Tiểu luận môn tài chính tiền tệ BÀI DỊCH FISCAL DECENTRALISATION KENNETH DAVEY

Có bao nhiêu quyền lực và trách nhiệm mà chính quyền trung ương và địa phương thực sự thực hiện phụ thuộc vào các yếu tố sau: 1 Hạng mục nào của dịch vụ công được họ tài trợ; 2 Trong trư

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

VIỆN ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC



BÀI DỊCH

FISCAL DECENTRALISATION

KENNETH DAVEY

GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: TS DIỆP GIA LUẬT

NHÓM THỰC HIỆN : NHÓM 4

LỚP : CH ĐÊM 4

NIÊN KHÓA : K23

Thành Phố Hồ Chí Minh, tháng 11 năm 2013

DANH SÁCH NHÓM 4:

7701230386 Nguyễn Bình Phương Duy

7701230510 Dương Quang Hoà

7701230746 Nguyễn Minh Nhân

7701231416 Lê Xuân Phú

7701230792 Phạm Ngọc Phú

7701230858 Huỳnh Văn Sơn

7701231468 Lê Anh Tuấn

7701230964 Lê Thị Hạnh Thảo

7701231530 Dương Thị Huyền Trang

7701231574 Nguyễn Thị Xuân

PHÂN CẤP TÀI KHÓA

Kenneth Davey

Giới thiệu

Phân cấp tài khóa là việc chính quyền trung ương chuyển giao một phần quyền lực về các lĩnh vực tài chính cho các cấp chính quyền địa phương Đây là một thuật ngữ hiện hành hiện nay; mô tả “mối quan hệ tài chính trung ương – địa phương (hoặc giữa hai hay nhiều chính phủ) và “chế độ liên bang tài chính” thường được sử dụng tương ứng bởi các tác giả người Châu Âu và Châu Mỹ

Phân quyền tài khóa nhấn mạnh đến hai vấn đề có liên quan với nhau Thứ nhất là sự phân chia trách nhiệm trong chi tiêu và nguồn thu tài chính giữa các cấp trong tổ chức chính phủ (trung ương, vùng miền, địa phương v.v) Thứ hai là mức độ tự chủ của chính quyền khu vực và địa phương để họ xác định được nguồn thu và chi của mình (cả về tổng hợp và chi tiết)

Mức độ kết hợp hai vấn đề trên có ảnh hưởng quan trọng tới bản chất thực sự của sự phân cấp tài khóa, nó có tính chính trị và tính hành chính cao Có bao nhiêu quyền lực và trách nhiệm mà chính quyền trung ương và địa phương thực sự thực hiện phụ thuộc vào các yếu tố sau:

(1) Hạng mục nào của dịch vụ công được họ tài trợ;

(2) Trong trường hợp doanh thu của họ là xứng với các trách nhiệm;

(3) Họ có đuợc bao nhiêu lựa chọn thực sự trong việc phân bổ ngân sách cho các dịch

vụ chi tiêu tư

(4) Trong trường hợp họ có thể xác định đuợc tỷ lệ thuế và các khoản chi phí.

Thuật ngữ “chính quyền địa phương” sẽ được sử dụng để mô tả vùng miền, tỉnh, quận và

cả những khu vực hành chính thấp hơn như thành phố, khu đô thị, thị xã)

Trách nhiệm chi tiêu

Tồn tại sự đa dạng giữa các bang trong hàng loạt các nhiệm vụ được ủy quyền tới chính quyền địa phương Ở hầu hết các nước chính quyền trung ương chịu bổn phận cho cái gọi

là “dịch vụ công”; những con đường ở địa phương và hệ thống đèn chiếu sáng; cung cấp nước sạch và giải quyết vấn đề điều kiện vệ sinh, quản lí rác thải, các bãi đậu xe và các

cơ sở thể thao, khu nghĩa địa, nhà tình thương Mức độ trách nhiệm của địa phương đối với các lĩnh vực xã hội là khác nhau , các lĩnh vực được quan tâm chủ yếu là giáo dục, y

tế và hỗ trợ cộng đồng Trong một vài trường hợp toàn bộ dịch vụ được tài trợ bởi ngân sách quốc gia, một vài chi phí được chia nhỏ cho các cấp chính quyền, một vài ngân sách địa phương đáp ứng tất cả các khoản chi phí ngoại trừ việc giám sát của trung ương Các khoản chi phí chia nhỏ có thể là do chức năng (các khoản chi trả của chính phủ cho giáo dục trung học cơ sở, bệnh viện, phúc lợi xã hội và khoản chi trả các chính quyền địa phương cho giáo dục nển tản, chăm sóc sức khỏe và các dịch vụ cộng đồng) hoặc có thể

là do yếu tố chi phí (Nhà nước chi trả chế độ lương và đãi ngộ trong khi chính quyề địa phương phải trả tất cả các chi phí hoạt động khác)

