Nâng cao vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

Nghiệp vụ chủ yếu của NSNN là thu, chi nhưng không đơn thuần là việc tăng giảm số lượng tiền tệ mà còn phản ánh mức độ quyền lực, ý chí và sở nguyện của Nhà nước, đồng thời biểu hiện qua

1.3 Bồi dưỡng nguồn thu và nguyên tắc chi Ngân sách Nhà nước 39

CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG NGÂN SÁCH NHÀ

2.1 Quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam và sự thay đổi

2.1.1 Khái quát chung tình hình kinh tế – xã hội trong cơ chế kế hoạch hoá tập

2.1.2 Đặc điểm của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung 46

2.2.1 Khái quát chung tình hình kinh tế – xã hội sau đổi mới 50 2.2.2 Đặc điểm của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường 51 2.3 Thực trạng Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam thời kỳ 1996-2005 55

2.3.1 Tình hình thu – chi Ngân sách Nhà nước thời kỳ 1996-2005 55 2.3.2 Tác động của Ngân sách Nhà nước trong điều tiết nền kinh tế thị trường ở

CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO VAI

3.2.2 Hoàn thiện, đổi mới chính sách chi Ngân sách Nhà nước 113

7 APEC: Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu á - Thái Bình Dương

10 GD - ĐT: Giáo dục - Đào tạo

11 UNDP: Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc

12 CTMTQG: Chương trình mục tiêu Quốc gia

17 CNH – HĐH: Công nghiệp hóa – Hiện đại hoá

18 GTGT: Giá trị gia tăng

22 VCCI: Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

25 GTVT: Giao thông vận tải

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Các vấn đề lý luận và thực tiễn của hoạt động NSNN luôn là vấn đề thời

sự nóng bỏng của mọi quốc gia Có thể nói trên một góc độ nào đó, NSNN vừa

là một hàn thử biểu phản ánh những diễn biến, tình hình kinh tế-chính trị-xã hội của một quốc gia, vừa là một phương tiện, công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước để điều chỉnh các quan hệ kinh tế-xã hội

Trong 20 năm đổi mới, Nhà nước ta đã có những đổi mới đáng kể, đặc biệt trong lĩnh vực NSNN, đã đạt được những thành tựu đáng kể Tuy nhiên, sự phát triển đó chưa thực sự vững chắc, phát sinh nhiều vấn đề cần được giải quyết đồng bộ, triệt để Mặt khác, Việt Nam đang trong giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN và hội nhập kinh tế quốc tế, việc điều hành và quản lý NSNN đang đặt ra nhiều vấn đề cả về lý luận cũng như thực tiễn Chúng ta cần phải nhận thức lại những vấn đề lý luận về NSNN và đổi mới nội dung hoạt động của nó, nhằm làm cho việc quản lý và điều hành NSNN phù hợp hơn với cơ chế quản lý kinh tế mới, đáp ứng kịp thời những bước phát triển mới của hoạt động kinh tế-xã hội

Xuất phát từ thực tiễn đó, tác giả đã chọn đề tài : “ Nâng cao vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam”

2 Lịch sử nghiên cứu của đề tài

Xung quanh vấn đề về NSNN hiện đã có một số công trình nghiên cứu như:

- “Đổi mới Ngân sách Nhà nước” của tác giả Tào Hữu Phùng và Nguyễn

Công Nghiệp: đã khái quát, đánh giá chính sách NSNN hiện hành và đưa ra giải pháp đổi mới để sử dụng có hiệu quả trong điều kiện mới

- “Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước” của

tác giả Trần Đình Ty: đề cập đến vấn đề đầu tư và cơ chế quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN, trên cơ sở đó kiến nghị hệ thống các giải pháp đổi mới cơ chế

- “Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công” của tập thể tác giả Khoa Tài chính Nhà nước - Đại học Kinh tế

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đề tài tập trung nghiên cứu một số vấn đề cơ bản về sự điều tiết của NSNN trong điều kiện hiện nay

Việt Nam đang trong quá trình chuyển đổi, đặc biệt là trong bối cảnh vừa trở thành thành viên chính thức, đầy đủ của Tổ chức thương mại thế giới WTO nên những vấn đề về NSNN nói chung và vai trò của nó đối với sự phát triển kinh tế-xã hội nói riêng cần được nhìn nhận từ góc độ mới Dù sao thì vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường là một vấn đề lớn và phức tạp, nên trong khuôn khổ của luận văn này, tác giả chỉ giới hạn nghiên cứu một số khía cạnh về vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam trên tầm vĩ mô từ năm 1996 đến năm 2005

4 Phương pháp nghiên cứu

Về phương pháp nghiên cứu, luận văn lấy chủ nghĩa duy vật biện chứng

và duy vật lịch sử, phương pháp trừu tượng hoá khoa học, phương pháp kết hợp logic làm phương pháp nghiên cứu Ngoài ra, luận văn còn chú trọng đến phương pháp phân tích thống kê và tổng kết thực tiễn

5 Những đóng góp của luận văn:

- Góp phần hệ thống hoá và làm sâu sắc thêm những vấn đề lý luận và thực tiễn của vai trò NSNN trong giai đoạn hiện nay

- Đánh giá những kết quả đã đạt được của NSNN và những hạn chế cần khắc phục

- Đưa ra quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được bố cục thành 03 chương:

Chương 1: Lý luận chung về vai trò của NSNN

Chương 2: Đánh giá thực trạng Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 1996-2005

Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

CHƯƠNG 1

LÝ LUẬN CHUNG VỀ VAI TRÒ CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm, đặc điểm và nội dung của Ngân sách Nhà nước

1.1.1 Khái niệm Ngân sách Nhà nước

Về phương diện lịch sử, Nhà nước ra đời với tư cách là quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội Để thực hiện chức năng đó, Nhà nước phải

có nguồn lực tài chính Bằng quyền lực công cộng, Nhà nước đã ấn định các thứ thuế, bắt công dân phải đóng góp để lập ra quỹ tiền tệ là NSNN để chi tiêu cho

bộ máy Nhà nước, quân đội, cảnh sát…

Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của Nhà nước và chi tiêu của nhà vua không có sự tách biệt nhau, nhà vua có toàn quyền và không chịu bất kỳ một sự kiểm soát nào trong việc chi tiêu các nguồn tài chính Nhà nước Nói cách khác, tài chính Nhà nước ở chế độ này đồng nghĩa với tài chính hoàng gia Hàng năm, những khối lượng tài chính khổng lồ được ném vào việc thoả mãn những nhu cầu của cá nhân và hoàng tộc Bên cạnh đó, tầng lớp vương quan, quý tộc luôn phô trương sự giàu có của mình bằng những hành động vô cùng sa hoa, lãng phí Không ít trường hợp, chính sự sa hoa này là nguyên nhân của tình trạng rối loạn tài chính Nhà nước, làm kiệt quệ đời sống của nhân dân Để che đậy sự việc đó, các nhà nước phong kiến luôn tìm cách giữ bí mật mọi nghiệp vụ tài chính của mình Lịch sử cũng đã ghi nhận, dưới thời vua Henrry IV (Pháp) (1594-1610) các khoản chi tiêu cho Hoàng tộc đã chiếm gần 1/2 tổng số các nguồn thu của Nhà nước; thời vua Luise (1643-1715) trong hoàng cung thường xuyên có đến

14 ngàn quan lại và binh lính, mọi khoản chi tiêu cho “đội cận vệ” này đều lấy

từ nguồn tài chính Nhà nước

Cùng với sự ra đời của chủ nghĩa tư bản, các nhà tư sản công nghiệp đã đấu tranh chống lại luật lệ tài chính vô lý, đòi hỏi sự hỗ trợ về tài chính từ phía Nhà nước để phát triển sản xuất và yêu cầu sửa đổi hệ thống thuế khoá Giai cấp

tư sản cũng đấu tranh quyết liệt nhằm thiết lập cơ chế kiểm tra đối với việc chi

tiêu của Nhà nước, cũng như việc phê chuẩn hoặc huỷ bỏ các luật thuế Kết quả của quá trình đấu tranh này đã xoá bỏ được độc quyền chi tiêu tài chính của người đứng đầu nhà nước, sự lớn mạnh về kinh tế của giai cấp này đòi hỏi phải phá bỏ cát cứ phong kiến, mở rộng thị trường và lưu thông hàng hoá tự do Giai cấp tư sản gây áp lực về kinh tế, tài chính đối với nhà vua, từng bước tham gia

và khống chế nghị viện, đấu tranh đòi nhà vua không được quyền quyết định thu thuế mà phải do nghị viện quyết định, hình thành một thể chế tài chính và Ngân sách nhà nước mới Đó là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn hàng năm,

cơ chế vận hành cụ thể, rõ ràng theo một hệ thống định mức và luật pháp công khai Một ngân sách như vậy lần đầu tiên xuất hiện ở Anh - nơi sự phát triển của chủ nghĩa tư bản diễn ra sâu sắc nhất và nhanh chóng nhất, tiếp đến là Mỹ, Pháp

và sau đó lan rộng sang các nước khác

Nền kinh tế hàng hoá phát triển và hệ thống Nhà nước pháp quyền (TBCN và XHCN) đã đẩy ngân sách phát triển tới một trình độ cao hơn, được thiết kế phù hợp với văn minh dân chủ tư sản (ngân sách nhà nước TBCN) hoặc văn minh dân chủ XHCN (ngân sách nhà nước XHCN) Trong đó, NSNN được

dự toán, dự thảo luận và phê chuẩn bởi những cơ quan pháp quyền, được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu, chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo chí và nhân dân (nghị viện, cơ quan kiểm toán, những người đóng góp thuế, công chúng và các tầng lớp dân cư, cơ quan thông tấn…) Nghiệp vụ chủ yếu của NSNN là thu, chi nhưng không đơn thuần là việc tăng giảm số lượng tiền tệ mà còn phản ánh mức độ quyền lực, ý chí và sở nguyện của Nhà nước, đồng thời biểu hiện quan hệ kinh tế - tài chính giữa Nhà nước với các tác nhân khác của nền kinh tế trong quá trình phân bổ các nguồn lực và phân phối thu nhập mới sáng tạo ra

Cho đến nay, khái niệm NSNN được sử dụng phổ biến trong đời sống kinh tế - xã hội của mọi quốc gia Tuy nhiên, quan niệm về nó lại chưa có sự thống nhất Có ý kiến cho rằng, NSNN là bản dự toán thu - chi tài chính của Nhà nước trong một thời gian nhất định, thường là một năm Có ý kiến cho rằng,

NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước Cũng có ý kiến cho rằng, NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng nguồn tài chính khác nhau

Những cách tiếp cận như trên, nhìn chung đã mô tả được hiện tượng bên ngoài nhưng chưa lột tả được thực chất bên trong của NSNN Vì vậy, trong thực

tế điều hành và quản lý NSNN cũng như việc sử dụng thường bị hạn chế Cần phải hiểu rằng, NSNN là một khái niệm trừu tượng nhưng cũng là hoạt động tài chính cụ thể của Nhà nước Do đó, khái niệm NSNN phải thể hiện được nội dung kinh tế-xã hội, phải được xem xét về mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN

Xét về hình thức, NSNN là một bản dự toán thu và chi, do Chính phủ lập ra, trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện

Xét về thực thể, NSNN bao gồm những nguồn thu, chi cụ thể và được định lượng Các nguồn thu đều được nộp vào quỹ tiền tệ là NSNN, các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy

Xét về quan hệ kinh tế, các khoản thu chi đều phản ánh những quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với người nộp, giữa Nhà nước với cơ quan, đơn

vị thụ hưởng Các quan hệ kinh tế thuộc nội dung NSNN chỉ nảy sinh trong quá trình phân phối và sử dụng giá trị các nguồn của cải của quốc gia, quá trình đó nảy sinh quan hệ kinh tế thuộc nội dung Ngân sách Nhà nước

Theo Luật Ngân sách Nhà nước của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội thông qua ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ

năm ngân sách 2004, thì: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm, để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

1.1.2 Đặc điểm của Ngân sách Nhà nước

Hệ thống tài chính là tổng thể các quan hệ tài chính trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau, nhưng thống nhất với nhau về bản chất, chức năng và liên

hệ hữu cơ với nhau về sự hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ trong nền kinh

tế NSNN là một trong những bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia, bao gồm những quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính quốc gia, đó là những quan hệ tài chính giữa Nhà nước với công dân; với các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, với các tổ chức xã hội; với các nhà nước và tổ chức quốc tế khác Hoạt động của nó đa dạng và phong phú, diễn ra trên mọi lĩnh vực, tác động đến mọi chủ thể kinh tế-xã hội Việc nhận thức NSNN là những quan hệ kinh tế sẽ giúp chúng ta có một nhãn quan rộng hơn về NSNN, gắn với sự hoạt động của NSNN, với môi trường ra đời, tồn tại và phát triển của nó Do vậy, có thể khái quát những đặc điểm cơ bản của NSNN như sau:

Một là, hoạt động thu-chi NSNN luôn gắn chặt với quyền lực và thực

hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, được tiến hành trên cơ sở luật định

Bất cứ một nhà nước nào cũng có quyền lập pháp Do nhu cầu chi tiêu của mình, Nhà nước dã sử dụng quyền đó để quy định hệ thống pháp luật, thuế khoá, bắt mọi thể nhân và pháp nhân phải nộp một phần thu nhập của mình với

tư cách là chủ thể kinh tế thực hiện nghĩa vụ với Ngân sách Nhà nước

Hai là, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, luôn chứa đựng lợi

ích chung, lợi ích công cộng Hoạt động thu chi NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế-xã hội của Nhà nước, là việc xử lý các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia, lợi ích của Nhà nước thể hiện trong phân phối thu nhập của các doanh nghiệp, của dân cư, phân phối tổng sản phẩm quốc nội (GDP) và cả trong phân phối các nguồn lực tài chính cho các mục tiêu kinh tế-xã hội, an ninh, quốc phòng của quốc gia Trong các quan hệ lợi ích đó, lợi ích quốc gia bao giờ cũng được đặt lên hàng đầu và chi phối các mặt lợi ích khác trong thu-chi Ngân sách Nhà nước

Ba là, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác Nét

riêng biệt của Ngân sách Nhà nước với tư cách là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà

nước là nó được chia thành các quỹ nhỏ, có tác dụng riêng và chỉ sau đó Ngân sách Nhà nước mới được chi dùng cho những mục đích đã được định trước

Bốn là, hoạt động thu chi NSNN nước được thực hiện theo nguyên tắc

không hoàn trả trực tiếp Như chúng ta đã biết thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN, là phương thức phân chia gánh nặng các khoản chi tiêu công cộng giữa các cá nhân, tổ chức và không hoàn trả trực tiếp từ phía Nhà nước cho người nộp, mà hoàn trả gián tiếp thông qua các dịch vụ công cộng của Nhà nước Sự không hoàn trả trực tiếp này được thể hiện các trước và sau khi thu thuế Trước khi thu thuế, Nhà nước không hề cung ứng trực tiếp một dịch vụ công cộng nào cho người nộp thuế Sau khi nộp thuế,Nhà nước cũng không có sự bồi hoàn trực tiếp nào cho người nộp thuế

1.1.3 Nội dung của Ngân sách Nhà nước

1.1.3.1 Thu Ngân sách Nhà nước

Thu NSNN là một trong những hoạt động cơ bản của NSNN Thu Ngân sách Nhà nước dưới bất cứ xã hội nào đều gắn liền với chức năng, nhiệm vụ và quyền lực chính trị của Nhà nước Sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước

là điều kiện cần thiết để xuất hiện thu NSNN, ngược lại sự tồn tại và phát triển của thu NSNN là tiền đề kinh tế để thực hiện các chức năng của Nhà nước

Thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành nên quỹ NSNN nhằm thoả mãn các nhu cầu của Nhà nước

Nguồn tài chính được tập trung vào NSNN là những khoản thu nhập của Nhà nước được hình thành trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối của cải

xã hội dưới hình thức giá trị Thu NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trong quá trình phân chia các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các chủ thể trong xã hội Sự phân chia đó là một tất yếu khách quan, xuất phát từ yêu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy Nhà nước, cũng như yêu cầu thực hiện các chức năng kinh tế-xã hội của Nhà nước Đối tượng phân chia là

các nguồn tài chính quốc gia, là kết quả do lao động sản xuất trong nước tạo ra được thể hiện dưới hình thức tiền tệ

Về nội dung, thu NSNN chứa đựng các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị nảy sinh trong quá trình Nhà nước dùng quyền lực tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước

Một đặc điểm nữa của thu NSNN là gắn chặt với thực trạng kinh tế và

sự vận động của các phạm trù giá trị như giá cả, lãi suất, thu nhập… Sự vận động của các phạm trù đó vừa tác động đến sự tăng giảm mức thu, vừa đặt ra yêu cầu nâng cao tác dụng điều tiết của các công cụ thu NSNN

Thu NSNN bao gồm những khoản sau:

- Thuế do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của pháp luật

- Phần nộp NSNN theo quy định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí

- Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước theo quy định của pháp luật, bao gồm:

- Tiền thu hồi vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế,

- Tiền thu hồi tiền vay của Nhà nước (gốc và lãi),

- Tiền thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế, kể cả thu lợi nhuận sau khi thực hiện nghĩa vụ về thuế của các tổ chức kinh tế có sự tham gia góp vốn của Nhà nước theoi quy định của Chính phủ

- Phần nộp NSNN theo quy định của pháp luật từ các hoạt động sự nghiệp

- Thu từ tiền sử dụng đất; thu từ hoa lợi công sản và đất công ích

- Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước

- Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật

- Các khoản đóng góp tự nguỵên của các tổ chức, các nhân ở trong và ngoài nước

- Thu từ huy động vốn đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng

- Phần nộp NSNN theo quy định của pháp luật từ tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu Nhà nước

- Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở nước ngoài cho Chính phủ Việt Nam, các tổ chức Nhà nước thuộc địa phương

- Thu từ quỹ dự trữ tài chính

- Thu kết dư ngân sách

- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật: các khoản di sản mà Nhà nước được hưởng, phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật về các khoản phạt, tịch thu; thu hồi dự trữ Nhà nước; thu chênh lệch giá, phụ thu; thu chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách năm trước chuyển sang và các khoản thu khác…

Về bản chất, thu NSNN là hệ thống những quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính

để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thoả mãn các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

Có nhiều cách để phân loại thu NSNN, trong đó có các loại cơ bản sau:

* Theo nội dung kinh tế Đây là việc làm cần thiết để thấy rõ được sự

phát triển và tính hiệu quả của nền kinh tế Theo cách phân loại này, có thể chia các khoản thu NSNN thành hai nhóm:

- Nhóm thu thường xuyên có tính bắt buộc gồm thuế, phí, lệ phí với nhiều hình thức cụ thể do luật định

- Nhóm thu không thường xuyên bao gồm các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, thu từ hoạt động sự nghiệp, thu từ tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu Nhà nước và các khoản thu khác

* Theo yêu cầu động viên vốn vào NSNN, có thể chia các khoản thu Ngân sách Nhà nước thành:

- Thu trong cân đối NSNN, bao gồm các khoản thu thường xuyên và thu không thường xuyên

- Thu bù đắp thiếu hụt NSNN, khi số thu NSNN không đáp ứng được nhu cầu chi tiêu thì Nhà nước phải đi vay, bao gồm vay trong nước từ các tầng lớp dân cư, các tổ chức kinh tế-xã hội và vay nước ngoài

Cách phân loại này cho phép đánh giá sự lành mạnh của NSNN và rất có

ý nghĩa trong tổ chức điều hành NSNN

Về mặt pháp lý, thu NSNN bao gồm những khoản tiền mà Nhà nước huy động vào NSNN để thoả mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nước Về thực chất, thu NSNN chỉ bao gồm những khoản tiền được huy động vào NSNN mà không

bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính cưỡng bức, phần còn lại là các nguồn thu khác của Nhà nước (thu ngoài thuế)

Như vậy, thu NSNN về thực chất sẽ không bao gồm các khoản vay của Nhà nước Việc loại các khoản vay ra khỏi nội dung thu của NSNN có ý nghĩa kinh tế quan trọng, nó phản ánh đúng số thực thu của Nhà nước, thể hiện chính xác số bội chi và tỷ lệ bội chi, tránh được sự nhầm lẫn giữa thực tế thu của Nhà nước và số Nhà nước phải đi vay để chi Sở dĩ, về phương diện pháp lý người ta đưa khoản vay vào thu NSNN là để tiện lợi về mặt hạch toán, còn khi phân tích các nguồn hình thành NSNN và xác định bội chi thì phải tách ra khỏi thu NSNN

