Đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước.

Số hiệu Nội dung Trang Bảng 2.1: Tổng hợp chi ngân sách của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN Không tính trợ cấp cân đối ngân sách ...83 Bảng 2.2: Tổng hợp chi ngân sách thường xuy

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH -]^ -

NGUYỄN QUANG HƯNG

§æI MíI KIÓM SO¸T CHI NG¢N S¸CH TH¦êNG XUY£N CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG C¸C CÊP QUA KHO B¹C NHμ N¦íC

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2015

-]^ -

NGUYỄN QUANG HƯNG

§æI MíI KIÓM SO¸T CHI NG¢N S¸CH TH¦êNG XUY£N CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG C¸C CÊP QUA KHO B¹C NHμ N¦íC

Chuyên ngành : Tài chính - Ngân hàng

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1 PGS, TS BÙI ĐƯỜNG NGHIÊU

2 PGS, TS LÊ HÙNG SƠN

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản Luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong Luận án

là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Nguyễn Quang Hưng

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục các bảng, sơ đồ

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 17

1.1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN 17

1.1.1 Khái quát về ngân sách nhà nước 17

1.1.2 Chi ngân sách nhà nước 19

1.1.3 Chi ngân sách thường xuyên 26

1.2 LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 27

1.2.1 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước 27

1.2.2 Khái quát về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước 31

1.3 CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 43

1.3.1 Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương các cấp 43

1.3.2 Điều kiện tự nhiên, tình hình phát triển kinh tế - xã hội 44

1.3.3 Phương thức quản lý ngân sách của Nhà nước 45

1.3.4 Mô hình tổ chức của Kho bạc Nhà nước 47

1.3.5 Hệ thống thanh toán tiền tệ quốc gia 47

1.3.6 Công cụ sử dụng trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên 48

1.3.7 Các quy định pháp lý về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên 49

1.3.8 Tổ chức bộ máy kiểm soát chi tại các đơn vị Kho bạc Nhà nước 51

1.3.9 Năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên 51

1.3.10 Công tác kiểm tra quyết toán, thẩm tra báo cáo quyết toán 52

1.4.1 Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới 53

1.4.2 Bài học kinh nghiệm có thể áp dụng đối với Việt Nam 62

Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 64

2.1 TỔNG QUAN VỀ TỔ CHỨC CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP TẠI VIỆT NAM 64

2.1.1 Khái quát về tổ chức ngân sách chính quyền địa phương các cấp 64

2.1.2 Chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước 67

2.1.3 Tổ chức công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước 69

2.2 THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP TẠI VIỆT NAM 75

2.2.1 Các cơ sở pháp lý của kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp 75

2.2.2 Kết quả kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp 82

2.2.3 Thực trạng về quy trình và công cụ kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp giai đoạn 2004 - 2013 97

2.2.4 Kết quả khảo sát về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước 112

2.3 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG 116

2.3.1 Kết quả đạt được 116

2.3.2 Hạn chế và nguyên nhân 121

Chương 3: GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 132

3.1 QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU ĐỔI MỚI KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 132

của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước 134

3.2 GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 136

3.2.1 Đổi mới tổ chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên 136

3.2.2 Đổi mới quy trình thực hiện kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước 140

3.2.3 Hoàn thiện hệ thống công cụ sử dụng trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp 150

3.2.4 Đổi mới công tác tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách kiểm soát chi ngân sách thường xuyên 157

3.2.5 Nâng cao trình độ, năng lực của cán bộ, công chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên; người thực hiện ngân sách thường xuyên 163

3.2.6 Kiểm soát chi ngân sách thường xuyên theo phương thức quản lý ngân sách chương trình, ngân sách dự án, trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn 166

3.3 KIẾN NGHỊ ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN GIẢI PHÁP 167

3.3.1 Kiến nghị với Quốc hội 167

3.3.2 Kiến nghị với Chính phủ 169

3.3.3 Kiến nghị với Bộ Tài chính 170

3.3.4 Kiến nghị với Bộ Kế hoạch và Đầu tư 176

3.3.5 Kiến nghị với Tổng cục Thuế 176

3.3.6 Kiến nghị với Kho bạc Nhà nước 177

3.3.7 Kiến nghị với Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương 179

KẾT LUẬN 180

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 182

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 183

PHỤ LỤC 189

HĐND : Hội đồng nhân dân

KBNN : Kho bạc Nhà nước

NSNN : Ngân sách nhà nước

NSTW : Ngân sách Trung ương

UBND : Ủy ban nhân dân

Số hiệu Nội dung Trang

Bảng 2.1: Tổng hợp chi ngân sách của chính quyền địa phương các cấp qua

KBNN (Không tính trợ cấp cân đối ngân sách) 83 Bảng 2.2: Tổng hợp chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương

các cấp qua KBNN (Không tính trợ cấp cân đối ngân sách) 84 Bảng 2.3: Tổng hợp chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa

phương các cấp qua KBNN theo nhóm nội dung kinh tế (Không

tính trợ cấp cân đối ngân sách) 85 Bảng 2.4: Chi tiết chi thanh toán cho cá nhân từ ngân sách thường xuyên

của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN 88 Bảng 2.5: Chi tiết chi hàng hóa, dịch vụ từ ngân sách thường xuyên của

chính quyền địa phương các cấp qua KBNN 90 Bảng 2.6: Chi tiết chi trợ cấp cân đối ngân sách thường xuyên qua KBNN 92 Bảng 2.7: Chi tiết chi hỗ trợ và bổ sung từ ngân sách thường xuyên của

chính quyền địa phương các cấp qua KBNN (không tính trợ cấp

cân đối ngân sách) 94 Bảng 2.8: Chi tiết chi khác từ ngân sách thường xuyên của chính quyền địa

phương các cấp qua KBNN 95 Bảng 2.9: Tình hình từ chối thanh toán, trả lại và yêu cầu hoàn thiện hồ sơ,

thủ tục trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên qua KBNN

giai đoạn 2004 - 2013 96 Bảng 2.10: Một số thay đổi về tài khoản kế toán nhà nước trong thanh toán

chi NSNN tại KBNN 110 Bảng 2.11: Tỷ lệ doanh nghiệp, hộ kinh doanh có đăng ký kinh doanh (có

Hóa đơn) trên một đơn vị sử dụng ngân sách thường xuyên tại

địa phương 126 Bảng 3.1: So sánh hoá đơn với các loại giấy tờ xác nhận khối lượng, giá trị

hàng hoá, dịch vụ mua, bán, trao đổi không phải là hoá đơn 160

Số hiệu Nội dung Trang

Sơ đồ 2.1: Tổ chức ngân sách ở Việt Nam 66

Sơ đồ 3.1: Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát chi, thanh toán chi trả trực

tiếp cho người hưởng lương, phụ cấp, học bổng, sinh hoạt phí 143

Sơ đồ 3.2: KBNN thực hiện kiểm soát chi, thanh toán chi trả gián tiếp cho

người hưởng lương, phụ cấp, học bổng, sinh hoạt phí 144

Sơ đồ 3.3: Áp dụng trong trường hợp đối với khoản thanh toán, bên cung cấp

hàng hoá, dịch vụ là đối tượng kinh doanh không thường xuyên 145

Sơ đồ 3.4: Trường hợp đơn vị sử dụng ngân sách thường xuyên nắm rõ quy

định về quản lý hoá đơn, chủ động hoàn thiện hồ sơ thanh toán 146

Sơ đồ 3.5: Kiểm soát chi ngân sách thường xuyên và thanh toán trực tiếp cho

các bên cung cấp hàng hoá, dịch vụ 147

Sơ đồ 3.6: Tạm ứng chi trả trực tiếp cho các bên cung cấp hàng hoá, dịch vụ;

thanh toán tạm ứng sau khi hoàn tất thủ tục mua bán 148

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Từ năm 1986, nước ta bước vào thời kỳ thực hiện đường lối đổi mới toàn diện chuyển từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nên kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế, đặc biệt là thực hiện chương trình cải cách tổng thể nền hành chính Nhà nước, cải cách tài chính công được đặt ra như một khâu đột phá có tính chất tiền đề cho việc cải cách toàn diện nền hành chính Nhà nước, thông qua sự tác động mạnh mẽ của cải cách quản lý tài chính công đến xây dựng bộ máy hành chính Nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN trong bộ máy chính quyền các cấp từ trung ương đến cơ sở

Sự ra đời của Luật NSNN sửa đổi (năm 2002) là một dấu mốc quan trọng trong quá trình cải cách tài chính công Với mục tiêu quản lý thống nhất NSNN, Luật NSNN

2002 phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách các cấp, đơn vị sử dụng ngân sách trong từng khâu của chu trình ngân sách; cụ thể điều kiện chi ngân sách, nguyên tắc cấp phát, hình thức thanh toán và hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi Luận cứ tạo cơ sở cho những thay đổi này gắn liền với lý thuyết phân cấp ngân sách, phân định chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý NSNN các cấp, nhằm tạo ra sự chủ động, linh hoạt cho các cơ quan, đơn vị trong quá trình quản lý và sử dụng NSNN, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng nguồn lực công, tăng cường kỷ cương,

kỷ luật tài chính

Trong khuôn khổ chương trình tổng thể cải cách hành chính ngành Tài chính, Bộ Tài chính đã triển khai đồng bộ và mạnh mẽ các hoạt động cải cách, từ lĩnh vực phân cấp quản lý NSNN, quản lý thu, chi NSNN cũng như quản lý các quỹ công khác của Nhà nước Hoạt động cải cách diễn ra đồng bộ trên mọi lĩnh vực, từ cải cách cơ chế quản lý, hiện đại hoá công nghệ cũng như nâng cao năng lực và chất lượng nguồn nhân lực của toàn ngành Tài chính Trong đó, cải cách quản lý chi NSNN là một trong số các nội dung trọng tâm, có mức độ ảnh hưởng sâu rộng tới mọi thành phần kinh tế, đóng vai trò quyết định tới kết quả của quá trình cải cách

Nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN được Bộ Tài chính giao cho KBNN tổ chức triển khai thực hiện bắt đầu từ những năm 90 thuộc thế kỷ 20 Đến nay, nền tảng pháp lý, cơ

chế kiểm soát, quy trình kiểm soát, tổ chức bộ máy kiểm soát chi ngân sách đã tương đối

đi vào nề nếp, chất lượng công tác kiểm soát chi không ngừng được nâng cao Trong chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020, kiểm soát chi được xác định là một trong những nội dung trọng tâm cần được tiếp tục tiến hành nghiên cứu, cải cách, hoàn thiện hơn nhằm vừa đảm bảo yêu cầu quản lý Nhà nước chặt chẽ, an toàn, vừa đảm bảo thông thoáng, hiện đại, cải cách