Mức độ khác nhau về trác nhiệm ngân sách địa phương này đối với lĩnh vực xã hội làm tạo nên sự khác biện về bản chất và mức độ của phân cấp Nếu không đảm bảo trách nhiệm như vậy, thì chi tiêu của chính quyền địa phương không thể nào vượt qua được con số 5-6% của GDP Những trách nhiệm về giáo dục, chăm sóc sức khỏe và hỗ trợ cộng đồng có khả năng tăng gấp đôi hoặc gấp ba hoặc nhiều hơn rất nhiều so với tỉ lệ trên Điều này sẽ tác động lớn tới sự tự túc tài chính của chính quyền địa phương Trách

nhiệm trong lĩnh vực xã hội càng lớn thường sẽ tạo sự phụ thuộc đáng kể vào trợ cấp của nhà nước hoặc việc phân phối lại thuế, hoặc cả hai bởi vì năng lực hạn chế trong thu nhập của chính quyền địa phương, và vì việc phân chia mức trợ cấp bình đẳng giữa các khu vực làm cho khoản trợ cấp nhỏ dần đi khi được phân bổ qua quá nhiều lần Và kết quả là cần thiết một sự đánh giá về cân bằng nhu cầu nguồn thu-chi của tài chính địa phương Việc phân biệt giữa chi phí thường xuyên và chi phí vốn là một điều bình thường Chi phí thường xuyên bao gồm các chi phí hoạt động như tiền lương, tiền sửa chữa , chi cho năng lượng và các tiện ích khác, du lịch, nguyên liệu và chi cho các khoản nợ Chi phí vốn bao gồm đầu tư xây dựng mới, những sự bảo trì lớn, và mua đất, thiết bị đáng kể và lâu bền

Và cũng không có khó khăn gì để phân biệt giữa các nguồn lực tài chính cho hai loại chi phí này

Chi phí hoạt động thường bao gồm các loại thuế địa phương, phí, các khoản chi của chính phủ bao gồm cả các khoản tài trợ / tiền trợ cấp hoặc những phần chia của thuế Nhà nước

Những chi phí này sẽ được mô tả lần lượt sau đây

Thuế địa phương

Có nhiều định nghĩa khác nhau về "thuế địa phương" Theo mục đích của bài báo này, nó

sẽ được dùng để mô tả những loại thuế

(1) tích luỹ cho ngân sách của chính quyền địa phương trong khu vực mà họ được thu, và (2) phụ thuộc vào mức độ thay đổi chính quyền địa phương, tức là các chính quyền địa phương sẽ có một số quyền tự định trong việc quyết định ai phải trả tiền và trả bao nhiêu, bằng cách thiết lập tỷ lệ, xác định cơ sở đánh giá, và những khoản trợ cấp, miễn giảm, vv

Thuế địa phương có thể được chia sẻ giữa các cấp chính quyền địa phương Ở Anh thì giữa các quận, huyện Ở Thụy Điển thì giữa các quận và thành phố, và ở Pháp các khu hành chính và ở khu vực xã thì thuế được tính trên một căn cứ tính thuế tương tự nhau Trách nhiệm để đánh giá và thu thuế địa phương có thể được thực hiện bởi các nhà quản

lý thuế nhà nước hoặc chính quyền địa phương hoặc phân chia với nhau, không có một

mô hình thống nhất nào cả

Thuế địa phương có thể được chia thành ba loại: loại thuế trên tài sản (thường là hạn chế cho bất động sản), thuế thu nhập (cá nhân và doanh nghiệp), thuế bán hàng hoá và dịch vụ

