điều cần thiết là phải xác định rõ những tính chất cơ bản của nền hànhchính nhà nước ở nước ta Những tính chất này vừa thể hiện đầy đủ bản chất và nétđặc thù của nhà nước Việt Nam, đồng thời kết hợp những đặc điểm chung của một nềnhành chính phát triển theo xu hướng chung của thời đại Với ý nghĩa đó, nền hànhchính nhà nước Việt Nam có những tính chất cơ bản sau:

3.1.1.Tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị

Nhà nước nói chung, hệ thống hành chính nói riêng có nhiệm vụ duy trì trật tự chung,lợi ích chung của xã hội và bảo vệ quyền lợi của giai cấp cầm quyền, trong đó Chínhphủ là khẳng định sự chiếm giữ và sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện lợi íchcủa giai cấp thống trị Như vậy, hành chính không thể thoát ly chính trị mà phục vụchính trị, thực hiện những nhiệm vụ chính trị do cơ quan quyền lực nhà nước quyếtđịnh Nền hành chính nhà nước là trung tâm thực thi quyền lực của hệ thống quyền lựcchính trị, hoạt động của nó có ảnh hưởng lớn đến hiệu lực và hiệu quả của hệ thốngchính trị

Nguồn gốc và bản chất chính trị của một Nhà nước bắt nguồn từ đảng cầm quyền NếuĐảng tư sản cầm quyền, Nhà nước đó mang bản chất là Nhà nước tư sản Nếu đảngcộng sản cầm quyền thì Nhà nước đó là Nhà nước của giai cấp vô sản, của nhân dânlao động

Đảng nào cầm quyền sẽ đứng ra lập Chính phủ và đưa người của đảng mình chiếm cácghế trong Chính phủ Các thành viên của Chính phủ là các nhà chính trị (chính khách).Nền hành chính lại được thiết lập làm theo mệnh lệnh của Chính phủ, vì vậy dù muốnhay không, nền hành chính bao giờ cũng lệ thuộc vào đảng chính trị và hệ thống chínhtrị của mỗi giai đoạn lịch sử

Nền hành chính lệ thuộc vào chính trị, tuy nhiên nó cũng có tính độc lập tương đối vềnghiệp vụ và kỹ thuật hành chính

Ở nước ta, nền hành chính nhà nước mang đầy đủ bản chất của một nhà nước dân chủ,

“của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” dựa trên nền tảng của liên minh giai cấpcông nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức do Đảng Cộng sản lãnh đạo Nềnhành chính nước ta còn lệ thuộc vào hệ thống chính trị, trong đó Đảng cộng sản ViệtNam là hạt nhân lãnh đạo, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức chính trị xã hội có vaitrò tham gia và giám sát hoạt động của nhà nước, trong đó nền hành chính là trọngtâm

3.1.2.Tính tuân thủ luật pháp

Với tư cách là công cụ của công quyền, nền hành chính nhà nước ta hoạt động dướiluật theo những quy tắc quy phạm pháp luật, đòi hỏi mọi cơ quan nhà nước, mọi tổchức trong xã hội, mọi công chức và công dân phải tuân thủ Tính pháp quyền của nềnhành chính có 2 mặt, như Nghị quyết Hội nghị TW 8 khoá VII đã xác định: “Quản lýnhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật” Điều đó có nghĩa là một mặt các cơ quanhành chính nhà nước sử dụng luật pháp là công cụ chủ yếu bắt buộc mọi người phảithực hiện; mặt khác các cơ quan hành chính nhà nước cũng như công chức phải quản

lý, hành động theo luật pháp chứ không được tuỳ tiện Luật đó chính là ngànhL hànhchính, trong đó có 2 luật cơ bản đó là luật công vụ và luật công chức Đảm bảo tínhpháp quyền của nền hành chính là một trong những điều kiện để xây dựng nhà nướcchính quy, hiện đại của một bộ máy hành pháp có kỷ luật, kỷ cương

Tính tuân thủ luật pháp đòi hỏi các cơ quan hành chính, mọi công chức phải nắm vữngquyền lực, sử dụng đúng đắn quyền lực, đảm bảo đúng chức năng và thẩm quyền củamình khi thực thi công vụ Bên cạnh đó luôn quan tâm chú trọng đến việc nâng cao uytín về chính trị, về phẩm chất đạo đức và về năng lực trí tuệ Phải kết hợp chặt chẽ yếu

tố quyền lực và uy tín mới có thể nâng cao được hiệu lực và hiệu quả của một nềnhành chính phục vụ dân

3.1.3.Tính mục tiêu phục vụ nhân dân

Xuất phát từ bản chất nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân, cho nên nềnhành chính nhà nước có nhiệm vụ phục vụ lợi ích công và lợi ích công dân Phải xâydựng một nền hành chính công tâm, trong sạch, không theo đuổi mục tiêu doanh lợi,không đòi hỏi người được phục vụ phải trả thù lao Đây cũng chính là một trongnhững điểm khác biệt cơ bản giữa mục tiêu hoạt động của cơ quan hành chính nhànước và của một doanh nghiệp hoạt động sản xuất kinh doanh

Bản chất của nhà nước ta là nhà nước dân chủ, của dân do dân, và vì dân Dân chủ xãhội chủ nghĩa thấm nhuần trong luật pháp Tôn trọng quyền lợi và lợi ích hợp pháp củacông dân là xuất phát điểm của hệ thống luật, thể chế, quy tắc, thủ tục hành chính Cơquan hành chính và đội ngũ công chức không được quan liêu, cửa quyền hách dịch,gây phiền hà cho dân khi thi hành công vụ Mặt khác, hiện nay chúng ta đang xâydựng một nền kinh tế hoạt động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước vàtheo định hướng xã hội chủ nghĩa, hơn lúc nào hết nền hành chính cần đảm bảo tínhphục vụ nhân dân với bản chất nhà nước ta để hạn chế tối đa mặt trái của nền kinh tếthị trường, thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội bền vững

3.1.4.Tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ

Nền hành chính nhà nước được cấu tạo gồm một hệ thống định chế theo thứ bậc chặtchẽ và thông suốt từ Trung ương tới các địa phương mà trong đó cấp dưới phục tùngcấp trên, nhận chỉ thị mệnh lệnh và chịu sự kiểm tra thường xuyên của cấp trên Mỗicấp mỗi cơ quan, mỗi công chức hoạt động trong phạm vi thẩm quyền được trao Tuynhiên, để tránh biến hệ thống hành chính thành hệ thống quan liêu, cứng nhắc, chính

hệ thống thứ bậc cũng cần sự chủ động sáng tạo linh hoạt của mỗi cấp, mỗi cơ quanmỗi công chức để thực hiện luật pháp và mệnh lệnh của cấp trên trong khuôn khổ phâncông phân cấp, đúng thẩm quyền theo nguyên tắc tập trung dân chủ

3.1.5.Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao

Hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước là một hoạt độngđặc biệt và tạo ra những sản phẩm đặc biệt Điều đó thể hiện trên khía cạnh nghệ thuật

và khoa học của quản lý nhà nước Tính chất đặc biệt đó vừa kết hợp tính khoa họccủa hoạt động quản lý nói chung, vừa phải kết hợp hoạt động quản lý trong tổ chứcđặc biệt - cơ quan hành chính nhà nước Những người làm việc trong các cơ quan nhànước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng không chỉ là người làm việc choNhà nước; được sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý nhà nước và quản lý chínhmình mà còn phải có trình độ chuyên môn và nghề nghiệp cao trên các lĩnh vực đượcphân công quản lý Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao là một bắt buộc đối vớihoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước và là đòi hỏi củamột nền hành chính phát triển, khoa học văn minh và hiện đại

Hoạt động quản lý nhà nước của hành chính nhà nước có nội dung phức tạp và đadạng đòi hỏi các nhà hành chính phải có kiến thức xã hội và kiến thức chuyên môn sâurộng Những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước (công chức, viênchức và nhiều nhóm người khác) là những người thực thi công vụ, trình độ chuyênmôn và nghiệp vụ của họ có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng công vụ Vì lẽ đó tronghoạt động hành chính nhà nước, năng lực chuyên môn và quản lý của đội ngũ nhữngngười làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước phải là những tiêu chuẩn hàngđầu

Xây dựng và tuyển chọn đội ngũ những người vào làm việc trong các cơ quan hànhchính nhà nước có năng lực, trình độ chuyên môn đáp ứng tốt nhất những đòi hỏi củahoạt động quản lý nhà nước là một trong những vấn đề khó khăn hiện nay của cácnước nói chung và của Việt Nam nói riêng

Những người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nhà nướcnói riêng phải “vừa hồng, vừa chuyên” là mục tiêu của công tác cán bộ trong sự nghiệpcông nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước

3.1.6.Tính liên tục, tương đối ổn định và thích ứng.

Nhiệm vụ của hành chính nhà nước là phục vụ công vụ và công dân Đây là công việchàng ngày, thường xuyên và liên tục vì các mối quan hệ xã hội và hành vi công dânđược pháp luật hành chính điều chỉnh diễn ra thường xuyên, liên tục Chính vì vậy,nền hành chính nhà nước phải đảm bảo tính liên tục, ổn định để đảm bảo hoạt độngkhông bị gián đoạn trong bất kỳ tình huống nào Hoạt động hành chính nhà nướckhông được làm “theo phong trào, chiến dịch”, sau đó là “đánh trống bỏ dùi” Tínhliên tục trong tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước liên quan chặt chẽ đến công tácgiữ gìn, lưu trữ các văn bản, giấy tờ của cơ quan, tổ chức và của dân

Tính liên tục và ổn định của nền hành chính xuất phát từ hai căn cứ cơ bản:

Một là, xuất phát từ quan điểm phát triển Muốn phát triển phải ổn định, “có an cư mớilạc nghiệp”; muốn phát triển phải kế thừa, phải giữ tính liên tục, không được cắt khúc,tuỳ tiện thay đổi

Hai là, xuất phát từ nhu cầu của nhân dân Người dân luôn luôn mong muốn được sốngtrong một xã hội ổn định, được đảm bảo tính kế thừa truyền thống Điều đó tạo nênniềm tin vào Nhà nước, vào nền hành chính Ngược lại, nền hành chính không đảmbảo tính ổn định, liên tục sẽ làm mất niềm tin của nhân dân

Tính liên tục và ổn định không loại trừ tính thích ứng Chính vì vậy, ổn định ở đâymang tính tương đối, không phải là cố định, không thay đổi Nhà nước là một sản

phẩm của xã hội Đời sống kinh tế xã hội luôn biến chuyển không ngừng, do đó nềnhành chính nhà nước luôn phải thích ứng với hoàn cảnh thực tế xã hội trong từng thời

kỳ nhất định, thích nghi với xu thế của thời đại đáp ứng được những nhiệm vụ kinh tế,chính trị, xã hội trong giai đoạn mới

3.2 Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước

Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước là tư tưởng chỉ đạo hành động, hành vi quản

lý nhà nước của các cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước

Nguyên tắc quản lý hành chính được hình thành trên cơ sở quy luật khách quan, quakết quả nghiên cứu sâu sắc các điều kiện thực tế xã hội, dựa trên bản chất chính trị xãhội trong thời gian, không gian và hoàn cảnh cụ thể Các nguyên tắc quản lý hànhchính nhà nước thể hiện các quan điểm chính trị và các phương thức trong quá trìnhthực hiện quyền hành pháp bằng hoạt động chấp hành của các cơ quan hành chính nhànước và những người được Nhà nước ủy quyền tham gia quản lý các công việc nhànước, xã hội Bởi vậy, nguyên tắc quản lý hành chính luôn phát triển theo sự phát triểncủa các hiện tượng chính trị - xã hội và khả năng nhận thức của con người

Xuất phát từ bản chất chế độ chính trị, từ thực tiễn xây dựng Nhà nước xã hội chủnghĩa ở Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu có chọn lọc những thành tựu của hành chínhhọc và kinh nghiệm của các nước khác, có thể rút ra được những nguyên tắc quản lýhành chính ở nước ta như sau:

1.Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản ViệtNam

2.Nguyên tắc đảm bảo sự tham gia kiểm tra, giám sát của nhân dân

3.Nguyên tắc tập trung và phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước

4.Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật và tăng cường pháp chế.5.Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ

6.Nguyên tắc phân định hoạt động quản lý hành chính nhà nước với hoạt động sảnxuất – kinh doanh của các chủ thể kinh tế của Nhà nước và hoạt động sự nghiệp củacác đơn vị sự nghiệp