Trong những năm vừa qua kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN được đánh giá là có chuyển biến tích cực trong cải cách quản lý tài chính, ngân sách, song chưa thể khẳng định rằng đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN là những cải cách có tính hệ thống và hiệu quả Kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý, trong đó, biểu hiện rõ nhất là dự toán chi ngân sách được duyệt của một bộ phận đơn vị sử dụng ngân sách lập không sát với thực tế do đó thường xuyên phải điều chỉnh; việc chấp hành

dự toán chưa thực sự tốt, chưa gắn được trách nhiệm của người thực hiện ngân sách vào việc lập, chấp hành dự toán chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp; việc chưa chủ động chấp hành đúng các nguyên tắc chi, điều kiện chi NSNN còn diễn ra tại nhiều địa phương, đơn vị

Xuất phát từ những nhận định nêu trên, Học viên đã mạnh dạn chọn lựa và nghiên

cứu đề tài: “Đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước” làm đề tài nghiên cứu của Luận án Tiến sỹ

2 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu và đề xuất các giải pháp Đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam Để đạt được mục đích nghiên cứu đó, cần hoàn thành các mục tiêu cụ thể như sau:

+ Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam

+ Tổng hợp kinh nghiệm trong kiểm soát chi thường xuyên NSNN của một số quốc gia trên thế giới và rút ra một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam

+ Phân tích thực trạng kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN qua một số năm gần đây, đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế

+ Đề xuất một số giải pháp và kiến nghị đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

* Đối tượng nghiên cứu là: Chi ngân sách nhà nước và kiểm soát chi ngân sách

nhà nước

* Phạm vi nghiên cứu:

- Chi NSNN được tiếp cận nghiên cứu và phản ánh trong Luận án là chi NSNN được hiểu theo nghĩa hẹp - chi NSNN của chính quyền địa phương các cấp Và trong phạm vi chi NSNN của chính quyền địa phương các cấp, Luận án chỉ giới hạn nghiên cứu về chi ngân sách thường xuyên tại Việt Nam

- Kiểm soát chi NSNN được tiếp cận nghiên cứu và phản ánh trong Luận án là các hoạt động của KBNN về kiểm soát chi trước khi chi tiền Và kiểm soát chi ở đây là kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam

- Để đảm bảo tính thống nhất về cơ sở pháp lý trong nghiên cứu kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN thời gian qua, Luận án giới hạn phạm vi về thời gian để thu thập tư liệu và nghiên cứu đánh giá kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN từ năm ngân sách 2004 đến năm 2013 tại Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu

Học viên sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng; duy vật lịch sử kết hợp với các phương pháp phân tích; thống kê; tổng hợp; so sánh; suy luận; điều tra trắc nghiệm bằng bộ câu hỏi phỏng vấn đối với cán bộ, công chức làm công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN ở địa phương để phân tích, đánh giá tình hình đối với đối tượng nghiên cứu nhằm xác định những vấn đề có tính quy luật, những nét đặc thù phục vụ cho quá trình nghiên cứu Luận án

Nội dung phương pháp điều tra trắc nghiệm bằng bộ câu hỏi phỏng vấn:

+ Cách thức tiến hành điều tra trắc nghiệm:

Để tiến hành điều tra trắc nghiệm bằng bộ câu hỏi phỏng vấn, Học viên xây dựng hệ thống chỉ tiêu về số liệu phân tích, bộ câu hỏi điều tra trắc nghiệm, với mục tiêu tìm hiểu thực trạng và các vấn đề có liên quan đến kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN

Trên cơ sở bộ câu hỏi điều tra trắc nghiệm đã có, Học viên gửi phiếu điều tra trắc nghiệm đến các cán bộ là kế toán viên, kế toán trưởng các KBNN huyện, thị xã, phòng giao dịch KBNN tỉnh, thành phố trực tiếp kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN

Số liệu thu thập điều tra phỏng vấn bằng hình thức trắc nghiệm về cơ bản phải đảm bảo đại diện cho các địa phương trên toàn quốc, nhằm tìm ra tính quy luật của vấn

đề nghiên cứu

+ Nội dung phiếu điều tra trắc nghiệm:

Đối tượng trả lời phỏng vấn theo phiếu điều tra trắc nghiệm là kế toán viên, kế toán trưởng, lãnh đạo các KBNN huyện, thị xã, phòng giao dịch KBNN tỉnh trực tiếp kiểm soát chi hoặc chỉ đạo công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách tại các đơn vị sử dụng ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp Nội dung phiếu điều tra trắc nghiệm tập trung vào ba phần:

- Một số chỉ tiêu cơ bản về điều kiện xã hội, điều kiện tự nhiên, số lượng tài khoản giao dịch, số đơn vị giao dịch trên địa bàn

- Phỏng vấn các kế toán viên, kế toán trưởng các KBNN huyện, thị xã, phòng giao dịch KBNN tỉnh, thành phố trực tiếp kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên tại các đơn vị sử dụng ngân sách bằng một bộ câu hỏi trắc nghiệm

- Tổng hợp các kiến nghị, đề xuất của các cán bộ làm công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên liên quan đến đối tượng nghiên cứu của Luận án (nếu có)

+ Khai thác và sử dụng số liệu điều tra trắc nghiệm phục vụ cho quá trình nghiên cứu đề tài Luận án:

Từ số liệu thu thập được qua điều tra, phỏng vấn, Học viên tổng hợp lên thành các biểu số liệu chi tiết theo từng chỉ tiêu phân tích cụ thể Căn cứ vào các biểu chi tiết đó,

Học viên tiến hành phân tích và so sánh từng chỉ tiêu, nhằm làm rõ những vấn đề có tính quy luật trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN nhìn từ kết quả hoạt động quản lý ngân sách trên địa bàn; điều kiện địa

lý, điều kiện phát triển kinh tế, công tác quản lý thu NSNN tại các địa phương ảnh hưởng đến kiểm soát chi ngân sách thường xuyên; các tồn tại, hạn chế; nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế đó

Các câu hỏi điều tra trắc nghiệm có sự lôgích với nhau, ràng buộc nhau Từ việc tổng hợp số liệu, tổng hợp kết quả trả lời các câu hỏi trắc nghiệm, so sánh kết quả số liệu, kết quả trả lời giữa các câu hỏi trắc nghiệm, tổng hợp thành các biểu chi tiết theo chỉ tiêu phân tích nhằm góp phần xây dựng lên một bức tranh toàn cảnh về thực trạng kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN, như: hồ sơ kiểm soát chi, tình huống kiểm soát chi, công tác kiểm soát chi, sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngân sách tại địa phương năng lực, trình độ của người thực hiện ngân sách; việc tự kiểm soát chấp hành dự toán ngân sách thường xuyên tại các đơn vị sử dụng ngân sách

Kết quả phân tích số liệu điều tra, phỏng vấn bằng hình thức trắc nghiệm sẽ góp phần quan trọng cho quá trình xây dựng lên các giải pháp và điều kiện thực hiện giải pháp nhằm đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

5 Tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến đề tài Luận án

Từ khi NSNN ra đời, vấn đề nghiên cứu về quản lý NSNN, kiểm soát chi NSNN được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm Vì vậy đã một số công trình nghiên cứu ở các cấp

độ và giác độ khác nhau, có thể nêu một số công trình nghiên cứu, bài viết về quản lý NSNN như sau:

5.1 Các nghiên cứu nước ngoài

(1) Economics of Development 6th Edition - Kinh tế học phát triển, (1992), Tái bản lần thứ 6 (2006), của Dwight H.Perkins, Steven Radelet, David L.Lindauer, NXB W.W Norton & Company New York - London Nội dung bao gồm 4 phần với 21 chương, bao quát một phạm vi rộng lớn các vấn đề từ lý thuyết, chiến lược, chính sách đến thực hành; từ những vấn đề chung của nền kinh tế đến những chuyên đề về từng loại nguồn lực và lĩnh vực của quá trình phát triển Chính sách tài khóa và Chính sách tài chính được Giáo sư Dwight H.Perkins và các cộng sự đề cập đến rất cụ thể tại các

chương 12, 13, phần 3 như: Ngân sách Nhà nước, những vấn đề tổng quan; Chi tiêu chính phủ; Chính sách thuế và tiết kiệm công; Hiệu quả kinh tế và ngân sách; Chức năng của hệ thống tài chính Trong đó, Chi tiêu chính phủ được Giáo sư và các cộng sự đi sâu phân tích và hệ thống theo từng nhóm chi như: Chi thường xuyên; Tiền lương và tiền công; Mua hàng hóa, dịch vụ; Trợ cấp; Doanh nghiệp Nhà nước; Chuyển nhượng của chính phủ

Tuy nhiên, một số vấn đề như: Tổ chức công tác quản lý, kiểm soát chi ngân sách thường xuyên; quy trình quản lý; nguyên tắc và điều kiện chi ngân sách thường xuyên; phương thức cấp phát; hình thức thanh toán; hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi ngân sách thường xuyên tại mỗi quốc gia chưa được Giáo sư và các cộng sự đề cập đến (2) Finances Publiques - Tài chính công (2002), của Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale Cuốn sách gồm 3 phần, 27 chương Nội dung cuốn sách tập trung trình bầy những vấn đề cơ bản nhất về mặt lý luận của tài chính công, lịch sử hình thành các vấn đề thuộc ngành tài chính công; vấn đề tài chính công hiện đại và Nhà nước; bối cảnh vận hành của nền tài chính công; các khái niệm và học thuyết xung quanh vấn đề tài chính công Cuốn sách cũng giới thiệu thực tiễn vận dụng

lý luận về tài chính công ở Pháp và Châu Âu, thể hiện ở Ngân sách Nhà nước và các luật trong lĩnh vực tài chính; cơ chế và công cụ hoạt động tài chính Nhà nước Đặc biệt, Giáo sư Michel Bouvier và các cộng sự đã dành một phần không nhỏ (225 trang) trong cuốn sách để phân tích về hoạt động tài chính công của địa phương Có thể điểm một số mục trọng tâm như: Giới thiệu về Khoa học tài chính công; Phần 1, Tài chính công và môi trường chung, phân tích về Nhà nước và nền tài chính công đương đại, Bối cảnh quốc tế và châu âu, Các kết cấu định chế; Phần 2 Tài chính công, Phân tích về Ngân sách Nhà nước và Luật tài chính, Ngân sách Nhà nước các tác nhân và trình tự, Hoạt động tài chính của Nhà nước; Phần 3, Tài chính địa phương, phân tích về khuôn khổ chung của Tài chính địa phương, Nguồn thu chính của địa phương, Khuôn khổ ngân sách và kế toán, kiểm tra quản lý tài chính địa phương

