Quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng giai đoạn 2011 - 2015

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu các chủ trương, chính sách, đường lối của Trung ương và địa phương, các Luật định, định chế tài chính hiện hành; cơ sở

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS TRẦN THỊ LAN HƯƠNG

Đà Lạt - 2012

MỤC LỤC

Danh mục chữ viết tắt………i

Danh mục bảng……… ii

Danh mục hình……… …iii

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH 5

1.1 KHÁI QUÁT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5

1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước 5

1.1.2 Đặc điểm ngân sách nhà nước 6

1.1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước 6

1.2 CƠ CẤU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 8

1.2.1 Thu ngân sách nhà nước 8

1.2.2 Chi ngân sách nhà nước 13

1.3 QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 16

1.3.1 Khái niệm 16

1.3.2 Nguyên tắc cơ bản của quản lý ngân sách nhà nước 16

1.3.3 Vai trò của quản lý ngân sách nhà nước 17

1.3.4 Nội dung quản lý ngân sách nhà nước 17

1.4 CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH 25

1.4.1 Lý thuyết về cân đối ngân sách 25

1.4.2 Đặc điểm của cân đối ngân sách nhà nước 26

1.4.3 Vai trò của cân đối ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường 26

1.4.4 Nguyên tắc cân đối ngân sách 26

1.5 KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NGÂN SÁCH Ở MỘT SỐ NƯỚC 27

1.5.1 Về phân cấp ngân sách ……… 27

1.5.2 Phạm vi ngân sách 31

1.5.3 Dự báo thu ngân sách……….31

1.5.4 Đầu tư công………33

1.5.5 Bài học kinh nghiệm……… 34

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG GIAI ĐOẠN 2006-2010 36

2.1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH LÂM ĐỒNG GIAI

ĐOẠN 2006-2010 36

2.1.1 Đặc điểm kinh tế - xã hội thế giới, trong nước và trong tỉnh: 36

2.1.2 Những thành tựu cơ bản của tỉnh Lâm Đồng giai đoạn 2006-2010 37

2.1.3 Những tồn tại và hạn chế 37

2.2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ THU - CHI NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG GIAI ĐOẠN 2006- 2010 38

2.2.1 Công tác phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách 38

2.2.2 Công tác lập dự toán ngân sách 43

2.2.3 Công tác giao dự toán ngân sách 47

2.2.4 Chấp hành ngân sách 49

2.2.5 Công tác quyết toán ngân sách 64

2.2.6 Công tác cân đối ngân sách từ 2006-2010 66

2.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG GIAI ĐOẠN 2006-2010 69

2.3.1- Kết quả 69

2.3.2- Hạn chế 71

2.3.3- Nguyên nhân 75

CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG GIAI ĐOẠN 2011-2015 78

3.1 MỤC TIÊU, NHIỆM VỤ PHÁT TRIỂN KT-XH VÀ NGÂN SÁCH TỈNH LÂM ĐỒNG GIAI ĐOẠN 2011-2015 78

3.1.1 Mục tiêu về kinh tế xã hội Tỉnh Lâm Đồng 78

3.1.2 Mục tiêu về thu chi ngân sách 78

3.2 QUAN ĐIỂM CƠ BẢN TRONG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TỈNH LÂM ĐỒNG 79

3.3 GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ THU - CHI NGÂN SÁCH GIAI ĐOẠN 2011-2015 80

3.3.1 Đối với công tác phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NS: 80

3.3.2 Các giải pháp đối với công tác lập và giao dự toán 82

3.3.3 Các giải pháp tổ chức quản lý thu ngân sách nhà nước trên địa bàn 84

3.3.4 Các giải pháp quản lý điều hành chi ngân sách 87

3.3.5 Công tác quyết toán ngân sách: 90

3.3.6 Công tác cân đối ngân sách 91

3.3.7 Công tác thanh tra, kiểm toán ngân sách 93

3.3.8 Công tác bố trí cán bộ quản lý ngân sách 95

3.4 NHỮNG KIẾN NGHỊ VÀ ĐỀ XUẤT 96

3.4.1- Đối với Quốc hội, Chính phủ 986

3.4.2 - Đối với Bộ Tài chính……….98

3.4.3- Đối với HĐND các cấp 98

3.4.4- Đối với UBND các cấp: 99

3.4.5 Đối với cơ quan Tài chính và Kế hoạch – Đầu tư: 99

KẾT LUẬN 100

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 102

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT

1 CTMT Chương trình mục tiêu

ii

DANH MỤC CÁC BẢNG

1 Bảng 2.1 Chỉ tiêu tăng trưởng ngân sách quy định trong lập

dự toán thu ngân sách 2006-2010

44

2 Bảng 2.2 Số kiểm tra, số giao dự toán thu ngân sách 44

3 Bảng 2.3 Số kiểm tra, số giao dự toán chi đầu tư phát triển 45

4 Bảng 2.4 Một số chỉ tiêu thu cơ bản giai đoạn 2006-2010 49

5 Bảng 2.5 Một số chỉ tiêu chi chủ yếu giai đoạn 2006-2010 55

6 Bảng 2.6 Cân đối ngân sách trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng 67

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

1 Hình 1.1 Cơ cấu tổ chức củaHệ thống

NSNN ở Việt Nam hiện nay

24

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Tây nguyên bao gồm 5 tỉnh Đắc Lắc, Đắc Nông, Lâm Đồng, Gia Lai và Kon Tum Trong đó Lâm Đồng là tỉnh có tiềm năng và vị trí tương đối lớn so với các tỉnh trong khu vực Hiện nay, về kinh tế Lâm Đồng đang đứng thứ 2 sau Đắc Lắc Trong thời gian gần đây, Đảng và Nhà nước ta đã đề ra nhiều chủ trương, chính sách để đảm bảo an sinh xã hội Theo đó, các chính sách cho các tỉnh miền núi, vùng cao, vùng sâu đã được triển khai rộng khắp Nhân dân các dân tộc trong tỉnh Lâm Đồng đã được hưởng nhiều chính sách của Nhà nước, có đời sống ngày càng cải thiện hơn Cùng với những nỗ lực của tỉnh Lâm Đồng, GDP trên địa bàn tỉnh năm sau đều cao hơn năm trước, tình hình thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Tỉnh

và chi ngân sách địa phương cũng ngày càng gia tăng Để quản lý tốt thu ngân sách đòi hỏi phải có sự đảm bảo nguồn thu được bền vững, trong đó thu thuế, phí chiếm

tỷ trọng lớn trong tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Tỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu hiện nay: Giảm số bổ sung từ ngân sách trung ương, phấn đấu tự cân đối được ngân sách của Tỉnh trong một vài năm tới Cùng với việc quản lý và nuôi dưỡng nguồn thu, phải thực hiện quản lý chi ngân sách một cách hiệu quả để tránh thất thoát, lãng phí, tạo niềm tin của nhân dân đối với các đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước

Quán triệt yêu cầu trên, tỉnh Lâm Đồng đã chỉ đạo các cấp, các ngành ở địa phương tích cực thực hiện công tác quản lý thu chi ngân sách trên địa bàn Về cơ bản đã tuân thủ theo pháp luật về ngân sách Nhà nước, thực hiện phân cấp các nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách Trình độ quản lý và ý thức kỷ luật của cán bộ Tài chính được nâng lên rõ rệt Tuy nhiên, trong bối cảnh hội nhập kinh tế thế giới và khu vực ở nước ta hiện nay, công tác quản lý thu chi ngân sách nói chung và thu - chi ngân sách của tỉnh Lâm Đồng nói riêng, vẫn còn một số bất cập như: Phân cấp quản lý ngân sách; Lập, phân bổ và giao dự tóan ngân sách; các chính sách quản lý nguồn thu, quản lý qũy ngân sách góp phần chống thất thu ngân sách có lúc, có nơi vẫn chưa được quan tâm đúng mức Cơ cấu thu, chi ngân sách trong những năm qua chưa hợp lý, tình trạng hụt thu ngân sách vẫn còn xảy ra Chi ngân sách cho các lĩnh vực để góp phần thay đổi cơ cấu kinh tế chưa cao Công tác cân đối thu chi ngân sách còn một số bất cập

Công tác quản lý thu chi ngân sách có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bằng cách thông qua đó chính quyền địa phương có định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu kinh tế theo các định hướng của Nhà nước cả về cơ cấu vùng, cơ cấu ngành; tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, nâng cao đời sống dân cư Vì vậy, nếu công tác quản lý tốt, sẽ tác động tích cực đến việc thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội của tỉnh Lâm Đồng Ngược lại, các khoản thu ngân sách nhà nước sẽ không được khai thác hợp lý, thất thoát nguồn thu; Chi ngân sách không hiệu quả sẽ làm ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế xã hội

Với lý do đó, tác giả đã lựa chọn đề tài « quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng giai đoạn2011- 2015 » làm luận văn thạc sỹ với mong muốn xem xét thực trạng, tìm ra nguyên nhân và đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý ngân sách ở tỉnh Lâm Đồng

2 Tình hình nghiên cứu

Trong những năm gần đây, trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng đã có một số nghiên cứu về công tác quản lý thu chi ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện Hầu hết các đề tài nghiên cứu ở trình độ cử nhân, cao đẳng; các giải pháp của đề tài còn chung chung, chưa được vận dụng nhiều trong thực tiễn