Một vấn đề hết sức quan trọng trong thu NSNN là việc xác định mức động viên và lĩnh vực động viên một cách đúng đắn, hợp lý Điều đó không chỉ ảnh hưởng đến số thu NSNN, mà còn tác động mạnh mẽ đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội Mức động viên và lĩnh vực động viên lại chịu tác động của nhiều nhân tố kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia Các nhân tố ảnh hưởng đến thu NSNN bao gồm:

Một là, GDP bình quân đầu người Chỉ tiêu này phản ánh tốc độ tăng

trưởng và phát triển kinh tế của một quốc gia, phản ánh khả năng tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của một nước Thu nhập GDP bình quân đầu người là nhân tố quyết định đến mức động viên của NSNN Nếu không tính đến chỉ tiêu này khi

xác định mức động viên của ngân sách sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến các vấn đề tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của các tổ chức kinh tế, của các tầng lớp dân cư

Hai là, tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế Tỷ suất này phản ánh hiệu

quả của đầu tư phát triển kinh tế Tỷ suất doanh lợi càng lớn, nguồn tài chính càng lớn Đây là nhân tố quyết định đến việc nâng cao tỷ suất thu Ngân sách Nhà nước

Dựa vào tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế để xác định tỷ suất thu Ngân sách Nhà nước sẽ tránh được việc động viên vào NSNN gây khó khăn về tài chính cho hoạt động kinh tế Hiện nay, tỷ suất lợi nhuận trong nền kinh tế nước

ta đạt thấp, trong khi chi phí tiền lương ngày càng tăng nên tỷ suất thu Ngân sách Nhà nước không thể cao được

Ba là, tiềm năng đất nước về tài nguyên thiên nhiên Đối với các nước

đang phát triển và nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú thì nhân tố này có ảnh hưởng lớn đến số thu NSNN Kinh nghiệm của các nước cho thấy, nếu tỷ trọng xuất khẩu dầu mỏ và khoáng sản chiếm trên 20% kim ngạch xuất khấu thì

tỷ suất thu NSNN sẽ cao và có khả năng tăng nhanh

Bốn là, mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước Nhân tố này

phụ thuộc vào: quy mô tổ chức của bộ máy Nhà nước và hiệu quả hoạt động của nó; những nhiệm vụ kinh tế-xã hội mà Nhà nước đảm nhận trong từng thời kỳ và chính sách sử dụng kinh tế của Nhà nước

Năm là, tổ chức bộ máy thu nộp Tổ chức bộ máy thu nộp gọn nhẹ, đạt

hiệu quả cao, chống được thất thu do trốn, lậu thuế sẽ là nhân tố tích cực làm giảm tỷ suất thu NSNN mà vẫn đáp ứng nhu cầu chi tiêu của NSNN

Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, để xác định mức thu NSNN đúng đắn cần phải có sự phân tích, đánh giá cụ thể các nhân tố tác động đến nó trong những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của đất nước trong từng thời kỳ Tỷ suất thu NSNN được xem là hạt nhân cơ bản của chính sách thu nên cần phải được nghiên cứu, xem xét trên nhiều khía cạnh kinh tế, chính trị, xã hội

1.1.3.2 Chi Ngân sách Nhà nước

Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng NSNN, nhằm trang trải các chi phí cho bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế-xã hội mà Nhà nước đảm nhận theo những nguyên tắc nhất định Trong mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn lịch sử, chi NSNN

có nội dung, cơ cấu khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung sau:

- Chi NSNN gắn với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ

Chi NSNN phải đảm bảo các hoạt động của nhà nước trên tất cả các lĩnh vực, nhưng nguồn thu NSNN có được trong từng năm, từng thời kỳ lại có hạn, làm hạn chế phạm vi hoạt động của Nhà nước, buộc Nhà nước phải lựa chọn để xác định rõ phạm vi chi NSNN Nhà nước không thể bao cấp tràn lan qua NSNN, mà phải tập trung nguồn tài chính vào phạm vi đã hoạch định sẵn dể giải quyết các vấn đề lớn của đất nước

- Chi NSNN gắn với quyền lực Nhà nước Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN và phân bổ nguồn vốn NSNN cho các mục tiêu quan trọng nhất, vì Quốc hội là cơ quan quyết định các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia Chính phủ là cơ quan hành pháp, có nhiệm vụ quản lý, điều hành các khoản chi NSNN

- Hiệu quả chi NSNN khác với hiệu quả sử dụng vốn của các doanh nghiệp, nó được xem xét trên tầm vĩ mô và là hiệu quả kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng… dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng… mà các khoản chi NSNN đảm nhận Tuy nhiên, điều đó không bác bỏ trong đầu tư phải chú ý đến hiệu quả kinh tế, nhất là các khoản vay nợ để đầu tư

- Chi NSNN là khoản chi không hoàn trả trực tiếp Các khoản cấp phát

từ NSNN cho các ngành, các cấp, cho các hoạt động văn hoá, xã hội, giúp đỡ người nghèo… không phải trả giá hoặc hoàn lại cho Nhà nước Đặc điểm này giúp phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng Tuy nhiên, NSNN cũng có những khoản chi cho việc thực hiện chương trình mục tiêu mà thực chất

là cho vay ưu đãi có hoàn trả gốc với lãi suất rất thấp hoặc không có lãi (chi giải quyết việc làm, xoá đói giảm nghèo…)

- Chi NSNN là một bộ phận cấu thành luồng vận động tiền tệ và nó gắn liền với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, tiền lương, tín dụng, thuế, tỷ giá hối đoái…

Chi NSNN có quy mô lớn, phức tạp, có tác động mạnh mẽ đến môi trường tài chính vĩ mô, đến tổng cung, tổng cầu về vốn tiền tệ Nếu thu, chi NSNN cân đối được, về cơ bản tổng cung, tổng cầu hàng hoá, dịch vụ của xã hội

sẽ ổn định

Nhằm phân tích, đánh giá việc quản lý và định hướng các khoản chi cần thiết phải tiến hành phân loại chi NSNN Có nhiều tiêu thức để phân loại các khoản chi NSNN theo những mục tiêu quản lý nhất định Sau đây là một số tiêu thức phân loại chủ yếu:

* Căn cứ vào mục đích chi tiêu, nội dung chi Ngân sách Nhà nước được chia thành hai nhóm: chi tích luỹ và chi tiêu dùng

- Chi tích luỹ của NSNN là những khoản chi làm tăng cơ sở vật chất và tiềm lực cho nền kinh tế, góp phần tăng trưởng kinh tế, là các khoản chi đầu tư phát triển và các khoản chi tích luỹ khác

- Chi tiêu dùng của NSNN là các khoản chi không tạo ra sản phẩm vật chất để tiêu dùng trong tương lai, bao gồm chi cho các hoạt động sự nghiệp, chi quản lý hành chính nhà nước, chi quốc phòng, an ninh và chi tiêu dùng khác

Cách phân loại này có ưu điểm là tạo điều kiện cho việc phân tích, đánh giá kết quả chi NSNN gắn liền với quá trình phân phối GDP, giải quyết mối quan hệ cân đối giữa tích luỹ và tiêu dùng trong từng giai đoạn

Tuy nhiên, cách phân loại này có những hạn chế nhất định:

+ Cách phân loại này không thể hiện được mối quan hệ giữa chi tài chính của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước, từ đó khó tìm ra phương án phân phối phù hợp với từng thời kỳ

+ Một số khoản chi không xác định rõ tính chất để xếp vào chi tích luỹ hay chi tiêu dùng

* Căn cứ theo yếu tố thời hạn và phương thức quản lý NSNN, nội dung chi NSNN được chia thành bốn nhóm:

- Nhóm chi thường xuyên, bao gồm các khoản chi nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của Nhà nước Về cơ bản, nó mang tính chất tiêu dùng Chi thường xuyên không được chiếm hết số thu từ thuế và phí của NSNN, vì NSNN hàng năm còn phải dành một phần thu từ thuế và phí cho đầu tư phát triển

Ở Việt Nam, chi thường xuyên bao gồm những mục sau: các hoạt động

sự nghiệp giáo dục-đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác; các hoạt động sự nghiệp kinh tế; quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt động của các cơ quan Nhà nước; hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam; hoạt động của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh Niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ Nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; trợ giá theo chính sách của Nhà nước; phần chi thường xuyên thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước; Hỗ trợ Quỹ bảo hiểm xã hội; trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội; hỗ trợ cho các tổ chức chính trị, xã hội-nghề nghiệp, tổ chức

xã hội, tổ chức xã hội-nghê nghiệp và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

- Nhóm chi đầu tư phát triển, bao gồm các khoản chi làm tăng cơ sở vật chất của đất nước và góp phần làm tăng trưởng kinh tế Chi đầu tư phát triển bao gồm những mục sau: đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các

tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; chi bổ sung dự trữ nhà nước; chi đầu tư phát triển thuộc

các chương tình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước và các khoản đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật

- Nhóm chi trả nợ và viện trợ, bao gồm các khoản chi để Nhà nước thực hiện nghĩa vụ trả nợ các khoản đã vay trong nước và vay nước ngoài khi đến hạn (cả gốc và lãi) và các khoản chi làm nghĩa vụ quốc tế

- Chi dự trữ là những khoản chi NSNN để bổ sung dự trữ nhà nước, quỹ

dự trữ tài chính

Về bản chất, chi NSNN là hệ thống những quan hệ phân phối lại các khoản thu nhập phát sinh trong quá trình sử dụng có kế hoạch quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện tăng trưởng kinh tế, từng bước mở mang các sự nghiệp văn hoá-xã hội, duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước và đảm bảo an ninh quốc phòng Chi NSNN có quan hệ chặt chẽ với thu NSNN Thu NSNN là nguồn vốn để đảm bảo nhu cầu chi, ngược lại sử dụng vốn NSNN

để chi cho mục tiêu tăng trưởng lại là điều kiện để tăng nhanh thu nhập cho NSNN Do vậy, việc sử dụng vốn, chi tiêu NSNN một cách có hiệu quả và tiết kiệm luôn được Nhà nước quan tâm

* Các nhân tố ảnh hưởng đến chi Ngân sách Nhà nước

Nội dung, cơ cấu các khoản chi NSNN là sự phản ánh những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử và luôn biến động theo tình hình kinh tế, xã hội, chính trị Vì vậy, cần đề cập tới các nhân tố ảnh hưởng đến chi NSNN