Mặc dù Giáo sư Michel Bouvier và các cộng sự đã dành rất nhiều thời lượng để phân tích về hoạt động tài chính công của địa phương, nhưng một số vấn đề như: tổ chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, quy trình và công cụ kiểm soát chi, quy định về

hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp chưa được các Tác giả đề cập đến

(3) Hướng dẫn Quản lý Chi tiêu Công của Quỹ tiền tệ quốc tế (1998), của Barry H.Potter và Jack Diamond Cuốn sách đã cung cấp một cái nhìn tổng quan về các nguyên tắc và thực tiễn quan sát được trong ba khía cạnh chính của quản lý chi tiêu công Đó là: Lập ngân sách; Thực hiện ngân sách và Lập kế hoạch tiền mặt Đối với mỗi khía cạnh quản lý chi tiêu công, cuốn sách này hướng dẫn riêng rẽ các thông lệ khác nhau trong bốn nhóm quốc gia - hệ thống các nước Pháp ngữ, hệ thống cộng đồng chung, Mỹ Latinh, và các nước thuộc nền kinh tế chuyển đổi Trong phần Thực hiện ngân sách, Tác giả tập trung phân tích, hướng dẫn một cách rất cụ thể bằng việc đặt ra những vấn đề cần giải quyết nhằm chuyển tải thông tin một cách hiệu quả nhất đến người đọc, như: Các bước khác nhau trong quy trình thực hiện ngân sách; Ai chịu trách nhiệm thực hiện ngân sách; Ngân sách phân bổ có thể được sửa đổi thế nào; Những vấn đề gặp phải trong thực hiện các thủ tục ngân sách là gì

Tuy nhiên, trong phần thực hiện ngân sách, những vấn đề được giải quyết tại tài liệu nghiên cứu này còn khá rời rạc, chưa đi sâu vào hoạt động kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của từng quốc gia; công cụ kiểm soát; và quy định về hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi ngân sách thường xuyên tại mỗi quốc gia đó

(4) Performance Budgeting in OECD Countries - Dự thảo ngân sách dựa trên hiệu suất hoạt động ở các nước trong Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế OECD (2008), của Teresa Curristine Cuốn sách này bàn về các bài học kinh nghiệm từ các quốc gia phát triển và sử dụng thông tin hiệu suất trong quá trình thực hiện ngân sách Nó cung cấp hướng dẫn trong việc thay đổi hệ thống ngân sách để thúc đẩy việc sử dụng thông tin hiệu suất Cuốn sách bao gồm 8 nghiên cứu về 8 quốc gia trong đó thảo luận kĩ lưỡng về việc từng quốc gia đã tìm kiếm, phát triển và sử dụng thông tin hiệu suất trong quá trình lập ngân sách và quản lí như thế nào trong vòng hơn mười năm qua Phần 1, viết bởi Teresa Curristine - chuyên gia phân tích chính sách cao cấp, Ban ngân sách và chi tiêu công, Ban phát triển vùng và quản trị công, OECD, bao gồm một cách nhìn tổng quan về các trải nghiệm của các nước thành viên OECD và thảo luận về lợi ích, các thách thức, các bài học kinh nghiệm và những hướng đi trong tương lai Phần 2 viết bởi các cộng sự, bao gồm 8 nghiên cứu về 8 quốc gia gồm: Úc, Canada, Đan Mạch, Hàn Quốc, Hà Lan, Thụy Điển, Vương quốc Anh và Hoa Kì Mục tiêu của cuốn sách nhằm góp phần nâng cao hiệu suất và tính hiệu quả của sự quản lí và phân bổ nguồn lực trong lĩnh vực công, khuyến khích sự trao đổi ý tưởng giữa các quốc gia và để thu thập thông tin về các

phương pháp khác nhau được áp dụng trong việc quản lí và lập ngân sách dựa trên hiệu suất thực tế Các Tác giả đã đi sâu phân tích, so sánh các phương pháp tổ chức thực hiện sáng kiến cải cách ngân sách của từng quốc gia, qua đó đúc kết và đưa ra những vấn đề cần đặc biệt quan tâm trong tổ chức thực hiện các sáng kiến cải cách ngân sách Vấn đề quản lý NSNN của chính quyền địa phương cũng được các Tác giả đặc biệt quan tâm, như: việc áp dụng các sáng kiến cải cách ngân sách tại địa phương, phân rõ quyền lực quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương (tr32); công tác tư vấn với chính quyền địa phương để thiết lập khuôn khổ hoạt động, đề ra mục tiêu quản lý ngân sách và sự đồng thuận, xây dựng khung thể chế cho địa phương (tr94); thực hiện kế toán dồn tích trong quản lý NSNN từ trung ương đến địa phương (tr160) Thông tin về hiệu suất của lĩnh vực công hướng tới mục tiêu đáp ứng nhu cầu muốn tìm hiểu của công chúng và những thông tin này có thể được sử dụng để minh chứng rằng chính phủ xứng đáng với dân chúng thông qua các hành động của mình Điều quan trọng nhất là thông tin về hiệu suất có thể giúp các nhà hoạch định chính sách lập được một ngân sách tốt hơn và đưa ra các quyết định đúng đắn hơn trong quản lí

Mặc dù cuốn sách không đi sâu vào nghiên cứu về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, tuy nhiên, một số vấn đề đặc biệt có ý nghĩa đã được các Tác giả lần đầu tiên đề cập tới, đó là : Kinh nghiệm về Dự thảo ngân sách dựa trên hiệu suất hoạt động; Phương thức quản lý ngân sách chương trình, ngân sách dự án; Quá trình thực hiện các sáng kiến cải cách ngân sách; và Các phương pháp tổ chức thực hiện các sáng kiến cải cách ngân sách… tại 8 quốc gia phát triển trên thế giới…

Nhìn chung, các nghiên cứu ngoài nước đã đặt nền móng cho các lý thuyết về chi NSNN, kiểm soát chi NSNN, tổ chức thực hiện sáng kiến cải cách NSNN, trang bị các

cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phân tích, đánh giá quản lý chi NSNN, kiểm soát chi NSNN, kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua

Cơ quan kiểm soát chi nói chung và KBNN nói riêng Các nghiên cứu của các nhà khoa học ngoài nước phát triển theo từng thời kỳ, góp phần làm cơ sở lý luận quan trọng trong chi thường xuyên NSNN và kiểm soát chi thường xuyên NSNN cho các quốc gia khác trong hiện tại và tương lai

Tuy nhiên, việc ứng dụng vào việc đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp ở Việt

Nam thì cần phải vận dụng linh hoạt, phù hợp với bối cảnh thực tiễn và có những điều kiện nhất định

5.2 Các nghiên cứu trong nước

Các Tác phẩm nghiên cứu về Chính sách Tài chính, Ngân sách Nhà nước có một

số Tác phẩm điển hình như:

(1) Đổi mới Ngân sách Nhà nước (1992) của Tào Hữu Phùng và Nguyễn Công Nghiệp, NXB Thống kê, Hà Nội đã khái quát những nhận thức chung về NSNN, đánh giá những chính sách NSNN hiện hành và đề xuất một số giải pháp đổi mới NSNN để sử dụng có hiệu quả trong tiến trình đổi mới của nền kinh tế đất nước Đến nay, có những giải pháp đã được triển khai ứng dụng hiệu quả trong thực tế Tuy nhiên, các giải pháp về đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN chưa được các Tác giả đề cập tới

(2) Chính sách tài chính Việt Nam trong điều kiện hội nhập kinh tế (2000) của PGS.TS Vũ Thu Giang, NXB Chính trị quốc gia Nội dung cơ bản của tác phẩm này là

đề cập tới thuận lợi và thách thức đối với Việt Nam trong quá trình hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế; thực trạng và chính sách tài chính của nước ta trong quá trình hội nhập, bao gồm chính sách thuế, chính sách đầu tư trực tiếp nước ngoài, chính sách tỷ giá hối đoái và chính sách lãi xuất trong tiến trình hội nhập, mặt tích cực và những hạn chế của chính sách; những yêu cầu đặt ra với chính sách tài chính trong quá trình hội nhập; những kiến nghị và giải pháp chính cải cách chính sách tài chính để Việt Nam tham gia hội nhập thành công Tác phẩm này phần nào làm rõ thêm nguồn thu và nhu cầu chi tiêu NSNN khi nước ta tham gia hội nhập kinh tế quốc tế Tuy nhiên, tác phẩm chưa đi sâu nghiên cứu về thực trạng chính sách tài chính trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên nói chung, kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN nói riêng, đồng thời chưa làm rõ yêu cầu kiểm soát nhu cầu chi tiêu ngân sách thường xuyên khi nước ta tham gia hội nhập kinh tế quốc tế

Các Luận án Tiến sỹ nghiên cứu về đề tài liên quan đến Hệ thống Kho bạc Nhà nước, hiện nay mới chỉ có 02 Luận án, lưu trữ tại Thư viện Quốc gia, đó là:

(1) Luận án “Đổi mới và hoàn thiện hoạt động của Hệ thống KBNN trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường” năm 1993, của NCS Nguyễn Thị Bất, tại trường Đại học Kinh tế quốc dân, đã hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về: Chức

năng, nhiệm vụ của KBNN; các mối quan hệ kinh tế giữa KBNN với các cơ quan, các tổ chức trong nền kinh tế quốc dân và sự hoạt động của Hệ thống KBNN tại một số quốc gia trên thế giới Luận án đã phân tích và làm rõ sự ra đời và phát triển của Hệ thống KBNN tại Việt Nam qua: quá trình hình thành; thực trạng về hoạt động quản lý NSNN; tín dụng Nhà nước; quản lý tiền mặt, thanh toán, kế toán; sự cần thiết phải đổi mới và hoàn thiện hoạt động của Hệ thống KBNN trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường Đồng thời đề xuất một hệ thống gồm 3 nhóm giải pháp trọng tâm, nhằm đổi mới

và hoàn thiện hoạt động của Hệ thống KBNN ở Việt Nam, như: Đổi mới và hoàn thiện

cơ chế quản lý thu, chi NSNN trực tiếp qua KBNN; hoàn thiện cơ chế tín dụng Nhà nước qua KBNN; và hoàn thiện tổ chức bộ máy của Hệ thống KBNN tại Việt Nam Tuy nhiên, Luận án chưa đi sâu nghiên cứu về thực trạng kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, chưa đưa ra được những giải pháp nhằm hướng tới mục tiêu: đổi mới công tác tổ chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên; quy trình thực hiện kiểm soát chi; công cụ thực hiện kiểm soát chi; và đổi mới công tác tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên

(2) Luận án “Một số giải pháp nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học” năm 2004, của NCS Lê Ngọc Châu, tại Học viện Tài chính, đã hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về: Chi NSNN và kiểm soát chi NSNN; ứng dụng tin học trong kiểm soát chi NSNN qua Hệ thống KBNN; những yếu tố tác động đến chất lượng, hiệu quả kiểm soát chi NSNN trong điều kiện ứng dụng tin học Luận án đã phân tích và làm rõ thực trạng kiểm soát chi NSNN qua Hệ thống KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học ở Việt Nam hiện nay, như: Thực trạng kiểm soát chi NSNN qua KBNN ở Việt Nam giai đoạn 1991-2001; thực trạng ứng dụng tin học trong kiểm soát chi NSNN qua KBNN hiện nay; đánh giá sự cần thiết phải tăng cường kiểm soát chi NSNN qua Hệ thống KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học Đồng thời Tác giả đề xuất một hệ thống gồm 3 nhóm giải pháp trọng tâm, nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học ở Việt Nam, như: Hoàn thiện kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Phương thức quản lý NSNN truyền thống, dựa trên cơ sở nguồn lực đầu vào; kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Phương thức quản lý NSNN hiện đại, kết hợp giữa dựa trên nguồn lực đầu vào với kết quả đầu ra; tăng cường ứng dụng tin học trong kiểm soát chi NSNN qua Hệ thống KBNN; các điều kiện và lộ trình triển khai thực hiện các nhóm giải pháp

Tuy nhiên, các lý thuyết về kiểm soát chi mà Luận án đề cập tới mới dừng lại ở các cơ chế, chính sách của Nhà nước về kiểm soát chi NSNN, các công cụ được sử dụng trong kiểm soát chi NSNN qua KBNN chưa được Luận án đề cập đến một cách toàn diện Luận án chưa tiếp cận đối tượng nghiên cứu từ một số góc độ như: thực tiễn công tác kiểm soát chi NSNN tại các đơn vị KBNN các cấp; thực trạng thực hiện ngân sách tại các đơn vị sử dụng NSNN; thực trạng ứng dụng tin học vào kiểm soát các nguyên tắc, điều kiện chi NSNN, kiểm soát hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi NSNN tại các đơn vị KBNN các cấp chính vì vậy một số giải pháp nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học còn có những hạn chế nhất định

Các Luận án Tiến sỹ nghiên cứu về đổi mới quản lý chi Ngân sách Nhà nước, chi Ngân sách địa phương, có một số Luận án điển hình như:

(1) Luận án “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường của Việt Nam” năm 2008, của NCS Nguyễn Thị Minh, tại Học viện Tài chính, đã hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về NSNN, chi NSNN, quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường; mối quan hệ phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý NSNN;

cơ chế quản lý chi NSNN; sự cần thiết phải đổi mới phương thức chi Luận án đã khẳng định vai trò của chi NSNN trong nền kinh tế thị trường thông qua việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế Luận án cũng trình bầy khái quát thực trạng quản lý chi NSNN của nước ta

về phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào; theo chương trình mục tiêu, dự án; theo kết quả đầu ra và chu trình ngân sách trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn Từ đó rút ra những kết quả đạt được, những hạn chế cùng với nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua, nhất là từ khi có Luật NSNN, và đánh giá những sửa đổi bổ sung, góp phần tăng tiềm lực tài chính quốc gia Nghiên cứu một số vấn đề quản

lý chi NSNN ở các nước phát triển và các nước trong khu vực, Tác giả đã rút ra 4 bài học kinh nghiệm có thể nghiên cứu, vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam Trên cơ sở trình bầy định hướng về phát triển kinh tế-xã hội và mục tiêu tài chính, ngân sách của Việt Nam đến 2010 và những năm tiếp theo, cùng với quan điểm đổi mới chi NSNN, Tác giả đã đề xuất một hệ thống gồm 5 nhóm giải pháp nhằm đổi mới công tác quản lý chi NSNN ở Việt Nam Trong đó, nhóm giải pháp trọng tâm là đẩy mạnh triển khai phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra với những điều kiện và khả năng áp dụng là cần thiết và phù hợp với việc đổi mới công tác quản lý chi NSNN

Tuy nhiên, Luận án chưa đề cập đến các giải pháp nhằm đổi mới kiểm soát chi NSNN qua KBNN; các giải pháp đẩy mạnh triển khai đổi mới phương thức quản lý chi NSNN chưa đề cập đến phương thức quản lý ngân sách chương trình, ngân sách dự án - một phương thức quản lý ngân sách kết hợp giữa quản lý ngân sách theo đầu vào với quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra

(2) Luận án “Đổi mới quản lý ngân sách địa phương các tỉnh vùng Đồng bằng Sông Hồng” năm 2009, của NCS Trần Quốc Vinh, tại trường Đại học Kinh tế quốc dân Luận án đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách địa phương, kinh nghiệm quốc tế về quản lý ngân sách địa phương, phân vùng kinh tế ở Việt Nam và nêu bật được những đặc điểm chung nhất về kinh tế xã hội của các tỉnh vùng Đồng bằng Sông Hồng, phân tích và đánh giá thực trạng quản lý ngân sách địa phương các tỉnh vùng Đồng bằng Sông Hồng, định hướng đổi mới quản lý ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng Sông Hồng Từ đó Tác giả đã đề xuất 5 nhóm giải pháp đổi mới quản lý ngân sách địa phương các tỉnh vùng Đồng bằng Sông Hồng, như: Đổi mới nhận thức của các địa phương, trách nhiệm và phương pháp quản lý ngân sách; đổi mới tổ chức bộ máy quản

lý ngân sách địa phương; hoàn thiện hệ thống thông tin, phương tiện quản lý; nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát ở các cấp; tuyên truyền, nâng cao nhận thức, trách nhiệm của đối tượng quản lý nhằm đổi mới quản lý ngân sách địa phương các tỉnh vùng Đồng bằng Sông Hồng

Tuy nhiên, Luận án chưa đề cập đến các vấn đề lý thuyết, thực trạng, cũng như chưa đề xuất được các giải pháp góp phần đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp khu vực Đồng bằng Sông Hồng

(3) Luận án “Hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tỉnh” năm 2013, của NCS Bùi Thị Quỳnh Thơ, tại Học viện Tài chính, đã hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn

đề lý luận về NSNN, chi NSNN, quản lý chi NSNN Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một số quốc gia và địa phương, Tác giả đã rút ra 4 bài học kinh nghiệm có thể nghiên cứu, vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Hà Tĩnh, đó là: Kinh nghiệm về kiểm soát chi NSNN; cải cách quản lý chi NSNN; kiểm tra, giám sát, đánh giá quá trình chi NSNN; và thực hiện quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra Trên cơ sở trình bầy định hướng, mục tiêu hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh, Tác giả đã đề xuất một hệ thống gồm 6 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tỉnh, như: Lựa chọn danh mục ưu tiên để phân

khai nguồn lực; Nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên, chi đầu tư xây dựng cơ bản; hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ, định mức chi; lập dự toán ngân sách trên cơ

sở chi tiêu trung hạn và một số giải pháp hỗ trợ khác nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tỉnh

Tuy nhiên, Luận án mới chỉ tập trung giải quyết được một số thực trạng quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tỉnh Một số thực trạng về kiểm soát chi NSNN được Tác giả trình bầy tại Luận án mới dừng lại ở số liệu, tài liệu tại các cơ quan quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh, chính vì vậy một số giải pháp được Tác giả đề xuất tại Luận án đã chưa thực sự có giá trị

Các Đề tài, Đề án, Bài viết nghiên cứu về chi NSNN, kiểm soát chi NSNN trong

Hệ thống KBNN, có một số Nghiên cứu điển hình như:

(1) Đề tài cấp ngành “Xây dựng mô hình giao dịch một cửa đối với ngân sách xã qua KBNN”, của Dương Công Sáu, tại KBNN Việt Nam, đã đề cập đến xây dựng mô hình giao dịch một cửa đối với ngân sách xã qua KBNN từ thực tiễn tại KBNN Bắc Giang Tuy nhiên cách tiếp cận đối tượng nghiên cứu của đề tài chủ yếu từ phía KBNN địa phương, đề tài chưa đi sâu phân tích về thực trạng quản lý tài chính, ngân sách xã từ các góc độ tiếp cận khác như chất lượng dự toán NSX, tình hình chấp hành dự toán NSX, hồ sơ, chứng từ thanh toán chi NSX qua KBNN, kết quả công tác kiểm soát chi NSX của KBNN Bắc Giang, cán bộ công chức làm nhiệm vụ kiểm soát chi, người thực hiện dự toán NSX

(2) Bài viết: Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN nhìn từ góc

độ hoá đơn thanh toán, Tạp chí Tài chính - Kế toán số tháng 05/2011, của Ths Nguyễn Quang Hưng, Ths Nguyễn Việt Dũng, đã đề cập đến hóa đơn, sự khác nhau giữa hóa đơn và các giấy tờ thanh toán khác không phải là hóa đơn, hóa đơn trong thanh toán chi

TX NSNN, một số tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó trong kiểm soát chi thường xuyên NSNN, các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN nhìn từ góc độ hoá đơn thanh toán

(3) Đề án nghiên cứu khoa học cấp ngành ”Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN đối với các khoản thanh toán bên cung cấp hàng hoá, dịch vụ chưa có đăng ký kinh doanh, chưa có hoá đơn” (2010), của của Ths Nguyễn Quang Hưng, tại KBNN Việt Nam đã đề cập đến hoá đơn trong thanh toán chi thường xuyên NSNN, một số đề xuất quan trọng của đề án như phân cấp quản lý hóa đơn, kiểm soát

chi thường xuyên NSNN đối với các khoản thanh toán bắt buộc phải có hóa đơn, kiểm soát chi thường xuyên NSNN theo giá trị thanh toán đã được áp dụng trong thực tiễn Tuy nhiên đề án chưa bao quát hết các khoản thanh toán chi TX NSNN theo quy định phải có hoá đơn

(4) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành “Tích hợp quy trình kiểm soát chi và cam kết chi NSNN qua KBNN phù hợp với lộ trình phát triển KBNN” (2011), của Tiến

sĩ Nguyễn Văn Quang và thạc sỹ Hà Xuân Hoài tại KBNN Việt Nam Đề tài chủ yếu đi sâu phân tích về cam kết chi, kiểm soát cam kết chi, tích hợp quy trình kiểm soát chi và kiểm soát cam kết chi NSNN