Thuế trên tài sản là loại thuế địa phương phổ biến nhất , mặc dù không nhất thiết phải là quan trọng nhất Chúng có hai lợi thế lớn cho chính quyền địa phương Thứ nhất, cơ sở của chúng khá rõ ràng, không có bất cứ tranh luận nào về ngân sách nên tích luỹ, có những kết nối rõ ràng giữa các giá trị của bất động sản và chi tiêu đô thị trên cơ sở hạ tầng địa phương Thứ hai, thuế bất động sản là một loại thuế mà không thể được ẩn giấu bởi một "nền kinh tế đen"

Ngoài ra cũng có những điểm yếu đáng kể, trong thực tế, nguồn thu các loại thuế bất động sản thấp hơn nhiều so với những nguồn thu từ thu nhập và bán hàng Ấn định cơ sở của thuế là phức tạp và chậm, kết quả là rất khó để định giá đúng giá trị hiện tại nên cơ sở tính thuế đáp ứng rất chậm với những thay đổi về giá hoặc tăng trưởng kinh tế làm tăng nhu cầu về chi tiêu của thành phố Thuế phải được thu trực tiếp từ người nộp thuế, làm cho nó thêm nhạy cảm về chính trị hơn các khoản thu gián tiếp khác hoặc khấu trừ từ tiền lương

Thuế bất động sản địa phương tồn tại khắp Trung và Đông Âu nhưng phần lớn đánh giá dựa trên kích thước hơn là giá trị đất và/hoặc các tòa nhà Kết quả là họ không nắm bắt chính xác sự khác biệt trong khả năng chi trả và giá và nguồn thu thấp đi Có 1 sự thừa nhận rằng một sự thay đổi để định giá theo thị trường là cần thiết để nâng cao đóng góp của loại thuế này vào nguồn thu của địa phương, nhưng chỉ mới có vài hành động thực tế được thực hiện

Phần đóng góp của thuế thu nhập cá nhân là khoản thu thuế lớn nhất cho chính quyền địa phương trong hầu hết các nước Trung và Đông Âu (CEE) , nhưng chỉ chính quyền địa phương tại Croatia mới có nhiều sự kiểm soát trong các khoản thuế của họ Ở một số quốc gia Tây Âu (đặc biệt là Thụy Sĩ và các nước Bắc Âu ) chính quyền địa phương cộng thêm một khoản giá riêng như là khoản phụ thu trên giá quốc gia về thuế thu nhập cá nhân; những mức giá quốc gia được duy trì đủ thấp sau khi đã tính đến các khoản thu của địa phương Không phải ngẫu nhiên khi đây là những quốc gia mà chính quyền địa phương có biện pháp cao nhất trong việc kiểm tài chính Điều này là do thuế thu nhập cá nhân có khả năng thu tiền cho các địa phương lớn hơn rất nhiều so với bất kỳ loại thuế khác tại địa phương Nó cũng có những sự liên hệ trong chi tiêu cho các dịch vụ cá nhân như y tế và giáo dục

Nguồn ngân sách địa phương ở hệ thống chủ nghĩa Cộng Sản còn thu từ nguồn thuế thu nhập doanh nghiệp Thông thường thì chúng lại là yếu tố làm suy giảm nguồn doanh thu của chính quyền địa phương trên khắp châu Âu Chính quyền địa phương gặp khó khăn trong việc quản lý các báo cáo lợi nhuận thực sự của các doanh nghiệp Lợi nhuận doanh nghiệp là rất dễ bay hơi và thiếu sự ổn định trong việc hỗ trợ các dịch vụ công cộng giống các chi phí cam kết thường xuyên như những người địa phương Chính phủ các nước đang bâng khuâng trong việc hạn chế các loại thuế này để thu hút thêm đầu tư trong nước

Thuế bán hàng và dịch vụ được quản lý trong hầu hết các nước bởi những khoản thuế này được thêm vào giá trị quốc gia Thuế về việc bán đồ uống có cồn hoặc thuế doanh thu địa phương ở Hungary là một trong những khoản thuế địa phương giống như thế EU đặt ra nhiều thách thức dài hạn cho các loại thuế địa phương, do sự cạnh tranh của chúng với thuế GTGT và thông qua áp lực ngày càng tăng từ các doanh nghiệp thương mại được miễn các khoản thuế, các khoản thuế địa phương đã làm tăng chi phí của các doanh nghiệp địa phương khi tham gia vào thị trường