7.Nguyên tắc công khai

IV CÁC BỘ PHẬN CẤU THÀNH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Nền hành chính Nhà nước là tổng thể các tổ chức và cơ chế hoạt động của bộ máyhành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước do các cơ quan

có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bản dưới luật để giữ gìntrật tự công, bảo vệ quyền lợi công và phục vụ nhu cầu hàng ngày của dân

Nền hành chính Nhà nước gồm 4 bộ phận: Thể chế hành chính; Tổ chức bộ máy hànhchính; Đội ngũ công chức hành chính; và Tài chính công

4.1 Hệ thống thể chế hành chính

Thể chế hành chính: là tổng thể những quy định chính thức của Nhà nước (Hiến pháp,Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật) nhằm tạo khuôn khổ pháp lý chocác cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng hành pháp đối với mọi mặt đờisống xã hội và cho mọi tổ chức, cá nhân sống và làm việc theo pháp luật, giữ vững trật

tự kỷ cương xã hội, ổn định và phát triển

Có thể chia hệ thống thể chế hành chính theo nhiều cách khác nhau tùy theo mục đíchnghiên cứu và điều hành hành chính, song trên thực tế tổng thể hệ thống thể chế hànhchính phổ biến được phân ra các loại theo 4 mô hình tổ chức trong xã hội:

Thể chế về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước

Thể chế về quản lý hành chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp trên các lĩnhvực;

Thể chế về dịch vụ công đối với các đơn vị sự nghiệp;

Thể chế về các tổ chức thuộc lực lượng vũ trang

4 2 Hệ thống tổ chức hành chính

Tổ chức bộ máy hành chính: Bộ máy hành chính là bộ phận chủ lực của Nhà nướcthực hiện chức năng quản lý thống nhất các mặt đời sống kinh tế – xã hội - an ninhquốc phòng của đất nước Bộ máy hành chính nhà nước là tổng hợp hệ thống các cơquan nhà nước được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc chung thống nhất tạothành một cơ chế đồng bộ để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý của Nhànước

Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước bao gồm : chính phủ, các cơ quan hành chínhnhà nước trung ương và địa phương

Chính phủ vừa là cơ quan chấp hành của Quốc hội vừa là cơ quan hành chính nhànước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tức là có quyền hànhpháp cao nhất, và chịu sự giám sát của Quốc hội Chính phủ nắm quyền hành pháp,bao gồm chủ yếu hai mặt: một là, quyền lập quy (ra văn bản dưới luật để thực hiệnluật); hai là, tổ chức quản lý, điều hành nền hành chính nhà nước

Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, vừa là người đề nghị Quốc hội lập

ra Chính phủ gồm các Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, vừa là ngườiquyết định những vấn đề điều hành thường xuyên của Chính phủ, lãnh đạo công táccủa Chính phủ và của các Bộ trưởng Thiết chế này vừa bảo đảm sự lãnh đạo tập thểcủa Chính phủ, vừa bảo đảm sự quản lý của người đứng đầu Chính phủ

Chính quyền địa phương được thành lập phải đặt dưới sự lãnh đạo và chịu sự phụctùng chính quyền Trung ương Quyền hạn và nhiệm vụ của chính quyền địa phươngchỉ dựa trên cơ sở pháp luật, được phân cấp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước

ở địa phương

Hệ thống hành chính nhà nước được tổ chức thành một hệ thống thứ bậc hành chínhvừa thống nhất và thông suốt từ Trung ương (Chính phủ, Bộ) xuống cơ sở (xã,phường), vừa gắn bó với nhân dân địa phương và cơ quan dân cử địa phương do nhândân bầu ra

Tổ chức cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan, tổ chức thực thi quyền hànhpháp được tổ chức chặt chẽ và có mối quan hệ với nhau trên cơ sở của những nguyêntắc do luật định Các tổ chức thực thi quyền hành pháp (hành chính nhà nước) tạo nên

bộ máy hành chính nhà nước

Xét trong mối tương quan với hệ thống các tổ chức thực thi quyền lập pháp và tư pháp,

hệ thống các tổ chức thực thi quyền hành pháp rất lớn cả về quy mô và không gianlãnh thổ

Tổ chức hành chính trung ương được tổ chức theo mô hình chức năng Đó là sự phânchia hoạt động thực thi quyền hành pháp cho các bộ phận khác nhau cấu thành tổ chứchành chính trung ương Các bộ phận này chính là các tổ chức con của tổ chức hànhchính trung ương Theo nguyên tắc tổ chức, các bộ phận này cũng tạo thành một tổchức hoàn chỉnh Số lượng các bộ phận cấu thành tổ chức hành chính trung ương khácnhau giữa các quốc gia và có thể có những sự thay đổi để đáp ứng đòi hỏi của hoạtđộng thực thi quyền hành pháp trong những điều kiện cụ thể

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung ương thực hiện các hoạt động quản

lý hành chính nhà nước mang tính chất chung, vĩ mô dựa trên những điều kiện chínhtrị, kinh tế, xã hội của quốc gia để đưa ra các thể chế hành chính nhà nước chung, địnhhướng cho toàn bộ nền hành chính nhà nước

Hành chính nhà nước trung ương bao gồm tất cả các cơ quan hành chính nhà nước ởtrung ương cũng như những cơ quan khác do Chính phủ thành lập nhằm thực hiệnnhững hoạt động mang tính chất chung

Tổ chức hành chính địa phương.

Sự hình thành các tổ chức hành chính địa phương cũng trên nguyên tắc luật định Tuỳthuộc vào việc tổ chức, phân chia các vùng lãnh thổ để quản lý mà các tổ chức hànhchính được thành lập một cách tương ứng Cơ cấu tổ chức của các tổ chức hành chínhđịa phương được xác định trên nguyên tắc luật định

Các tổ chức hành chính nhà nước địa phương căn cứ vào điều kiện địa phương và thểchế hành chính nhà nước nói chung để ban hành các thể chế hành chính phù hợp vớiđiều kiện địa phương

Phân cấp quản lý hành chính nhà nước.

Trong quản lý hành chính nhà nước, ở mọi quốc gia, mọi giai đoạn lịch sử, do Chínhphủ phải chịu trách nhiệm quản lý toàn xã hội và điều hành mọi hoạt động trên tất cảcác miền, địa phương của đất nước, vì vậy vấn đề phân cấp quản lý luôn được đặt ra vàcũng là vấn đề mang nhiều tranh cãi, vì nó liên quan trực tiếp đến quyền lợi của dân vàđặc điểm riêng của mỗi địa phương trong điều kiện kinh tế, xã hội và phong tục tậpquán… khác nhau

Vấn đề có tính quy luật là một nền dân chủ càng cao, sự tham gia của người dân vàocông việc của nhà nước càng nhiều thì việc phân cấp quản lý hành chính nhà nước cho

cơ sở càng lớn và càng mở rộng ra nhiều lĩnh vực, tập trung vào nghiên cứu điều chỉnh

và giải quyết phân cấp 5 vấn đề chính sau đây:

Việc phân định địa giới hành chính và cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương;

Sự phân cấp thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phươngtrong hệ thống hành chính nhà nước;

Phân cấp ngân sách;

Vấn đề quản lý nhân sự;

Tổ chức cung cấp dịch vụ công tại địa phương

4.3 Đội ngũ công chức hành chính

Đội ngũ cán bộ, công chức hành chính: Công chức là những người được Nhà nướctuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên, làm việc liên tục trong cơ quannhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, lực lượng vũ trang được phân loạitheo trình độ đào tạo ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch trong biên chế vàhưởng lương từ ngân sách nhà nước

Các Nhà nước đều chăm lo xây dựng đội ngũ công chức Tuỳ theo đặc điểm của mỗiquốc gia và hệ thống chính trị ở mỗi giai đoạn lịch sử mà thiết lập các nguyên tắc xâydựng đội ngũ công chức của mình Song phổ biến có các nguyên tắc sau:

Thi tuyển công khai để lựa chọn công chức chuyên môn;

Sát hạch nghiêm túc để đánh giá, xếp loại công chức vào các ngạch bậc để thưởngcông chức có công và kỷ luật công chức phạm lỗi;

Thực hiện chế độ chức nghiệp đối với công chức, coi công chức như một nghề;

Thực hiện chế độ thứ bậc, nên công chức đều xếp vào ngạch nhất định;

Công chức không được tham gia kinh doanh;

Công chức phải tuân thủ luật pháp và thi hành công vụ;

Cần có hệ thống quản lý công chức đồng bộ, thống nhất về tiêu chuẩn, chế độ, chínhsách;

Công chức là người nhà nước nên phải trung thành với nhà nước, có đạo đức cần kiệmliêm chính, chí công vô tư

Những nguyên tắc xây dựng đội ngũ công chức nói trên đều được vận dụng thànhcác điều quy định cụ thể trong luật công chức của các nước, cũng như Luật cán bộ,công chức của Việt Nam

4.4 Tài chính công

Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu và chi bằng tiền của Nhà nước (ngân sáchnhà nước) do Nhà nước tiến hành gắn với quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệcông nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, vì nhu cầu, lợi íchchung của toàn xã hội

Một trong những vấn đề luôn thu hút sự quan tâm của các địa phương đó chính là vấn

đề phân cấp, điều hành và sử dụng tài chính công

Tài chính công có đặc điểm:

Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ công nhằm duytrì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụkinh tế, xã hội của nhà nước

Thu nhập của tài chính công được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nước

và ngoài nước, từ nhiều lĩnh vực, trong đó nguồn thu trong nước là chủ yếu và thể hiệntính cưỡng chế, không hoàn trả và không ngang giá với hình thức chính là thuế

Chi tiêu tập trung vào việc xử lý các vấn đề mang tính chất vĩ mô, phục vụ lợi íchchung của cả cộng đồng xã hội như các công trình thuộc hạ tầng kinh tế - xã hội, pháttriển giáo dục, y tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng, đối ngoại

V NÂNG CAO NĂNG LỰC, HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

5 1 Khái niệm năng lực, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý hành chính nhà nước

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Namkhoá VII đã xác định: “xây dựng một nền hành chính trong sạch, có đủ năng lực, sửdụng đúng quyền lực và từng bước hiện đại hoá để quản lý có hiệu lực và hiệu quảcông việc của Nhà nước” Cụ thể là tạo lập một nền hành chính nhà nước có đủ nănglực để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả

Để thực hiện được mục tiêu trên, trước hết cần làm rõ và nhận thức đúng các kháiniệm năng lực, hiệu lực và hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước

5.1.1 Khái niệm về năng lực quản lý hành chính nhà nước

Năng lực của quản lý hành chính nhà nước là khả năng thực hiện chức năng quản lý vàphục vụ dân của bộ máy hành chính Nói một cách khác là khả năng huy động tổnghợp các yếu tố tạo thành sức mạnh thực thi công quyền Các yếu tố cấu thành năng lựccủa nền hành chính nhà nước gồm:

Hệ thống tổ chức hành chính được thiết lập trên cơ sở phân định rành mạch chức năngthẩm quyền giữa các cơ quan, tổ chức, các cấp trong hệ thống hành chính

Hệ thống thể chế, thủ tục hành chính được ban hành có căn cứ khoa học, hợp lý, tạonên cơ chế vận hành đồng bộ, nhịp nhàng, nhanh nhạy, thông suốt của bộ máy hànhchính nhà nước

Đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất đạo đức, trình độ và kỹ năng hành chính với

cơ cấu, chức danh, tiêu chuẩn đáp ứng các yêu cầu cụ thể của việc thực thi công vụ.Tổng thể các điều kiện vật chất kỹ thuật (công sản) cần và đủ để đảm bảo cho hoạtđộng công vụ có hiệu quả

5.1.2 Khái niệm về hiệu lực quản lý hành chính nhà nước

Khi nói đến phạm trù hiệu lực trong quản lý hành chính nhà nước có nghĩa là nói tới

sự điều hành thực thi các quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước

Hiệu lực quản lý hành chính nhà nước là sự điều hành thường xuyên, sự điều phối,phối hợp nhịp nhàng các cơ quan hành chính nhà nước tác động đến các quá trình đờisống xã hội và hành vi người dân bằng quyền lực nhà nước và năng lực đội ngũ cán bộcông chức nhằm duy trì trật tự xã hội, kỷ cương nhà nước; theo dõi, phát hiện xử lýnghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật để phục vụ đắc lực và thúc đẩy mạnh mẽcông cuộc đổi mới và phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoádưới sự lãnh đạo của Đảng Nói một cách đơn giản, hiệu lực là thực hiện và hoànthành đúng chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quy định đạt kết quả dự kiến

5.1.3 Khái niệm về hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.

Hiệu quả quản lý hành chính nhà nước được đề cập đến việc xem xét đánh giá quátrình quản lý hành chính nhà nước trong mối quan hệ giữa chi phí và kết quả mang lạitheo yêu cầu, mục tiêu của quá trình quản lý hành chính nhà nước

Hiệu quả quản lý hành chính nhà nước có cả hai mặt: định lượng và định tính

Mặt định lượng của hiệu quả là mối tương quan giữa kết quả thu được tối đa so với chiphí thực hiện kết quả đó ở mức tối thiểu.