(5) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành “Một số giải pháp đổi mới cơ chế quản

lý, kiểm soát chi NSNN theo kết quả công việc đối với các đơn vị sự nghiệp có thu trên địa bàn TP Đà Nẵng” (2009), của Thạc sỹ Phan Quảng Thống tại KBNN Việt Nam, chủ yếu đi vào phân tích một số vấn đề về cơ chế quản lý, kiểm soát chi NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp có thu trên địa bàn TP Đà Nẵng đồng thời đề xuất một số giải pháp đổi mới cơ chế quản lý, kiểm soát chi NSNN theo kết quả công việc đối với các đơn vị sự nghiệp, với góc độ tiếp cận từ phía KBNN Đà Nẵng

(6) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách huyện trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” (2009), Thạc sỹ Đỗ Thị Xuân tại KBNN Việt Nam, đã đề cập một cách toàn diện đến ngân sách cấp huyện từ thực tiễn tại Ninh Bình, với góc độ tiếp cận từ công tác quản lý ngân sách huyện qua KBNN Ninh Bình, đồng thời đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách huyện trên địa bàn tỉnh Ninh Bình Đề tài không đi sâu vào phân tích về thực trạng kiểm soát chi thường xuyên ngân sách huyện qua KBNN như việc chấp hành các điều kiện chi, nguyên tắc cấp phát, hình thức thanh toán, hồ sơ, chứng từ Kiểm soát chi, cán bộ, công chức làm nhiệm

vụ kiểm soát chi, người thực hiện dự toán ngân sách huyện tại địa phương

(7) Đề án nghiên cứu khoa học cấp ngành “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN Cần Thơ đối với các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện cơ chế

tự chủ về tài chính” (2011), của Quách Hữu Thại tại KBNN Việt Nam Đề tài chủ yếu đi sâu phân tích về thực trạng và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN đối với các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính tại Cần Thơ, với góc độ tiếp cận từ phía KBNN Đề tài không đề cập đến việc

lập và chấp hành quy chế chi tiêu nội bộ của các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính, hồ sơ, chứng từ thanh toán chi tiêu tài chính tại các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ

về tài chính, người thực hiện dự toán ngân sách tại các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính trên địa bàn tỉnh Cần Thơ

Theo Học viên, các công trình nghiên cứu trong nước, bài viết về quản lý NSNN

nêu trên có một số đặc điểm cụ thể sau:

Một là Phần lớn các công trình nghiên cứu trong nước về quản lý NSNN đều tập

trung vào việc:

- Nghiên cứu các chính sách kinh tế vĩ mô

- Quản lý NSNN tại một địa phương, đơn vị đơn lẻ

- Các quy trình nghiệp vụ cụ thể; hoặc một nội dung cụ thể trong kiểm soát chi thường xuyên NSNN

Hai là Cách tiếp cận đối tượng nghiên cứu của các Tác giả tại những công trình

nghiên cứu nêu trên, chủ yếu tiếp cận từ:

- Số liệu hoạt động tại cơ quan quản lý NSNN

- Công tác quản lý tài chính-ngân sách tại các cơ quan quản lý NSNN

Ba là Đối với các nghiên cứu về kiểm soát chi NSNN qua KBNN, các công trình

nghiên cứu nêu trên chưa tiếp cận nhằm phân tích, đánh giá một cách toàn diện đối tượng nghiên cứu từ phía:

- Cơ chế, chính sách của Nhà nước thuộc lĩnh vực khác, chuyên ngành khác ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến đối tượng nghiên cứu

- Quan điểm, cách thức giải quyết công việc của cán bộ, công chức trực tiếp làm nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN

- Người thực hiện ngân sách tại các đơn vị sử dụng NSNN

- Điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội tại địa phương ảnh hưởng tới công tác quản lý ngân sách

- Công tác tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách quản lý NSNN

- Ảnh hưởng của quản lý thu NSNN tại địa phương tới kiểm soát chi NSNN

Bốn là Chưa có tài liệu nghiên cứu nào đề cập và hệ thống hóa một cách toàn diện về:

- Cơ sở lý luận của việc kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN

- Thực trạng công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN, và nguyên nhân của thực trạng đó

- Đề xuất các giải pháp đổi mới và điều kiện thực hiện, nhằm đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN

Xuất phát từ những nhận định nêu trên, Học viên đã mạnh dạn lựa chọn và nghiên

cứu đề tài về “Đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước” Đây là một đề tài mới và không có sự trùng

lắp với các công trình đã công bố

6 Những đóng góp mới của Luận án

* Về mặt khoa học:

- Luận án hệ thống hóa, góp phần phát triển, bổ sung thêm những vấn đề lý luận

cơ bản về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của Chính quyền địa phương các cấp qua KBNN trong bối cảnh hiện nay

- Luận án có những đóng góp cụ thể, xác đáng thông qua các nghiên cứu về: Sự ảnh hưởng của môi trường và thể chế đến kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của Chính quyền địa phương các cấp qua KBNN; quá trình chi ngân sách thường xuyên của Chính quyền địa phương các cấp; tổ chức thực hiện các cải cách ngân sách trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của Chính quyền địa phương các cấp qua KBNN

7 Kết cấu của Luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình đã công bố của tác giả có liên quan đến luận án, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục Nội dung của luận án gồm 3 chương (163 trang)

Chương 1: Cơ sở lý luận về chi ngân sách thường xuyên và kiểm soát chi ngân

sách thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước (47 trang)

Chương 2: Thực trạng kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa

phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước tại Việt Nam (68 trang)

Chương 3: Giải pháp đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính

quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước tại Việt Nam (48 trang)

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN

VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN

QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

1.1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN

1.1.1 Khái quát về ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch, nhưng quan niệm về NSNN còn nhiều điểm chưa được thực sự thống nhất, cả trong và ngoài nước Raymond Muzellec, trong Finances Publiques (Tài chính công, Paris, 1995) định

nghĩa "Ngân sách (nhà nước) là một văn kiện chính trị, pháp lý và tài chính thống kê toàn bộ các khoản thu và các khoản chi của Nhà nước"

Đại từ điển bách khoa toàn thư Liên Xô (Москва, 1971) định nghĩa "ngân sách là bảng liệt kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước được lập ra cho một thời gian nhất định" và "NSNN được lập ra theo dự toán thu và chi hàng năm của Nhà nước Bản chất của NSNN từng nước được xác định bởi chế độ kinh tế xã hội, bản chất và chức năng của Nhà nước” Từ điển tiếng Nga (Москва, 1981) định nghĩa "ngân sách là dự toán các khoản thu và chi của Nhà nước, xí nghiệp hay cơ quan trọng một thời gian nhất định"

Graham Bannock và William Manser, trong Từ điển tài chính quốc tế (London,

1999), định nghĩa "ngân sách là việc dự kiến trước các thu nhập và chi tiêu cho một thời

kỳ trong tương lai, khác với tài khoản chỉ phản ánh các giao dịch tài chính sau khi nghiệp vụ đã phát sinh"

Đại từ điển tiếng Việt do Nguyễn Như Ý chủ biên (Hà nội, 1998), định nghĩa ngân

sách là "tổng số tiền thu và chi trong một thời gian nhất định của Nhà nước, của xí nghiệp hoặc của một cá nhân"

Trong giáo trình Lý thuyết tài chính của Trường Đại học Tài chính Kế toán Hà Nội

(2000), ghi rõ: "NSNN là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định Nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu"

Luật NSNN năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 1998 định nghĩa "NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" Luật NSNN năm 2002 bỏ khái niệm "trong dự toán" và định nghĩa: "NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước"

Qua nghiên cứu các quan niệm khác nhau về ngân sách ta có thể đi đến kết luận rằng: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được hình thành theo trình tự

pháp định và thực hiện trong một năm (hoặc một khoảng thời gian nhất định) để bảo

đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước (Quốc hội, Hạ Viện, Thượng viện ) quyết định dự toán và quyết toán NSNN theo trình tự pháp định cho một (hoặc nhiều) năm ngân sách dưới các hình thức Nghị quyết hoặc Luật

1.1.1.2 Tổ chức ngân sách nhà nước

Từ khi có nhà nước và NSNN, các quốc gia trên thế giới đều có phương thức riêng

để sử dụng NSNN như là một công cụ điều tiết vĩ mô, duy trì sự tồn tại, phát triển của Nhà nước NSNN luôn gắn với sự ra đời của Nhà nước, phù hợp với mô hình tổ chức nhà nước và hiến pháp, pháp luật Các quốc gia đều có sự phân chia ngân sách thành NSTW và ngân sách chính quyền địa phương các cấp Sự phân chia thành NSTW và ngân sách chính quyền địa phương các cấp của một số nước như sau:

Tại Cộng hòa Pháp: Hệ thống NSNN được phân chia thành bốn cấp phù hợp với

cơ cấu tổ chức hành chính là: NSTW, ngân sách vùng, ngân sách tỉnh và ngân sách xã Tuy mỗi cấp ngân sách có tính độc lập tương đối nhưng về giác độ quản lý thu, chi đều phải chấp hành một cơ chế thống nhất theo quy định của luật

Tại một số nước như Mỹ, Đức, Canada, Thụy Sỹ: Hệ thống NSNN được tổ chức

thành ba cấp: ngân sách liên bang; ngân sách bang; ngân sách địa phương

Tại một số nước như Ý, Nhật, Anh: Hệ thống NSNN được tổ chức thành hai cấp:

NSTW và ngân sách của các chính quyền địa phương

Tại Trung Quốc: Quy định mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách, xây dựng

hệ thống tổ chức NSNN gồm 5 cấp: Trung ương; tỉnh (khu tự trị, thành phố trực thuộc);

thành phố thuộc khu (châu tự trị); huyện (huyện tự trị, thành phố không thuộc khu, khu trực thuộc thành phố); xã (xã dân tộc, thị trấn)

Trong hệ thống NSNN của các quốc gia, NSTW được giao chi phối phần lớn các khoản thu và chi quan trọng; ngân sách chính quyền địa phương được giao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và các khoản chi có tính chất địa phương Tại các quốc gia, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương đều được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi tiêu cụ thể

1.1.2 Chi ngân sách nhà nước

1.1.2.1 Khái niệm, phân loại chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN là quá trình Nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải những nhu cầu chi cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

Phân loại chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức nhất định vào các nhóm, các loại chi