Riêng năm 2006 đã có đề tài nghiên cứu thạc sỹ về công tác quản lý thu chi ngân sách xã trên địa bàn tỉnh của chị Phùng Thị Hiền, hiện nay là Giám đốc Sở Tài chính Lâm Đồng Một số giải pháp trong Luận văn đã được vận dụng trong thực tiễn công tác quản lý ngân sách xã trên địa bàn Lâm Đồng giai đoạn2006-2010

Việc nghiên cứu về thu chi ngân sách một cách toàn diện, nắm bắt và thu thập thông tin, dữ liệu tương đối phức tạp nên cho đến thời điểm này chưa có đề tài nào nghiên cứu cụ thể trên địa bàn tỉnh Vì vậy, để đánh giá một cách khách quan thực trạng công tác quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng, đưa ra giải pháp hiệu quả và vận dụng trong thực tiễn, góp phần tăng trưởng kinh tế Tỉnh nhà, đáp ứng yêu cầu bối cảnh hội nhập kinh tế hiện nay là hết sức cấp thiết

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

- Mục đích: Đề tài nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả

quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng giai đoạn2011-2015

- Nhiệm vụ: Đề tài tập trung giải quyết các vấn đề

+ Nghiên cứu định hướng phát triển phát triển kinh tế xã hội giai

đoạn2011-2015 và căn cứ vào thực tiễn kinh tế xã hội tỉnh Lâm Đồng, tác giả đề xuất (kiến nghị) giải pháp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách cho giai đoạn2011-2015

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu các chủ trương, chính sách, đường lối của Trung ương và địa phương, các Luật định, định chế tài chính hiện hành; cơ sở

lý luận và cơ sở thực tiễn về quản lý ngân sách, kinh nghiệm của một số Quốc gia trên thế giới và kinh nghiệm của một số địa phương trong nước Nghiên cứu phân tích tình hình thực tế về quản lý ngân sách ở tỉnh Lâm Đồng

- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu và phân tích các số liệu có liên quan phát sinh thực tế về tài chính – ngân sách giai đoạn từ 2006-2010 và định hướng giai đoạn 2011 – 2015 trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng

5 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp điều tra, khảo sát thực tiễn, thu thập, tổng hợp số liệu;

- Lấy ý kiến chuyên gia hoặc những người đang làm việc tại cơ quan Thuế, Tài chính các cấp;

- Thống kê, đối chiếu, so sánh, phân tích, đánh giá hiệu quả công tác quản lý ngân sách

6 Những đóng góp chính của luận văn

- Phân tích, chỉ rõ những ưu điểm, hạn chế trong quản lý ngân sách của các cấp chính quyền địa phương tỉnh Lâm Đồng;

- Đưa ra các giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác quản lý ngân sách: + Giải pháp chống thất thu ngân sách, tăng cường và nuôi dưỡng nguồn thu, Quản lý nguồn thu tập trung vào ngân sách;

+ Giải pháp điều hành ngân sách để khắc phục mất cân đối ngân sách

7 Kết cấu của luận văn

Kết cấu của luận văn gồm

Mở đầu

Chương 1: Những vấn đề chung về ngân sách và quản lý ngân sách nhà nước

Chương 2: Thực trạng quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng giai đoạn 2006-2010

Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng giai đoạn từ 2011-2015

Kết luận

Tài liệu tham khảo và phụ lục

5

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH VÀ QUẢN

LÝ NGÂN SÁCH

1.1 KHÁI QUÁT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Các quan điểm về ngân sách nhà nước

- Ngân sách nhà nước, hay ngân sách Chính phủ, là một phạm trù kinh tế và

là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính Thuật ngữ "ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu

- Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển: Ngân sách nhà nước là một văn kiện tài chính, mô tả các khoản thu, chi của Chính phủ, được thiết lập hàng năm 1

- Các nhà kinh tế học hiện đại cũng đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN, chẳng hạn: Các nhà kinh tế phương Tây cho rằng: Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước; Các nhà kinh tế Trung Quốc cho rằng, NSNN là kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp luật quy định; Các nhà kinh tế Nga cũng cho rằng, NSNN là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước 2

Như vậy, từ việc tìm hiểu các khái niệm nêu trên về NSNN, ta có thể thấy rằng quan điểm của các nhà kinh tế học hiện đại, đặc biệt là Nga và Trung Quốc gần giống như quan điểm của các nhà kinh tế học cổ điển

1.1.1.2 Theo Luật Ngân sách nhà nước

Luật Ngân sách nhà nước được Quốc hội khóa XI, kì họp thứ hai thông qua ngày 16 tháng 12 năm 2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, đã định

nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự

toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước 3

1.1.2 Đặc điểm ngân sách nhà nước

Bản chất của NSNN còn có thể được nhìn nhận một cách rõ nét thông qua các đặc điểm của nó Về bản chất, NSNN được thể hiện qua các đặc điểm sau:

Thứ nhất, quy mô qũy NSNN và các hình thức thu, chi NSNN đều bị quyết định bởi quy mô, tốc độ, chất lượng phát triển của mỗi ngành, mỗi vùng, mỗi địa phương

Hay nói cách khác, sự phát triển kinh tế sẽ là cơ sở cho sự hình thành nguồn thu của NSNN; sự phát triển của xã hội về cơ bản sẽ đặt ra những đòi hỏi về nhu cầu chi của NSNN, song các nhu cầu này chỉ có khả năng đáp ứng khi kinh tế có sự phát triển

Thứ hai, các quan hệ phân phối của NSNN chủ yếu dựa trên nguyên tắc không hoàn trả một cách trực tiếp Cần nhận thúc rõ đặc điểm này để lựa chọn và

áp dụng các biện pháp trong quản lý thu, chi và phân cấp NSNN cho phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội trong từng thời gian cụ thể

Thứ ba, sự vận động và phát triển của NSNN luôn phải có kế họach hóa một cách cao độ Nền tảng cho việc kế họach hóa NSNN là các mục tiêu phát triển kinh tế -

xã hội mà nhà nước đề ra cho các khoảng thời gian khác nhau từ ngắn hạn đến dài hạn

Thứ tư, công khai, minh bạch luôn là yêu cầu đòi hỏi phải đáp ứng trong quá

trình quản lý NSNN Ở đâu làm tốt được công khai, minh bạch ngân sách thì ở đó công tác xã hội hóa huy động nguồn thu ngân sách sẽ đạt tốt và chi tiêu ngân sách

sẽ ít bị thất thoát, lãng phí

1.1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước

Vai trò của NSNN gắn liền với vai trò của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định Hiện nay hầu hết các quốc gia trên thế giới đang thực hiện cơ chế kinh tế thị trường, nước ta cũng đãchuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng XHCN Vì vậy, trong nội dung này tác giả tập trung phân tích vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xem xét trên một số mặt sau đây:

* Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước

Sự hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định Các nhu cầu chi tiêu của nhà nước được thỏa mãn từ các nguồn thu bằng hình thức thuế

7

và thu ngoài thuế Đây là vai trò lịch sử của NSNN, được xuất phát từ tính nội tại của phạm trù tài chính mà trong bất kỳ chế độ xã hội và cơ chế kinh tế nào, NSNN đều phải thực hiện và phát huy

Để phát huy vai trò của NSNN trong quá trình phân phối, huy động các nguồn tài chính của xã hội cho nhà nước cần thiết phải xác định một số yếu tố như: Mức động viên các nguồn tài chính từ đơn vị cơ sở để hình thành nguồn thu của nhà nước; Các công cụ kinh tế được sử dụng tạo nguồn thu cho nhà nước và thực hiện

các khoản chi của nhà nước; Tỷ lệ động viên (tỷ suất thu) của nhà nước trên GDP

* Ngân sách nhà nước là công cụ thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng ổn định và bền vững

Thông qua thu ngân sách mà chủ yếu là thuế cũng góp phần định hướng phát triển sản xuất Việc đặt ra các loại thuế với thuế suất ưu đãi, các quy định miễn, giảm thuế có tác dụng kích thích mạnh mẽ đối với các doanh nghiệp

Thông qua các khoản chi kinh tế và chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, phát triển những ngành mũi nhọn có khả năng cạnh tranh trên thị trường; đẩy mạnh sản xuất các mặt hàng thuộc thế mạnh xuất khẩu , Chính phủ

có thể tạo điều kiện và hướng nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào những lĩnh vực, những vùng cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế mới cũng như tạo ra môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh

* Ngân sách nhà nước là công cụ để điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và

kiềm chế lạm phát

Trong nền kinh tế thị trường, quy luật cung cầu chi phối đến giá cả thị trường rất mạnh mẽ Mọi sự biến động của giá cả trên thị trường đều có nguyên nhân từ sự mất cân đối giữa cung và cầu Để ổn định giá cả, chính phủ có thể thông qua công

cụ NSNN để tác động vào cung hoặc cầu hàng hoá trên thị trường Sự tác động này

có thể được thực hiện thông qua việc điều chỉnh chính sách thu NSNN và chi tiêu của Nhà nước như : Điều chỉnh cơ cấu hệ thống thuế, thuế suất, chính sách miễn giảm thuế hợp lý,v.v, Chính phủ cũng có thể tác động vào tổng cung hoặc tổng cầu

để góp phần ổn định giá cả trên thị trường; Thông qua chính sách chi tiêu của Nhà nước: Thông qua các quỹ dự trữ của Nhà nước, Chính phủ thực hiện điều tiết thị trường bình ổn giá cả theo cơ chế như: Khi giá cả của một loại hàng hoá nào đó lên

cao; Trong trường hợp xảy ra lạm phát, Chính phủ cũng có thể sử dụng biện pháp thắt chặt chi tiêu của NSNN, nhất là các khoản chi cho tiêu dùng; Tăng thuế tiêu dùng, giảm thuế thu nhập để khống chế và đẩy lùi lạm phát