Chi phí thực hiện kết quả được biểu hiện bằng chi phí về nhân lực, vật chất, tài chính

và thời gian Đối tượng phân tích hành chính nhà nước bao gồm: Chính phủ, chínhquyền địa phương, các tổ chức, đơn vị hành chính; các nhóm công tác của cán bộ,công chức và từng cá nhân cán bộ công chức

Mặt định tính của hiệu quả quản lý hành chính nhà nước là những việc làm của cơquan hành chính nhà nước để phục vụ đường lối chính sách, mục tiêu chính trị, kinh

tế, văn hoá, đời sống dân cư của Đảng và Nhà nước

Chẳng hạn, việc đầu tư xây dựng các công trình phục vụ cho nhân dân các dân tộc ởmiền núi; ở những vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng … để thực hiện chínhsách dân tộc, giải quyết khẩn trương các công việc đời sống (chống sốt rét, chốngbướu cổ, tiêm chủng phòng bệnh cho trẻ em v.v…)

Về an ninh quốc gia, bảo vệ độc lập chủ quyền, giải quyết nhanh và tốt nhất nạn bãolụt, hoả hoạn để ổn định đời sống cho nhân dân xoá đói giảm nghèo, v.v… thì Nhànước phải chăm lo, không tính lỗ lãi

5.1.4 Mối quan hệ giữa năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.

Năng lực của nền hành chính quyết định hiệu lực và hiệu quả quản lý của một nhànước; hiệu lực, hiệu quả thể hiện và là thước đo, tiêu chuẩn để đánh giá năng lực củanền hành chính nhà nước

Yêu cầu các quyết định hành chính nhà nước là phải được thực thi, tức là quản lý hànhchính nhà nước phải có hiệu lực Có 2 yếu tố tổng hợp ảnh hưởng quyết định đến hiệulực quản lý hành chính nhà nước:

Một là, các cơ quan hành chính nhà nước phải có năng lực

Hai là, thiết chế luật định phải đảm bảo cho các cơ quan hành chính nhà nước và cáccông chức lãnh đạo phải có quyền lực

Trong 2 yếu tố tổng hợp đó, yếu tố năng lực cần có trước; điều đó có nghĩa là chỉ traoquyền lực cho những cơ quan, công chức có năng lực Chỉ có như vậy quản lý hànhchính nhà nước mới có hiệu lực thực sự

Song mục tiêu của quản lý hành chính nhà nước lại chính là hiệu quả: Muốn có hiệuquả tăng có 3 giải pháp chính:

Một là, kiện toàn tổ chức, sắp xếp điều chỉnh cơ cấu bộ máy và bố trí công chức saocho khối lượng công việc hoàn thành và chất lượng công việc giải quyết nhanh, khôngphiền hà đáp ứng tốt nhất yêu cầu phục vụ nhân dân, tức là hợp lý hóa quá trình quản

5.2 Sự cần thiết phải nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Sự cần thiết phải nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý hànhchính nhà nước, xuất phát từ những lý do sau đây:

- Nền hành chính với mục đích là phục vụ đắc lực cho sự phát triển của xã hội, trướchết và trọng tâm là phát triển nền kinh tế ở Việt Nam đang chuyển sang nền kinh tế thịtrường phát triển bền vững, đòi hỏi phải xây dựng một nền hành chính năng động phùhợp với cơ chế kinh tế mới

Nền hành chính mới phải thích ứng với các quy luật của kinh tế thị trường, đồng thờinhằm khắc phục các khuyết tật của thị trường, đòi hỏi Nhà nước phải thông qua nềnhành chính giảm sự can thiệp của nhà nước tới các hoạt động kinh tế; xã hội hóa cáchoạt động xã hội để phù hợp với quy luật cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường, pháttriển các loại thị trường, đặc biệt là thị trường bất động sản, thị trường lao động, thịtrường tài chính và thị trường khoa học công nghệ Nhà nước phải luôn chăm lo đếnnâng cao đời sống của nhân dân thể hiện qua việc tăng cường quyền làm chủ của nhândân, giảm các hiện tượng tham nhũng và tiêu cực của cán bộ, công chức và các khuyếttật của cơ chế thị trường

Chính yêu cầu đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ công nghiệp hóa,hiện đại hóa đất nước đòi hỏi Nhà nước, trực tiếp là nền hành chính phải nâng caonăng lực, của bộ máy nhà nước, hiệu lực pháp lý và hiệu quả của hoạt động quản lýhành chính nhà nước

- Nhu cầu của nhân dân trong xu thế phát triển của thời đại khi trình độ dân trí ngàymột cao và những đòi hỏi mở rộng dân chủ ngày càng trở nên cấp bách qua sự pháttriển của các tổ chức xã hội và công dân Nhân dân đòi hỏi và mong muốn được yên

ổn sinh sống, làm ăn trong một môi trường an ninh, trật tự và dân chủ, khi bị phiền hà,sách nhiễu; người ngay được bảo vệ, kẻ gian và bọn tham nhũng bị trừng trị Quản lýhành chính nhà nước có trách nhiệm chính trong việc đáp ứng các nhu cầu đó

- Yêu cầu mở rộng quan hệ đối ngoại đa phương, đa dạng trong xu thế toán cầu hóa,đòi hỏi thể chế hành chính và đội ngũ cán bộ, công chức phải thích ứng với luật pháp,tập quán và trình độ quốc tế; đồng thời giữ vững độc lập, tự chủ, bảo vệ lợi ích quốcgia Yêu cầu này càng bức xúc đòi hỏi nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả củaquản lý hành chính nhà nước, khi Nhà nước ta đã gia nhập ASEAN với tư cách thànhviên đầy đủ và thma gia một số tổ chức quốc tế khác, đặc biệt là gia nhập WTO

- Nhiệm vụ đổi mới và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, một mặt đòi hỏi phải có nềnhành chính nhà nước mạnh để đưa đường lối, chính sách của Đảng vào cuộc sống; mặtkhác, việc xây dựng và chỉnh đốn Đảng trong sạch, vững mạnh là nhân tố quyết địnhnăng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước Trong khi

đó, nền hành chính nhà nước ta hiện nay ngày càng tỏ ra không thích ứng, bộc lộ nhiềuyếu kém như tổ chức cồng kềnh, phân tán, quan liêu, tham nhũng, năng lực cán bộ,công chức hạn chế Trước yêu cầu mới, việc nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quảcủa hoạt động quản lý hành chính nhà nước là yêu cầu sự tồn tại và phát triển, là tráchnhiệm của chính nền hành chính hiện nay

Chính những lý do nói trên, việc nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạtđộng quản lý hành chính nhà nước là một nhiệm vụ vừa bức thiết vừa lâu dài và là lĩnhvực then chốt, khâu đột phá trong tiến trình thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xãhội của đất nước

5.3 Những giải pháp nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản

lý hành chính nhà nước

5 3.1 Phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động trong công tác quản lý hành chính nhà nước, thu hút rộng rãi sự tham gia của các tầng lớp nhân dân vào quản lý hành chính nhà nước, nhất là ở cấp hành chính cơ sở.

Thực hiện giải pháp này đòi hỏi phải làm tốt các việc sau đây:

Phải nhìn thẳng vào cuộc sống, xem cái gì đang cản trở quyền làm chủ của nhân dânlao động;

Những gì gây khó khăn cho dân (đi lại, học hành, công tác, các thủ tục hành chính);Những hành vi vi phạm quyền và nghĩa vụ công dân về các mặt kinh tế, chính trị, xãhội của một số cán bộ nhân viên nhà nước phải được xử lý một cách nghiêm khắc.Giải quyết triệt để tệ quan liêu, nạn tham nhũng;

Phát huy tài năng, sức lực, tiền của của nhân dân để họ tham gia vào công việc xâydựng và bảo vệ đất nước, thu hút nhân tài vào khu vực công;

Nâng cao vai trò Mặt trận tổ quốc, các đoàn thể nhân dân, các tập thể lao động, các tổchức xã hội khác để họ thực sự tham gia vào công việc quản lý nhà nước;

Coi trọng và giải quyết đến nơi đến chốn, đúng pháp luật các kiến nghị đơn từ, khiếu

tố, khiếu nại của nhân dân, bảo vệ nhân quyền và nhân phẩm của công dân

5 3.2 Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác quản lý hành chính nhà

nước vào đổi mới hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị.

Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng là người lãnh đạo, Nhà nước là người tổ chức thựchiện điều hành cụ thể Kiên quyết xoá bỏ lối bao biện làm thay của các cấp uỷ Đảng vàlối dựa dẫm ỷ lại của các cơ quan chính quyền, để Đảng phát huy vai trò lãnh đạo, Nhànước phát huy hiệu lực điều hành, quản lý xã hội

Đổi mới và kiện toàn các tổ chức đoàn thể nhân dân theo hướng “phi nhà nước hóa”,đảm bảo chức năng tham gia, giám sát và phản biện xã hội, gắn cải cách nền hànhchính với việc xây dựng chỉnh đốn Đảng và đổi mới hoạt động lập pháp và tư pháptheo hướng không phụ thuộc vào cấp hành chính

5.3.3 Xây dựng, bổ sung và hoàn chỉnh pháp luật và tăng cường pháp chế.

Thể chế hoá đúng đắn, kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng thành pháp luậtcủa Nhà nước Tăng cường giáo dục pháp luật, nâng cao hiểu biết và ý thức tôn trọngpháp luật, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm cho pháp luật đượcthi hành một cách nghiêm minh, thống nhất và công bằng Xử lý nghiêm minh, kịpthời, đúng mọi hành vi phạm pháp

Cải cách hành chính nhà nước, đổi mới cơ chế quản lý nhà nước, đặc biệt là cơ chếquản lý kinh tế:

Giải quyết các vấn đề có liên quan đến việc tổ chức bộ máy gọn nhẹ, có hiệu lực Quyđịnh cụ thể về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn (thẩm quyền) của các cơ quan quản

lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương và cơ sở

Phân định rõ chức năng quản lý nhà nước về kinh tế và chức năng kinh doanh ở cáccấp, các ngành Tiến tới xoá bỏ dần chế độ Bộ chủ quản, cấp hành chính chủ quản và

sự phân biệt xí nghiệp trung ương và xí nghiệp địa phương

5.3.4 Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức giỏi, nhất là người đứng đầu.

Muốn nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, xã hội phải có một đội ngũcán bộ giỏi, có năng lực, có kinh nghiệm, có phẩm chất chính trị và đạo đức cáchmạng; xây dựng quy chế công chức, chế độ trách nhiệm công vụ; tổ chức đào tạo lạicán bộ, viên chức trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính liên tục của nền hành chính

5.3.5 Đẩy mạnh phân cấp và đổi mới phong cách làm việc của các cơ quan hành

chính.

Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước phải đổi mới phong cách làm việc, thực hiệnmột quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao Xoá bỏ lối làm việc quan liêu, vô kỷluật, vô trách nhiệm, lề mề, gây phiền hà cho nhân dân Tăng cường kỷ luật, kỷ cươngnhà nước

Để làm được điều đó, một mặt cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn vàtrách nhiệm của mỗi cơ quan hành chính nhà nước để tránh sự chồng chéo công việc

và đùn đẩy trách nhiệm, trong đó đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quanhành chính

Mặt khác giải quyết rành mạch mối quan hệ phân công, phối hợp giữa các cơ quanhành chính nhà nước cùng cấp và đẩy mạnh phân cấp quản lý hành chính nhà nướcgiữa trung ương và địa phương, nhất là giữa các cấp hành chính địa phương

5.3.6 Tăng cường kiểm soát công khai đối với nền hành chính nhà nước

Kiểm soát đối với hành chính nhà nước bao gồm các hoạt động giám sát, kiểm tra,thanh tra, kiểm sát Tuy nhiên các hoạt động đó vẫn chưa xác định rõ trong pháp luật,vẫn còn lẫn lộn trong thực tiễn hoạt động; do vậy, cần phân biệt chúng với nhau

Giám sát dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, toà án, các tổchứ xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản

lý xã hội Như vậy, giám sát là sự tác động quyền lực nhằm chấn chỉnh những lệch lạc,trái pháp luật, sai trái mục tiêu của một hệ thống đối với hệ thống khác, nằm ngoàiquan hệ trực thuộc theo chiều dọc

Kiểm tra là khái niệm rộng, chủ yếu được hiểu là hoạt động thường xuyên của cơ quannhà nước của cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặthoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra cụ thể việc thực hiện một quyếtđịnh hành chính nào đó Hoạt động kiểm tra thực hiện trong quan hệ trực thuộc Vìvậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụngcác biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất, hoặc áp dụngcác biện pháp tác động tích cực tới đối tượng bị kiểm tra như khen thưởng vật chất,tinh thần Ngoài ra, trong văn kiện chính trị ở nước ta còn dùng khái niệm “kiểm traĐảng” Nhưng kiểm tra ở phạm vi này không phải quyền lực nhà nước, không trực tiếp

áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước mà chỉ áp dụng các biện pháp tác độngmang tính chính trị – xã hội

Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thuộc Tổng thanh tra nhànước và thanh tra nhà nước chuyên ngành (thanh tra Bộ, thanh tra sở) Cơ quan thanhtra và đối tượng bị thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc Nhưng các cơ quanthanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, hoạt động với tư cách là cơ

quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp Vì vậy, có thể coi hoạt động thanh trangành được cơ quan cấp trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc.Trong quá trình thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế

để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật như tạm đìnhchỉ công tác và xử lý vi phạm hành chính, nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyếtđịnh của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ việc thi hành một loạiquyết định hành chính trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành

vi hành chính trái pháp luật

Kiểm sát là hoạt động bảo đảm pháp chế đặc biệt của viện kiểm sát nhân dân các cấp.Hoạt động kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhằm bảo đảm tính hợp pháp trong cáchành vi, văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính nhà nước, sự tuân thủ nghiêmchỉnh pháp luật của những người có chức vụ và công dân

Các phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước có đối tượng tácđộng rộng lớn, trong đó hoạt động của hệ thống hành chính là đối tượng chủ yếu đượcthực hiện bằng hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát

Chuyên đề 2: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Tác giả: PGS.TS Lê thị Vân Hạnh

Ths Nguyễn Quang Minh

I TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.1.Bộ máy hành chính nhà nước trong bộ máy thực hiện quyền lực nhà nước

1.1.1.Quyền lực nhà nước và cách thức thực hiện quyền lực nhà nước

Quyền lực ra đời, tồn tại cùng với sự ra đời và phát triển của xã hội loài người, vì thế,quyền lực là vấn đề được nhiều học giả cũng như các nhà hoạt động thực tiễn nghiêncứu Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có định nghĩa nào về quyền lực được tất cả mọingười thừa nhận Robert Dahl, nhà chính trị học Mỹ, coi quyền lực là cái mà nhờ nóngười khác phải phục tùng Trong cuốn Bách khoa Triết học của Liên xô (M.1983) thìquyền lực là khả năng thực hiện ý chí của mình, có tác động đến hành vi của ngườikhác nhờ một phương tiện nào đó như uy tín, sức mạnh Theo nghĩa chung nhất, cóthể hiểu quyền lực là sức mạnh mà nhờ nó một thực thể(cá nhân, tổ chức, giai cấp…)

có thể buộc thực thể khác phải phục tùng ý chí của mình

Trong xã hội có giai cấp thì thực thể có đủ khả năng chi phối các thực thể khác chính

là Nhà nước, vì thế, quyền lực nhà nước là quyền lực quan trọng nhất Từ quan niệmchung nhất về quyền lực, có thể hiểu quyền lực nhà nước là sức mạnh của Nhà nước

có thể buộc các thực thể khác trong quốc gia phải phục tùng ý chí của mình Một trongnhững vấn đề cơ bản ảnh hưởng đến việc hình thành tổ chức hành chính nhà nước là

sự phân chia quyền lực nhà nước

Trên phương diện lý thuyết cũng như trên phương diện thực tiễn, việc phân bổ quyềnlực nhà nước có thể đi theo hai hướng: thứ nhất quyền lực nhà nước được phân chiathành ba ngành quyền(lập pháp, hành pháp, tư pháp), giao cho ba cơ quan nhà nướcnhà nước khác nhau độc lập nắm giữ, thứ hai quyền lực nhà nước là thống nhất, khôngphân chia

Tuỳ thuộc vào việc phân chia, phân công hay tập trung quyền lực nhà nước mà hệthống thực thi quyền hành pháp được hình thành theo nhiều cách khác nhau: độc lập,tập trung vào một cơ quan hay có sự liên hệ với các tổ chức thực thi các quyền lựckhác Trên cơ sở đó, hình thành các mô hình khác nhau trong việc tổ chức thực thiquyền hành pháp

Theo hướng thứ nhất, để hạn chế việc lạm dụng quyền lực, hệ thống kiểm tra và cânbằng quyền lực giữa các tổ chức được trao quyền thực thi hoạt động quản lý nhà nướctrên từng ngành quyền được thiết lập Đó cũng chính là cách thức tác động qua lại giữacác cơ quan thực thi quyền hành pháp và các cơ quan thực thi các loại quyền khác.Theo hướng này, có hai mô hình tổ chức thực thi quyền hành pháp trong hệ thống các

cơ quan quyền lực nhà nước:

Thứ nhất, mô hình phân quyền cứng nhắc: quyền lực nhà nước(quyền lập pháp, quyền

hành pháp và quyền tư pháp) được trao cho ba hệ thống cơ quan nhà nước độc lập vớinhau để thực thi Theo mô hình này, về lý thuyết, không có bất kỳ mối liên hệ lệ thuộcnào giữa ba ngành quyền Quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được giao cho ba cơquan khác nhau, tự trị, độc lập với nhau và “đối trọng, kiềm chế” lẫn nhau

Trên thực tế, không có một quốc gia nào trên thế giới ba quyền nói trên độc lập vớinhau hoàn toàn, nó có khuynh hướng duy trì nền dân chủ tư sản dựa trên sự chế ước,đấu tranh đối trọng và thường xuyên thương lượng giữa các quyền Các tổ chức hànhchính nhà nước là cơ quan thực thi quyền hành pháp được tổ chức để phù hợp vớinguyên tắc này và đáp ứng các yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước

Thứ hai, mô hình phân quyền mềm dẻo: cũng giống như mô hình trên, ba ngành quyềnlập pháp, hành pháp và tư pháp cũng được giao cho ba cơ quan nhà nước khác nhau.Tuy nhiên, có những phương pháp, thể chế cho phép những quan hệ giữa chúng vớinhau, tác động qua lại với nhau(ví dụ như sáng quyền lập pháp, thảo luận; tân phongchính phủ, vấn đề tín nhiệm, kiến nghị….)

Về tổ chức bộ máy, nhân sự của bộ máy hành pháp có thể đồng thời là người của cơquan lập pháp(như cộng hòa ấn Độ) Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp thường

do nghị viện bầu ra từ các thành viên của mình; cũng có thể người của hành phápkhông đồng thời là nghị biểu(ví dụ như cộng hòa Áo); có những quy định trong hiếnpháp về mối quan hệ liên đới, chịu trách nhiệm giữa Chính phủ và Nghị viện Do tínhchất mềm dẻo về tổ chức và nhân sự, trong thực tiễn, nhiều quốc gia chọn mô hình này

và có nhiều biến thể của mô hình này nhằm phù hợp với tình hình tương quan chínhtrị, truyền thống dân tộc, tôn giáo, dân trí, tập quán của từng quốc gia

Theo hướng thứ hai, quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất không phân chia cũng có hai mô hình Nếu như quyền lực nhà nước tập trung trong tay một người, một

nhóm người thì đó là chế độ độc tài (loại nhà nước này chỉ tồn tại trong lịch sử) Trong

xã hội đương đại, không có kiểu nhà nước này Nếu như quyền lực nhà nước là tậptrung thống nhất không phân chia nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các cơquan thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì đó là mô hình của nhànước dân chủ, đặc biệt là dân chủ xã hội chủ nghĩa (như Việt Nam, Trung quốc, ).Điều này ảnh hưởng rất lớn đến việc hình thành ba tổ chức thực thi các loại quyền trên

và mối quan hệ, phối hợp giữa chúng

Trong mô hình này, tính chất không phân chia thể hiện ở tính tối cao của cơ quanquyền lực nhà nước cao nhất(Quốc hội), cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lậppháp; quyền giám sát tối cao; quyền quyết định những vấn đề có ảnh hưởng đến quốcgia, đến đại đa số nhân dân; tính chất không thể bị giải tán bởi bất cứ một cơ quan nhànước nào cũng như các quyết định không thể bị bảo lưu, phủ quyết Tuy nhiên, quyềnlực nhà nước là tập trung thống nhất không phân chia, không có nghĩa là cơ quanquyền lực nhà nước tối cao nhất(Quốc hội) thâu tóm toàn bộ quyền hành trong việcthực thi quyền lực nhà nước Vẫn tồn tại các cơ quan nhà nước khác nhau thực thi cácquyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhưng chúng thống nhất với nhau về bản chất,mục tiêu, không phải là các cơ quan nhà nước tự trị, độc lập với nhau và đối trọng,kiềm chế lẫn nhau

Như vậy, tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng thứ nhất(quyền lực nhà nước phânchia), hệ thống ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp độc lập và hoạt động theo

cơ chế kiểm soát và cân bằng được hình thành thông qua các quy định của hiến pháp

và pháp luật Tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng thư hai(quyền lực nhà nước làthống nhất), hệ thống ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp hoạt động theo cơchế hợp tác cùng nhau thực hiệm mục tiêu chung của nhà nước.

Nhiều nhà tư tưởng của thuyết phân quyền cũng cho rằng, quyền lực nhà nước cónguồn gốc từ nhân dân, là thống nhất Vì vậy, hầu hết Hiến pháp của các quốc gia đềukhẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Tuy nhiên, trong tổ chức thực hiệnquyền lực nhà nước lại có nhiều quan điểm, nhiều mô hình tổ chức khác nhau mà các

mô hình nói trên là các ví dụ

1.1.2.Bộ máy nhà nước

Nhà nước là một tổ chức lớn nhất, đặc biệt nhất thể hiện ở quy mô rộng lớn của các bộphận cấu thành cũng như nguồn lực; ở phạm vi, lĩnh vực hoạt động rộng lớn trên nhiềuphương diện khác nhau của đời sống xã hội và trên mọi vùng lãnh thổ của quốc gia;Nhà nước không chỉ có nhiều mục tiêu nhất mà các mục tiêu của nó tác động đếnnhiều nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội đồng thời nó có quyền lực đặc biệt màkhông một tổ chức nào có đó là quyền lực nhà nước

Nhà nước là một tổ chức lớn nhất, đặc biệt nhất lại được tổ chức chặt chẽ nên còn gọi

nó là bộ máy nhà nước Cách gọi này cũng xuất phát từ một góc nhìn khi nghiên cứu

về tổ chức thông qua phép ẩn dụ Vì vậy, trong thực tế, người ta có thể thấy nhiềunguyên lý tổ chức và hoạt động của máy móc áp dụng vào tổ chức xã hội này

Bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước có vị trí, chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn và cơ cấu tổ chức khác nhau, có quan hệ mật thiết với nhau, tạo thành mộtthể thống nhất Hệ thống các cơ quan này được tổ chức và hoạt động theo nhữngnguyên tắc chung được quy định trong hệ thống pháp luật, mà Hiến pháp là Luật cơbản

Ngoài các tổ chức thực hịên chức năng quản lý nhà nước, các quốc gia còn có các tổchức của nhà nước thực hịên các chức năng kinh tế, cung cấp dịch vụ công ích cho xãhội Xu thế chung hiện nay, có rất nhiều hoạt động khu vực công được chuyển sangcho khu vực tư, vì thế, các loại tổ chức này đang có sự chuyển hoá nhanh chóng vàkhông được nghiên cứu trong chuyên đề này

Bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức để thực thi quyềnlực nhà nước, đó là bộ máy thực thi quyền lập pháp, bộ máy thực thi quyền tư pháp và

bộ máy thực thi quyền hành pháp

1.1.3.Bộ máy thực thi quyền lập pháp.