Việc phân loại chi NSNN có ý nghĩa rất quan trọng trong công tác quản lý chi NSNN Qua việc phân loại chi NSNN sẽ có biện pháp quản lý hiệu quả, phù hợp với đặc điểm, tính chất của từng khoản chi Mục đích của việc phân loại chi NSNN nhằm: thực hiện kế toán chi NSNN; thống kê tình hình chi NSNN, giúp cho việc xây dựng dự toán NSNN, giúp cho cơ quan có thẩm quyền đề ra những chính sách thích hợp nhất trong việc quản lý và điều hành chính sách chi tiêu NSNN theo kế hoạch hàng năm, trung hạn

và dài hạn; tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý nhà nước về Ngân sách, các đơn vị sử dụng Ngân sách, nhân dân theo dõi, kiểm tra, giám sát, kiểm toán tình hình quản lý và

sử dụng nguồn lực Tài chính công, thực hiện công khai, dân chủ về Tài chính ở các cấp; xác định trách nhiệm của các đối tượng có liên quan đến phân bổ và sử dụng nguồn lực Tài chính công

Thông thường, việc phân loại chi NSNN gắn liền với tiêu thức phân loại và có một

số tiêu thức phân loại chủ yếu sau:

Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành

chi ngân sách đầu tư phát triển và chi ngân sách thường xuyên

Chi ngân sách đầu tư phát triển là quá trình nhà nước sử dụng một phần vốn tiền

tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng

kinh tế - xã hội, đầu tư phát triển sản xuất nhằm đảm bảo mục tiêu ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Các khoản chi này phần lớn sẽ tạo ra sản phẩm tiêu dùng trong tương lai, làm cho nền kinh tế tăng trưởng Do vậy, người ta còn gọi các khoản chi này

là chi tích luỹ

Chi ngân sách thường xuyên là những khoản chi dùng để mua sắm hàng hoá, dịch

vụ tiêu dùng ngay trong hiện tại để đảm bảo hoạt động của các cơ quan nhà nước, các cá nhân và tổ chức

Phân loại chi NSNN theo mục đích kinh tế xã hội cho ta biết một cách toàn diện và ảnh hưởng lâu dài của việc chi NSNN đến sự phát triển kinh tế- xã hội, thấy rõ những mục tiêu mà chính phủ đang theo đuổi Đồng thời còn cho dân chúng biết được chính sách đầu tư phát triển kinh tế của chính phủ khi sử dụng các nguồn lực quốc gia Mặt khác, cách phân loại này còn cho ta thấy tính chất và đặc điểm của chi đầu tư phát triển

và chi tiêu dùng có những khác biệt cơ bản Từ đó nguyên tắc quản lý, quy trình quản lý

và tổ chức kiểm soát, thanh toán các loại chi này cũng phải khác nhau

Theo tính chất của các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành: chi cho y tế; chi

cho giáo dục; chi quản lý nhà nước; chi phúc lợi xã hội; chi đầu tư phát triển kinh tế -

xã hội

Cách phân loại này cho ta biết cụ thể chi của NSNN cho từng lĩnh vực và các hoạt động của chính phủ hướng về lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội

Theo yếu tố, thì chi NSNN được chia thành: chi ngân sách đầu tư phát triển; chi

ngân sách thường xuyên

Theo đối tượng trực tiếp của mỗi khoản chi, thì chi NSNN có thể chia thành: chi

cho con người (bao gồm chi trả lương, các khoản có tính chất lương ); chi mua sắm vật liệu, dụng cụ (mua sắm vật liệu, dụng cụ cho các cơ quan nhà nước); chi xây dựng, sửa chữa; chi trợ cấp, tài trợ, hoàn trả nợ vay

Cách phân loại này cho phép thiết lập qui chế của từng đối tượng chi và chế độ kiểm soát riêng biệt, đồng thời có thể qui định rõ trách nhiệm về quản lý và sử dụng công quỹ của từng loại viên chức nhà nước có liên quan

Theo các tiêu thức thống kê Tài chính của Chính phủ, thì người ta chia các khoản

chi NSNN theo mục lục NSNN Đây là cách phân loại thông dụng, theo chuẩn mực của Quỹ tiền tệ quốc tế (phân loại GFS) và được sử dụng nhiều nhất để phục vụ cho

công tác lập, chấp hành, kế toán và quyết toán quỹ NSNN tại các quốc gia trên thế giới Mỗi nước có một hệ thống mục lục NSNN riêng, tuy nhiên trong xu thế toàn cầu hoá thì kết cấu mục lục NSNN cũng có xu hướng đồng nhất Cụ thể, phân loại chi NSNN được quy định như sau:

Phân loại chi NSNN theo Chương và cấp quản lý, là phân loại dựa trên cơ sở hệ thống tổ chức của các cơ quan, tổ chức thuộc một cấp chính quyền (gọi chung là cơ quan chủ quản) được quản lý ngân sách riêng nhằm xác định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức

đó đối với NSNN, nhà nước quy định một số Chương đặc biệt để phản ánh những nhóm

tổ chức, cá nhân có cùng tính chất nhưng không thuộc cơ quan quản lý nào Khi hạch toán chi NSNN, chỉ cần hạch toán mã số Chương sẽ biết được khoản chi NSNN đó thuộc cấp nào quản lý

Phân loại chi NSNN theo ngành kinh tế, (viết tắt là Loại, Khoản) là dựa vào tính chất hoạt động kinh tế (ngành kinh tế quốc dân) để hạch toán chi NSNN Loại được xác định dựa trên cơ sở tính chất hoạt động của ngành kinh tế cấp I; khoản được xác định dựa trên cơ sở tính chất của ngành kinh tế cấp II hoặc cấp III theo phân ngành kinh tế quốc dân đảm bảo yêu cầu quản lý NSNN Khi hạch toán chi NSNN, chỉ hạch toán mã

số Khoản sẽ xác định được chi NSNN đó thuộc về ngành kinh tế nào (Loại nào)

Phân loại theo danh mục mã số nội dung kinh tế, (viết tắt là mục, Tiểu mục) là dựa vào nội dung kinh tế (hay tính chất kinh tế) của khoản chi NSNN để phân loại vào các mục, Tiểu mục, Tiểu nhóm khác nhau Các mục chi NSNN được quy định dựa trên cơ sở chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định Trong từng mục chi NSNN, để phục vụ yêu cầu quản lý chi tiết được quy định thành các Tiểu mục Các mục có tính chất gần giống nhau được lập thành các Nhóm; các Nhóm có tính chất gần giống nhau được lập thành các Tiểu nhóm để phục vụ yêu cầu quản lý, đánh giá của NSNN Khi hạch toán chi NSNN, chỉ cần hạch toán Tiểu mục, trên có sở đó sẽ có thông tin về mục, Nhóm và Tiểu nhóm

1.1.2.2 Đặc điểm chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước có một số đặc điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, chi NSNN luôn gắn với nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà nhà nước

đảm nhận Mức độ và phạm vi chi NSNN phụ thuộc vào nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội

Thứ hai, tính hiệu quả của các khoản chi NSNN thể hiện ở tầm vĩ mô và mang tính

toàn diện trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng

Thứ ba, chi NSNN là những khoản chi mang tính chất cấp phát, mang tính không

hoàn trả trực tiếp

Trong chi NSNN, giữa chi ngân sách thường xuyên và chi ngân sách đầu tư phát triển, có một số điểm khác nhau về: tính ổn định; mục đích kinh tế và thời hạn tác động; phạm vi và mức độ của các khoản chi Cụ thể:

Xét về tính ổn định của các khoản chi NSNN, thì: chi ngân sách đầu tư phát triển là

khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định; ngược lại, đại bộ phận các khoản chi ngân sách thường xuyên mang tính ổn định, gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội

Xét về mục đích kinh tế và thời hạn tác động, thì: chi ngân sách đầu tư phát triển là

khoản là khoản chi tích lũy, có hiệu lực tác động trong thời gian dài; ngược lại, đại bộ phận các khoản chi ngân sách thường xuyên có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội

Xét về phạm vi và mức độ, thì: chi ngân sách đầu tư phát triển luôn gắn liền với

việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ; ngược lại, phạm vi và mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng

1.1.2.3 Phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước

1) Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước

Quản lý là việc thiết lập và tổ chức thực hiện hệ thống các phương pháp và biện pháp, tác động một cách có chủ định tới các đối tượng của chủ thể quản lý nhằm đạt được kết quả nhất định

Quản lý chi NSNN là các hoạt động tổ chức, điều khiển và đưa ra quyết định của Nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực NSNN nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nước trong việc quản lý nhà nước, cung cấp hàng hóa công, phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng đồng

Về phương diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm các yếu tố sau:

Chủ thể quản lý là nhà nước, nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN

Mục tiêu quản lý của quản lý chi NSNN là: Kiểm soát chi tiêu NSNN, phân bổ nguồn lực phù hợp, và quản lý hoạt động hiệu quả

Công cụ quản lý, nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ, trong đó bao gồm các

yếu tố: Các chính sách kinh tế - tài chính, pháp chế kinh tế - tài chính, chương trình hóa các mục tiêu, dự án

2) Phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước

Để quản lý chi NSNN người ta áp dụng nhiều yếu tố: chính sách, cơ chế, biện pháp khác nhau để quản lý, tập hợp tất cả các yếu tố đó gọi chung là phương thức quản

lý chi NSNN

Phương thức quản lý chi NSNN được hiểu là tổng hợp tất cả các cách thức, biện

pháp được áp dụng để quản lý chi NSNN theo một quy trình thống nhất nhằm đạt được các mục tiêu chi NSNN đã định Như vậy, phương thức quản lý chi NSNN bao gồm mục tiêu chi NSNN và quy trình thực hiện các biện pháp để đạt được mục tiêu đã định

Về mục tiêu, chi NSNN cần được xác định rõ ràng, bao gồm mục tiêu tổng quát và

mục tiêu cụ thể; mục tiêu ngắn hạn và mục tiêu chiến lược Các chế độ xã hội khác nhau

và các quốc gia khác nhau có mục tiêu chi NSNN khác nhau Mục tiêu chi NSNN là nhân tố quan trọng cấu thành và tác động đến phương thức quản lý chi NSNN

Về quy trình thực hiện, phương thức quản lý chi là một quy trình thống nhất từ

khâu lập dự toán đến thẩm định dự toán, công bố dự toán, chấp hành dự toán, kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả và điều chỉnh ngân sách

Một số phương thức quản lý chi ngân sách điển hình hiện nay:

a) Quản lý ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống

Đây là phương thức quản lý kinh điển, còn được gọi là quản lý NSNN theo hạng mục, bắt nguồn từ cơ sở phân bổ nguồn lực công là phân bổ ngân sách cho từng đầu vào

cụ thể nhằm duy trì hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong khu vực công, điển hình là chi lương, chi hàng hóa, dịch vụ, chi quản lý khác hàng năm