* Ngân sách là công cụ hữu hiệu của Nhà nước để điều chỉnh trong lĩnh vực thu nhập, thực hiện công bằng xã hội

Nền kinh tế thị trường, bên cạnh những ưu điểm còn bộc lộ một số hạn chế, trong đó có sự chênh lệch quá lớn về thu nhập giữa người giàu và người nghèo Vấn

đề đặt ra là phải có một chính sách phân phối lại một cách hợp lý thu nhập của toàn

xã hội Chính sách đó phải vừa khuyến khích sự tăng trưởng, lại vừa đảm bảo tính công bằng xã hội một cách hợp lý Bằng việc sử dụng công cụ NSNN, cụ thể là chính sách thuế và chính sách chi tiêu ngân sách, Chính phủ đã làm giảm bớt sự chênh lệch quá lớn về thu nhập giữa người giàu và người nghèo nhằm ổn định đời sống của các tầng lớp dân cư trong phạm vi cả nước Hay nói cách khác, vai trò quan trọng của NSNN trong điều chỉnh phân phối thu nhập được thể hiện trên phạm

vi rộng lớn ở cả hai mặt hoạt động thu và chi NSNN

1.2 CƠ CẤU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1 Thu ngân sách nhà nước

1.2.1.1 Khái niệm, đặc điểm của thu ngân sách nhà nước

- Khái niệm thu NSNN: Để có nguồn tài chính đáp ứng nhu cầu chi tiêu, Nhà

nước thường sử dụng ba hình thức động viên đó là: Quyên góp của dân, vay của dân

và dùng quyền lực Nhà nước bắt buộc dân phải đóng góp Trong đó hình thức quyên góp tiền và tài sản của dân và hình thức vay của dân là những hình thức không mang tính ổn định và lâu dài, thường được Nhà nước sử dụng có giới hạn trong một số trường hợp đặc biệt Để đáp ứng nhu cầu chi tiêu thường xuyên, Nhà nước dùng quyền lực chính trị của mình ban hành các luật thuế để bắt buộc dân phải đóng góp một phần thu nhập của mình cho ngân sách nhà nước Đây chính là hình thức cơ bản nhất để huy động tập trung nguồn tài chính cho nhà nước

Như vậy, thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của nhà nước

9

- Đặc điểm thu ngân sách nhà nước: Thu NSNN phản ánh các quan hệ kinh

tế nảy sinh trong quá trình phân chia các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các chủ thể trong xã hội Việc xác định các khoản thu phải trên cơ sở giải quyết hài hoà giữa lợi ích Nhà nước với lợi ích của các tổ chức, cá nhân trong xã hội

Thu NSNN chủ yếu gắn liền với các hoạt động kinh tế trong xã hội Mức độ phát triển kinh tế, tỷ lệ tăng trưởng GDP hàng năm là tiền đề và là yếu tố khách quan hình thành nên các khoản thu NSNN và quyết định mức độ động viên các khoản thu của NSNN

Về mặt nội dung, thu NSNN chứa đựng các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị nảy sinh trong quá trình Nhà nước dùng quyền lực tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước

1.2.1.2 Phân loại thu NSNN

Việc phân loại các khoản thu NSNN có ý nghĩa thiết thực trong việc phân tích, đánh giá và quản lý các nguồn thu NSNN Có 3 cách phân loại phổ biến:

* Căn cứ vào phạm vi phát sinh, các khoản thu NSNN được chia làm hai

nhóm là thu trong nước và thu ngoài nước Cách phân loại này phản ánh cơ cấu của nền kinh tế, thông qua đó có thể đánh giá tính hiệu quả, tính hợp lý của nền kinh tế

* Căn cứ vào tính chất phát sinh và nội dung kinh tế, các khoản thu được

chia làm hai loại: Thu thường xuyên và thu không thường xuyên Cách phân loại này để thấy rõ sự phát triển của nền kinh tế, tính hiệu quả của nền kinh tế và mức độ

ổn định vững chắc của nguồn thu ngân sách

* Phân loại theo yêu cầu động viên vốn vào NSNN: Có thể chia các khoản

thu NSNN thành thu trong cân đối và thu bù đắp thiếu hụt NSNN Cách phân loại này cho phép đánh giá sự lành mạnh của NSNN và có ý nghĩa quan trọng trong tổ chức điều hành NSNN

- Thu trong cân đối NSNN: Bao gồm các khoản thu như thu thuế, phí, lệ phí;

Thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; Thu từ hoạt động sự nghiệp; Thu tiền bán

hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước; Các khoản thu khác theo luật định Trong đó thuế là nguồn thu chủ yếu, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu của NSNN

- Thu bù đắp thiếu hụt NSNN: Khi số thu NSNN không đáp ứng được nhu cầu chi tiêu và Nhà nước phải đi vay, bao gồm vay trong nước từ các tầng lớp dân

cư, các tổ chức kinh tế - xã hội, vay từ nước ngoài…

1.2.1.3 Nội dung chủ yếu của thu NSNN

Nội dung chủ yếu của thu NSNN được thể hiện qua các khoản thu sau đây:

Thứ nhất, thu thuế: Thuế là khoản thu chủ yếu của NSNN, dưới đây chúng

ta cùng tìm hiểu một số cơ sở lý luận về thuế

- Khái niệm về thuế:

Cho đến nay, trong giới các học giả và trên các sách báo kinh tế thế giới vẫn chưa có quan điểm thống nhất về khái niệm thuế

Theo các nhà kinh điển thì thuế được quan niệm rất đơn giản: "Để duy trì quyền lực công cộng, cần phải có những sự đóng góp của những người công dân của Nhà nước đó là thuế khoá " 4

Ở nước ta:‘‘ Thuế là khoản tiền hay hiện vật mà người dân hoặc các tổ chức kinh doanh, tuỳ theo tài sản, thu nhập, nghề nghiệp v.v buộc phải nộp cho Nhà nước theo mức quy định 5

Tuy có nhiều định nghĩa, có nhiều cách hiểu khác nhau nhưng chúng đều phản ánh những nội dung chính của thuế, là biện pháp động viên nguồn thu vào

NSNN mang tính bắt buộc, gắn với quyền lực nhà nước (xét về giác độ nhà nước);

là khoản đóng góp bắt buộc vào NSNN mà không mang tính hoàn trả trực tiếp Người nộp thuế chỉ phải nộp cho Nhà nước các khoản thuế đã được pháp luật quy

định (xem xét đối với người nộp thuế) và thuế được đặc trưng bởi các quan hệ

phân phối giữa Nhà nước với các pháp nhân và các thể nhân, nhằm động viên một phần thu nhập của xã hội vào NSNN (xét về nội dung kinh tế)

Như vậy, có thể đưa ra một định nghĩa tổng quát về thuế: Thuế là một khoản

đóng góp bắt buộc của các tổ chức, cá nhân cho Nhà nước theo mức độ và thời hạn được pháp luật quy định, không mang tính chất hoàn trả trực tiếp, nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

Hệ thống thuế của nước ta bao gồm nhiều sắc thuế mà Nhà nước sử dụng, nó tạo lập nguồn thu cho NSNN và thực hiện những mục tiêu nhất định trong quản lý kinh tế - xã hội Hiện nay, thuế hiện hành ở nước ta bao gồm: Thuế giá trị gia tăng; Thuế thu nhập doanh nghiệp; Thuế tiêu thụ đặc biệt; Thuế xuất khẩu, nhập khẩu; Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; Thuế tài nguyên; Thuế thu nhập đối với người

11

có thu nhập cao; Thuế môn bài, thuế bảo vệ môi trường Ngoài ra, còn có một số loại thu khác có tính chất thuế như: lệ phí trước bạ, lệ phí chứng thư, lệ phí hải quan, phí cầu phà, phí đường, phí bay qua bầu trời.v.v

- Phân loại thuế: Bất cứ hệ thống thuế của quốc gia nào cũng đều được phân

loại để quản lý Có nhiều cách phân loại khác nhau, nhưng thông thường có các cách phân loại phổ biến sau đây:

+ Phân loại theo tính chất chuyển giao của thuế: việc xác định ai là người nộp thuế, ai là người thực sự phải gánh chịu thuế Theo tiêu thức này thuế được chia

thành hai loại là thuế trực thu và thuế gián thu

Thuế trực thu: Là các thứ thuế trực tiếp huy động một phần thu nhập của

người làm nghĩa vụ Nó đánh trực tiếp vào người nộp thuế, tức là người có thu nhập chịu thuế làm giảm phần thu nhập của họ

Thuế gián thu: Là các thứ thuế mà người nộp thuế gián tiếp nộp thuế cho

người tiêu dùng, họ không phải là người chịu thuế Thuế gián thu được cấu thành trong giá cả hàng hoá, dịch vụ để bán ra

+ Phân loại theo đối tượng đánh thuế: Nghĩa là thuế đánh trên cái gì, thuế được chia thành các loại như: thuế thu nhập như cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp; Thuế tài sản như thuế sử dụng tài sản nhà nước (thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế tài nguyên ); Thuế tiêu dùng đánh vào hàng hoá, dịch vụ lưu thông trên thị trường trong nước và xuất nhập khẩu như thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu

- Các yếu tố cấu thành một sắc thuế: Một luật thuế thông thường có các yếu

tố cấu thành sau đây: Tên gọi của thuế, đối tượng nộp thuế, đối tượng chịu thuế, đối tượng đánh thuế, căn cứ tính thuế, miễn, giảm thuế, thưởng phạt và các thủ tục về thuế Ngoài các yếu tố trên đây, trong luật thuế bao giờ cũng quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của Chính phủ, của UBND các cấp, của Bộ Tài chính, cơ quan thuế ở Trung ương và ở các địa phương, nghĩa vụ của người nộp thuế

Thứ hai, thu từ phí và lệ phí

Trong cuộc sống hàng ngày, mỗi người đều nhận được rất nhiều hàng hoá, dịch vụ tư nhân và các hàng hoá dịch vụ do xã hội cung cấp Trong số các hàng hoá, dịch vụ này có một phần không nhỏ là hàng hoá, dịch vụ công cộng (ví dụ: đường giao thông, các khu vui chơi giải trí.v.v.)