Quyền lập pháp là quyền xác lập các quy tắc phổ quát cho xã hội, ở nhiều quốc giaquyền này được xem là quyền thông qua luật Ở nước ta, quyền lập pháp là quyền làmluật và sửa đổi luật(điều 84, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992) Quyềnnày được thực hiện bởi một cơ quan duy nhất với tên gọi phổ biến là Quốc hội

Tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước, hệ thống các tổ chức thực thi quyền lập pháp đượctrao quyền lực này không giống nhau ở các quốc gia khác nhau Phần lớn các nước tưbản, Nghị viện chỉ được quyền thông qua những đạo luật không can thiệp quá sâu vàolĩnh vực hành pháp(Mỹ: 1939 đến nay Nghị viện không can thiệp vào cơ cấu tổ chứcchính quyền hành pháp; chức năng lập pháp không hoàn toàn bao gồm cả lập hiến;việc sửa, đổi bổ sung, thay thế một phần hoặc toàn bộ Hiến pháp không thuộc thẩmquyền toàn bộ của Nghị viện) Tổ chức Quốc hội của các quốc gia có thể là một viện

hoặc lưỡng viện(mỗi viện được trao những quyền nhất định trong quá trình lập hiến,lập pháp cũng như các quyền khác) Chúng đều có những nét giống nhau, nghĩa là chiaQuốc hội thành các Uỷ ban và các tiểu ban

Để thực thi quyền lập pháp, Quốc hội cần có hệ thống các cơ quan giúp việc Các tổchức này được thành lập theo nhu cầu của Quốc hội và hoạt động trên cơ sở do phápluật quy định Một số nước, từng đại biểu quốc hội có một cơ quan giúp việc, nhằmbảo đảm để đại biểu quốc hội có thể hoàn thành tốt nhất nhiệm vụ

1.1.4.Bộ máy thực thi quyền tư pháp

Quyền tư pháp gồm hoạt động xét xử và các hoạt động khác liên quan trực tiếp tới xét

xử được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật(quyền giải thích hiến pháp vàpháp luật, sáng quyền pháp luật, quyền công tố, chế độ thẩm phán; quyền bất khả xâmphạm, quyền đảm nhiệm chức vụ đến suốt đời…)

Ngay từ thời cổ Hy lạp và La mã, người ta đã cho rằng ở đâu có pháp luật thì ở đó có

hệ thống bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm chỉnh Quyền tư phápđược giao cho các cơ quan xét xử của bộ máy tư pháp nhằm xét xử dựa trên cơ sở hiếnpháp và pháp luật Chức năng của bộ máy tư pháp là độc lập xét xử(chỉ tuân theo phápluật; không chịu sự chỉ đạo của toà cấp trên) để bảo đảm cho luật pháp được tôntrọng(quyền bình đẳng, quyền tự nhiên của con người, nhất là trong việc chống lại tìnhtrạng tham nhũng, lợi dụng quyền lực của nhà cầm quyền) Do tính chất độc lập xét xửnên trong bộ máy tư pháp không hình thành một hệ thống thứ bậc chặt chẽ giữa cáctoà án như trong ngành hành pháp

Nhìn chung, vai trò của tư pháp thường bị lu mờ trước vai trò tích cực, chủ động củahành pháp và lập pháp Tuy nhiên, các hiến pháp đều cố gắng tạo lập cho tư pháp một

vị thế độc lập, phi đảng phái, ổn định và khách quan phù hợp với chức năng xét xử củangành quyền này Về mặt tổ chức, có nhiều tên gọi, nhiều loại toà án khác nhau với rấtnhiều quy định về thẩm quyền xét xử, về tiêu chuẩn thẩm phán và thành viên hội đồngxét xử… hầu như không có khuôn mẫu chung về tổ chức và hoạt động của ngành tưpháp phù hợp với mọi quốc gia Ở Việt Nam, bộ máy thực thi quyền tư pháp bao gồm

cả hệ thống toà án nhân dân và hệ thống viện kiểm sát nhân dân

1.1.5 Bộ máy thực thi quyền hành pháp.

Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành; tổ chứcthực hiện những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại và điều hành công việc chính

sự hàng ngày của quốc gia Đó chính là quyền điều hành xã hội Quyền hành phápđược thực thi thông qua bộ máy hành pháp (mà chủ yếu là hệ thống các cơ quan hànhchính nhà nước)

Tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước của từng quốc gia mà việc thành lập, cơ cấu tổ chức,chức năng, nhiệm vụ và nhiều yếu tố khác của hệ thống các tổ chức thực thi quyềnhành pháp có thể khác nhau ở mỗi nước Bộ máy thực thi quyền hành pháp được hìnhthành theo quy định của pháp luật Thông thường bộ máy này bao gồm các cơ quanthực thi quyền hành pháp ở trung ương và hệ thống các cơ quan thực thi quyền hànhpháp tại địa phương

Bộ máy thực thi quyền hành pháp trung ương là Chính phủ, mặc dù thuật ngữ chínhphủ có thể chưa có sự thống nhất Bộ máy thực thi quyền hành pháp ở trung ươngđược tổ chức theo cơ cấu chức năng, nghĩa là phân chia hoạt động thực thi quyền hànhpháp cho các bộ phận khác nhau(các Bộ) Số lượng các bộ được thành lập theo nhữngnguyên tắc do luật pháp quy định và khác nhau giữa các quốc gia, có thể có nhữngthay đổi để đáp ứng đòi hỏi của hoạt động thực thi quyền hành pháp trong những điềukiện cụ thể Pháp luật của các nước đều quy định cách thức để lựa chọn người đứngđầu hành pháp cũng như cách thức để lựa chọn người đứng đầu các các bộ.

Bộ máy thực thi quyền hành pháp địa phương được hình thành trên nguyên tắc luậtđịnh Tuỳ thuộc vào việc tổ chức, phân chia các vùng lãnh thổ để quản lý mà các tổchức thực thi quyền hành pháp được thành lập một cách tương ứng Ở nước ta, thực thiquyền hành pháp ở địa phương bao gồm cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.Chính điều này làm cho Hội đông nhân dân ở nước ta mang tính đặc thù riêng

Thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản, Nghị viện có ưu thế hơn hẳn các cơ quan nhà nướckhác Mặc dù bấy giờ nhiều nước quyền lực nhà nước phải chia sẻ Trong thời kỳ củachủ nghĩa tư bản lũng đoạn nhà nước và hiện nay, chế độ đại nghị bị khủng hoảng do

sự lấn quyền của bộ máy hành pháp, Nghị viện bị hành pháp thao túng Vì thế, trongthực tế điều hành công việc của đất nước, hành pháp có những ưu thế vượt trội

1.1.6.Bộ máy hành chính nhà nước

Hành pháp là một trong các quyền của quyền lực nhà nước Nói đến hành chính công

là nói đến quản lý bộ máy hành chính nhà nước, theo nghĩa hẹp là hoạt động của bộmáy hành pháp, là "hành pháp trong hành động" Như vậy, hành pháp nhấn mạnh quan

hệ giữa các quyền trong cơ cấu bộ máy nhà nước, còn hành chính nhà nước tiếp cận từgiác độ chức năng, nó nhấn mạnh những yếu tố của khoa học quản lý

Bộ máy hành chính nhà nước là cơ quan chấp hành và điều hành được đặt trong mộttổng thể hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung Chấp hành là thực hiện các quyếtđịnh của cơ quan quyền lực nhà nước Điều hành là thực hiện các chức năng quản lýhành chính nhà nước Đó là hoạt động tổ chức, quản lý và điều hành thường xuyênhàng ngày mọi hoạt động trên các lĩnh vực của đời sống xã hội Tuỳ theo sự phân bổgiữa các ngành quyền mà hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước có những vị thếkhác nhau Trong mô hình phân quyền cứng nhắc, tính độc lập của hệ thống các cơquan thực thi quyền hành pháp với hệ thống các cơ quan khác cao; trong mô hình phânquyền mền dẻo, tính độc lập giữa hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp vớicác cơ quan quyền lực nhà nước khác thấp và phụ thuộc lẫn nhau hơn Vì vậy, nghiêncứu bộ máy hành chính nhà nước cần đặt trong mối tương quan với các loại cơ quanthực thi các quyền lực nhà nước khác

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức theo phân hệ, phân chia quốcgia thành các vùng lãnh thổ(các hệ con thuộc các phân hệ vừa có những tính chấtchung, vừa có những tính chất riêng; vừa độc lập tương đối với nhau trên một nguyêntắc nhất định, lại vừa có những mối liên hệ với nhau trong tổng thể của các hệ thốngcác cơ quan hành chính nhà nước)

1.2 Các chức năng cơ bản của bộ máy hành chính nhà nước

1.2.1- Chức năng nội bộ (chức năng bên trong)

a.Chức năng hoạch định

Hành chính hay hành pháp đều là cai trị(các nước xã hội chủ nghĩa thường gọi là quản

lý nhà nước) Để cai trị thì phải biết tiên liệu, vì thế, Chính phủ phải có trách nhiệmhoạch định chính sách cho quốc gia Đây là một trong những chức năng quan trọnggắn liền với sự tồn tại và tiêu vong của các Chính phủ Bởi nó lựa chọn chương trìnhhành động trong tương lai, các chức năng còn lại cũng như hoạt động của tất cả nhàquản lý các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước phải dựa trên cơ sở chức năngnày Hệ thống hành chính nhà nước từ Chính phủ đến chính quyền địa phương phảixây dựng và chỉ đạo thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, địa phương trongtừng giai đoạn

Nội dung cơ bản của chức năng này là

+ Tiến hành dự báo; dự đoán; mô hình hoá;

+ Xác định hệ thống mục tiêu; tốc độ phát triển; cơ cấu và cân đối lớn;

+ Xây dựng chiến lược; quy hoạch phát triển; lập các chương trình, dự án cho từngngành, từng vùng, từng lĩnh vực, kế hoạch hàng năm và dài hạn;

+ Đề ra chính sách, giải pháp để dẫn dắt đất nước phát triển theo định hướng kế hoạch

b.Chức năng tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

Theo lý thuyết tổ chức, bộ máy tổ chức với cơ cấu hợp lý, nghĩa là có sự phân côngrành mạch, khoa học từng bộ phận, từng cá nhân sẽ giúp cho tổ chức vận hành thôngsuốt để hoàn thành công việc chung Cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước vốn rất phứctạp với các tuyến quyền lực ngang, dọc, mạng lưới Chính vì thế các hoạt động quản lýcần có sự phối hợp của nhiều cơ quan thường là một trong những điểm yếu của hệthống hành chính nhà nước Vì thế, để quản lý hành chính nhà nước có hiệu lực, hiệuquả thì bộ máy hành chính nhà nước phải được tổ chức hợp lý phù hợp với đặc thù củatừng quốc gia Nội dung cơ bản của chức năng này:

+ Xây dựng bộ máy hành chính nhà nước gọn nhẹ, hiệu quả;

+ Chỉ đạo sự vận hành của bộ máy quản lý chặt chẽ;

+ Phối hợp bên trong, bên ngoài khi triển khai nhiệm vụ;

+ Liên kết công việc, liên kết tổ chức, liên kết con người;

+ Quản lý sự thay đổi của tổ chức

c.Chức năng nhân sự, phát triển nguồn nhân lực

Khi đã có hệ thống tổ chức hành chính nhà nước theo cấp, theo ngành hợp lý, cần lựachọn những con người phù hợp với chức danh, vị trí, yêu cầu công việc Chức năngnày gắn liền với việc sử dụng và phát triển nguồn nhân lực của các cơ quan hành chínhnhà nước như: sắp xếp; tiêu chuẩn chức danh; tổ chức hệ thống công việc thích hợp…

Tổ chức hệ thống quản lý nhân sự bao gồm nhiều hoạt động: tuyển dụng, bổ nhiệm,thuyên chuyển, điều động, đánh giá, chế độ, chính sách đãi ngộ đối với đội ngũ côngchức… Con người ngày càng có vị trí quan trọng trong các tổ chức nói chung và trongcác tổ chức hành chính nhà nước nói riêng Đó cũng chính là lý do ngày nay nhiều tổchức chuyển từ quản lý nhân sự (với logic chi phí) sang quản lý nguồn nhân lực (vớilogic đầu tư)

d.Chức năng ban hành và tổ chức thực hiện quyết định quản lý hành chính nhà nước (chức năng điều hành)

Đây là chức năng cơ bản, bởi lẽ quyết định hành chính là là sản phẩm, là hành vi quantrọng nhất của cơ quan hành chính nhà nước và đội ngũ công chức Để tác động đếncác quá trình xã hội, cơ quan hành chính nhà nước dùng nhiều phương tiện nhưng cơbản nhất vẫn là các quyết định hành chính Vì thế, chất lượng và việc tổ chức thực thicác quyết định hành chính càng đặc biệt quan trọng Nội dung cơ bản của chức năngnày bao gồm:

+ Tập hợp, xử lý thông tin, lựa chọn phương án tối ưu

+ Soạn thảo quyết định quản lý hành chính nhà nước;

+ Thông qua và ban hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước;

+ Triển khai thực hiện quyết định; tổ chức, phối hợp các nguồn lực thực thi quyết định

và xử lý thông tin phản hồi, điều chỉnh quyết định

e.Chức năng phối hợp thực hiện thẩm quyền

Trong hệ thống hành chính nhà nước, mỗi bộ phận, cá nhân được phân công đảmnhiệm những công việc nhất định Việc phối hợp giữa các cơ quan hành chính nhànước với nhau, với các tổ chức xã hội , tạo thành sức mạnh chung để đạt được mụctiêu trong quản lý Công việc phối hợp bao gồm:

+ Xây dựng cơ chế chỉ đạo dọc, phối hợp ngang, mạng lưới

+ Trên cơ sở cơ chế phối hợp, chỉ đạo, đảm bảo sự hoạt động đồng bộ theo cấp, theongành; phối hợp giữa các bộ phận, cơ quan trong, ngoài hệ thống hành chính nhà nước

h.Chức năng giám sát, kiểm tra, đánh giá

Để đạt được mục tiêu quản lý cần phải tạo lập được hệ thống giám sát, kiểm tra cóhiệu quả Mục đích của nó nhằm phát hiện những sai sót vướng mắc, ách tắc trong qúatrình hoạt động để có giải pháp giải quyết; tìm kiếm những cơ hội, các nguồn lực cóthể khai thác để tận dụng nhằm đạt nhanh tới mục tiêu đã định; làm sáng tỏ những việc

đã làm được, những việc chưa làm được để khen thưởng và xử lý kịp thời

Báo cáo, tổng kết, đánh giá(định kỳ; dài hạn) giúp công chức lãnh đạo đúc rút đượckinh nghiệm từ thực tiễn quản lý để đưa ra các phương pháp, giải pháp hiệu quả trongquản lý hành chính nhà nước

1.2.2- Chức năng can thiệp (chức năng bên ngoài)

Đó là quá trình điều tiết can thiệp của các cơ quan hành chính nhà nước đối với xã hội.