Thuế địa phương có lợi thế trong việc nâng cao hơn sự thận trọng của địa phương trong việc chi tiêu và làm cho các quan chức địa phương thấy được mình phải có trách nhiệm

công khai hóa thông tin cho những người nộp thuế Những sự phát triển như vậy đã từng

diễn ra một cách chậm chạp và không mấy thành công ở các nước CEE từ những năm

1990 Chính quyền địa phương hiếm khi chịu áp lực phải thực hiện các biện pháp đánh

thêm thuế, với một hệ thống đóng thuế mà trách nhiệm thiết lập thuế đã được gỡ bỏ, và các bộ tài chính đã không cần gấp rút đưa các quyết định tài chính của họ

Với việc thành phố cải cách thuế tài sản, cùng với quyết định tăng thêm phí sử dụng (sẽ tiếp tục bàn thêm ở phần dưới) có thể giúp thực hiện đầy đủ trách nhiệm của địa phương

đối với người dân Mục tiêu cao nhất hướng đến là sự hợp pháp trong việc kiểm tài chính

dù nguồn thu đã có sự thay thế từ nguồn thuế thu nhập cá nhân Điều này có thể đặc biệt

thích hợp cho hệ thống quản lý hiện nay của chính quyền địa phương mà đang thiếu năng

lực thu thuế Điều này sẽ giúp hệ thống quản lý đơn giản hơn trong quản lý những tỷ lệ biến đổi của thuế thu nhập, và điều này sẽ là một cơ sở thuế thích hợp để hỗ trợ thường

xuyên cho các dịch vụ xã hội như giáo dục và bệnh viện ở các các cấp khu vực hoặc cấp huyện

Phí sử dụng

Ở cấp thành phố, phí sử dụng thông thường là quan trọng hơn các khoản thuế địa phương

vì hiệu suất và tác động của nó lên thu nhập hộ gia đình Điều này ít được thảo luận, một phần nó được kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước trong hầu hết các nước CEE và vì nó có

xu hướng được thực hiện bởi các công ty con Tuy nhiên, việc bãi bỏ các quy định về giá

cả và thu hồi các khoản trợ cấp của chính phủ đã làm gia tăng gánh nặng các khoản chi phí như tiền thuê nhà, nước, điện, phí phương tiện công cộng và việc xác định các mức thuế là trách nhiệm của mỗi chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương đang chịu áp lực ngày càng tăng để tăng thuế nhằm đáp ứng toàn bộ chi phí của các dịch vụ Điều này đặt ra những thách thức cả về chuyên môn và chính trị Một tòa thị chính có thể sẽ thiếu năng lực chuyên môn để xem xét kỹ lưỡng về các tài khoản và việc hoạt động của công ty con và điều đó có thể là nguồn gốc dẫn đến những sự đầu tư mang tính chất cá nhân Việc xác định toàn bộ chi phí có thể gặp khó khăn nếu một công ty hoạt động ở các địa phương khác nhau hoặc các loại hình dịch vụ được quản lí dưới cùng một hình thức chung và cấu trúc hỗ trợ Việc thu hồi các khoản trợ cấp thường buộc giá cả cũng tăng lên mà điều này dẫn đến việc gia tăng đáng kể các khoản khó thanh toán và nhu cầu cung cấp cho những người không có khả năng thanh toán này , điều này thường liên quan đến sự phối hợp chặt chẽ giữa các nhà cung cấp dịch

vụ và các cơ quan trợ cấp nhà ở

Vấn đề khó khăn nhất trong nhiều quốc gia CEE là mối quan hệ giữa các chi phí sử dụng

và chi phí đầu tư Theo hệ thống chủ nghĩa Cộng Sản, mối quan hệ này đã được phổ biến trong xây dựng , mua , đổi mới tài sản; các khoản này sẽ được tính vào ngân sách doanh thu , chỉ trừ chi phí để hỗ trợ hoạt động Khoản thặng dư ngân sách doanh thu để đáp ứng chi phí đầu tư như đang giảm dần , đặc biệt là chi phí liên quan trong việc cải thiện tiêu chuẩn môi trường Đó là một thực tế chung ở các nước Tây Âu, để đáp ứng chi phí đầu

tư cho các dịch vụ tư thông qua tín dụng và giải quyết hậu quả của các khoản nợ thông

qua phí sử dụng Khoản trợ cấp hạn chế nhằm hỗ trợ các hộ nghèo gặp khó khăn trong việc chi trả các khoản chi phí tiếp theo