Việc sản xuất và cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng đòi hỏi chi phí lớn, thời gian thu hồi vốn dài, tỷ suất lợi nhuận thấp hoặc không có lợi nhuận nên khu vực kinh tế tư nhân không sẵn sàng cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công cộng

Do vậy, đại đa số hàng hoá, dịch vụ công cộng do Nhà nước sản xuất và cung cấp Tuy nhiên, trong thực tế những đối tượng thụ hưởng hàng hoá, dịch vụ công cộng lại không tự nguyện trả tiền cho việc thụ hưởng các hàng hoá này Để bù đắp chi phí

bỏ ra nhằm tái tạo và phát triển hơn nữa hàng hoá, dịch vụ công cộng, Nhà nước phải tìm ra một phương thức thích hợp, đó là hình thức thu phí và lệ phí

Như vậy, khác với thuế, phí và lệ phí cũng là một khoản thu mang tính bắt buộc nhưng có tính chất đối giá, nghĩa là lệ phí thực chất là một khoản tiền mà dân chúng trả cho nhà nước khi họ hưởng thụ những dịch vụ do nhà nước cung cấp So với thuế, tính pháp lý của phí và lệ phí thấp hơn nhiều Phí gắn liền với vấn đề thu hồi một phần hay toàn bộ chi phí đầu tư đối với hàng hóa dịch vụ công cộng hữu hình Lệ phí gắn liền với việc thụ hưởng những lợi ích do việc cung cấp các dịch vụ hành chính, pháp lý cho các thể nhân và pháp nhân

Thứ ba, thu từ các hoạt động kinh tế của nhà nước: Khoản thu này chủ yếu

gồm thu nhập từ vốn góp của nhà nước vào các cơ sở kinh tế có vốn góp thuộc sở hữu nhà nước: Trong nền kinh tế thị trường, hình thức cấp vốn trực tiếp từ NSNN cho các doanh nghiệp, cho dù đó là doanh nghiệp nhà nước, đã bị thu hẹp Nhà nước thực hiện hình thức đầu tư vốn vào hoạt động sản xuất kinh doanh bằng hình thức đóng góp hoặc mua cổ phần Khoản tiền mà nhà nước đóng góp hoặc mua cổ phần của các công ty cổ phần sẽ sinh lợi Phần lợi tức cổ phần này được tập trung vào NSNN gọi là thu từ vốn góp của nhà nước vào các cơ sở kinh tế có vốn góp thuộc sở hữu nhà nước

Thứ tư, thu từ hoạt động sự nghiệp: Gồm các khoản thu có lãi và chênh lệch

từ các hoạt động của các cơ sở sự nghiệp có thu của nhà nước

Thứ năm, thu từ bán hoặc cho thuê tài nguyên, tài sản thuộc sở hữu nhà

nước: Khoản thu này mang tính chất thu hồi vốn và có một phần mang tính chất phân phối lại, vừa có tính chất phân phối lại, vừa có tác dụng nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản quốc gia vừa tăng nguồn thu cho NSNN Các nguồn thu từ bán hoặc cho thuê tài sản, tài nguyên, thiên nhiên; thu về bán tài sản thuộc sở hữu nhà nước

13

Thứ sáu, thu từ phạt, tịch thu, tịch biên tài sản và các khoản thu khác theo

quy định của pháp luật: Các khoản thu này cũng là một phần thu quan trọng của thu ngân sách nhà nước và được pháp luật quy định

1.2.1.4 Nhân tố ảnh hưởng đến thu NSNN

Một vấn đề hết sức quan trọng trong thu NSNN là việc xác định mức động viên và lĩnh vực động viên một cách đúng đắn, hợp lý Điều đó không chỉ ảnh hưởng đến số thu NSNN, mà còn tác động mạnh mẽ đến quá trình phát triển kinh tế,

xã hội Mức động viên và lĩnh vực động viên lại chịu tác động của nhiều nhân tố kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia Các nhân tố ảnh hưởng đến thu NSNN cần phải kể đến, đó là:

- Thu nhập GDP bình quân đầu người: Thu nhập GDP bình quân đầu người

là nhân tố quyết định đến mức động viên của NSNN Nếu không tính đến chỉ tiêu này khi xác định mức động viên của ngân sách sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến các vấn

đề tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của các tổ chức kinh tế, của các tầng lớp dân cư

- Tỷ suất lợi nhuận trong nền kinh tế: Tỷ suất lợi nhuận trong nền kinh tế phản

ánh hiệu quả của đầu tư phát triển kinh tế Tỷ suất lợi nhuận càng lớn, nguồn tài chính càng lớn Đây là nhân tố quyết định đến việc nâng cao tỷ lệ động viên của NSNN

- Tiềm năng đất nước về tài nguyên thiên nhiên: Đối với các nước đang phát

triển và nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú thì nhân tố này có ảnh hưởng lớn đến số thu NSNN

- Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước: Trong điều kiện các

nguồn tài trợ khác cho chi phí Nhà nước không có khả năng tăng lên, việc tăng mức

độ chi phí của Nhà nước sẽ dẫn đến áp lực thu NSNN phải tăng lên

- Tổ chức bộ máy thu nộp: Tổ chức bộ máy thu nộp gọn nhẹ, đạt hiệu quả

cao, chống được thất thu do trốn, lậu thuế sẽ là nhân tố tích cực làm tăng hiệu quả thu NSNN, đáp ứng nhu cầu chi tiêu của NSNN

1.2.2 Chi ngân sách nhà nước

1.2.2.1 Khái niệm chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định Chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung

vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng Do đó, Chi ngân sách nhà nước là

những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà nước 1.2.2.2 Đặc điểm của chi ngân sách nhà nước

Từ khái niệm nêu trên, ta có thể rút ra những đặc điểm của chi NSNN:

- Thứ nhất, Chi NSNN gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh

tế, chính trị, xã hội mà nhà nước đảm đương trước mỗi quốc gia Nhà nước với bộ máy càng lớn đảm đương nhiều nhiệm vụ thì mức độ, phạm vi chi của NSNN càng lớn - Thứ hai, Cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước là chủ thể duy nhất

quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi của NSNN vì cơ quan đó quyết định các nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội của quốc gia; cơ quan đó thể hiện ý chí nguyện vọng của một dân tộc

- Thứ ba, Thông thường, các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả

trên tầm vĩ mô Điều đó có nghĩa là hiệu quả của các khoản chi ngân sách phải được xem xét toàn diện dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế xã hội mà các khoản chi ngân sách đảm nhiệm

- Thứ tư, Các khoản chi của NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp

thể hiện ở chỗ là không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới các khoản chi của NSNN Từ tính chất này mà các khoản chi NSNN được phân biệt rõ ràng với các khoản tín dụng Nhà nước

- Thứ năm, các khoản chi của NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm

trù giá trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái

1.2.2.3 Nội dung của chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước bao gồm nội dung gì còn tùy thuộc vào cách tiếp cận Có thể tiếp cận theo chức năng, nhiệm vụ và tính chất của chi ngân sách Trong luận văn này, tác giả phân tích nội dung của chi NSNN theo tính chất kinh tế

Theo tính chất kinh tế, chi NSNN được chia thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển và chi khác ngân sách

+ Chi thường xuyên: Là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn, thường

dưới một năm Nhìn chung đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý nhà nước và điều hành xã hội một cách thường xuyên của Nhà nước như: Quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa thông tin, thể dục

15

thể thao, khoa học công nghệ, hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam, hoạt động của các cơ quan Nhà nước

+ Chi đầu tư phát triển: Là những khoản chi có thời hạn tác động dài,

thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước Chi đầu tư phát triển gồm: Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội; đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước; chi hỗ trợ tài chính; chi đầu tư phát triển trong các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước; chi bổ sung dự trữ nhà nước; các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

+ Các khoản chi khác: Bao gồm những khoản chi còn lại không được xếp

vào hai nhóm kể trên, bao gồm như: Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay; chi viện trợ; chi cho vay; chi bổ sung qũy dự trữ tài chính; chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới; chi chuyển nguồn từ NS năm trước sang NS năm sau

1.2.2.4 Yếu tố ảnh hưởng đến chi ngân sách nhà nước

Để đánh giá tính tích cực tiến bộ của ngân sách một quốc gia, người ta thường xem xét đến cơ cấu nội dung thu chi của nó Nội dung chi của NSNN là sự phản ánh những nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội của nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử Nội dung cơ cấu chi NSNN đối với mỗi quốc gia trong từng giai đoạn lịch

sử chịu sự chi phối của nhiều nhân tố kinh tế chính trị xã hội Các yếu tố ảnh hưởng đến chi NSNN bao gồm:

- Thứ nhất là chế độ xã hội: Đây là nhân tố cơ bản ảnh hưởng quyết định

đến nội dung cơ cấu chi NSNN Chế độ xã hội quyết định đến bản chất và nhiệm vụ kinh tế xã hội của nhà nước Nhà nước là chủ thể của chi NSNN, vì thế lẽ đương nhiên nội dung cơ cấu chi NSNN chịu sự ràng buộc của chế độ xã hội

- Thứ hai là sự phát triển của lực lượng sản xuất Sự phát triển của lực

lượng sản xuất vừa tạo khả năng và điều kiện cho việc hình thành nội dung, cơ cấu chi một cách hợp lý, vừa đặt ra yêu cầu thay đổi nội dung cơ cấu chi trong từng thời kỳ nhất định

- Thứ ba là khả năng tích lũy của nền kinh tế Khả năng tích luỹ càng lớn thì

khả năng chi đầu tư phát triển kinh tế càng lớn Đương nhiên, việc đầu tư của

NSNN cho đầu tư phát triển kinh tế tùy thuộc ở khả năng tập trung nguồn tích lũy vào NSNN và chính sách chi của NSNN trong từng giai đoạn lịch sử

- Thứ tư là mô hình tổ chức của bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế

xã hội mà nhà nước đảm nhận trong từng giai đoạn lịch sử

Ngoài những nhân tố kể trên, có thể nói nội dung cơ cấu chi NSNN của mỗi quốc gia trong từng giai đoạn nhất định chịu ảnh hưởng của rất nhiều các nhân tố khác như: biến động kinh tế, chính trị, xã hội, trong đó có sự biến động của giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái

Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến nội dung cơ cấu chi NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc bố trí nội dung và cơ cấu khoản chi NSNN một cách khách quan, phù hợp với yêu cầu của tình hình kinh tế, chính trị trong từng giai đoạn lịch sử

1.2.2.5 Nguyên tắc tổ chức chi ngân sách nhà nước

- Thứ nhất, căn cứ vào nguồn thu để bố trí chi: Nếu vi phạm nguyên tắc này

dẫn đến bội chi NSNN, gây lạm phát mất cân bằng cho sự phát triển xã hội;

- Thứ hai, đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí các khoản

chi tiêu của NSNN;

- Thứ ba, theo nguyên tắc nhà nước và nhân dân cùng làm, nhất là các khoản

chi mang tính chất phúc lợi xã hội;

- Thứ tư, tập trung có trọng điểm: Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân bổ

nguồn vốn từ NSNN phải tập trung vào các chương trình trọng điểm, các ngành mũi nhọn của Nhà nước;

- Thứ năm, phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của các cấp theo

quy định của luật;

- Thứ sáu, phối hợp chặt chẽ với khối lượng tiền tệ, lãi suất, tỷ giá hối đoái

1.3 QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.3.1 Khái niệm

Quản lý ngân sách nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực tổ chức thu NSNN, tổ chức và kiểm soát chi NSNN nhằm đảm bảo khả năng thanh toán chi trả và sử dụng tiết kiệm hiệu quả quỹ NSNN

1.3.2 Nguyên tắc cơ bản của quản lý ngân sách nhà nước

1.3.2.1 Các nguyên tắc chung

17

- Thống nhất trong quản lý NSNN: Nguyên tắc này chỉ ra sự thống nhất về

chính sách, chế độ, phương thức quản lý, thống nhất về trình tự thủ tục thu chi NS

- Phân cấp trong quản lý NSNN: Nguyên tắc này yêu cầu cần phải xác định

cụ thể chức năng nhiệm vụ của các đơn vị trong việc quản lý quỹ NSNN

- Hiệu quả trong việc quản lý NSNN: Nguyên tắc này yêu cầu quản lý ngân

sách nhà nước phải mang lại hiệu quả, tiết kiệm

1.3.2.2 Các nguyên tắc cụ thể

- Đối với công tác quản lý thu NSNN: Trong quá trình quản lý thu NSNN

phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

+ Các khoản thu NSNN phải nộp trực tiếp vào Kho bạc Nhà nước;

+ Các khoản thu NSNN phải được nộp đầy đủ đúng hạn vào quỹ NSNN; + Các khoản thu NSNN phải được hạch toán kế tóan và quyết toán đầy đủ kịp thời đúng chế độ

- Đối với công tác quản lý chi NSNN: Trong quá trình thanh toán và kiểm

soát chi NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

+ Kho bạc Nhà nước chỉ thực hiện cấp phát ngân sách cho những khoản chi trong dự tóan đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định

+ Tất cả các khoản chi NSNN đều phải được kiểm tra kiểm sóat chặt chẽ + Chi kịp thời trực tiếp cho đối tượng sử dụng ngân sách

+ Nguyên tắc hạch toán mọi khoản chi bằng đồng Việt Nam

1.3.3 Vai trò của quản lý ngân sách nhà nước

Quản lý ngân sách Nhà nước là để duy trì và phát triển bộ máy Nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, chăm sóc y tế ngày càng tốt hơn, nâng cao trình độ học vấn, đào tạo nghề để phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao Góp phần giảm bớt khoảng cách giàu nghèo do kinh tế thị trường sinh ra bằng những chương trình phúc lợi xã hội, đầu tư cho vùng cao, vùng sâu để giúp nhưng nơi này có điều kiện phát triển

1.3.4 Nội dung quản lý ngân sách nhà nước

1.3.4.1 Quản lý chu trình ngân sách nhà nước

Một trong những điểm khác biệt của quản lý NSNN so với các khu vực khác như doanh nghiệp hay hộ gia đình là quản lý theo năm ngân sách (còn gọi là năm tài chính hay năm tài khóa)

Hoạt động thu chi ngân sách có tính chu kỳ, lặp đi lặp lại hình thành chu trình ngân sách Chu trình ngân sách bao gồm: Dự toán, chấp hành, quyết toán.

Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một năm ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới Như vậy chu trình ngân sách có độ dài hơn năm NS

Xét về mặt nội dung, trong một năm ngân sách cũng đồng thời diễn ra cả ba khâu: Quyết toán năm trước, chấp hành ngân sách, dự toán năm sau

* Lập dự toán ngân sách

- Mục tiêu của lập dự toán NSNN: Lập dự toán ngân sách là công việc khởi

đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các khâu của chu trình quản lý ngân sách Lập dự toán ngân sách thực chất là lập kế hoạch (dự toán) các khoản thu chi của ngân sách trong một năm ngân sách (hoặc trong giai đoạn ngân sách dự kiến) Kết quả của khâu này là dự toán ngân sách được các cấp có thẩm quyền quyết định

Quá trình lập dự toán ngân sách nhằm mục tiêu như: Trên cơ sở nguồn lực của Nhà nước là có hạn, cần bảo đảm rằng, ngân sách nhà nước đáp ứng được việc thực hiện các chính sách kinh tế xã hội; Phân bổ nguồn lực phù hợp với chính sách

ưu tiên của Nhà nước trong từng thời kỳ; Tạo điều kiện cho việc quản lý thu, chi trong khâu thực hiện cũng như việc đánh giá, quyết toán ngân sách nhà nước

- Phương pháp lập dự toán: Khuôn khổ kinh tế vĩ mô là điểm khởi đầu của

việc lập dự toán ngân sách Việc lập dự toán ngân sách trong khuôn khổ kinh tế vĩ

mô, dựa trên các giả định thực tế, không tính quá cao các chỉ tiêu về thu ngân sách, ngược lại không tính quá thấp các khoản chi tiêu bắt buộc là hết sức quan trọng để đảm bảo tính khả thi của kế hoạch ngân sách

Lập ngân sách hàng năm thường được tổ chức thực hiện như sau:

+ Cách tiếp cận từ trên xuống, bao gồm: Xác định tổng các nguồn lực có sẵn cho chi tiêu công cộng trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô; Chuẩn bị thông tư hướng dẫn lập ngân sách; Hình thành số kiểm tra về thu, chi cho các Bộ, các địa phương, đơn

vị phù hợp với chính sách ưu tiên của Nhà nước ; Thông báo số kiểm tra cho các

Bộ, các địa phương, đơn vị

+ Cách tiếp cận từ dưới lên, bao gồm: Các Bộ, các địa phương, đơn vị đề xuất ngân sách của mình trên cơ sở các hướng dẫn ở trên

19

+ Trao đổi, đàm phán, thương lượng: Đàm phán ngân sách giữa các Bộ, đơn

vị với cơ quan tài chính là quá trình rất quan trọng để xác định dự toán ngân sách cuối cùng trình lên cơ quan lập pháp, trên cơ sở đạt được sự nhất quán giữa mục tiêu và nguồn lực sẵn có

- Căn cứ lập dự toán NSNN: Lập dự toán NSNN phải căn cứ vào các nhân tố

chủ yếu sau:

+ Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng nói chung và nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan, đơn vị, địa phương;

+ Căn cứ vào phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN;

+ Chính sách chế độ thu ngân sách; tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu

và mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới (cho năm tiếp theo của thời kỳ ổn định); chế độ tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách;

+ Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển KTXH và dự toán ngân sách Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách, thông tư hướng dẫn của Bộ kế hoạch - Đầu tư về xây dựng kế hoạch phát triển KTXH, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước và văn bản hướng dẫn của UBND cấp tỉnh;

+ Số kiểm tra về dự toán thu chi NSNN;

+ Tình hình thực hiện NSNN của năm trước, đặc biệt là năm báo cáo;

* Chấp hành ngân sách

- Mục tiêu của việc chấp hành NSNN: Đó là việc biến các chỉ tiêu thu, chi

ghi trong kế hoạch ngân sách năm từ khả năng, dự kiến thành hiện thực Từ đó, góp phần thực hiện các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước; Kiểm tra việc thực hiện các chính sách chế độ, tiêu chuẩn về kinh tế và tài chính Trong quản lý NSNN, chấp hành ngân sách là khâu trọng tâm có ý nghĩa quyết định