Một là, sự phát triển của lực lượng sản xuất Đây là nhân tố vừa tạo ra

khả năng và điều kiện cho việc hình thành nội dung, cơ cấu chi một cách hợp lý, vừa đặt ra yêu cầu thay đổi nội dung, cơ cấu chi trong từng thời kỳ nhất định

Hai là, khả năng tích luỹ của nền kinh tế Nhân tố này càng lớn thì khả

năng chi đầu tư phát triển kinh tế càng lớn Tuy nhiên, việc chi Ngân sách Nhà nước cho đầu tư phát triển còn tuỳ thuộc ở khả năng tập trung nguồn tích luỹ vào NSNN và chính sách chi NSNN trong từng giai đoạn lịch sử

Ba là, mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, xã

hội mà Nhà nước đảm nhận trong từng thời kỳ

Ngoài những nhân tố kể trên, nội dung, cơ cấu chi NSNN của mỗi quốc gia trong từng giai đoạn còn chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố khác như biến động kinh tế, chính trị, xã hội, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái…

Nghiên cứu những nhân tố ảnh hưởng đến nội dung, cơ cấu chi NSNN

có ý nghĩa quan trọng trong việc bố trí nội dung và cơ cấu chi tiêu của NSNN một cách khách quan, phù hợp với yêu cầu của tình hình kinh tế, chính trị trong từng giai đoạn lịch sử

1.1.3.3 Cân đối Ngân sách Nhà nước

a Lý thuyết cơ bản về cân đối Ngân sách Nhà nước

Cân đối NSNN là quan hệ cân bằng giữa thu và chi hàng năm Cân đối NSNN nhằm đảm bảo đủ tài chính cho các cấp chính quyền thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ mà Hiến pháp quy định Cân đối NSNN được thực hiện khi lập

kế hoạch dự toán NSNN và quán triệt thu-chi trong suốt quá trình chấp hành NSNN Các khoản chi được thực hiện khi có nguồn thu bù đắp, bảo đảm cân đối thường xuyên, liên tục NSNN là yêu cầu đối với quản lý tài chính công nói chung và NSNN nói riêng

Cân đối NSNN trước hết biểu hiện quan hệ tương đương về lượng giữa các khoản thu và chi của NSNN, trong đó tổng các khoản thu NSNN bằng tổng các khoản chi NSNN Khi các khoản thu lớn hơn các khoản chi thì xuất hiện bội chi NSNN Phần lớn hơn đó gọi là phần thặng dư NSNN, được sử dụng vào việc tăng đầu tư phát triển hoặc tăng quỹ dự trữ tài chính, tuyệt đối không được sử dụng phần thặng dư để tăng chi thường xuyên Khi tổng thu nhỏ hơn tổng chi sẽ xuất hiện bội chi NSNN, phần thiếu hụt đó gọi là thâm hụt NSNN Đây là hiện tượng khá phổ biến ở mọi quốc gia, nhất là ở các nước đang phát triển

a.1 Lý thuyết cổ điển về cân bằng NSNN:

Theo lý thuyết này, mỗi năm số thu phải ngang với số chi NSNN

Một là, tổng số những khoản chi không được vượt quá tổng số các

khoản thu Khi chi vượt thu, Chính phủ bằng mọi cách tìm ra tiền để thoả mãn nhu cầu chi Có hai cách để thực hiện là vay ngắn hạn và phát hành tiền Cả hai cách đều đẫn đến hậu quả là tạm thời có tiền để thoả mãn các nhu cầu chi song lại tạo nên sự mất giá của đồng tiền, tỷ lệ lạm phát cao, thâm hụt ngân sách ngày càng tăng

Hai là, tổng số những khoản thu không được lớn hơn tổng số chi Nghĩa

là phải đảm bảo cân bằng hoàn toàn Khi tổng số thu lớn hơn tổng số chi thường xảy ra hai cách xử lý số thặng dư này:

- Số thặng dư vẫn được dự trữ tiếp, không được sử dụng vào mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội

- Xu hướng chung là tìm cách tăng chi để sử dụng hết số dư Điều này gây nên lãng phí, kém hiệu quả trong chi NSNN, nhiều khi việc chi còn vượt quá mức thặng dư tạo nên bội chi

Nội dung của lý thuyết thăng bằng NSNN được thực hiện ở các khía cạnh:

- Sự thăng bằng giữa thu và chi phải có thực, nghĩa là tổng số các khoản thực thu vào NSNN sẽ ngang với tổng số các khoản phải chi ra

- Một NSNN thăng bằng không được dùng đến tín dụng của Chính phủ, trừ các trường hợp đặc biệt quan trọng

- Tất cả các khoản chi thường xuyên và chi điều hành phải do thuế và các khoản thu mang tính chất thuế tài trợ

Như vậy, thuyết cổ điển về cân bằng NSNN đặt ra vấn đề chủ yếu là Nhà nước phải tìm ra mọi cách khai thác các nguồn thu từ thuế để đáp ứng nhu cầu chi tiêu thường xuyên Đây là biện pháp hữu hiệu để hạn chế lạm phát

a.2 Lý thuyết về Ngân sách chu kỳ:

Nền kinh tế hiện đại vận động theo chu kỳ, mỗi chu kỳ thường diễn ra trong một số năm Trong mỗi thời kỳ của chu kỳ kinh tế, thu-chi NSNN rất khác nhau, dẫn đến việc thực thu ngân sách thăng bằng triệt để có thể đi ngược với

những chính sách kinh tế cần phải thi hành trong mỗi giai đoạn Từ đó, sự thăng bằng của ngân sách sẽ không duy trì trong khuôn khổ một năm mà trong khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế Nội dung chính của thuyết này là: tôn trọng nguyên tắc thăng bằng giữa số thu và số chi của ngân sách nhưng thực hiện thăng bằng này trong khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế Thực hiện lý thuyết này, các nhà kinh tế đưa ra phương pháp sau:

Thứ nhất, tạo lập một quỹ dự trữ trong giai đoạn phồn thịnh nhằm đề phòng những năm thiếu hụt của thời kỳ suy thoái Cần chú ý:

- Không thể để tiền chết mà không sinh lời-không được sử dụng số tiền

để dành này vào những khoản chi tiêu không cần thiết

- Chính phủ có thể sử dụng số tiền của quỹ này để trả dần cho các chủ

nợ của mình nhưng tránh trả quá nhiều cho dân chúng sẽ gây ra lạm phát

Hai là, thiết lập các khoản kinh phí trước hạn Trong nền kinh tế suy thoái, theo yêu cầu phát triển của nền kinh tế, Chính phủ sẽ bỏ ra một số tiền để tài trợ cho các chương trình lớn, tức là Chính phủ phải chi tiêu nhằm giúp cho sự phục hồi kinh tế và được thu lại qua những khoản thu khi nền kinh tế phồn thịnh

Phương pháp này được thực hiện thông qua các giai đoạn như sau: trong giai đoạn kinh tế suy thoái không tìm cách thăng bằng NSNN mà trái lại, cố ý tạo ra một tình trạng mất thăng bằng, nghĩa là chi tiêu nhiều hơn Tình trạng này

“khơi mào” cho sự phục hồi kinh tế Khi nền kinh tế đã phồn thịnh, sự không thăng bằng của ngân sách năm cũ sẽ được đền bù bằng những khoản thu trội của ngân sách các năm phồn thịnh

a.3 Lý thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt:

Trong đời sống của một nước, vấn đề tài chính công phải được giải quyết theo tình trạng kinh tế và ảnh hưởng của nó đến kinh tế Lý thuyết cổ điển chỉ ra rằng: muốn thăng bằng ngân sách trong giai đoạn suy thoái thì phải giảm chi hoặc tăng thu Hai phương pháp khắc phục này chỉ ảnh hưởng vào nền kinh

tế như hai cái “máy hãm” khiến cho nền kinh tế đã đình trệ trở nên đình trệ hơn

Để tránh tình trạng đó, người ta đã cố ý hy sinh thăng bằng ngân sách, sự thiếu hụt ngân sách là một dịp để kích thích sự phục hồi kinh tế bằng chi tiêu nhiều hơn Như vậy, những chi tiêu công trong giai đoạn kinh tế suy thoái phải đóng vai trò là động cơ thúc đẩy cho bộ máy kinh tế hoạt động mạnh hơn, Chính phủ phải chi tiêu rất nhiều giúp cho bộ máy kinh tế có cơ hội phát triển, tăng trưởng nhanh hơn

Tác động xấu và nguy hại nhất của chính sách này là lạm phát, vì muốn

có tiền để tài trợ cho những chương trình trong giai đoạn kinh tế suy thoái, Chính phủ phải in thêm nhiều tiền Mặc dù thực thi lý thuyết này sẽ có những hiểm hoạ to lớn đối với nền kinh tế song sự thúc đẩy những hoạt động kinh tế đang đình trệ sẽ làm nhẹ gánh nặng cho ngân sách với những khoản chi chuyển nhượng Hơn nữa, trong nền kinh tế đang phát triển, thuế đánh luỹ tiến sẽ thu hút phần lớn những khoản lợi tức cao Khi ngân sách bơm tiền để phát triển kinh

tế, nó ảnh hưởng đối với nền kinh tế như một động cơ phụ Khi nền kinh tế đã phục hồi trở lại, Chính phủ phải để cho nó tự vận hành

Thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt không thể thay thế vĩnh viễn thuyết ngân sách thăng bằng Mẫu mực cần hướng tới đối với tài chính công là một ngân sách thăng bằng Lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt là một ngoại lệ quan trọng của lý thuyết ngân sách thăng bằng Sự thiếu hụt này phải có giới hạn và phải được theo dõi chặt chẽ Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng thúc đẩy một nền kinh tế đình trệ như hỗ trợ lại, song khi nó bắt đầu chuyển động thì Chính phủ phải giảm dần những chi phí cho đầu tư, dần dần tăng thu làm cho ngân sách dần trở lại thế thăng bằng

b Tổ chức cân đối Ngân sách Nhà nước

b.1 Bội chi Ngân sách Nhà nước và những nguyên nhân dẫn đến bội chi Ngân sách Nhà nước

Bội chi NSNN (hay còn được gọi là thâm hụt ngân sách) được hiểu là chênh lệch thiếu giữa tổng số chi và tổng số thu (thu từ thuế và một số khoản thu không mang tính chất hoàn trả) của NSNN Đây là hiện tượng mất cân đối giữa

lượng giá trị sản phẩm xã hội được Nhà nước huy động với số lượng tiền tệ chi

ra đã được phân phối sử dụng trong năm Hiện tượng bội chi ngân sách gần như

là hiện tượng tự nhiên, bởi lẽ khả năng nguồn thu của NSNN bị hạn chế và tăng chậm, trong khi đó nhu cầu chi của NSNN lại tăng lên rất nhanh