Mục đích của quản lý ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống là đảm bảo rằng ngân sách được sử dụng đúng cho từng hạng mục được phân bổ Việc sử dụng các khoản ngân sách này tạo ra kết quả như thế nào không được quan tâm đúng mức Nói cách khác, trong phương thức quản lý hành chính, các cơ quan, tổ chức, các cá nhân có liên quan sử dụng ngân sách theo cách thức đã được ấn định, không có quyền chủ động trong lựa chọn phương án sử dụng ngân sách Do đó, không chịu trách nhiệm về kết quả

sử dụng ngân sách

Quản lý ngân sách truyền thống dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và

dự báo sẽ có trong năm để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách Theo đó, các chế độ,

tiêu chuẩn, định mức chi, hồ sơ chứng từ đối với từng khoản chi, mục lục ngân sách được thiết lập để kiểm soát chi NSNN theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt

Phương thức quản lý hành chính, truyền thống, từng năm một, dựa theo nguồn lực đầu vào để phân bổ cho các cơ quan, đơn vị vừa không hiệu quả trong việc theo đuổi các mục đích đặt ra - đảm bảo các khoản ngân sách phân bổ được sử dụng đúng mục đích, vừa gắn với các kết quả quản lý không cao - phân bổ nguồn lực ngân sách diễn ra dàn trải, tùy tiện; hiệu quả kinh tế trong sử dụng ngân sách thấp

Do phương thức quản lý trên đây không cho biết ngân sách có được gắn với kế hoạch kinh tế vĩ mô hay không, cũng như tách biệt về không gian và thời gian với các chương trình phát triển kinh tế - xã hội nên hiện nay ở nhiều nước trên thế giới phương thức quản lý này dần được thay thế bằng phương thức quản lý mới hiện đại hơn như quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra

b) Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra

Quản lý theo kết quả đầu ra là giao cho người cung cấp sản phẩm đầu ra quyền tự chủ trong quản lý để quyết định những đầu vào cần thiết để sản xuất đầu ra Điều đó đảm bảo cho các thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có được vai trò, vị trí hợp lý trong việc quyết định các yếu tố đầu vào cần có cho hoạt động của đơn vị mình

Quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra là một phương thức quản lý trên cơ sở tập trung vào hiệu quả của các khoản chi NSNN, kết quả của quá trình hoạt động đằng sau các khoản chi NSNN và hiệu lực của kết quả này

Đặc điểm của phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra

Đặc điểm cơ bản nhất có thể thấy ngay trong tên của phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra đó là lấy kết quả đầu ra làm đối tượng mục tiêu chính để xây dựng và vận hành cơ chế quản lý chi NSNN

Vấn đề tổ chức công tác đánh giá các tác động cuối cùng của các đầu ra từ quá trình chi NSNN đối với nền kinh tế - xã hội là vấn đề hàng đầu

Các cấp ngân sách tổ chức đánh giá các tác động kết quả cuối cùng của chi NSNN không chỉ diễn ra ở sau khi các khoản chi ngân sách trong quá trình chi tiêu NSNN Các cơ quan quản lý NSNN được cung cấp thông tin đầu ra và báo cáo kết quả thực tế đạt được, Chính Phủ có được thông tin đầu ra của các đơn vị cơ quan và đánh giá kết quả mong muốn

Cơ chế quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra là cần phải xác định được các kết quả cuối cùng của việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ từ các cơ quan Chính Phủ, liên

kết các kết quả này với chi phí về ngân sách và tổ chức hoạt động đánh giá hiệu quả, hiệu lực của việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ từ các cơ quan Chính Phủ

Ý nghĩa của quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra

Quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản đó là: tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể, phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược và nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa, dịch vụ công

Tăng cường nguyên tắc quản lý tài chính của khu vực công với mục tiêu là cải thiện sự phân phối và quản lý nguồn lực cũng như tăng cường tính minh bạch trách nhiệm của Nhà nước

Quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra luôn đặt Chính phủ và các cơ quan vào vị trí

để đảm bảo rằng: Các đầu ra theo yêu cầu để được tài trợ phải xác định rõ sẽ đóng góp gì cho kết quả; Các đầu ra theo yêu cầu được tài trợ phải xác định rõ khối lượng, chất lượng

và giá cả cụ thể; Các đầu ra hướng tới mục tiêu và được cung cấp trong khuôn khổ thời gian yêu cầu

Quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra cho phép công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá chi tiêu ngân sách theo quy trình mở, mọi người dân mọi nhà đầu tư đều có thể

dễ dàng kiểm tra và kiểm soát đưa ra những đánh giá 1 cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của cơ quan Chính Phủ dựa trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập

Quản lý chi NSNN theo đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Quản lý chi NSNN theo đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một hình thức của Quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra

Quản lý ngân sách theo đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF: Medium-Term Expenditure Framework) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn dài hơn, trong đó nó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ chấp nhận nhằm trao nhiều quyền chủ động hơn trong việc quyết định chi tiêu cho các cơ quan, ban, ngành, địa phương

c) Quản lý chi NSNN theo phương thức quản lý ngân sách chương trình, ngân sách

dự án, trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Phương thức quản lý ngân sách chương trình, ngân sách dự án (quản lý theo kết quả đầu ra kết hợp với quản lý theo nguồn lực đầu vào), trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn, là phương thức được các nước phát triển trên thế giới áp dụng từ năm 2008, điển hình như Mỹ, Pháp, Đức

Mục tiêu của phương thức này nhằm khắc phục một hạn chế lớn trong quản lý ngân sách, đó là việc mất cân đối ngân sách thường xuyên một cách nghiêm trọng và kéo dài ở nhiều nước phát triển trong bối cảnh suy thoái kinh tế thế giới

Quy trình kiểm soát theo phương thức quản lý ngân sách chương trình, ngân sách

dự án được khái quát lại như sau: bên cạnh việc kiểm soát hiệu quả của các khoản chi NSNN trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn và kết quả của quá trình hoạt động đằng sau các khoản chi NSNN, hiệu lực của kết quả này; cơ quan quản lý ngân sách đồng thời thực hiện việc quản lý NSNN theo hạng mục, bắt nguồn từ cơ sở phân bổ nguồn lực công, thực hiện phân bổ ngân sách cho từng đầu vào cụ thể nhằm duy trì hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong khu vực công, đảm bảo rằng ngân sách được sử dụng đúng cho từng hạng mục được phân bổ

1.1.3 Chi ngân sách thường xuyên

1) Khái niệm chi ngân sách thường xuyên

Các khoản chi ngân sách thường xuyên bao gồm các khoản chi hàng năm để chính phủ của từng quốc gia thực hiện các hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ của chính phủ Những chi phí này thường được gọi là chi ngân sách thường xuyên, bởi vì chúng được thực hiện năm này qua năm khác, nó trái ngược với chi ngân sách đầu tư, phát triển, các khoản chi ngân sách đầu tư, phát triển kết thúc khi một cây cầu hoặc một công trình hoàn thành, quyết toán và được giao cho cơ quan quản lý

Chi ngân sách thường xuyên là quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước nhằm trang trải những nhu cầu của cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị xã hội thuộc khu vực công, qua đó thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ở các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ môi trường và các hoạt động sự nghiệp khác

Theo Giáo sư Kinh tế học Dwight H.Perkins tại Khoa Kinh tế trường Quản lý Kenedy thuộc Đại học Harvard, phần lớn các chính sách kinh tế của Nhà nước hoạt động

thông qua chính sách thuế và chi tiêu ngân sách nhà nước Một điều chắc chắn đối với mỗi quốc gia đó là: nhiều hoạt động của Nhà nước được đánh giá tầm quan trọng thông qua tỷ lệ chi ngân sách thường xuyên cho hoạt động đó [41, tr 532]

Có thể khái quát lại, chi ngân sách thường xuyên là quá trình phân phối, sử dụng

vốn từ quỹ NSNN, để đáp ứng nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội

2) Phân loại chi ngân sách thường xuyên

Trong phân loại chi NSNN, hầu hết các quốc gia trên thế giới đều phân loại chi NSNN theo chuẩn mức của Quỹ tiền tệ quốc tế (phân lại GFS, hay phân loại theo các tiêu thức thống kê Tài chính của Chính phủ), trong đó chi tiêu ngân sách thường xuyên được phân thành năm nhóm chi như: Tiền lương và tiền công; Mua hàng hóa, dịch vụ; Trả lãi suất; Trợ cấp và phúc lợi xã hội; Chi tiêu khác Đại diện cho các nước thu nhập thấp áp dụng cách phân loại GFS như Ấn Độ, Mađagatxca, Zimbabuê; các nước thu nhập trung bình áp dụng phân loại GFS như Bôlivia, Thái Lan, Liên bang Nga; các nước thu nhập trung bình cao áp dụng GFS như Braxin, Cộng hòa Séc, Môritơt; các nước thu nhập cao áp dụng GFS như Hàn Quốc, Đức, Mỹ

3) Chi ngân sách thường xuyên có một số đặc điểm cụ thể sau:

Thứ nhất, đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính ổn định, gắn với việc

thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội

Thứ hai, xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng cuối cùng

của vốn cấp phát thì đại bộ phận các khoản chi ngân sách thường xuyên có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội

Thứ ba, phạm vi và mức độ chi ngân sách thường xuyên gắn chặt với cơ cấu tổ

chức của bộ máy nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng

1.2 LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

1.2.1 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước

1) Khái niệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Tại phần lớn các quốc gia trên thế giới như Cộng hòa Pháp, Anh, Mỹ, Trung Quốc, Nga , kiểm soát chi NSNN được sử dụng với vai trò là biện pháp tổ chức hành chính tối

ưu trong quản lý chi NSNN Kiểm soát chi NSNN là hệ thống các hoạt động, cơ chế, chính sách quan trọng trong quá trình thực hiện quản lý chi NSNN

Hoạt động kiểm soát chi NSNN được thực hiện nhằm đảm bảo tính tuân thủ các cơ chế, chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành - của các chủ thể (các đơn vị, tổ chức, cá nhân) sử dụng NSNN, tại tất cả các khâu của quá trình chi NSNN; thông qua đó điều chỉnh hoạt động chấp hành

dự toán chi ngân sách của các chủ thể, nhằm đảm bảo các khoản chi NSNN đúng đối tượng, đúng mục đích, đúng yêu cầu và đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đề ra ban đầu