- Nội dung tổ chức chấp hành ngân sách: Tổ chức chấp hành ngân sách nhà

nước bao gồm tổ chức thu ngân sách nhà nước và tổ chức chi ngân sách nhà nước

+ Tổ chức thu NSNN: Trên cơ sở nhiệm vụ thu cả năm được giao và nguồn thu dự kiến phát sinh trong quý, cơ quan thu lập dự toán ngân sách quý chi tiết theo khu vực kinh tế, địa bàn và đối tượng thu chủ yếu, gửi cơ quan tài chính cuối quý

trước Cơ quan thu bao gồm: Cơ quan Thuế, Hải quan, Tài chính và các cơ quan khác được Nhà nước giao nhiệm vụ ngân sách

Về nguyên tắc, toàn bộ các khoản thu của NSNN phải nộp trực tiếp vào KBNN, trừ một số khoản cơ quan thu có thể thu trực tiếp song phải định kỳ nộp vào KBNN theo quy định, hạn chế thấp nhất việc nộp qua người trung gian

+ Tổ chức chi NSNN: Giai đoạn này gồm các khâu:

Phân bổ và giao dự toán chi ngân sách: Các đơn vị dự toán cấp I sau khi nhận được dự toán của cấp trên giao, tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc Dự toán chi ngân sách bao gồm

dự toán chi thường xuyên và dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản

Luật NSNN quy định việc chi chỉ thực hiện khi có đủ các điều kiện: Phải có trong dự toán; đúng chế độ tiêu chuẩn; được thủ trưởng đơn vị quyết định chi

* Quyết toán ngân sách

Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng của một chu trình ngân sách Mục đích

là nhằm đánh giá toàn bộ kết quả hoạt động của thu, chi NSNN, từ đó rút ra ưu, nhược điểm và bài học kinh nghiệm

Lập quyết toán NSNN thường được thực hiện theo phương pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên

* Kiểm tra, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước

Ðây là trách nhiệm của cơ quan Kiểm toán Nhà nước, Việc kiểm toán phải thực hiện trước khi Quốc hội; Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị dự toán ngân sách có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện các chế độ thu, chi và quản lý ngân sách, quản lý tài sản của Nhà nước Thanh tra Tài chính phải chịu trách nhiệm

về kết luận thanh tra Chính phủ quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Thanh tra Tài chính trong việc thanh tra quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản của Nhà nước

1.3.4.2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

* Khái niệm: Phân cấp quản lý ngân sách là quá trình phân định chức năng,

nhiệm vụ quản lý NSNN giữa chính quyền nhà nước Trung ương với chính quyền nhà nước địa phương

21

Khi nói tới phân cấp quản lý ngân sách người ta thường hiểu theo nghĩa trực diện, dễ cảm nhận Đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp chính quyền Nó giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà nước địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến họat động của NSNN bao gồm 3 nội dung sau: Quan hệ về mặt chính sách, chế độ; quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ về quản lý theo chu trình

* Sự cần thiết và tác dụng của phân cấp quản lý NSNN

Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nước ta ra đời từ năm 1967, tới nay

đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa ngân sách trung ương và chính quyền các cấp trong quản lý NSNN

Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý giữa chính phủ và các cấp chính quyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý

về hành chính Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống

Mặt khác, hiện nay vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo của địa phương mình trong quá trình phát triển KTXH trên địa bàn Có một số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu nhà nước, thu phí, lệ phí, thu lệ phí trước bạ, thuế môn bài,…giao cho địa phương quản lý sẽ hiệu quả hơn

Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với các hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đầy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước

Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách

từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền

cũng như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công

cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn

* Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN

Thứ nhất, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh

của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn;

Thứ hai, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sáchy trung ương và vị trí độc lập

của NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất

Thứ ba, đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp NSNN

* Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: Hệ thống NSNN bao

gồm NSTW và NSĐP Do đó nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước bao gồm cả ngân sách địa phương và nó thể hiện ở các mối quan hệ sau đây:

- Thứ nhất, quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ

Về cơ bản Nhà nước trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thu thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước

Bên cạnh đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương Riêng những chế độ có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản

lý ngành, lĩnh vực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính Nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật

- Thứ hai, quan hệ giữa các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi

Luật NSNN 2002 quy định cụ thể về nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được ổn định từ 3-5 năm Bao gồm các khoản thu mà từng cấp được hưởng 100% Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) cũng như nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sở quán triệt nguyên tắc phân cấp

Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng, không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương, như: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô… hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành Ngân sách trung ương chi cho

23

hoạt động có tính chất bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia, như: Chi đầu tư cơ sở hạ tầng KTXH, chi quốc phòng an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do Trung ương quản lý và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu chi ngân sách

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương, như: Thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao

Chi ngân sách địa phương chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý

Đảm bảo nguồn lực cho chính quyền cơ sở được Nhà nước hết sức quan tâm Luật NSNN quy định các nguồn thu về nhà đất phải phân cấp không dưới 70% cho ngân sách xã, đối với lệ phí trước bạ thì phải phân cấp không dưới 50% cho ngân sách các thị xã, thành phố thuộc tỉnh

-Thứ ba, quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình ngân sách nhà nước

Hội đồng nhân dân quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương, Quyết định tỷ lệ phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương và các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương

Ngoài ra việc tổ chức lập ngân sách ở các địa phương được phân cấp cho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định cụ thể cho từng cấp địa phương Thảo luận về dự toán với cơ quan tài chính chỉ thực hiện vào năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, các năm tiếp theo chỉ tiến hành khi địa phương đề nghị

Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, đảm bảo các nhiệm vụ chiến lược quan trọng của quốc gia và hỗ trợ cho các địa phương chưa cân đối được thu chi ngân sách Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu, bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao, tăng cường năng lực cho ngân sách cấp

cơ sở Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo Nếu cơ quan cấp trên ủy quyền cho cơ quan cấp dưới thực hiện nhiệm vụ của mình thì phải chuyển kinh phí từ cấp trên xuống cho cấp dưới

Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để đảm bảo thực hiện công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, địa phương Tỷ lệ được ổn định từ 3-5 năm Thời gian này được gọi là thời kỳ ổn định ngân sách

* Hệ thống ngân sách nhà nước

Hệ thống NSNN ở nước ta bao gồm: Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); và ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã) Cơ cấu tổ chức củaHệ thống NSNN ở Việt Nam hiện nay có thể mô tả theo sơ đồ sau đây:

Hình 1.1 - SƠ ĐỒ CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA HỆ THỐNG NSNN Ở VIỆT NAM

Nguồn: Trường Bồi dưỡng cán bộ Tài chính, Tài liệu đào tạo, bồi dưỡng công

chức tài chính kế toán xã vùng trung du, miền núi và dân tộc

Ngân sách Nhà nước

Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương

NS cấp Tỉnh Ngân sách huyện

Ngân sách

xã

NS của các

Sở, ban, ngành thuộc tỉnh

Ngân sách huyện

NS các Bộ,

cơ quan Trung ương

NS các phòng, ban cấp huyện

NS các đơn

vị thuộc xã

25

1.4 CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH

1.4.1 Lý thuyết về cân đối ngân sách

Cân đối ngân sách là một vấn đề quan trọng được đặt ra đối với mỗi Nhà nước, nó đảm bảo cho Nhà nước đó thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của mình Vấn đề cân đối NSNN được nhiều học giả quan tâm với nhiều học thuyết bàn về nó

Trước hết, chúng ta tìm hiểu lý thuyết cổ điển về cân bằng ngân sách: Theo lý

thuyết này, nội dung của cân bằng ngân sách rất đơn giản: “Mỗi năm số thu phải ngang

với số chi” 6 Quan điểm này bao gồm hai nguyên tắc cơ bản: Một là, tổng số những khoản chi không được quá tổng số những khoản thu Hai là, tổng số những khoản thu của ngân sách không bao giờ được lớn hơn tổng số những khoản chi của ngân sách Tức là ngân sách nhà nước phải được cân bằng tuyệt đối, bội chi hay bội thu ngân sách đều biểu hiện sự lãng phí về nguồn lực trong nhân dân Ngoài ra, thuyết này còn đòi hỏi ngân sách nhà nước phải cân bằng cả khi lập dự toán và trong quá trình thực hiện, nếu chỉ cân bằng khi lập dự toán còn trong quá trình thực hiện lại không cân bằng thì không thể coi là cân bằng thực sự Đồng thời, lý thuyết cổ điển đã chỉ ra, muốn thăng bằng ngân sách trong giai đoạn suy thoái thì phải giảm thu hoặc tăng chi 7

Tìm hiểu các học thuyết hiện đại về cân đối NSNN để nghiên cứu những điểm giống và khác nhau so với lý thuyết cổ điển Các học thuyết hiện đại về cân đối NSNN cho rằng, khi nền kinh tế chuyển sang cơ chế thị trường tự do cạnh tranh thì sự can thiệp của Nhà nước vào hoạt động kinh tế đóng một vai trò rất quan trọng, đảm bảo sự ổn định và phát triển của nền kinh tế, lúc này cân đối ngân sách lại trở thành một công cụ thiết yếu hơn Trong bối cảnh đó, quan điểm về cân đối NSNN cũng có nhiều thay đổi, chẳng hạn như: Lý thuyết về ngân sách chu kỳ cho rằng: “Sự cân bằng NSNN sẽ không duy trì được trong khuôn khổ một năm

mà sẽ duy trì trong khuôn khổ một chu kỳ kinh tế Nghĩa là, nguyên tắc cân đối giữa thu và chi NSNN vẫn được tôn trọng nhưng sự cân bằng NSNN phải thực hiện trong một chu kỳ phát triển kinh tế 8