Nguyên nhân dẫn đến bội chi NSNN rất đa dạng, đối với mỗi nhóm nước khác nhau, câu trả lời có thể rất khác nhau Song về tổng quát, một nguyên nhân mang tính phổ biến và nổi bật không chỉ có ở các nước nghèo hoặc các nước đang phát triển mà nó còn tồn tại ở các nước có nền kinh tế phát triển, đó

là nhu cầu chi và thực tế chi của Nhà nước cho tiêu dùng không thể cắt giảm mà ngày càng tăng lên, trong khi đó việc tăng thu bằng các công cụ thuế sẽ dẫn đến

sự chống đối mạnh mẽ từ mọi phía và hậu quả của tăng thuế lại kèm theo sự kìm hãm tốc độ tích tụ vốn cho sản xuất, hạn chế tiêu dùng, tức là dẫn đến khả năng suy thoái kinh tế

Đối với các nước đang phát triển, đặc biệt là các nước nghèo thì vấn đề bội chi NSNN dường như không thể tránh khỏi Bởi lẽ, tình trạng thu nhập bình quân đầu người quá thấp, chỉ đủ cho tiêu dùng thường xuyên của người dân ở mức tằn tiện, điều này không cho phép các chính phủ tăng tỷ trọng động viên từ GDP vào NSNN Trong khi đó các nhu cầu chi tiêu theo chức năng của chính phủ lại tăng lên, đặc biệt những dự án phát triển trong chiến lược kinh tế thường đòi hỏi nguồn vốn lớn nhằm cải thiện cơ cấu kinh tế và hướng tới sự phát triển

Thực tế cho thấy bội chi NSNN không có nguồn bù đắp hợp lý sẽ dẫn đến lạm phát, gây tác hại xấu đối với nền kinh tế đối với đời sống xã hội Điều này được biểu hiện rõ nét ở nước ta từ năm 1988 trở về trước, bội chi NSNN được bù đắp chủ yếu bằng nguồn phát hành tiền nên lạm phát cao ( năm 1986 là 774,7%; năm 1987 là 223,1%; năm 1998 là 393,8%1 Từ 1991 đến nay, mặc dù bội chi NSNN vẫn còn nhưng do được bù đắp bằng các biện pháp khác thích hợp, không phải phát hành tiền nên lạm phát giảm nhanh

Tuy nhiên, bội chi NSNN không phải hoàn toàn tiêu cực Theo kinh nghiệm thực tiễn thế giới cho thấy, nếu có bội chi NSNN ở mức độ nhất định (dưới 5% GDP) là có tác dụng kích thích sản xuất Vì lẽ đó, ngay cả những nước

có trình độ phát triển cao, người ta vẫn chỉ cố gắng thu hẹp bội chi NSNN chứ không loại trừ nó hoàn toàn Thực chất bội chi NSNN là một hiện tượng kinh tế khách quan, song không vì thế mà lãng quên, không quan tâm đến bội chi NSNN Chính phủ các nước có nền kinh tế thị trường đều thực hiện những biện pháp để kiểm soát và kiềm chế bội chi NSNN như:

- Lập ra chương trình rõ ràng về sử dụng các nguồn tài chính trong phạm

vi tiềm năng tiền tệ của quốc gia

- Tìm kiếm các nguồn các nguồn bù đắp bội chi NSNN một cách hợp lý, hiệu quả và kiểm soát quá trình bội chi đó

- Xác định khả năng trả nợ và phân cấp đối tượng cấp phát ngân sách nhà nước theo những thông số nhất định

b.2 Nguyên tắc cân đối:

Tuỳ theo mục tiêu hoạt động mà NSNN mang đặc trưng là NSNN tích luỹ hay NSNN tiêu dùng, từ đó, nguyên tắc để thực hiện cân đối NSNN cũng mang những nội dung khác nhau

Từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung chuyển sang nền kinh tế thị trường, quá trình cân đối NSNN cũng có những thay đổi căn bản Trong cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung, NSNN hầu như đảm bảo toàn bộ những khoản cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản cũng như cải tạo cho tất cả những công trình kinh tế-xã hội Nói cách khác, để thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước, vai trò đầu tư phát triển của NSNN rất quan trọng Vì thế, NSNN trong giai đoạn này mang đặc trưng là NSNN tích luỹ Theo đó, việc cân đối NSNN được thực hiện theo nguyên tắc ưu tiên cho các khoản chi tích luỹ, sau đó mới thực hiện cho chi tiêu dùng Trong tực tế, do nhiều nguyên nhân có thể làm cho

số thu của NSNN bị giảm nên việc cân đối NSNN luôn rơi vào tình trạng bị động Ngoài ra, nhu cầu chi tiêu của Nhà nước nhiều khi lại cấp bách Để xử lý

cân đối, Chính phủ thường phải dùng biên pháp phát hành tiền của Ngân hàng trung ương Qua đó, có thể thấy NSNN ưu tiên tích luỹ trong cân đối NSNN, những khoản chi ngân sách ngoài dự kiến và nguồn thu không ổn định là những nguyên nhân gây nên trạng thái bị động cho hoạt động của NSNN

Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, Nhà nước phát huy vai trò quản

lý điều tiết vĩ mô, nhằm tạo thế ổn định phát triển kinh tế-xã hội, cũng như điều chỉnh để đảm bảo công bằng xã hội… Từ đó, cần hạn chế cả về nội dung và quy

mô cho những khoản chi tích luỹ, đầu tư phát triển kinh tế của NSNN, thay vào

đó là khuyến khích các thành phần kinh tế thực hiện đầu tư, cũng như có chính sách thu hút nguồn vốn đầu tư từ nước ngoài Vì vậy, trong xu hướng phát triển kinh tế thị trường, NSNN sẽ mang đặc tính là NSNN tiêu dùng và việc cân đối NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc sau:

Một là, NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng thu từ thuế, phí và lệ

phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và có phần tích luỹ ngày càng tăng cao cho chi đầu tư phát triển, trường hợp có bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn

số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu chi NSNN

Hai là, khi vay để bù đắp bội chi NSNN phải tuân thủ nguyên tắc chỉ sử

dụng cho mục đích đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi tiêu dùng, phải có

kế hoạch thu hồi vốn vay và bảo đảm cân đối NSNN để chủ động trả nợ khi đến hạn

Ba là, NSNN địa phương được cân đối theo nguyên tắc tổng thu bằng

với tổng chi, trường hợp NSNN cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình thuộc kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi của NSNN cấp tỉnh tài trợ nhưng vượt quá khả năng cân đối của NSNN cấp mình thì được huy động vốn đầu tư trong nước Mức dư nợ vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của NSNN cấp tỉnh và phải tính toán cân đối NSNN hàng năm để chủ động trả nợ khi đến hạn

Hiện nay, trong điều kiện nguồn vốn đầu tư được động viên từ khu vực

tư nhân hay vốn nước ngoài, các nước đã có những quy định lại nguyên tắc cân

đối NSNN theo xu hướng chung là: tổng chi tiêu dùng nhỏ hơn hay bằng tổng thu cơ bản của NSNN (bao gồm: thuế, phí, thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, không bao gồm các khoản nợ vay), phần chênh lệch còn lại (nếu có) sẽ dành cho chi đầu tư và không đủ thì sẽ đi vay hoặc cắt giảm bớt chương trình đầu tư để đảm bảo cân đối NSNN trong năm

b.3 Các biện pháp cơ bản thực hiện cân đối Ngân sách Nhà nước

Thực hiện cân đối NSNN chỉ phát sinh khi NSNN rơi vào thâm hụt Vấn

đề quan trọng là xác định đúng đắn mức bội chi và dự kiến những biện pháp cần thiết để huy động nhằm bù đắp thiếu hụt Để xử lý bội chi NSNN, các nước thường tập trung vào các biện pháp sau:

Một là, phát hành tiền Biện pháp này có ưu điểm là tính kịp thời, Nhà

nước không cần bận tâm đến gánh nặng của nợ quốc gia và đặc biệt nếu lượng tiền cung ứng tăng lên qua phát hành tiền vẫn nằm trong giới hạn có thể kiểm soát được của ngân hàng trung ương thì việc phát hành tiền để kích thích tăng cầu về đầu tư và tiêu dùng trong nền kinh tế là giải pháp có thể chấp nhận Biện pháp này có nhược điểm là nếu bị lạm dụng dễ dẫn đến lạm phát cao, gây ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế-xã hội, việc phát hành thêm tiền trở thành một loại thuế vô hình đánh vào nguồn thu nhập của dân cư, vì hậu quả của nó làm bùng nổ lạm phát, còn tiền lương thường bị “đông cứng” hoặc tăng chậm Ngoài

ra, nhược điểm lớn của biện pháp này là sự công khai trước dư luận về tình trạng thiếu hụt NSNN dễ gây ảnh hưởng đến uy tín của Nhà nước.Vì vậy, biện pháp này chỉ được xem là công cụ ngoại lệ