Có thể khái quát lại, kiểm soát chi NSNN chính là việc cơ quan nhà nước có thẩm

quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, giám sát đối với các khoản chi NSNN diễn ra tại các khâu của quá trình chi ngân sách, từ lập dự toán, chấp hành dự toán, đến quyết toán NSNN, nhằm đảm bảo mỗi khoản chi NSNN, được thực hiện đúng dự toán được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định và có hiệu quả kinh tế - xã hội

2) Các loại hình của kiểm soát chi ngân sách nhà nước

a) Phân loại kiểm soát theo quan hệ quản lý chi NSNN

Theo quan hệ quản lý, các hoạt động kiểm soát do cơ quan quản lý NSNN thiết kế chỉ có thể được thực hiện thông qua các loại kiểm soát và thủ tục kiểm soát Nhân tố này giúp thực thi những chỉ thị của nhà quản lý với mục đích giúp kiểm soát những rủi ro có thể gặp phải trong quản lý và sử dụng kinh phí NSNN Có hai loại kiểm soát chính là kiểm soát trực tiếp và kiểm soát tổng quát

+ Kiểm soát trực tiếp: Là các thủ tục, quy chế, quá trình kiểm soát được thiết lập

để kiểm soát trực tiếp theo các hoạt động quản lý và sử dụng kinh phí NSNN nhằm đáp ứng các mục tiêu chi tiết cụ thể của cơ quan quản lý NSNN Kiểm soát trực tiếp thường xây dựng và đặt ra để kiểm soát trực tiếp hoạt động chi tiêu NSNN Trong loại này bao gồm các loại kiểm soát sau:

Kiểm soát bảo vệ tài sản và thông tin: Là các biện pháp, quy chế kiểm soát nhằm

bảo đảm an toàn về tài sản, thông tin trong quản lý NSNN Việc so sánh, đối chiếu giữa

sổ sách kế toán và tài sản hiện có bắt buộc phải kiểm tra định kỳ Nếu có chênh lệch phải tìm nguyên nhân, nhờ đó sẽ phát hiện được những yếu kém của các thủ tục bảo vệ tài sản, tài liệu và thông tin có liên quan

Kiểm soát xử lý: là các biện pháp, quy chế kiểm soát được thiết lập trong quá trình

xử lý các nghiệp vụ kinh tế Khi kiểm soát quá trình xử lý thông tin cần đảm bảo: Một là, phải kiểm soát chặt chẽ hệ thống sổ sách, chứng từ; Hai là, việc phê chuẩn các loại nghiệp vụ phải đúng đắn

Kiểm soát quản lý: là việc kiểm soát các hoạt động riêng lẻ do những nhân viên

độc lập với người thực hiện hoạt động đó tiến hành Nhu cầu kiểm soát quản lý phát sinh

do những hạn chế của hệ thống kiểm soát chi NSNN Yêu cầu đối với nhân viên kiểm tra

là họ phải độc lập với người được kiểm tra để đảm bảo tính hiệu quả Đây là loại kiểm soát đặc biệt quan trọng, thường được xem như một sự thẩm tra nội bộ Trong thực tế đôi khi các nhân viên có khả năng quên hoặc vô ý không tuân thủ các thủ tục, hoặc cẩu thả, hoặc cố ý gây ra sai phạm, bất luận chất lượng kiểm soát là như thế nào.Vì vậy mặc dù phân chia trách nhiệm đã tạo ra sự kiểm soát lẫn nhau một cách tự nhiên, nhưng kiểm soát quản lý vẫn tồn tại trong một số nghiệp vụ mà cơ quan quản lý chi NSNN thấy trọng yếu và có rủi ro cao

+ Kiểm soát tổng quát: là sự kiểm soát tổng thể đối với nhiều hệ thống, nhiều công

việc khác nhau trong quản lý chi NSNN

b) Phân loại kiểm soát chi theo trình tự thời gian thực hiện kiểm soát, có: kiểm soát

trước; kiểm soát trong; kiểm soát sau khi nghiệp vụ chi NSNN được thực hiện Đây là cách phân loại thể hiện quá trình thiết lập và thực hiện các hoạt động kiểm soát chi NSNN theo thời gian diễn ra khoản chi

Kiểm soát trước, là việc kiểm soát ngay từ khâu lập, quyết định và phân bổ dự toán

chi NSNN Kiểm soát trước do các cơ quan có thẩm quyền quyết định dự toán chi NSNN và cơ quan tài chính đảm nhiệm

Kiểm soát trong, là việc kiểm soát trong quá trình cấp phát, thanh toán các khoản

chi NSNN do KBNN thực hiện, nhằm đảm bảo mỗi khoản chi NSNN đều được thực hiện đúng dự toán được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định, góp phần ngăn ngừa thất thoát lãng phí NSNN, nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN

Kiểm soát sau, là việc kiểm soát sau khi nghiệp vụ chi NSNN đã phát sinh và hoàn

thành Kiểm soát sau do các cơ quan có thẩm quyền quyết định dự toán, cơ quan kiểm toán nhà nước và cơ quan tài chính đảm nhiệm

Trên thực tế, nói đến tiền kiểm là nói đến kiểm soát trước Nói đến hậu kiểm là nói đến kiểm soát sau Nói đến kiểm soát chi NSNN qua KBNN là nói đến kiểm soát trong

quá trình thực hiện cấp phát, thanh toán chi NSNN của KBNN Mặc dù có tính độc lập trong hoạt động kiểm soát của từng giai đoạn, tuy nhiên, các giai đoạn của hoạt động kiểm soát chi NSNN có quan hệ biện chứng với nhau, hỗ trợ lẫn nhau hướng tới mục tiêu chung là tiết kiệm chi NSNN, tăng hiệu quả sử dụng NSNN

Phân loại hoạt động kiểm soát chi NSNN theo thời gian cũng chính là cách phân loại hoạt động kiểm soát chi theo từng khâu của chu trình NSNN, đó là: kiểm soát việc lập dự toán chi NSNN; kiểm soát việc chấp hành dự toán; kiểm soát việc quyết toán chi NSNN

c) Phân loại kiểm soát chi theo không gian của hoạt động kiểm soát, có: kiểm

soát từ bên trong và kiểm soát từ bên ngoài, còn được gọi là hình thức nội kiểm và ngoại kiểm

Nội kiểm, còn gọi là kiểm soát nội bộ, do chính bản thân đơn vị sử dụng NSNN

đảm nhiệm nhằm đảm bảo các khoản chi tiêu được thiết lập và chuẩn chi đúng theo quy định, ngăn ngừa việc vi phạm chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN ngay tại đơn vị

Ngoại kiểm, là việc kiểm soát do các cơ quan có thẩm quyền bên ngoài đơn vị sử

dụng NSNN thực hiện (các cơ quan quyết định NSNN: Quốc hội, HĐND; cơ quan kiểm toán nhà nước; cơ quan tài chính; KBNN )

d) Phân loại theo tính chất của hoạt động kiểm soát chi NSNN, có: kiểm soát tuân

thủ, kiểm soát hiệu quả

Kiểm soát tuân thủ, là kiểm soát nhằm đảm bảo việc chi tiêu được thực hiện

theo đúng dự toán chi NSNN được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định

Kiểm soát hiệu quả chi NSNN, là kiểm soát nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng

NSNN

Kiểm soát hiệu quả được áp dụng nhiều tại các nước phát triển trên thế giới với tên gọi là kiểm soát chi theo kết quả Đối với các nước đang phát triển, hoạt động kiểm soát chi chủ yếu chỉ giới hạn ở kiểm soát tuân thủ

e) Phân loại kiểm soát chi theo đối tượng sử dụng NSNN, có: kiểm soát chi các đơn

vị hành chính; kiểm soát chi các đơn vị sự nghiệp; kiểm soát chi các đơn vị quốc phòng,

an ninh; kiểm soát chi các tổ chức chính trị - xã hội, các hiệp hội

1.2.2 Khái quát về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước

1.2.2.1 Sự ra đời của và mô hình tổ chức Kho bạc Nhà nước tại các quốc gia trên thế giới

Trong giai đoạn phát triển tư bản chủ nghĩa, cùng với sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế thế giới, các định chế quản lý tài chính cũng được hình thành và ngày càng hoàn thiện, việc đổi mới và hoàn thiện bộ máy quản lý các ngành kinh tế, đặc biệt trong lĩnh vực tài chính ngân hàng, đã tạo điều kiện cho sự ra đời và phát triển của KBNN Tại một số nước tư bản phát triển KBNN đã được hình thành sớm với một bộ máy tương đối hoàn chỉnh, điển hình như: Hoa Kỳ - năm 1789; Pháp - năm 1800; Canada - năm 1867… Ngày nay, hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có bộ máy KBNN từ trung ương đến địa phương

Trong các định chế quản lý tài chính, KBNN là một loại định chế đặc biệt, với chức năng chủ yếu là quản lý các nguồn thu của Nhà nước và thanh toán các khoản chi tiêu của Nhà nước, ngoài ra, KBNN còn được giao những nhiệm vụ quan trọng khác như quản lý các tài sản quý hiếm, các nguồn dự trữ tài chính và điều hành ngân sách quốc gia, quản lý biên chế và quỹ lương của viên chức nhà nước; tham gia hoạch định các chính sách tài chính - tiền tệ quốc gia

Tóm lại, KBNN là một tổ chức công quyền, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các loại tài sản quý hiếm và các quỹ tài chính nhà nước; tổ chức quản lý các khoản thu, cấp phát thanh toán các khoản chi và tổng kế toán Ngân quỹ quốc gia; thực hiện các nghiệp vụ có liên quan đến quá trình quản lý và điều hành NSNN

Về mặt tổ chức, KBNN các nước được xây dựng theo 3 mô hình tiêu biểu sau đây:

Một là, KBNN được tổ chức như một bộ trực thuộc Chính phủ, hoặc do Tổng

thống trực tiếp điều hành một số nhiệm vụ chủ yếu Mô hình này đang tồn tại ở Mỹ, Anh, Canada, Australia và một số nước vùng Tây Nam Á và Trung Đông…

Hai là, KBNN được tổ chức thành một Tổng cục trực thuộc Bộ Tài chính Dưới

Tổng cục là các Vụ, Cục và Phòng trực thuộc Mô hình này đang tồn tại ở Pháp, Đức, nhiều nước ở châu Âu và Đông Nam Á

Ba là, KBNN được tổ chức thành một Vụ chuyên quản lý quỹ NSNN, trực thuộc

Ngân hàng trung ương Mô hình này phổ biến ở các nước thuộc khối XHCN trước đây