Từ việc nghiên cứu lý thuyết cổ điển và hiện đại trên đây, chúng ta có thể khái niệm cân đối ngân sách nhà nước như sau:

6 Xem: Trần Đình Ty, Quản lý tài chính công, NXB Lao Động 2003, Trang 326

7 Xem: Trần Đình Ty, Quản lý tài chính công, NXB Lao Động 2003, Trang 330

8 Xem: Trần Đình Ty, Quản lý Tài chính công, NXB Lao động 2003, Trang 335

Cân đối NSNN không chỉ đơn thuần là sự cân bằng về số lượng biểu hiện qua các con số giữa tổng thu và tổng chi, mà nó còn biểu hiện qua các khía cạnh khác nhau Tựu

trung lại ta có thể hiểu: Cân đối NSNN là một bộ phận quan trọng của chính sách tài

khóa, phản ánh sự điều chỉnh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu KTXH mà Nhà nước đã đề ra trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể

1.4.2 Đặc điểm của cân đối ngân sách nhà nước

Từ những quan niệm về cân đối NSNN ta có thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của cân đối NSNN, cụ thể:

- Cân đối NSNN phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi ngân sách nhà nước trong năm ngân sách nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra

- Cân đối NSNN là cân đối giữa tổng thu và tổng chi, giữa các khoản thu và các khoản chi, cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời kiểm soát được tình trạng bội chi NSNN

- Cân đối NSNN mang tính định lượng và tính tiên liệu Cân đối NSNN phải

dự đoán được các khoản thu, chi ngân sách đảm bảo thực hiện các mục tiêu KTXH 1.4.3 Vai trò của cân đối ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường

Cân đối NSNN góp phần ổn định kinh tế vĩ mô Nhà nước thực hiện cân đối NSNN thông qua chính sách thuế, chính sách chi tiêu hàng năm Từ đó góp phần ổn định việc thực các mục tiêu của chính sách kinh tế vĩ mô

Cân đối NSNN góp phần phân bổ, sử dụng nguồn lực tài chính có hiệu quả Trong phân cấp quản lý ngân sách, nếu cân đối NSNN phân định nguồn thu một cách hợp lý giữa trung ương với địa phương và giữa các địa phương với nhau thì sẽ đảm bảo thực hiện được các mục tiêu KTXH đã đề ra

Nước ta với mỗi một vùng lại có một điều kiện KTXH khác nhau, có những vùng điều kiện KTXH rất khó khăn làm ảnh hưởng đến thu nhập và chất lượng cuộc sống của người dân, có những vùng điều kiện KTXH thuận lợi, phát triển làm cho thu nhập và cuộc sống của người dân được nâng lên Vì vậy cân đối NSNN sẽ đảm được sự công bằng, giảm thiểu sự bất bình đẳng giữa các vùng miền

1.4.4 Nguyên tắc cân đối ngân sách

Theo thông lệ quốc tế, ngân sách cân đối là điều quan trọng vì thâm hụt ngân sách lớn có thể gây tổn hại cho nền kinh tế Hầu hết các lý thuyết về cân đối ngân

Nguyên tắc “vay bù đắp bội chi chỉ nên dành cho chi đầu tư” cũng đã được công nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia trên thế giới Tuy nhiên, điều đó không đồng nghĩa rằng, đầu tư công cao sẽ có tính bền vững, vì còn tùy thuộc vào mức độ tác động lan truyền của khoản chi này đến sự phát triển của khu vực tư Mặt khác, trong chi tiêu công, giữa chi đầu tư và chi thường xuyên có mối quan hệ mật thiết

Do đó, chú trọng cho chi đầu tư phát triển cần có sự phối hợp cân đối với chi thường xuyên, linh hoạt trong sự điều phối nguồn lực trong nội bộ các ngành, tránh tình trạng có ngành chi đầu tư phát triển quá cao so với những khoản chi thường xuyên cần thiết, hoặc ngược lại Bên cạnh đó, cần đánh giá ảnh hưởng của vay nợ

bù đắp bội chi ngân sách đối với đầu tư của khu vực tư

1.5 KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NGÂN SÁCH Ở MỘT SỐ NƯỚC

1.5.1 Về phân cấp ngân sách:

1.5.1.1 Cơ sở pháp lý của phân cấp ngân sách:

Nhìn chung, mọi vấn đề liên quan tới việc phân định chức năng hoặc phân cấp các nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền và các khâu NSNN của nhiều nước trên thế giới được quy định trong Hiến pháp và pháp luật về tài chính ngân sách (Luật Ngân sách; Luật Chính quyền địa phương, Hiến pháp, Luật của các Bang trong Nhà nước liên bang); Luật quyền tự chủ của địa phương, Luật tài chính địa phương, các Luật Thuế ), đơn cử:

- Ở Đức: Hiến pháp Liên bang Đức là văn bản cao nhất quy định nhiều điều khoản về hệ thống NSNN và quy trình NSNN Bên cạnh Hiến pháp Liên bang còn

có Luật ngân sách liên bang, Luật thúc đẩy sự ổn định và tăng trưởng kinh tế, Luật các nguyên tắc ngân sách cho liên bang và các bang, Luật ngân sách bang, Luật ngân sách hàng năm Liên quan đến cấp ngân sách nhỏ nhất là cấp xã thì dựa vào bộ Luật hành chính xã và hướng dẫn thực hiện Luật hành chính xã

- Ở Nhật: Phân cấp ngân sách được quy định tại Hiến pháp, Luật tài chính công và các luật khác như Luật quyền tự chủ của địa phương, Luật tài chính địa phương, Luật thuế địa phương

- Ở Trung Quốc: Cơ sở pháp lý cho phân cấp chính quyền của Trung Quốc là yếu nhất Bởi vì những thay đổi về cơ cấu chính quyền ở Trung Quốc chủ yếu thông qua cải cách kinh tế nên Trung Quốc không có cơ sở Hiến pháp hoặc pháp lý cho việc phân cấp này Mối quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền chủ yếu dựa vào

hệ thống thoả thuận phức tạp giữa chính quyền cấp trên và cấp dưới Từ năm 1994, rất nhiều cải cách và thay đổi pháp lý đã làm rõ trách nhiệm tài chính của các cấp chính quyền khác nhau, mặc dù các khu vực quan trọng vẫn chưa được xác định Những cải cách liên quan nhất được thực hiện là đối với Hệ thống chia sẻ thuế khoá

1994, Cải cách Tài chính toàn diện 1994 và Luật Ngân sách 1995

1.5.1.2 Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi:

- Xu hướng chung về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở các nước

Điểm nổi bật trong phân cấp quản lý thu chi NSNN ở các nước là tạo cho ngân sách trung ương quyền quản lý những nội dung thu chi trọng yếu Chính phủ trung ương thâu tóm các nguồn thu quan trọng nhất và đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yếu nhất Kết quả của việc phân cấp này dẫn đến là NSĐP lệ thuộc vào NSTW Nguồn thu của NSĐP thường là các khoản thuế, phí nhỏ lẻ, các khoản phụ thu Phần thu rất quan trọng đối với các địa phương là bổ sung từ NSTW Tình trạng phổ biến là nhiệm vụ chi mà các địa phương phải đảm nhiệm thường lớn hơn khả năng thu Chính vì vậy, NSĐP hoặc là phải nhận bổ sung từ NSTW hoặc phải tiến hành các biện pháp vay nợ để bù đắp thiếu hụt ngân sách Từ đó chính quyền địa phương luôn bị phụ thuộc và chịu sự kiểm soát chặt chẽ của Chính phủ trung ương Đối với các nước có thể chế liên bang thì vai trò của các bang được nới rộng hơn (ở Đức các Bang có thể quyết định thu một số khoản thuế nhất định), song về cơ bản vẫn ở vị trí phụ thuộc vào ngân sách liên bang

- Phân cấp nguồn thu: Phân cấp nguồn thu, nói chung, được xem xét dựa trên các tiêu chí sau:

+ Các sắc thuế thường được phân cấp cho ngân sách địa phương đó là: Các sắc thuế có cơ sở thu ít biến động, các sắc thuế cụ thể, phạm vi và mức độ tác động

dễ nhận thấy và các sắc thuế, các loại phí có liên quan trực tiếp tới lợi ích từ các

+ Trong thực tế, có 2 xu hướng về phân cấp nguồn thu: Một số nước phân cấp phân cấp 100% sắc thuế cho NSTW, NSĐP và không có thu phân chia giữa các cấp ngân sách (Tháilan, Hàn Quốc, Canada, Malaysia…) Tuy nhiên, có một số nước bên cạnh các khoản thu 100% cho mỗi cấp ngân sách, còn có một số sắc thế phân chia giữa trung ương và địa phương (Trung quốc, Đức, Hungari, Mỹ…)

Mỗi cách phân cấp về thu theo các dạng trên có những ưu điểm, nhược điểm riêng Việc lựa chọn phương thức nào phụ thuộc vào những đặc điểm phân cấp hành chính của mỗi quốc gia, vào những yếu tố có tính truyền thống của nền hành chính, những yếu tố chính trị và cơ cấu, đặc điểm của hệ thống thuế

- Về phân cấp nhiệm vụ chi:

+ Về cơ bản, các quốc gia trên thế giới đều có nguyên tắc chung khi phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách là: Ngân sách Chính phủ giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại và

hỗ trợ những địa phương khó khăn Ngân sách địa phương được phân cấp để đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước của địa phương và những dịch vụ công cơ bản, gắn trực tiếp với địa phương như giáo dục từ trung học cơ sở trở xuống, các cơ sở khám chữa bệnh của địa phương,

+ Về mức độ phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương,

có thể phân ra 3 cấp độ sau:

Các nước tập trung nguồn thu và nhiệm vu chi tại ngân sách Trung ương, để cấp ngân sách này đóng vai trò chủ đạo và điều tiết nguồn thu, cũng như hỗ trợ cho ngân sách cấp dưới, tỷ lệ nguồn thu và nhiệm vụ chi tập trung ở Trung ương lớn như: Tháilan thu 83% - chi 84%, Hungari: 85% - 87%, Anh Quốc: 91% - 93%, Pháp 85% - 87%, Hà Lan: 88% - 88%; Italy 81% - 83%

Các nước có mức độ tập trung vừa phải đối với nguồn thu và nhiệm vụ chi

ở cấp trung ương, chủ yếu tập trung ở các nước kinh tế phát triển, nguồn thu lớn như Mỹ (50% - 55%), Canada (47%-48%), Úc (57%-58%)

Nước phân cấp mạnh cho ngân sách địa phương đó là Trung quốc, tỷ lệ nguồn thu và nhiệm vụ chi tại trung ương (31% và 33%) Việc tăng cường phân cấp ngân sách của Trung quốc cũng có nhược điểm là trong điều kiện hiện nay tại Trung Quốc do mức độ phát triển nhanh và tốc độ phát triển giữa các vùng trong cả nước

có sự chêch lệch tương đối lớn, nhất là đối với tỉnh kinh tế phát triển nguồn thu tăng hàng năm là tương đối lớn Để khắc phục tình trạng này, Trung Quốc thực hiện bổ sung từ ngân sách trung ương cho các tỉnh có khó khăn về nguồn thu và có quy định các tỉnh có nguồn thu tăng khá hàng năm phải nộp về ngân sách trung ương một khoản do địa phương và trung ương thống nhất và được Quốc hội quyết định (ngoài phần điều tiết thuế nộp về trung ương theo quy định của luật ngân sách) Mặc dù đã phân cấp mạnh, nhưng Trung quốc cũng chỉ có 7/36 tỉnh tự cân đối được ngân sách

1.5.1.3 Cơ chế điều hoà ngân sách:

- Cơ chế điều hoà ngân sách của các nước rất linh hoạt và đa dạng Phần lớn các nước thực hiện điều hoà ngân sách theo chiều dọc (NSTW  NSĐP); một số nước thực hiện cả điều hoà ngân sách theo chiều dọc và ngân sách theo chiều ngang (giữa địa phương nghèo và địa phương giàu)

Ví dụ như ở CHLB Đức thực hiện điều hoà ngân sách như sau:

+ Trợ cấp cân đối (trợ cấp theo chiều dọc): thuế VAT giống như là một van điều chỉnh để xác định số bổ sung từ Liên bang cho các Bang và xã Cơ sở phân chia khoản thu này dựa theo dân số của từng bang và xã

+ Trợ cấp theo chiều ngang: trên cơ sở nguồn thu cố định, thu điều tiết và nguồn thuế VAT được phân bổ, nếu khả năng tài chính của từng bang (khả năng tài chính được tính trên đầu dân) lớn hơn mức trung bình của toàn Liên bang thì bang

đó phải trích nộp phần vượt để bổ sung cho các bang nghèo Đối với những bang khả năng tài chính nhỏ hơn mức trung bình thì được bổ sung thêm để tăng nguồn thu nhưng chỉ đảm bảo tối đa 95% mức trung bình của toàn Liên bang (gọi là trợ cấp theo chiều ngang)

+ Trợ cấp theo mục tiêu: ngoài trợ cấp theo chiều dọc, ngân sách Liên Bang còn bổ sung theo mục tiêu cho các bang để thực hiện tốt một số nhiệm vụ phát triển

để tất cả các địa phương phải nhận hỗ trợ từ NSTW

- Các nước thường quy định cụ thể tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP (thậm chí với cả từng cấp của NSĐP) theo từng sắc thuế phân chia

1.5.2 Phạm vi ngân sách

- Đa số các nước trên thế giới thực hiện phân cấp theo hướng ngân sách cấp địa phương độc lập, nên phần lớn quy định trong Luật Ngân sách của các nước định nghĩa phạm vi ngân sách chỉ bao gồm các đơn vị thuộc nhà nước trung ương, do ngân sách địa phương độc lập nên được quy định trong văn bản khác (Hàn quốc, Pháp, Anh, Mỹ Newzealand, ) Tuy nhiên, một số nước, Luật ngân sách lại qui định chung cho tất cả các cấp ngân sách (Trung quốc, Latvia, Thổ nhĩ kỳ)

- Một số nước Luật Ngân sách quy định về quản lý tài chính công, vì vậy bên cạnh các quy định về quản lý quỹ ngân sách, còn có các điều khoản quy định về quản lý doanh nghiệp công, tài sản công (Tây Ban Nha, Nhật bản, CHLB Đức )

- Phạm vi ngân sách của phần lớn các nước trên thế giới đã phù hợp với các tiêu chuẩn ngân sách được chấp nhận rộng rãi trên thế giới, đó là phản ánh đầy đủ các khoản phí và lệ phí Tuy nhiên, cũng còn một số quốc gia không phản ánh khoản thu này trong ngân sách, mà tính dòng (tức là thu phí lớn hơn nhu cầu chi, phần chênh này nếu thừa nộp ngân sách, nếu thiếu, ngân sách cấp bù Ví dụ Anh Quốc)

1.5.3 Dự báo thu ngân sách

Ở hầu hết các nước, Bộ Tài chính thường là cơ quan đầu mối thực hiện dự báo thu ngân sách Trách nhiệm chính được giao cho một đơn vị trực thuộc Bộ Tài chính (thường là cơ quan thuế) Các đơn vị khác (cơ quan hải quan, bảo hiểm xã hội…) phối hợp với cơ quan chịu trách nhiệm chính để dự báo thu ngân sách Một

số quốc gia (Hàn Quốc) còn yêu cầu các cơ quan nghiên cứu, trường đại học tham gia phân tích, dự báo kinh tế vĩ mô trong đó có dự báo thu ngân sách

- Ở Hàn Quốc, Bộ Tài chính và kinh tế (nay là Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc) là cơ quan giúp Chính phủ đưa ra dự báo về thu ngân sách Bên cạnh Bộ Tài chính và Kinh tế còn một tổ chức có vai trò quan trọng trong việc giúp Chính phủ đưa ra dự báo thu thuế đó là Viện Tài chính công Hàn Quốc (KIPF) Trên cơ

sở phương án thu thuế do Bộ Tài chính và Kinh tế lập, kết hợp với dự báo tổng thu thuế nội địa do Viện Tài chính công dự báo, Bộ Kế hoạch và ngân sách xem xét tổng hợp và lập dự toán ngân sách trình Tổng thống phê chuẩn để trình ngân sách ra Quốc Hội quyết định

- Ở Đức: Tổ công tác dự báo thuế là một Hội đồng nằm trong Bộ Tài chính Liên bang, được thành lập từ năm 1955 Bộ Tài chính Liên bang là cơ quan chủ trì còn các thành viên là đại diện của Bộ Kinh tế Liên bang, 5 Viện nghiên cứu kinh tế, Tổng cục Thống kê Liên bang, Ngân hàng trung ương Đức, Hội đồng thẩm định đánh giá tình hình kinh tế tổng thể, Bộ Tài chính các bang và Liên minh các hiệp hội hàng đầu địa phương Thành phần như thế này đảm bảo sự độc lập của Hội đồng Những đại diện do các cơ quan cử đi thuộc cấp cán bộ chuyên môn Trưởng phòng của Bộ Tài chính Liên bang giữ vai trò Chủ tịch

Tổ công tác thực hiện dự báo dựa theo các dữ liệu cơ bản về kinh tế tổng thể của Chính phủ Liên bang được thống nhất giữa các Bộ dưới sự chủ trì của Bộ Kinh

tế Liên bang

Các thành viên của Tổ công tác „Dự báo thuế“ không bị ràng buộc vào một công cụ dự báo nào Các thành viên đưa ra đề xuất dự báo theo mô hình và phương pháp riêng của họ Các phương pháp tiếp cận được giới thiệu và thảo luận trong khuôn khổ các cuộc họp về phương pháp

Để đưa ra những đề xuất về dự báo của Tổ công tác, 8 thành viên, đó là các Viện nghiên cứu kinh tế, Ngân hàng trung ương Đức, Hội đồng thẩm định và Bộ Tài chính Liên bang, đưa ra các đề xuất dự báo riêng cho từng loại thuế một cách độc lập Những đề xuất về dự báo là đối tượng thảo luận tại Tổ công tác Tổ công tác thảo luận về mỗi loại thuế cho đến khi đạt được thỏa hiệp và tất cả các bên đều chịu chung trách nhiệm về dự báo này Sau đó trên cơ sở dự báo từng loại thuế, Liên bang, các Bang, các địa phương và EU tính số thu mình được hưởng

- Đầu tháng 11 diễn ra dự báo thuế cho thời gian trung hạn (năm hiện tại và 5 năm kế tiếp) Dự báo này cung cấp những dự toán chính thức đối với thu từ thuế