Nói tóm lại, lợi ích của biện pháp này chỉ có tác dụng nhất thời, cục bộ, còn tác hại của nó lại lâu dài đối với toàn bộ nền kinh tế-xã hội, kìm hãm sản xuất và gây thiệt hại cho người tiêu dùng, nhất là người lao động và người có thu nhập thấp.Nhận thức được điều này mà Chính phủ nhiều nước đã cố gắng hạn chế hoặc từ bỏ biện pháp phát hành thêm tiền, sử dụng biện pháp đi vay để

bù đắp bội chi NSNN

Hai là, vay nợ Đây là biện pháp được sử dụng ở hầu hết các nước trên

thế giới.Nguồn vay không chỉ để bù đắp thiếu hụt NSNN mà còn được sử dụng

để cho vay lại hoặc giảm phát Nguồn vay nợ của Nhà nước khá phong phú: vay

nợ qua phát hành các giấy tờ có giá trị trên thị trường vốn trong và ngoài nước, vay qua ngân hàng trung ương, vay từ các tổ chức tài chính-tiền tệ quốc tế, vay

từ Chính phủ các nước… Về ưu điểm, biện pháp này tận dụng được nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi trên thị trường; đối với những khoản vay trong nước sẽ giúp Chính phủ thoát khỏi những đièu kiện ràng buộc từ các nhà tài trợ nước ngoài,

có thể tranh thủ được những nguồn vốn với quy mô lớn có lãi suất ưu đãi từ các dòng vốn quốc tế Về nhược điểm, biện pháp này tạo áp lực lớn cho NSNN về tổng số nợ quốc gia, từ đó phải tính toán kỹ lưỡng hiệu quả sử dụng tiền vay, thời gian hoàn trả, lãi suất; quy mô vay trong nước có thể bị hạn chế trong tổng nguồn vốn tích luỹ của nền kinh tế Do đó, nếu vay trong nước của NSNN tăng lên thì dễ dẫn đến tình trạng suy giảm khả năng đầu tư của các thành phần kinh

tế Đối với khoản vay nước ngoài, Chính phủ dễ bị tác động, đôi khi phải nhượng bộ trước những yêu cầu từ phía nhà tài trợ Vay nợ còn bị yếu tố thời gian chi phối, đặc biệt với các khoản vay trong nước đòi hỏi quá trình vận động, tuyên truyền, nâng cao uy tín của Chính phủ để người dân tin tưởng về khả năng trả nợ Ngoài ra, khi thực hiện vay nợ cần tính đến hiệu ứng “tuyết lăn”: lúc mới vay số vốn vay là nhỏ nhưng theo thời gian nợ chồng lên nợ, việc huy động vốn mới phải dành phần để trả nợ cũ Điều này làm cho nguồn vốn huy động thực sự ngày càng ít đi

Biện pháp sử dụng nguồn vốn vay để bù đắp bội chi NSNN chỉ có tác dụng tích cực, hữu hiệu khi nguồn vốn vay được sử dụng cho mục đích đầu tư phát triển kinh tế, tuyệt đối không sử dụng vốn vay để thoả mãn nhu cầu tiêu dùng

Ba là tăng thuế và kiện toàn hệ thống thuế Biện pháp này không chỉ

thông qua tăng thuế suất mà có thể liên quan đến vấn đề cải cách hệ thống các sắc thuế, mở rộng diện chịu thuế, kiện toàn và nâng cao hiệu quả bộ máy hành

thu nhằm chống thất thu thuế… ưu điểm của biện pháp này là tạo thế chủ động của Nhà nước do thuế là công cụ trong tay Nhà nước nên việc ban hành một sắc thuế mới hay tăng thuế suất có thể được triển khai ngay qua bộ máy hành thu Tuy nhiên, nhược điểm của biện pháp tăng thuế qua tăng thuế suất phụ thuộc vào mức độ chịu đựng của nền kinh tế Nghĩa là tỷ lệ động viên này có đảm bảo lợi ích kinh tế trong quá trình phân phối của các chủ thể trong xã hội hay không Nếu không rất dễ đưa đến phản tác dụng khi thuế không thể hiện được vai trò là đòn bẩy kinh tế Vì vậy, khi áp dụng biện pháp này cần xem xét khả năng thu thuế cũng như những nguyên tắc cần đảm bảo khi xây dựng và kiện toàn hệ thống thuế Bên cạnh đó, biện pháp này cũng phụ thuộc nhiều vào tính hiệu quả của bộ máy thu thuế nhằm giảm thấp những tiêu cực thất thoát có thể phát sinh

Bốn là giảm chi Giảm chi chỉ phát huy ưu điểm khi mà các khoản cắt

giảm là hợp lý như xoá bỏ chi bao cấp, chi lãng phí, thực hành tiết kiệm chi tiêu qua việc nâng cao hiệu quả của quá trình kiểm soát chi tiêu công, cơ cấu lại hệ thống chi nhằm giảm nguy cơ tham ô trong quá trình sử dụng vốn NSNN Song nhìn chung, biện pháp này bị đánh giá là tiêu cực vì đứng trên góc độ điều tiết vĩ

mô, các khoản chi tiêu của Nhà nước luôn ảnh hưởng đến lợi ích của công chúng, của doanh nghiệp nên việc cắt giảm chi tiêu dễ gây phản ứng từ phía công luận Vì vậy, giải pháp này trong thực tế thường được vận dụng theo hướng “điều chỉnh chi tiêu công”

Mỗi biện pháp xử lý thâm hụt NSNN đều có những ưu và khuyết điểm riêng Vấn đề còn lại là là tuỳ điều kiện của mỗi quốc gia mà Chính phủ có thể thực hiện đồng bộ các biện pháp hoặc lựa chọn biện pháp trước mặt, biện pháp

cơ bản, biện pháp phụ trợ để đạt được mục tiêu cân đối NSNN

1.2 Chức năng, vai trò của Ngân sách Nhà nước

1.2.1 Chức năng của Ngân sách Nhà nước

Là một phạm trù kinh tế, chứa đựng các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình phân phối, NSNN có hai chức năng là phân phối và giám đốc

1.2.1.1 Chức năng phân phối

Phân phối của NSNN không chỉ dừng lại ở khâu phân phối thu nhập (kết quả kinh doanh) mà bao gồm cả phân phối các yếu tố đầu vào, cụ thể là phân bổ các nguồn lực tài chính Đối tượng phân phối của NSNN là nguồn lực tài chính, thu nhập mới sáng tạo ra có liên quan đến Nhà nước, phần do Nhà nước làm chủ

sở hữu, gắn với khả năng thu, chi, vay, mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước(quỹ NSNN, quỹ dự trữ tài chính…) và có quan hệ chặt chẽ với các chủ thể khác của nền kinh tế trong quá trình thực hiện chức năng phân phối

Phạm vi phân phối của NSNN được giới hạn ở các nghiệp vụ có liên quan đến quyền chủ sở hữu và quyền lực chính trị của Nhà nước, cụ thể như sau:

- Phân phối nguồn lực tài chính khi cung cấp, tài trợ vốn cho các doanh nghiệp, thường là các doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu toàn bộ hay bộ phận hoặc chi cho dầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội bằng nguồn vốn tập trung từ NSNN

- Phân phối thu nhập được thực hiện khi phát sinh các nghiệp vụ thu, chi NSNN Phân phối NSNN có mặt trong các khâu phân phối lần đầu (Nhà nước tham gia vào quá trình phân chia kết quả sản xuất kinh doanh với tư cách là chủ

sở hữu vốn và tài sản trong các doanh nghiệp có vốn của Nhà nước…) và phân phối lại kết quản sản xuất kinh doanh thông qua thuế và chi tiêu công

Khác với chức năng phân phối của các phạm trù giá trị khác, chức năng phân phối của NSNN mang những đặc trưng cơ bản sau:

- Phân phối của NSNN luôn gắn chặt với chủ thể phân phối là Nhà

nước Nhà nước sử dụng NSNN làm công cụ phân phối giá trị tổng sản phẩm xã hội, cùng các nguồn tài chính khác nhằm hình thành quỹ tích luỹ và tiêu dùng trong phạm vi toàn xã hội

- Phân phối của NSNN máng tính chất không hoàn trả trực tiếp và dựa trên quyền lực kinh tế và chính trị của Nhà nước

- Phân phối của NSNN diễn ra trên phạm vi toàn xã hội và lấy lợi ích

toàn cục làm mục đích của phân phối

- Đối tượng phân phối của NSNN không chỉ là tổng sản phẩm xã hội

mà là toàn bộ giá trị tài sản quốc gia

- Phân phối của NSNN vừa có thể gắn với việc sử dụng trực tiếp liên

ngay sau quá trình phân phối một bộ phận giá trị tài sản quốc gia, vừa có thể hình thành các quỹ tiền tệ với những mục đích sử dụng khác nhau trong nền kinh tế

Về mục đích, suy cho cùng, phân phối của NSNN hướng vào việc giải quyết một cách thỏa đáng mối quan hệ giữa tích luỹ và tiêu dùng xã hội, cơ sở thực hiện tái sản xuất mở rộng, xác lập cơ cấu kinh tế-xã hội hợp lý, làm nền tảng cho quá trình phát triển, phù hợp với các quy luật khách quan

Xuất phát từ những đặc điểm đó, sự tham gia phân phối của NSNN vào giá trị tài sản quốc gia được thực hiện bằng những phương pháp khác nhau Phân phối của NSNN có thể được thực hiện bằng phương pháp cưỡng chế, cũng

có thể được tiến hành bằng phương pháp tự nguyện Dù sử dụng bất cứ phương pháp nào, phân phối của NSNN cũng có tác dụng to lớn đối với quá trình phát triển kinh tế xã hội ở đây cần nhận thức ró tính hai mặt phân phối của NSNN Nếu phân phối đúng đắn, phù hợp với tính quy luật sẽ thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế xã hội Nếu phân phối trái với quy luật phát triển sẽ dẫn đến những hậu quả to lớn đối với sự phát triển kinh tế-xã hội, kìm hãm sự tăng trưởng của nền kinh tế, gây nên sự rối ren trong lĩnh vực phân phối và lưu thông, làm biến dạng sự vận động đúng đắn các phạm trù giá trị, tạo nên sự bất công trong xã hội

1.2.1.2 Chức năng giám đốc

Chức năng giám đốc là hệ quả của chức năng phân phối Nói cách khác, hiệu quả vận dụng chức năng giám đốc trong thực tế tuỳ thuộc vào việc vận dụng đúng đắn chức năng phân phối của NSNN Giám đốc ở đây được hiểu là giám sát, đôn đốc, kiểm tra bằng đồng tiền, tiến hành một cách thường xuyên,

liên tục cùng với quá trình vận động của các đối tượng phân đối NSNN Với tư cách là một công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước, NSNN thực hiện chức năng giám đốc như một xứ mệnh xã hội tất yếu

- Về nguyên tắc, giám đốc NSNN được thực hiện bởi chủ thể Nhà nước, nhưng trong thực tế được thực hiện bởi các đại diện chính của Nhà nước như: Quốc hội (nghị viện), Chủ tịch (Tổng thống), các Hội đồng dân cử, các cơ quan

có trách nhiệm được uỷ quyền như kiểm toán Nhà nước, thanh tra Nhà nước…, ngoài ra giám đốc NSNN cũng còn được thực hiện bởi công luận và báo chí

- Công cụ giám đốc NSNN là nghiệp vụ thống kê, nghiệp vụ kế toán, kiểm toán, nghiệp vụ thanh tra, kiểm tra tài chính, chế độ công khai tài chính, ngân sách và các phương tiện thông tin đại chúng