Sự điều tiết, can thiệp của Nhà nước và sự điều tiết, can thiệp của hành chính nhà nước

là hai cấp độ khác nhau, vì vậy, cần phân biệt chức năng quản lý nhà nước và chứcnăng quản lý hành chính nhà nước

1.3.Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

Nền hành chính nhà nước của các quốc gia trên thế giới được tổ chức theo mô hình thứbậc, nghĩa là, trong hệ thống hành chính nhà nước hình thành cấp trên và cấp dưới Dùcấu trúc của nhà nước theo kiểu liên bang2 hay đơn nhất, dù mối quan hệ giữa tổ chứchành chính nhà nước trung ương và địa phương là tập quyền, phân quyền hay tảnquyền thì tính thứ bậc luôn tồn tại

Các nhà nước đơn nhất là nhà nước mà lãnh thổ của nhà nước được hình thành từ mộtlãnh thổ duy nhất Lãnh thổ này được chia ra thành các đơn vị hành chính lãnh thổ trựcthuộc Việc tổ chức nhà nước này về nguyên tắc là tập trung quyền lực vào các cơquan nhà nước trung ương Quyết định của các cơ quan nhà nước trung ương có hiệulực trên toàn vẹn lãnh thổ đất nước Các cơ quan nhà nước địa phương phải có nghĩa

vụ tổ chức thực hiện các quyết định của các cơ quan trung ương

Các nhà nước liên bang được hình thành từ nhiều nhà nước thành viên có chủ quyền.Hình thức nhà nước này hiện nay tồn tại ở nhiều nước như Hợp chủng quốc Hoa Kỳ,Canađa, Cộng hòa liên bang Đức, liên bang Thụy Sĩ… Việc tổ chức nhà nước của cácnước liên bang khác với các nhà nước đơn nhất, trước hết phải có sự phân biệt thẩmquyền giữa liên bang với các nước thành viên Các nước thành viên của nhà nước liênbang không phải là nhà nước theo đúng nghĩa của từ này, chúng không có chủ quyền

về đối nội và nhất là về đối ngoại Trong việc tổ chức nhà nước liên bang, vấn đề đặcbiệt quan trọng là phân chia quyền lực giữa liên bang với các nước thành viên, phânquyền theo chiều dọc

Tổ chức hành chính nhà nước trung ương được nghiên cứu, xem xét trong mối quan hệtác động của nó đến toàn bộ lãnh thổ trực thuộc quốc gia, với các cơ quan hành chínhnhà nước địa phương Trong hệ thống thứ bậc, phân biệt giữa hành chính nhà nướctrung ương và hành chính nhà nước địa phương trở thành phổ biến Vì vậy, hệ thốnghành chính nhà nước của các quốc gia đều được phân chia thành hai nhóm: Hànhchính nhà nước trung ương và Hành chính nhà nước ở địa phương

1.3.1- Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung ương thực hiện các hoạt động quản

lý hành chính nhà nước mang tính chất chung, vĩ mô dựa trên những điều kiện chínhtrị, kinh tế, xã hội của quốc gia để đưa ra các thể chế hành chính nhà nước chung, địnhhướng cho toàn bộ nền hành chính nhà nước; trong khi đó các tổ chức hành chính nhànước địa phương căn cứ vào điều kiện địa phương và thể chế hành chính nhà nước nóichung để ban hành các thể chế hành chính phù hợp với điều kiện địa phương

Tuỳ thuộc vào cấu trúc nhà nước, tổ chức hành chính nhà nước trung ương có thể là tổchức hành chính nhà nước trong hình thức nhà nước đơn nhất; cũng có thể là tổ chứchành chính nhà nước cấp liên bang và mỗi một bang cũng có một cơ cấu tổ chức hành

2 Có một loại cấu trúc liên minh các nhà nước độc lập, được thành lập do nhu cầu giải quyết một vấn đề nào đó

có liên quan đến thẩm quyền của nhà nước Những nhà nước kiểu này không được gọi là nhà nước liên bang bởi hình thức tổ chức của nó chỉ gần gióng như một nhà nước liên bang, không có đầy đủ các dấu hiệu đặc thù của

chính cấp bang được xem như là một cấp trung ương của bang trong hình thức nhànước liên bang

Tổ chức hành chính nhà nước trung ương bao gồm tất cả các cơ quan hành chính nhànước ở trung ương cũng như những cơ quan khác do chính phủ thành lập nhằm thựchiện những hoạt động mang tính chất chung

Ở nhiều nước, hệ thống hành chính nhà nước trung ương có thể có các đơn vị tảnquyền tại địa phương Những đơn vị tản quyền này vẫn thuộc hành chính trung ươngmặc dù đóng tại các địa phương Một số nước, các cơ quan hành chính nhà nước trungương thực hiện cơ cấu tổ chức ngành dọc Do đó không có khái niệm cụ thể về hànhchính nhà nước trung ương hay địa phương

Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương bao gồm Chính phủ, Bộ và cơ quanngang bộ, cơ quan độc lập và các đơn vị tản quyền Chính phủ được tổ chức theo môhình cơ cấu chức năng, gồm:

+ Người đứng đầu chính phủ

+ Các Bộ thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực Số ượng bộ và cách phân chia không giống nhau giữa các nước

l-+ Các cơ quan độc lập(đó là các cơ quan không thuộc bộ; thực hiện một số công việc

cụ thể Các cơ quan này ở Việt Nam được gọi là các cơ quan thuộc chính phủ);

+ Các cơ quan tản quyền

1.3.2 Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương

Một trong những vấn đề phức tạp của việc tổ chức bộ máy nhà nước là vấn đề chính

quyền địa phương Đó là vấn đề cơ cấu, tổ chức

và hoạt động của chính quyền địa phương cũngnhư mối quan hệ của nó với chính quyền trungương Việc lựa chọn mô hình cơ cấu nào phụthuộc vào nhiều yếu tố không chỉ về địa lý, kinh

tế, xã hội, phong tục, tập quán… mà còn phụthuộc cả quan điểm nhìn nhận vị trí, vai trò củachính quyền địa phương[3]

Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước địaphương theo thứ bậc (sơ đồ 2.1.)

Các tổ chức hành chính địa phương tạo thành hệthống thứ bậc trong hoạt động quản lý (cấp trên-cấp dưới); cả hệ thống tổ chức như một hìnhchóp nón, hình nón nọ chồng lên hình nón kia,chính quyền cấp nọ chồng lên chính quyền cấpkia;

Số lượng cấp của chính quyền địa phương khácnhau giữa các nước, thậm chí, trong một quốcgia, số cấp của chính quyền địa phương cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn

3 Có nhiều quan điểm khác nhau về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương: xem xét chính quyền địa phương như là cành quyền lực thứ tư; các cơ quan của chính quyền địa phương được hiểu là những cơ quan không phải

Mối quan hệ giữa các cấp trong quản lý hành chính nhà nước: tổ chức hành chính nhànước cấp cao hơn là cấp trên của tổ chức hành chính nhà nước cấp dưới Các cơ quanhành chính nhà nước cấp dưới phải tuân thủ, chấp hành các quyết định của cơ quanhành chính nhà nước cấp trên

Xu hướng chung: các nước đều cố gắng cụ thể hoá quyền của các cơ quan hành chínhnhà nước của từng cấp và mối quan hệ giữa các cấp với nhau trong quản lý hành chínhnhà nước về các vấn đề quốc gia và các vấn đề địa phương

Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước địa phương nằm ngang (một cấp) (sơ đồ2.2)

Các tổ chức hành chính địa phương có vị trí ngang nhau, đều thuộc chính quyền trungương và độc lập với nhau về hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn lãnhthổ Chúng có thể khác nhau về quy mô dân số, lãnh thổ hoặc loại hình chính quyền

đô thị hay chính quyền nông thôn

Chính quyền địa phương được phân loại theo các tiêu chí khu vực (thành thị, nôngthôn); theo quy mô dân số

1.4 Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước của Việt Nam

Việc áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước ở các nước tư sảnkhông theo một khuôn mẫu chung thống nhất mà tuỳ thuộc vào đặc điểm, điều kiện vàthể chế chính trị của từng quốc gia

Đối với Nhà nước ta, ngay từ khi cách mạng tháng tám thành công cho đến nay, phânquyền chưa bao giờ được thừa nhận là một trong những nguyên tắc tổ chức và hoạtđộng của bộ máy nhà nước Tuy nhiên, Hiến pháp nước ta cũng thể hiện sự phân địnhchức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp và trao các chức năng ấy cho các cơ quankhác nhau thực hiện để đảm bảo sự độc lập tương đối trong hoạt động của mỗi cơquan Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội- cơ quan quyền lực tối cao- các ngành quyềnkhác đều xuất phát từ nó và phụ thuộc vào nó Quyền hành pháp chủ yếu do Chínhphủ(cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất) thực

Chính phủ trung ương

Chính quyền địa phương không chia theo thứ bậc chỉ khác nhau về loại

Sơ đồ 2.2.

hiện Do vậy, hành pháp có sự độc lập nhất định với lập pháp khi thực hiện các hoạtđộng điều hành xã hội Quyền hành pháp được thực hiện bởi chủ yếu hệ thống hànhchính nhà nước Hệ thống này bao gồm bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương và

bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương

1.4.1 Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương

Chính phủ

Điểm mới nhất của Hiến pháp1992(sửa đổi năm 2001) là lần đầu tiên trong lịch sử lậphiến Việt Nam, nhà nước pháp quyền và và việc tổ chức quyền lực nhà nước là thốngnhất nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thựchiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp4, được quy định rõ ràng trong nội dungquy phạm của hiến pháp

Theo quy định của Hiến pháp hiện hành(1992 sửa đổi năm 2001) và Luật tổ chứcchính phủ(2001) thì chính phủ Việt Nam là cơ quan chấp hành của quốc hội, cơ quanhành chính nhà nước cao nhất của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; chínhphủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, quốcphòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nớc; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nớc từtrung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành hiến pháp và pháp luật;phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, bảođảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân; chính phủ chịutrách nhiệm trước quốc hội và báo cáo công tác với quốc hội, ủy ban thường vụ quốchội, chủ tịch nước

Chính phủ là cơ quan có toàn quyền giải quyết(quản lý) mọi vấn đề trong các lĩnh vựchoạt động chấp hành và điều hành, trừ những vấn đề thuộc quyền của quốc hội, uỷ banthường vụ quốc hội, chủ tịch nước và của những cơ quan khác Nhưng hoạt động quản

lý nhà nước(của chính phủ) là cơ bản nhất, chính yếu nhất(theo nghĩa quản lý trực tiếpcủa nhà nước) Chính phủ lãnh đạo tập trung, thống nhất các bộ, các cơ quan ngang

bộ, các cơ quan thuộc chính phủ, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Sựlãnh đạo tập trung, thống nhất đó đựơc thể hiện trên hai mặt:

• Với tư cách là cơ quan chấp hành cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất,chính phủ thực hiện quyền lập quy bằng cách ban hành các văn bản quy quy phạmpháp luật dưới luật(nghị quyết, nghị định, quyết định) có tính chất bắt buộc thi hànhtrên phạm vi cả nước, hoặc với đối tượng nhất định phải chấp hành để thực hiện hiếnpháp, luật nghị quyết của quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của uỷ ban thường vụ quốchội

• Là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, đứng đầu hệ thống các cơ quan hànhchính nhà nước, chính phủ trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo hoạt động của các bộ, uỷ bannhân dân các cấp

Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ Thủ tướng chịu trách nhiệm trước quốc hội

và báo cáo công tác với quốc hội, ủy ban thường vụ quốc hội, chủ tịch nước Phó thủtướng giúp thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của thủ tướng Khi thủ tướngvắng mặt, một phó thủ tướng được thủ tướng ủy nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác củachính phủ phó thủ tướng chịu trách nhiệm trước thủ tướng, trước quốc hội về nhiệm

vụ được giao

Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu và lãnh đạo một bộ, cơquan ngang bộ, phụ trách một số công tác của chính phủ; chịu trách nhiệm trước thủ t-ướng, trước quốc hội về quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nướchoặc về công tác được giao phụ trách 5.