Sự chuyển giao liên chính phủ

Sự chuyển giao chính phủ được thể hiện dưới một số hình thức:

1 Phần trích từ nguồn thu thuế của chính phủ

a) dựa trên công thức (ví dụ bình quân đầu người), hoặc

b) nguồn gốc của nguồn thu thuế (tức là chính quyền địa phương, nơi thu những khoản thuế đó)

2 Các khoản tài trợ / tiền trợ cấp

a) hướng tới mục tiêu hỗ trợ các khoản chi phí cụ thể (ví dụ như lợi ích xã hội , giáo dục), hoặc

b) được sử dụng theo quyết định của chính quyền địa phương (thường được gọi là khối tài trợ )

Mục tiêu của các khoản tài trợ nhằm kích thích một hình thức chi tiêu xác định được chính phủ quốc gia xác nhận hoặc bắt buộc

Phần trích từ nguồn thu thuế và kinh phí thường có hai mục đích chính , cân bằng theo chiều dọc và ngang Cân bằng theo chiều dọc có nghĩa là thu hẹp khoảng cách giữa các mức chi phí dịch vụ của chính quyền địa phương và các nguồn thu trực tiếp của họ Cân bằng ngang điều chỉnh sự khác biệt giữa chính quyền của từng địa phương trong thu nhập bình quân đầu người hoặc các nhu cầu chi tiêu Trong một số trường hợp, như ở Ba Lan thì sự cân bằng ngang này được tài trợ một phần thông qua việc tái phân phối, tức là bằng

cách giảm sự chuyển giao đến các chính quyền địa phương với căn cứ dựa trên mức thu nhập trên trung bình

Mặc dù các nước CEE hiểu rõ những nguyên tắc của sự cân bằng này nhưng họ lại áp dụng vào thực tế rất chậm chạp Điều này phụ thuộc rất nhiều trách nhiệm của chính quyền địa phương Cân bằng theo chiều ngang thường được cho là có tầm quan trọng hơn khi mà ngân sách địa phương cấp vốn cho những dịch vụ xã hội lớn như trường học và bệnh viện, kể từ khi những hiến pháp hoặc chính sách yêu cầu ít nhất là theo tiêu chuẩn tối thiểu của điều khoản quy định Cân bằng không phải là phần quá quan trọng trong việc chi tiêu cho cơ sở hạ tầng Thực chất thu nhập bình quân của địa phương có thể được phản ánh trình

độ hoạt động kinh tế của địa phương mà đề nghị tăng thêm phần chi vào ngân sách địa phương (như là cho bảo trì đường bộ và quản lý công trình giao thông)

Cách thức cân bằng nên được dựa vào phép đo lường có tính khách quan của nhu cầu chi tiêu và khả năng thu nhập của địa phương Họ không nên mở rộng các ảnh hưởng đến từ những quyết định và hoạt động của chính quyền địa phương nhận Ví dụ, tính toán khả năng thu nhập nêu giả định tất cả các chính quyền địa phương thu tiền cùng một tỷ lệ thuế giống nhau, và không nên thay đổi vì một cơ quan đặc biệt nào đó lựa chọn để tăng hoặc giảm thuế

Hệ thống tài chính địa phương của Soviet bao gồm phần phân phối lại, nhưng nó không có công thức cơ sở và không có tính hệ thống, phù hợp hoặc rõ ràng Mục đích của nó là cân đối giữa thu nhập và chi tiêu, cơ bản bằng cách thay đổi phần phân chia của thuế thu nhập tại địa phương mà mỗi địa phương được phép giữ lại, nhưng hệ thống tính toán bao gồm 2 khuyến khích sai lầm lớn Việc tính toán thu nhập của các địa phương dựa trên cơ sở thực

tế thực hiện của năm trước và sự tích cực hoạt động của thuế địa phương; nếu bạn thu được nhiều hơn những gì bạn dự kiến thì sẽ nộp phần đóng góp nhiều hơn Thứ hai, chi tiêu phần lớn được đánh giá theo theo tiêu chuẩn chi phí trong một mạng lưới có tính lịch sử gồm có