- Giám đốc NSNN được thực hiện ở cả tầm vĩ mô và vi mô, cả trực tiếp

và gián tiếp Giám đốc NSNN cung cấp thông tin về các cân đối thu, chi NSNN,

về thực trạng thu, chi và tồn ngân quỹ NSNN tại các thời điểm cần thiết, về thực trạng gánh nặng nợ Nhà nước và khả năng thanh toán của Chính phủ Thông qua chức năng giám đốc của NSNN, Nhà nước kiểm soát tình hình tài chính vĩ mô Những chỉ tiêu của giám đốc NSNN là những chỉ tiêu cơ bản, chiếm vị trí quan trọng trong hệ thống các chỉ tiếu giám sát tài chính của mỗi quốc gia Giám đốc NSNN còn xem xét mức độ kết quả thực hiện chế độ, hạn mức chi NSNN tại cơ

sở, xem xét việc chấp hành luật pháp tài chính tại các doanh nghiệp Nhà nước và các đơn vị sử dụng NSNN

- Giám đốc NSNN được tiến hành từ khâu đầu đến khâu cuối cùng của chu kỳ phân phối của NSNN Hay nói cách khác là được thực hiện ở tất cả các giai đoạn trước, trong và sau khi thực hiện

+ Giám đốc trước khi thực hiện: là giám đốc ở khâu lập kế hoạch nhằm đảm bảo tính đúng đắn, chính xác và hợp lý của dự toán NSNN, trong kế hoạch tài chính của các tổ chức kinh tế, của các dự toán tại các cơ sở, đơn vị hành chính sự nghiệp

+ Giám đốc trong khi thực hiện: là giám đốc quá trình chấp hành thu-chi NSNN, giám đốc thực hiện kế hoạch tài chính và dự toán kinh phí Đây là giai đoạn quan trọng nhất, vì khâu này là nhân tố quyết định đến việc biến kế hoạch thành hiện thực

+ Giám đốc sau khi thực hiện: là giám đốc tiến hành sau khi kết thúc chu kỳ vận động của các quỹ và vốn tiền tệ thông qua các báo cáo quyết toán tài chính, ngân sách

- Giám đốc của NSNN bao gồm giám đốc tuân thủ và giám đốc hiệu quả Giám đốc tuân thủ là giám đốc quá trình hình thành và sử dụng quỹ NSNN, xem xét trong quá trình đó, công việc thu, chi, tài trợ, cấp vốn…có tuân thủ đúng chế độ, đúng dự toán được phê chuẩn, có nằm trong khuôn khổ luật pháp cho phép hay không Giám đốc hiệu quả là thông qua phân phối thu, chi NSNN (

kể cả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển) mà xem xét việc phân phối và

sử dụng NSNN có mang lại hiệu quả kinh tế-xã hội không, có lãng phí không…

- Giám đốc của NSNN được thực hiện trong quá trình tập trung, phân

phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước Nói cách khác, ở đâu có sự vận động của quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước thì ở đó phát sinh chức năng giám đốc của NSNN

- Giám đốc của NSNN có phạm vi rộng lớn trên nhiều lĩnh vực và gắn với tính hiệu quả của toàn bộ nền kinh tế quốc dân

- Chức năng giám đốc của NSNN được vận dụng vào thực tiễn và trở thành quá trình kiểm tra NSNN Kiểm tra NSNN được thực hiện bởi các cơ quan tài chính Nội dung kiểm tra NSNN bao gồm kiểm tra việc chấp hành các chính sách, chế độ, thể lệ Nhà nước trong lĩnh vực tài chính, kiểm tra quá trình sử dụng vốn của NSNN Mục đích của quá trình này là nhằm: nâng cao hiệu quả sử dụng vốn của NSNN, phát huy vai trò tích cực của NSNN đối với quá trình tổ chức quản lý vĩ mô nền kinh té và bổ sung, hoàn thiện cơ chế quản lý NSNN nhằm làm cho hoạt động của ngân sách phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế-xã hội của Nhà nước

Về mục đích, giám đốc NSNN là hướng vào việc đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm trong việc huy động cũng như việc sử dụng đồng vốn của NSNN và giữ kỷ luật tài chính

Thực hiện tốt chức năng giám đốc mang lại những ý nghĩa vô cùng quan trọng, cụ thể:

- Đảm bảo tính hợp lý trong mối quan hệ giữa tích tụ và tập trung vốn, cũng như giữa tích luỹ và tiêu dùng xã hội

- Cho phép khai thác mọi khả năng tiềm tàng sẵn có trong nền kinh tế quốc dân

- Bảo đảm các quan hệ cân đối trong quá trình phát triển kinh tế, từ đó xác lập cơ cấu kinh tế hợp lý

- Duy trì kỷ cương, pháp luật tài chính, chống tham nhũng và các hiện tượng gây lãng phí của cải xã hội

- Phát hiện kịp thời những sai sót trong quá trình phân phân phối, từ đó thực hiện việc điều chỉnh nó để đảm bảo sự lành mạnh của các quan hệ kinh tế

Chức năng phân phối và giám đốc của NSNN có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình hình thành và vận động của NSNN Trong đó, phân phối là chức năng trọng yếu của NSNN Chức năng phân phối vừa là tiền đề, vừa là cơ sở cho sự hình thành và vận động của chức năng giám đốc, thông qua phân phối mà thực hiện giám sát, kiểm tra; ngược lại, nhờ có kiểm tra, giám sát

mà quá trình phân phối NSNN được thực hiện đúng pháp luật và có hiệu quả Chức năng phân phối chỉ cho thấy sự vận động của quỹ tiền tệ tập trung cho từng lĩnh vực phát triển của đất nước, còn về tính đúng đắn, tính hợp lý, phù hợp với yêu cầu của các quy luật kinh tế khách quan thì phải có chức năng giám đốc Các chức năng của NSNN là sự thể hiện bản chất của NSNN, các chức năng này được vận dụng vào thực tiễn thông qua việc thực hiện, phát huy tốt vai trò của NSNN

1.2.2 Vai trò của Ngân sách Nhà nước

Ở những giai đoạn lịch sử nhất định, Nhà nước vận dụng chức năng phân phối và giám đốc của ngân sách có sự khác nhau về phạm vi và cách thức

Do đó làm nảy sinh các vai trò của NSNN khác nhau ở mỗi thời kỳ Như chúng

ta đã biết NSNN có vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế-xã hội, an

ninh quốc phòng và đối ngoại của đất nước Từ chỗ chỉ gắn với kinh tế quốc doanh và các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung đã chuyển sang loại bỏ nguyên tắc quản lý trực tiếp theo kiểu “cấp phát – giao nộp”, tạo điều kiện cho NSNN có phạm vi tác động sâu rộng, bao quát hơn đối với toàn bộ nền kinh tế Theo đó, có thể xem xét vai trò của NSNN trên những nội dung cơ bản, chủ yếu sau đây:

1.2.2.1 Đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà trong bất cứ cơ chế nào NSNN cũng phải thực hiện Vai trò này được bắt nguồn từ bản chất kinh tế của Nhà nước Hoạt động của Nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội luôn đòi hỏi phải có nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích nhất định NSNN là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài chính cho hoạt động của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa phươnng Ở nước ta, nguồn NSNN hầu như là nguồn duy nhất để phục vụ cho các hoạt động của bộ máy Nhà nước từ các cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính Nhà nước đến các

cơ quan tư pháp NSNN còn cung ứng nguồn tài chính cho Đảng cộng sản lãnh đạo hoạt động, tài trợ cho các tổ chức xã hội mà nguồn tài chính của các tổ chức này không đảm bảo Như vậy có thể nói, cả hệ thống chính trị của nước ta đều

do NSNN cung ứng nguồn tài chính Nguồn kinh phí quyết định các hoạt động quốc phòng và an ninh cũng từ NSNN “Hàng hoá công cộng” này có được là dựa vào “sản xuất của Nhà nước” mà nguồn trang trải là NSNN Vai trò của NSNN trên lĩnh vực an ninh quốc phòng của đất nước là một khâu mà không có khâu tài chính nào có thể thay thế được Các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước phải được thoả mãn từ nhiều nguồn khác nhau Để phát huy vai trò này, cần phải chú

ý đến một số vấn đề sau:

Một là, xác định một cách khoa học tỷ lệ huy động tổng sản phẩm xã hội

vào NSNN, lấy đó làm căn cứ điều chỉnh quan hệ Nhà nước với doanh nghiệp

và dân cư trong phân phối tổng sản phẩm xã hội Thực hiện việc này vừa đảm bảo nhu cầu của Nhà nước, vừa đảm bảo nhu cầu của doanh nghiệp và dân cư, đáp ứng nhu cầu tiêu dùng, tiết kiệm và đầu tư phát triển

Hai là, xác định quan hệ thuế trong tổng sản phẩm xã hội, dựa trên cơ sở

Nhà nước có nguồn thu thường xuyên, ổn định và thực hiện điều tiết lợi ích hợp

lý trong nền kinh tế quốc dân Mức động viên cao hay thấp đều có những tác động tích cực và tiêu cực

Ba là, xác định các hình thức huy động ngoài thuế trên thị trường tài

chính dưới các hình thức công trái quốc gia, trái phiếu kho bạc, tín phiếu kho bạc, nhằm trang trải bội chi NSNN

Bốn là, xác định vai trò quyền sở hữu tài sản công và tài nguyên quốc

gia trong phân phối tổng sản phẩm xã hội

Năm là, các công cụ kinh tế được sử dụng tạo nguồn thu cho NSNN và

thực hiện các khoản chi tiêu của NSNN

1.2.2.2 NSNN có vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế-xã hội của Nhà nước

*Về mặt kinh tế: NSNN là công cụ chủ yếu phân bổ trực tiếp hoặc gián

tiếp các nguồn tài chính quốc gia, định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ

cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững

Vốn NSNN là nguồn tài chính có tính chất chủ đạo trong quá trình vận động của toàn bộ xã hội Thông qua thu, phần lớn nguồn tài chính quốc gia được tập trung vào ngân sách nhằm đáp ứng yêu cầu của Nhà nước, các khoản chi ngân sách có ý nghĩa quốc gia, có phạm vi tác động rộng lớn nhằm vào các mục tiêu của chiến lược kinh tế và thông qua hoạt động thu-chi của vốn ngân sách, Nhà nước thực hiện việc hướng dẫn, chi phối các nguồn tài chính ở các chủ thể khác trong xã hội Vì vậy, qua phân bổ nguồn tài chính của NSNN, Nhà nước

trực tiếp hoặc gián tiếp tác động đến mức độ, cơ cấu của các nguồn tài chính ở các chủ thể đó theo định hướng của Nhà nước