Mô hình cơ cấu tổ chức của chính phủ Việt Nam theo Luật tổ chức chính phủ năm

2001 (không khác nhiều với các luật tổ chức chính phủ trước đó) không quy định riêng

về phân quyền quản lý nhà nước như các mô hình phân quyền khác Chính phủ chỉ làmột tổ chức thực thi các quyền lực nhà nước trong hệ thống các cơ quan quyền lựcnhà nước - là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là quốc hội.Mặt khác, đứng trên phương diện quản lý hành chính nhà nước- tác nghiệp cụ thể,chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất

Ở Việt Nam, mỗi một nhiệm kỳ của chính phủ có một cơ cấu tổ chức và số lượng bộnhất định do Nghị quyết của Quốc hội tại phiên họp đầu tiên của mỗi khoá Quốc hội

đó quy định Theo Nghị quyết của kỳ họp thứ nhất của quốc hội khoá XII, cơ cấuchính phủ gồm 18 bộ(Ngoại giao; Giáo dục và Đào tạo; Quốc phòng; Công an; Nội vụ;

Tư pháp; Kế hoạch- Đầu tư; Tài chính; Công thương; Nông nghiệp và Phát triển nôngthông; Giao thông Vận tải; Xây dựng; Tài nguyên và Môi trường; Thông tin và Truyềnthông; Lao động, Thương binh và Xã hội; Văn hóa- Thể thao và Du lịch; Khoa họccông nghệ; Y tế) và 4 cơ quan ngang bộ (Uỷ ban dân tộc; Ngân hàng nhà nước; Thanhtra Chính phủ; Văn phòng Chính phủ)

Những quyền rất cơ bản của chính phủ nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là[6]:

• Quyền kiến nghị lập pháp, thực hiện dự thảo các văn bản luật trình quốc hội, cácpháp lệnh trình uỷ ban thường vụ quốc hội; các dự án kế hoạch nhà nước; kế hoạchngân sách, các chính sách lớn về đối nội, đối ngoại

• Quyền lập quy tức là ban hành các văn bản có tính quy phạm pháp luật nhặm thựchiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của nhà nước một cách thống nhất

• Quyền quản lý và điều hành toàn bộ công cuộc xây dựng kinh tế, văn hoá, xãhội theo đúng đường lối chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước và hệ thốngvăn bản pháp quy của Chính phủ

• Quyền xây dựng và lãnh đạo toàn bộ hệ thống các tổ chức, các cơ quan quản lý nhànước, thành lập các cơ quan trực thuộc chính phủ và các cơ quan giúp việc thủ tướng

• Quyền tổ chức các đơn vị sản xuất kinh doanh theo các hình thức thích hợp, lãnh đạocác đơn vị kinh doanh theo kế hoạch, đúng cơ chế, đúng pháp luật

• Quyền hướng dẫn Hội đồng Nhân dân các cấp

Hoạt động của Chính phủ được tiến hành theo ba hình thức:

• Các phiên họp của chính phủ(hoạt động tập thể của chính phủ): là hình thức hoạtđộng quan trọng, cơ bản làm phát sinh các quyết định tập thể do chính phủ đảm nhiệm.Theo quy định của luật tổ chức chính phủ, mỗi tháng chính phủ họp một phiên vớinhững thành viên do luật định Để đảm bảo hiệu quả của phiên họp, quy chế làm việccủa chính phủ có những quy định cụ thể về quy trình làm việc, quy chế đại biểu thamgia kỳ họp v.v

5 Xem chi tiết Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001.

• Sự chỉ đạo, điều hành của thủ tướng và các phó thủ tướng là những người giúp thủtướng theo sự phân công của thủ tướng; khi thủ tướng vắng mặt thị một phó thủ tướngđược thủ tướng uỷ nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của chính phủ

• Sự hoạt động của các bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào công việcchung của chính phủ và với tư cách là người đứng đầu một bộ hay cơ quan ngang bộ Chính phủ tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ Hiệu quả hoạtđộng của chính phủ được bảo đảm bằng hiệu quả hoạt động của tập thể chính phủ, củathủ tướng chính phủ và từng thành viên chính phủ, là kết quả tổng hợp của cả ba hìnhthức hoạt động trên

Việc thực hiện chế độ làm việc phải đảm bảo nguyên tắc: chính phủ hoạt động với haidanh nghĩa: tập thể chính phủ và thủ tướng chính phủ hay nói cách khác là kết hợp chế

độ làm việc giữa cá nhân và tập thể

Những công việc[7] quy định phải "bàn bạc tập thể và biểu quyết theo nguyên tắc đasố" thuộc chế độ tập thể Chính phủ quyết định những công việc đó phải thông qua kỳhọp của chính phủ và thông qua theo nguyên tắc đa số

Ngoài chế độ tập thể, những công việc khác thuộc thẩm quyền của chính phủ do thủtướng chính phủ điều hành bằng quyết định và chỉ thị Để đảm bảo cho việc chỉ đạo,điều hành có hiệu quả, Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 và Luật tổ chức Chính phủcũng quy định một số quyền hạn cụ thể của Thủ tướng Chính phủ như sau:

• Triệu tập và chủ toạ các phiên họp của Chính phủ;

• Đề nghị Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễm nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng,

bộ trướng và các thủ trưởng cơ quan ngang bộ;

• Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của bộ trưởng,thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ, quyết định, chỉthị của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộcTrung ương trái với Hiến pháp, luật, văn bản pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên;

• Đình chỉ việc thi hành các nghị quyết bất hợp pháp của Hội đồng nhân dân tỉnh,thành phố trực thuộc Trung ương đồng thời đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ

• Bổ nhiệm, miễn nhiệm cách chức các thứ trưởng và vác chức vụ tương đương

• Phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, điều động, cách chức chủ tịch, các phó chủ tịch

Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

• Phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân tỉnh

và thành phố trực thuộc trung ương

Bộ, cơ quan ngang bộ

Bộ, cơ quan ngang Bộ (sau đây gọi chung là Bộ) là cơ quan của Chính phủ, thực hiệnchức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả n-ước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lýnhà nước của bộ

Phạm vi quản lý nhà nước của bộ đối với ngành hoặc lĩnh vực được phân công baogồm mọi hoạt động của mọi tổ chức kinh tế, văn hoá,xã hội mọi tổ chức hành chínhnhà nước, đơn vị sự nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và trực thuộc mọi cấp chínhquyền khác nhau; mọi tổ chức đoàn thể, xã hội, các hoạt động của công dân cũng nhưcác tổ chức và cá nhân người nước ngoài trên phạm vi ngành do bộ quản lý

Bộ là một phạm trù thuộc cơ cấu tổ chức nhà nước, là cơ quan trung ương quản lý nhànước hoạt động theo nguyên tắc tổ chức hành chính nhà nước Ngành là khái niệmkinh tế- kỹ thuật Sự phát triển chuyên môn hoá ngày càng sâu thì thường hình thànhnhững ngành mới Vì vậy, Không phải có một ngành chuyên môn sâu thì phải có một

bộ để quản lý Trong xu thế của sự phát triển thông tin, khoa học công nghệ, sự hợptác và phụ thuộc lẫn nhau giữa các ngành sản xuất, bộ quản lý ngành ngày càng baoquát và quản lý nhiều ngành, nhiều lĩnh vực một cách tổng hợp

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (gọi chung là bộ trưởng) là thành viên Chínhphủ, là người đứng đầu và lãnh đạo một bộ; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng chínhphủ, trước Quốc hội về quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước Trong nềnhành chính nhà nước, Bộ trưởng có hai tư cách:

• Về chính trị, chịu trách nhiệm về đường lối chính sách của lĩnh vực, ngành do bộtrưởng phụ trách(là thành viên Chính phủ- cơ quan hành pháp- mang tính quyền lựcchính trị)

• Về hành chính, điều hành bộ máy hành chính nhà nước đối với ngành hay lĩnh vựcđược giao(là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước đối với ngành hay lĩnhvực, để quản lý ngành hay lĩnh vực trong phạm vi cả nước)

Bộ trưởng hoạt động và quản lý với tư cách là thành viên của Chính phủ tức là mangtính quyền lực chính trị và với tư cách là thủ trưởng của bộ(tức là người đứng đầu hệthống hành chính) Cho nên Bộ trưởng cũng có những chức năng lập quy, quản lý và

tổ chức nhân sự với tư cách là cơ quan thẩm quyền riêng

- Quan hệ giữa Bộ trưởng với Chính phủ và Thủ tướng chính phủ: Bộ trưởng là thànhviên của Chính phủ nhưng vừa là thủ trưởng của bộ Bộ trưởng chịu trách nhiệm giảiquyết các vấn đề thuộc quyền hạn, trách nhiệm thẩm quyền của bộ và chịu sự lãnh đạocủa Thủ tướng chính phủ

- Với Quốc hội: Bộ trưởng chịu trách nhiệm trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mìnhphụ trách; phải trình bày và trả lời các chất vấn của Quốc hội, ủy ban thường vụ quốchội, các ủy ban của quốc hội và các đại biểu quốc hội

- Với các bộ trưởng: Theo các nguyên tắc: tôn trọng quyền quản lý của nhau; tuỳ thuộclẫn nhau; phối hợp với nhau; có thể đưa ra các quyết định liên bộ để quản lý và tổ chứcthực hiện các vấn đề có liên quan đến các lĩnh vực phụ trách; hướng dẫn, kiểm tra các

bộ thực hiện các nhiệm vụ thuộc lĩnh vực phụ trách; kiến nghị bãi bỏ hoặc sửa đổi cácquyết định của các bộ trái với nội dung quản lý thống nhất của Nhà nước

- Với các cấp chính quyền địa phương: có quyền chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra ủy bannhân dân các cấp thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành hay lĩnh vực theo đúngnội dung quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực; quyền đình chỉ thi hành và đề nghịthủ tướng chính phủ bãi bỏ những quy định của ủy ban và Chủ tịch ủy ban tỉnh, thànhphố trái với văn bản của bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách vàchịu trách nhiệm về quyết định đình chỉ đó

Trong trường hợp ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không nhấttrí với quyết định đình chỉ việc thi hành của bộ trưởng thì vẫn phải chấp hành, nhưng

có quyền kiến nghị với thủ tướng

Bộ trưởng có quyền ban hành những văn bản pháp lý mà ủy ban nhân dân phải thihành theo hệ thống tổ chức hành chính nhà nước Các Sở và các cơ quan quản lýngành hay lĩnh vực ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giúp ủy ban nhân dân

thực hiện chức năng quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực ở địa phương, đồng thời chịu sựchỉ đạo của bộ về chuyên môn.