Thông qua các khoản chi kinh tế và chi đầu tư xây dựng các công trình kiết cấu hạ tầng kinh tế; phát triển những ngành, lĩnh vực có tỷ suất lợi nhuận cao, thu hồi vốn nhanh; ưu tiên những ngành mũi nhọn có khả năng cạnh tranh trên thị trường; đẩy mạnh sản xuất các mặt hàng thuộc thế mạnh xuất khẩu…, Chính phủ có thể tạo điều kiện và hướng nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào những lĩnh vực, những vùng cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế mới, cũng như tạo ra môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh Các khoản chi này của NSNN không thu hồi trực tiếp, nhưng hiệu quả của nó lại được tính bằng sự tăng trưởng của GDP, sự phân bố chung hợp lý của nền kinh tế hoặc bằng các chỉ tiêu khác như tạo ra khả năng tăng tốc độ lưu chuyển hàng hoá, dịch vụ…

Thông qua thu ngân sách mà chủ yếu là thuế cũng góp phần định hướng phát triển sản xuất Việc đặt ra các loại thuế suất ưu đãi, các quy định miễn giảm thuế… có tác dụng kích thích mạnh mẽ đối với doanh nghiệp Nền kinh tế thị trường, bên cạnh những mặt tích cực cũng chứa đựng những khuyết tật vốn có

có nó (mất công bằng, thiếu ổn định, lạm phát…) Để khắc phục những khuyết tật đó, Nhà nước phải can thiệp vào quá trình hoạt động của nền kinh tế thị trường Trong quá trình can thiệp, Nhà nước đã sử dụng các biện pháp hành chính mang tính cưỡng chế và hàng loạt các công cụ kinh tế, đặc biệt là thuế Cùng với việc mở rộng chức năng của Nhà nước, thuế trở thành một công cụ quan trọng để thực hiện điều tiết nền kinh tế quốc dân Điều chỉnh nền kinh tế chu kỳ là một trong những nội dung quan trọng của quá trình điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế Trong nền kinh tế thị trường, sự phát triển theo chu kỳ là điều khó tránh khỏi Để đảm bảo tốc độ tăng trưởng ổn định, Nhà nước sử dụng thuế để điều chỉnh quá trình đó Trong những năm khủng hoảng và suy thoái kinh tế, Nhà nước có thể hạ thấp mức thuế, tạo ra điều kiện thuế thuận lợi nhằm kích thích nhu cầu tiêu dùng để tăng đầu tư và mở rộng sức sản xuất, đưa nền kinh tế

thoát khỏi khủng hoảng nhanh chóng Ngược lại, trong thời kỳ phát triển quá mức, có nguy cơ dẫn đến mất cân đối, bằng cách tăng thuế, thu hẹp đầu tư, Nhà nước có thể giữ vững nhịp độ tăng trưởng theo mục tiêu đặt ra Nó giữ vị trí quan trọng trong việc kiểm kiêm, kiểm soát, quản lý, hướng dẫn và khuyến khích phát triển sản xuất, mở rộng lưu thông đối với tất cả các thành phần kinh

tế theo định hướng phát triển của nhà nước, góp phần tích cực vào việc điều chỉnh các mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân

Thông qua việc quy định các hình thức thu thuế khác nhau, xác định đúng đắn đối tượng chịu thuế, đối tượng nộp thuế, thuế suất, chế độ miễn giảm hợp lý… Nhà nước đã khuyến khích nâng đỡ những hoạt động kinh doanh cần thiết, làm ăn có hiệu quả cao, đồng thời kìm hãm những ngành nghề, mặt hàng cần hạn chế sản xuất, hạn chế tiêu dùng theo hướng tiết kiệm, chống sa hoa, lãng phí Như vậy, bằng cách áp dụng các chế độ thuế phân biệt đối với từng ngành kinh tế, từng mặt hàng khác nhau, Nhà nước có thể thúc đẩy phát triển các ngành quan trọng nhất, giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế hoặc san bằng tốc

độ tăng trưởng giữa chúng

Bên cạnh đó, các nguồn vay nợ từ nước ngoài và trong nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế Tuy nhiên, hiệu quả sử dụng các nguồn vốn vay nợ của Nhà nước cũng là một vấn đề cần phải xem xét thận trọng khi quyết định thực hiện các biện pháp huy động tiền vay

Rõ ràng là chính sách thu ngân sách, chính sách chi ngân sách gắn liền với chính sách phát triển kinh tế-xã hội và phục vụ trực tiếp cho chính sách này của Nhà nước

*Về mặt thị trường: Ngân sách Nhà nước là công cụ để điều tiết thị

trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát

Giá cả là một phạm trù kinh tế tồn tại khách quan trong nền kinh tế thị trường, nó có vai trò quan trọng trong việc kích thích sản xuất, lưu thông hàng hoá, dịch vụ phát triển Nếu không chủ động điều tiết được giá cả sẽ tạo ra những hậu quả tiêu cực cho quá trình tái sản xuất xã hội Chính vì vậy mà bất cứ

Nhà nước nào cũng phải có những chính sách, biện pháp để hướng sự vận động của giá cả vào việc thực hiện các mục tiêu định hướng của nền kinh tế quốc dân trong từng thời kỳ, từng lĩnh vực Giá cả có liên quan đến lợi ích của người sản xuất, người tiêu dùng và Nhà nước, đặc biệt là đời sống của nhân dân Do vậy, việc bình ổn giá cả có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự ổn định tình hình kinh tế-chính trị-xã hội của một quốc gia

Trong nền kinh tế thị trường, quy luật cung cầu chi phối thị trường rất mạnh Mọi sự biến động giá cả đều có nguyên nhân từ sự mất cân đối cung cầu Người kinh doanh nói chung rất nhạy cảm với tình hình giá cả để di chuyển nguồn vốn từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác Nhưng đối với người sản xuất, sự

di chuyển này là rất khó khăn và đối với nền kinh tế thì việc di chuyển này sẽ gây ra những phản ứng dây chuyền, dẫn đến sự mất ổn định về cơ cấu Vì vậy, Nhà nước cần có sự tác động tích cực đến thị trường, nhằm đảm bảo lợi ích cho

cả người sản xuất và người tiêu dùng cũng như để giữ vững cơ cấu kinh tế đã được hoạch định

Việc huy động của NSNN dưới các hình thức thuế, phí, lệ phí, vay và kể

cả bảo hiểm xã hội trên GDP và GNP chiếm tỷ trọng cao sẽ làm cho sự cung ứng vốn đầu tư dài hạn, vốn tiền tệ ngắn hạn của các nhà đầu tư và đầu tư của dân cư sẽ giảm, vốn tự đầu tư sẽ khan hiếm hơn, cầu về hàng hoá, dịch vụ của dân cư giảm xuống, nhưng NSNN lại có điều kiện để tăng cầu với quy mô lớn

và chi cho đầu tư lớn, qua đó kích thích tăng cung Ngược lại, nếu huy động của NSNN trên GDP và GNP chiếm tỷ trọng thấp sẽ làm cho nguồn tự đầu tư tăng lên, thúc đẩy tăng cung, kích thích tăng cầu về hàng hoá, dịch vụ, nhưng NSNN lại không có điều kiện để tăng cầu và chi cho đầu tư phát triển

Đối với thị trường hàng hoá, hoạt động điều tiết của Nhà nước được thực hiện thông qua việc sử dụng các quỹ dự trữ của Nhà nước ( bằng tiền, bằng ngoại tệ, các loại hàng hoá, vật tư chiến lược…) được hình thành từ nguồn thu của NSNN Khi giá cả của một loại hàng hoá nào đó lên cao, để kìm hãm và chống đầu cơ, Nhà nước đưa dự trữ hàng hoá đó ra thị trường để tăng cung, trên

cơ sở đó sẽ bình ổn được giá cả và hạn chế khả năng tăng giá đồng loạt, gây nguy cơ lạm phát chung cho nền kinh tế Còn khi giá cả của một hàng hoá nào

đó bị giảm mạnh, có khả năng gây thiệt hại cho người sản xuất và tạo ra xu hướng di chuyển vốn sang lĩnh vực khác, Nhà nước sẽ bỏ tiền để mua các hàng hoá đó theo một giá nhất định, bảo đảm quyền lợi cho người sản xuất Bằng công cụ thuế và chính sách chi tiêu NSNN, Nhà nước có thể tác động vào tổng cung hoặc tổng cầu để góp phần ổn định giá cả trên thị trường

Đối với thị trường tài chính, nếu Nhà nước vay vốn với lãi suất vao sẽ

có tác dụng tăng cung ứng vốn từ phía các nhà đầu tư và tiết kiệm tiêu dùng để dành cho tương lai, đồng thời làm giảm lượng cầu về vốn đầu tư của doanh nghiệp của các thành phần kinh tế Ngược lại, khi lãi suất các khoản vay của Nhà nước giảm xuống dưới mức lợi tức bình quân của cả xã hội, các nhà đầu tư

sẽ tìm môi trường đầu tư vào sản xuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ mà không muốn cho Nhà nước vay Mặt khác, lãi suất các khoản vay của Nhà nước cũng

có vị trí quan trọng đối với tiền tệ chuyển khoản, có thể tham gia điều tiết quan

hệ cung cầu tiền tệ chuyển khoản

Như vậy, thu ngân sách, đặc biệt là thu thuế, chi tiêu và dự trữ Nhà nước

có tác động rất lớn đến quan hệ cung cầu và bình ổn giá cả trên thị trường

Kiềm chế và kiểm soát lạm phát luôn được coi là mục tiêu trọng yếu trong điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội của quốc gia Lạm phát với sự bùng

nổ các cơn sốt về giá, gây ra những hậu quả nặng nề cho nền kinh tế, cho người sản xuất và người tiêu dùng Giữa lạm phát và hoạt động thu-chi của NSNN luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau Vì vậy, có thể khẳng định, các giải pháp kiềm chế lạm phát đều liên quan đến hoạt động của NSNN

Khi xảy ra lạm phát, giá cả tăng lên do cung cầu mất cân đối (cung nhỏ hơn cầu), Nhà nước có thể sử dụng biện pháp thuế như tăng thuế tiêu dùng, giảm thuế đối với đầu tư và thắt chặt chi tiêu của NSNN, nhất là các khoản chi cho tiêu dùng để nâng đỡ cung và giảm bớt cầu