Mặt khác, Bộ cũng phải tôn trọng quyền quản lý trên lãnh thổ của chính quyền địaphương theo pháp luật quy định và phải coi trọng những ý kiến của điạ phương về cácvấn đề thuộc phạm vi của ngành, lĩnh vực để xem xét, điều chỉnh nếu thấy cần thiết

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản của Bộ[8]:

(7) Về quản lý nhà nước các tổ chức kinh tế tập thể và kinh tế tư nhân

(8) Về quản lý nhà nước hoạt động của hội, tổ chức phi chính phủ thuộc ngành, lĩnhvực hoạt động trong phạm vi cả nước hoặc liên tỉnh

(9) Về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức, viên chức nhà nước

(10) Về kiểm tra, thanh tra

(11) Về quản lý tài chính, tài sản

Trên cơ sở luật tổ chức chính phủ, chính phủ có thể đưa ra những quy định chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của từng bộ nhằm bảo đảm quản lý mang tính chuyênngành của các bộ, vừa bảo đảm tính phối hợp công việc giữa các ngành

Chế độ làm việc của bộ là chế độ lãnh đạo, điều hành của bộ trưởng Bộ trưởng banhành các quyết định quản lý có tính chất cá nhân và tự chịu trách nhiệm Các thứtrưởng là người thay mặt bộ trưởng phụ trách một mặt, một loại công việc nào đó Bộtrưởng phải chịu trách nhiệm cá nhân trước thủ tướng chính phủ và quốc hội về lĩnhvực và ngành phụ trách

Cơ cấu tổ chức của bộ nói chung rất khác nhau giữa các nước, thậm chí, ngay trongcùng một quốc gia ở các giai đoạn phát triển khác nhau Tuy nhiên, đặc điểm chungnhất là bộ được chia ra thành các đơn vị nhỏ Tên gọi các đơn vị này cũng rất khácnhau Đây là một nét quan trọng cần quan tâm khi nghiên cứu cơ cấu tổ chức của bộ.Nhiều bộ chia thành cục, vụ, viện, song không ít quốc gia các cục quan trọng có thể làtổng cục và trong tổng cục lại chia thành các cục, vụ Các cục được chia thành nhữngđơn vị nhỏ hơn Cục, vụ (bureaus); phòng (divisions, sections); ban (offices, boards)

và các tên gọi khác được sử dụng khá phổ biến Nhưng tất cả có dạng chung như sơ

đồ 2.3

Bộ là một cơ quan hành pháp thực hiện chức năng quản lý mang tính ngành (hoặc liênngành) trên quy mô cả nước Phân chia bộ thành các đơn vị nhỏ có thể theo nhữngnguyên tắc của lý thuyết tổ chức, mặt khác cần chú ý đến tính đặc thù hoạt động quản

lý hành chính nhà nước của bộ theo sự phân công của người đứng đầu hành pháp Ởnước ta, tổ chức các cơ quan bộ gồm có các bộ phận cấu thành sau:

- Các Vụ, Văn phòng bộ, Thanh tra bộ;

- Tổng cục, Cục( không nhất thiết các bộ đều có)

- Các tổ chức sự nghiệp của bộ như các Viện, Trung tâm, Trường… làm nhiệm

vụ đào tạo, bồi dưỡng, nghiên cứu những vấn đề cơ bản, chiến lược, chính sáchcủa ngành hay lĩnh vực

Trong xu hướng chung, các bộ đang cải cách để phân biệt cụ thể chức năng, nhiệm vụcủa các dịch vụ tham mưu, tư vấn cho bộ trưởng trong hoạt động quản lý nhà nướcngành, lĩnh vực mà bộ chịu trách nhiệm với các đơn vị sự nghiệp thuộc bộ Đồng thờixác định rõ hơn vưi trò đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước trong các doanhnghiệp có vốn của nhà nước theo quy định của pháp luật; phân biệt giữa quản lý nhànước và các hoạt động cung cấp dịch vụ công do các tổ chức thuộc bộ đảm nhận

Cơ quan thuộc chính phủ

Trong bộ máy hành pháp của các quốc gia, các bộ quản lý ngành và lĩnh vực là nhữngđơn vị chủ yếu tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước Tuy nhiên, cũng cónhiều cơ quan khác giữ những trọng trách bảo đảm cho chính phủ và nền kinh tế hoạtđộng một cách trôi chảy Tuỳ thuộc vào thể chế hành chính và nhà nước mà các cơquan này có thể có những tên gọi khác nhau Nhiều nước gọi các cơ quan này là những

cơ quan độc lập (agency); một nước số gọi là cơ quan thuộc chính phủ hay thuộc tổngthống

Nói chung cơ quan lập pháp thường ít can thiệp vào việc thành lập các loại cơ quannày cũng như cơ cấu nhân sự và bổ nhiệm nhân sự Tuy nhiên, tùy thuộc vào thể chếnhà nước, vấn đề tổ chức cơ quan này rất khác nhau ở các quốc gia Một số nước cơ

Bộ trưởng Các thứ trưởng Văn phòng

Thanh tra

Các cục

Các vụ

Các cơ quan trực thuộc

khác của bộ (đại diện tại

các miền)

Các đơn vị sự nghiệp thuộc bộ”

Trường;

Viện nghiên cứu;

Sơ đồ 2.3.

quan độc lập không thuộc nội các được thành lập trên cơ sở thoả thuận chung của hànhpháp và lập pháp Quyền lực của các cơ quan này thậm chí rất lớn Ở Mỹ, trong đa sốcác trường hợp, các cơ quan này do Quốc hội thành lập để giải quyết những vấn đề đãtrở nên quá phức tạp trong khuôn khổ các văn bản pháp lý thông thường

Ở nước ta, các cơ quan thuộc chính phủ do Chính phủ thành lập nhằm thực thực thinhững hoạt động quản lý cụ thể của chính phủ Việc thành lập các cơ quan này linhhoạt hơn việc thành lập các bộ Tuỳ theo nhu cầu mà Chính phủ có thể thành nhữngnhững cơ quan đó

Thông thường, Chính phủ thành lập các cơ quan thuộc chính phủ như:

• Một số cơ quan thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý hành chính nhà nước

về ngành, lĩnh vực; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực

• Một số cơ quan hoạt động sự nghiệp để phục vụ nhiệm vụ quản lý hành chính nhànước của chính phủ hoặc thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quantrọng mà chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo; thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụthể về đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nướctheo quy định của pháp luật

Trong nhiệm kỳ khoá XII (2007-2011) của Chính phủ, có 8 cơ quan thuộc chính phủ:Ban Quản lý Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh; Bảo hiểm xã hội Việt Nam; Thông tấn xãViệt Nam; Đài tiếng nói Việt Nam; Đài Truyền hình Việt Nam; Học viện Chính trị-Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh; Viện Khoa học và Công nghệ Việt Nam; ViệnKhoa học Xã hội Việt nam

Có thể dễ dàng nhận thấy, 8 cơ quan thuộc chính phủ nói trên, chủ yếu hoạt động sựnghiệp để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính phủ hoặc thực hiện một sốdịch vụ công mà chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo, hầu như không còn nhiệm vụ quản

lý nhà nước về ngành, lĩnh vực

1.4.2.Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương

Bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương nước ta(kiểu nhà nước đơn nhất, thốngnhất) được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp Theo nghĩa rộng, bộ máy hành chínhnhà nước ở địa phương là hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp ở địaphương, nhằm triển khai, thực hiện chủ trương, đường lối chính sách của Đảng, phápluật của nhà nước trên địa bàn lãnh thổ địa phương Bộ máy hành chính nhà nước ở địaphương theo cách hiểu này bao gồm cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịutrách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên Hội đồng nhândân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địaphương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, anninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương,làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước

Theo nghĩa hẹp, bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương chỉ bao gồm Uỷ ban nhândân các cấp - cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Uỷ ban nhân dân do Hộiđồng nhân dân bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính

nhà nước tại địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp

Trong chuyên đề này, chỉ nghiên cứu bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương, tức

Uỷ ban nhân dân Sự tồn tại của hành chính địa phương là một đòi hỏi tất yếu kháchquan Bởi lẽ chính quyền trung ương thường ở thủ đô nên không thể quản lý tốt trêntoàn bộ địa bàn lãnh thổ quốc gia Mặt khác, mỗi địa phương đều có những đặc điểmriêng về địa lý, kinh tế, xã hội, phong tục tập quán Sự tồn tại của bộ máy hành chínhnhà nước ở địa phương nhằm mục đích :

Thành công của nhà nước được biểu hiện ở cuộc sống của công dân diễn ra ở các địaphương Xét cho cùng quyết định của Nhà nước chỉ có thể thực hiện được ở địaphương bởi chính quyền địa phương Vì thế, bộ máy hành chính nhà nước ở địaphương được thành lập để triển khai thực hiện các quyết định của các cơ quan nhànước trung ương

Tôn trọng quyền lợi của địa phương trong các chính sách, quyết định của nhà nước;tạo điều kiện để nhân dân địa phương tự quyết định những vấn đề có liên quan đến đờisống của mình

Giảm bớt gánh nặng của chính quyền trung ương, tạo điều kiện để chính quyền trungương tập trung sức lực vào giải quyết những công việc tầm cỡ quốc gia như : điều phốilợi ích chung của quốc gia, lợi ích của các địa phương và kiểm soát mọi quá trình xãhội; đại diện bảo vệ lợi ích quốc gia

Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân được quy định trong Hiến pháp và Luật Tổchức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân(2003)

Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảođảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ươngtới cơ sở; phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhândân cùng cấp chuẩn bị nội dung các kỳ họp Hội đồng nhân dân, xây dựng đề án trìnhHội đồng nhân dân xem xét, quyết định

Uỷ ban nhân dân tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ ; thực hiệnnhiệm vụ, quyền hạn của mình theo Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhànước cấp trên; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tăng cường pháp chế xã hội chủnghĩa, ngăn ngừa và chống các biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng,lãng phí, vô trách nhiệm và các biểu hiện tiêu cực khác của cán bộ, công chức và trong

bộ máy chính quyền địa phương

Uỷ ban nhân dân cấp dưới chịu sự chỉ đạo của Uỷ ban nhân dân cấp trên Uỷ ban nhândân cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo của Chính phủ

Thành phần Uỷ ban nhân dân gồm: Chủ tịch, các phó chủ tịch và các uỷ viên Uỷ bannhân dân, trong đó, chủ tịch phải là đại biểu Hội đồng nhân dân, các thành viên kháckhông nhất thiết là đại biểu Hội đồng nhân dân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân được Hộiđồng nhân dân cùng cấp bầu nhưng phải được Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên trựctiếp phê chuẩn Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh do Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn

Uỷ ban nhân dân thảo luận tập thể và quyết định theo đa số các vấn đề sau đây:

- Chương trình làm việc của Uỷ ban nhân dân;

- Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàngnăm và quỹ dự trữ của địa phương trình Hội đồng nhân dân quyết định;

- Kế hoạch đầu tư, xây dựng các công trình trọng điểm ở địa phương trình Hội đồngnhân dân quyết định;

- Kế hoạch huy động nhân lực, tài chính để giải quyết các vấn đề cấp bách của địaphương trình Hội đồng nhân dân quyết định;

- Các biện pháp thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân về kinh tế - xã hội; thôngqua báo cáo của Uỷ ban nhân dân trước khi trình Hội đồng nhân dân;

- Đề án thành lập mới, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhândân và việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính ở địa phương.Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người lãnh đạo và điều hành công việc của Uỷ ban nhândân, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình doluật; cùng với tập thể Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm về hoạt động của Uỷ bannhân dân trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên.Phó Chủ tịch và các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân thực hiện nhiệm vụ, quyềnhạn do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân phân công và phải chịu trách nhiệm trước Chủ tịch

Uỷ ban nhân dân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã được giao

Mỗi thành viên của Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác củamình trước Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cùng cấp và cùng với các thành viênkhác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Uỷ ban nhân dân trước Hội đồng nhândân cấp mình và trước cơ quan nhà nước cấp trên

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

- Lãnh đạo công tác của Uỷ ban nhân dân, các thành viên của Uỷ ban nhân dân, các cơquan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân:

+ Đôn đốc, kiểm tra công tác của các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấpmình và Uỷ ban nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện Hiến pháp, luật, các văn bảncủa cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định, chỉthị của Uỷ ban nhân dân cùng cấp;

+ Quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân cấp mình,trừ các vấn đề phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số theo quy định của phápluật;

+ Áp dụng các biện pháp nhằm cải tiến lề lối làm việc; quản lý và điều hành bộ máyhành chính hoạt động có hiệu quả; ngăn ngừa và đấu tranh chống các biểu hiện quanliêu, vô trách nhiệm, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí và các biểu hiện tiêucực khác của cán bộ, công chức và trong bộ máy chính quyền địa phương;

+ Tổ chức việc tiếp dân, xét và giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của nhân dântheo quy định của pháp luật

- Triệu tập và chủ tọa các phiên họp của Uỷ ban nhân dân;

- Phê chuẩn kết quả bầu các thành viên của Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; điềuđộng, đình chỉ công tác, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhândân cấp dưới trực tiếp; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên của Uỷban nhân dân cấp dưới trực tiếp; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức, khenthưởng, kỷ luật cán bộ, công chức nhà nước theo sự phân cấp quản lý;

- Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản trái pháp luật của cơ quan chuyênmôn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp mình và văn bản trái pháp luật của Uỷ ban nhân dân,Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp;

- Đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp dưới trựctiếp và đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ;