ÁO CÁO NGHIÊN CỨU SỰ CẦN THIẾT VÀ NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT QUẢN LÝ NGOẠI THƯƠNG

v Các nước tăng cường sử dụng các công cụ, biện pháp, rào cản phi thuế quan được phép và ngày càng tinh vi để bảo hộ sản xuất trong nước, bao gồm: hạn ngạch nhập khẩu, mua sắm Chính phủ,

BÁO CÁO NGHIÊN CỨU SỰ CẦN THIẾT VÀ NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT QUẢN LÝ

NGOẠI THƯƠNG

Chuyên gia thực hiện:

1 TS Mai Ngọc Anh – Trường ĐH Kinh tế quốc dân

2 TS Hồ Thúy Ngọc – Trường ĐH Ngoại thương

3 TS Nguyễn Minh Hằng –Trường ĐH Ngoại thương

4 Ths Ngô Việt Hòa

Hà Nội - Tháng 5/2013

1.1.3 Thực trạng và bất cập trong quản lý nhà nước về ngoại thương 16

1.1.4 Thực trạng và bất cập của pháp luật hiện hành về quản lý nhà nước đối với hoạt động ngoại thương

23

1.2 Giải pháp khắc phục những hạn chế, bất cập trong hệ thống pháp luật và công tác quản lý nhà nước về ngoại thương ở Việt Nam

32

1.2.2 Sự cần thiết xây dựng và ban hành Luật Quản lý ngoại thương 35 1.2.3 Tính khả thi của việc xây dựng và ban hành Luật Quản lý ngoại thương

40

2.2 Quy trình và cách thức xây dựng Luật Quản lý ngoại thương 45

2.3 Tư tưởng chủ đạo và dự kiến cấu trúc nội dung cơ bản của Luật Quản lý ngoại thương

49

2

PHỤ LỤC 58

3

I SỰ CẦN THIẾT XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH LUẬT QUẢN LÝ NGOẠI THƯƠNG

1 1 Bối cảnh quốc tế và thực trạng quản lý ngoại thương ở Việt Nam

1.1.1 Bối cảnh quốc tế

Hệ thống pháp luật hiện hành về thương mại nói chung, về ngoại thương nói riêng đa số được thiết kế, xây dựng tại thời điểm Việt Nam đang “chạy nước rút” trong việc gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) Trong bối

cảnh đó, việc xây dựng và ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật vừa phải đảm bảo đồng thời hai mục tiêu là xây dựng một bước thể chế kinh tế thị trường vừa đảm bảo phù hợp với các nguyên tắc và quy định của pháp luật quốc tế Điều này đã làm tăng khó khăn cho các cơ quan chủ trì soạn thảo các văn bản pháp luật trong việc tiên liệu các bước phát triển của nền kinh tế Việt Nam khi hội nhập sâu vào kinh tế khu vực và thế giới cũng như những biến chuyển, đổi thay của hệ thống kinh tế, thương mại toàn cầu… là một trong

những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành

Nằm trong số các văn bản pháp quy được xây dựng và ban hành trong thời điểm đó, Luật Thương mại và các Nghị định quy định chi tiết thi hành cũng không phải ngoại lệ Để quá trình gia nhập WTO gặp ít trở ngại cũng như

ít sự phản đổi của các nước thành viên, hệ thống pháp luật thương mại đã được nghiên cứu, xây dựng trong sức ép đáng kể về tự do hóa thương mại, giảm thiểu can thiệp của các cơ quan quản lý nhà nước Do đó, sau gần 07 năm triển khai thực thi, hàng loạt các quy định của pháp luật đã không còn mang tính thời

sự thậm chí lỗi thời so với hiện thực và xu hướng của thương mại quốc tế Sự lỗi thời đó được chứng tỏ rõ nét nhất trước các xu hướng chủ đạo hiện nay như sau:

(i) Vòng đàm phán Doha chưa có nhiều tiến triển kể từ thời điểm Việt Nam gia nhập WTO Điều này cho thấy xu hướng thương mại đa phương đang

đi tới một điểm quan trọng: mở rộng hơn nữa hay chững lại của các quan hệ thương mại đa phương mang tính chất toàn cầu Bên cạnh đó, xu hướng đàm phán các chủ đề về thương mại sẽ ngày càng được mở rộng, mức độ tự do hóa ngày càng cao và ngày càng xuất hiện các loại hình thương mại mới (thông qua Internet và các phương tiện truyền dẫn),… đã làm cho các quy định hiện hành của Luật Thương mại cũng như các quy định pháp luật có liên quan đến lĩnh vực ngoại thương không chứa đựng đủ và đúng các hoạt động ngoại thương đã

và sẽ phát sinh

(ii) Sự gia tăng, phát triển nhanh chóng của các Hiệp định thương mại song phương, khu vực mà Việt Nam là thành viên trong đó nổi bật lên là Hiệp

4

định khu vực thương mại tự do ASEAN (AFTA), giữa ASEAN và một số đối tác thương mại quan trọng (ASEAN – Trung Quốc, Úc Newzealand, Hàn quốc, Nhật Bản…tiến tới với Ấn Độ, EU…), và Hiệp định đối tác xuyên Thái bình dương (TPP) Theo đó, việc Việt Nam cam kết mở cửa hơn nữa thị trường cho một số đối tác cũng dẫn đến những thay đổi đáng kể trong cơ cấu xuất nhập khẩu, chính sách thương mại cũng như trong công tác quản lý nhà nước so với

những gì đã thực hiện trong khuôn khổ WTO

(iii) Sự bắt đầu chủ động của Việt Nam trong việc sử dụng các công cụ, thiết chế giải quyết tranh chấp trong khuôn khổ Tổ chức thương mại quốc tế, Hiệp định thương mại đa phương, song phương Cùng với đó, khả năng tiếp tục tham gia các công ước quốc tế liên quan đến hoạt động mua bán hàng hóa quốc

tế (Công ước Viên về mua bán hàng hóa quốc tế, các công ước quốc tế về vận tải biển…)

(iv) Cơ cấu thương mại thế giới sẽ chuyển dịch theo hướng tăng tỉ trọng thương mại dịch vụ, tăng tỉ trọng của các nền kinh tế mới nổi Các nước phát triển sẽ đẩy mạnh xuất khẩu để tái cân bằng các cân đối vĩ mô và sẽ hạn chế nhập khẩu thông qua các rào cản thương mại dưới mọi hình thức; các nền kinh

tế mới nổi sẽ nhập khẩu nhiều hơn để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng sản xuất và tiêu dùng Trung Quốc tiếp tục gia tăng sức hút các luồng nguyên nhiên vật liệu, tài nguyên khoáng sản để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng cao, tạo hiệu ứng mạnh đối với giá cả thế giới những sản phẩm này Xu hướng tăng cường liên kết kinh doanh toàn cầu, phát triển các chuỗi cung ứng hàng hoá toàn cầu, mạng lưới phân phối toàn cầu sẽ tiếp tục mạnh lên trong thời gian tới

(v) Các nước tăng cường sử dụng các công cụ, biện pháp, rào cản phi thuế quan được phép và ngày càng tinh vi để bảo hộ sản xuất trong nước, bao gồm: hạn ngạch nhập khẩu, mua sắm Chính phủ, giấy phép/chứng nhận nhập khẩu, các biện pháp phòng vệ thương mại (chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ), tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật (TBT) và vệ sinh kiểm dịch động thực vật (SPS), tín dụng xuất khẩu, bảo hiểm tín dụng xuất khẩu, quỹ hỗ trợ xúc tiến xuất khẩu,… Điển hình trong việc sử dụng một cách hiệu quả các rào cản này

là Thái Lan, Trung Quốc và Hàn Quốc với đủ các biện pháp mang tính chất phi thuế tại biên giới (như các biện pháp hạn chế định lượng thông qua quy định điều kiện nhập khẩu, yêu cầu nộp thuế phụ trợ, giấy chứng nhận xuất xứ hàng hóa nhập khẩu, thực hiện thủ tục hải quan cứng nhắc có chủ đích,…) và sau biên giới (kiểm tra, dán nhãn và cấp giấy chứng nhận đối với một số mặt hàng nhập khẩu, ưu tiên mua sắm Chính phủ đối với hàng nội địa, kiểm toán thuế nhập khẩu hàng hóa, quy định nồng độ độc hại của hàng hóa ở mức thấp,…) Song song với quá trình tự do hóa thương mại, xu hướng bảo hộ thương mại

5

của các đối tác thương mại chính của Việt Nam không có dấu hiệu suy giảm

mà còn gia tăng nhanh chóng Xu hướng này thể hiện quan điểm “quay về thị trường nội địa” đang phát triển và phổ biến nhanh chóng trên phạm vi toàn cầu, nhất là tại các bạn hàng lớn của Việt Nam Hệ quả tất yếu của xu hướng này là

sự thu hẹp hoặc tăng trưởng chậm kim ngạch thương mại toàn cầu

1.1.2 Thực tiễn, định hướng hoạt động ngoại thương của Việt Nam

và những hạn chế trong cơ cấu kinh tế - xã hội có ảnh hưởng tới ngoại thương

a) Thực tiễn và định hướng hoạt động ngoại thương của Việt Nam

 Những thành tựu đạt được

Thời kỳ chiến lược 2001 – 2010, Đảng và Nhà nước ta tiếp tục thực hiện

chủ trương chiến lược: đa phương hóa, đa dạng hóa quan hệ đối ngoại, xây dựng nền kinh tế mở, hướng mạnh về xuất khẩu đồng thời thay thế nhập khẩu bằng những sản phẩm trong nước đã sản xuất được có hiệu quả, theo tinh thần

Nghị quyết hội nghị BCH Trung ương lần thứ 7, Khóa VII của Đảng Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã thông qua Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội

2001 – 2010 Trong đó, đề ra mục tiêu: nhịp độ tăng trưởng xuất khẩu gấp trên

2 lần nhịp độ tăng GDP Đến năm 2010, kim ngạch xuất khẩu nông lâm thủy sản đạt 9 – 10 tỉ USD, trong đó thủy sản khoảng 3,5 tỉ USD; giá trị xuất khẩu công nghiệp chiếm 70- 75% tổng kim ngạch xuất khẩu, chế biến hầu hết nông

sản xuất khẩu; tăng nhanh kim ngạch xuất khẩu, tiến tới cân bằng xuất nhập

Chiến lược đã đề ra định hướng: giảm mạnh xuất khẩu sản phẩm thô và sơ chế, tăng nhanh tỷ trọng sản phẩm có hàm lượng trí tuệ, hàm lượng công nghệ cao Xây dựng các Tổng Công ty Nhà nước đủ mạnh để làm nòng cốt trong xuất nhập khẩu

Chỉ thị số 22/2000/CT-TTg ngày 27 tháng 10 năm 2000 của Thủ tướng Chính phủ về chiến lược xuất – nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ thời kỳ 2001 –

2010, đã xác định: tiếp tục chủ trương dành ưu tiên cao nhất cho xuất khẩu, tăng tốc xuất khẩu trên mọi lĩnh vực; tạo nguồn hàng có chất lượng, có giá trị

gia tăng và sức cạnh tranh cao để xuất khẩu; góp phần giải quyết việc làm cho

xã hội, tạo nguồn dự trữ ngoại tệ, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa Xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ thời kỳ 2001 – 2010 phải đạt mức tăng trưởng bình quân từ 15%/năm trở lên Phấn đấu cân bằng cán cân thương mại

vào những năm 2009 – 2010 và xuất siêu ở thời kỳ sau năm 2010 Cơ cấu xuất

khẩu phải chuyển dịch mạnh theo hướng gia tăng các sản phẩm chế biến chế tạo, chú trọng các sản phẩm có hàm lượng công nghệ và chất xám cao, bên cạnh đó phải quan tâm khai thác mặt hàng chủ yếu sử dụng nguyên vật liệu tại

6

chỗ, sử dụng nhiều lao động Chú trọng nâng cao giá trị gia công và chất lượng

từng sản phẩm xuất khẩu, giảm xuất khẩu hàng chế biến thô, tăng tỉ trọng hàng chế biến sâu bằng công nghệ mới trong kim ngạch xuất khẩu Nhập khẩu cả thời kỳ 2001 -2010 được duy trì ở mức tăng trưởng bình quân 14%/năm Chú

trọng nhập khẩu công nghệ cao để đáp ứng yêu cầu phát triển công nghiệp chế biến nông lâm thủy sản và công nghiệp nhẹ, đồng thời, phải gắn với việc phát

triển, sử dụng các công nghệ được sản xuất trong nước Hạn chế nhập khẩu các sản phẩm, công nghệ trong nước đã sản xuất được Tăng cường tiếp cận các thị trường cung ứng công nghệ nguồn và có khả năng đầu tư hiệu quả, như Tây

Âu, Mỹ, Nhật…

Sau khi có Luật Thương mại mới năm 2005 thay thế Luật Thương mại năm 1997 và để chuẩn bị cho một giai đoạn phát triển mới khi Việt Nam gia nhập WTO, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 156/2006/QĐ-TTg ngày 30 tháng 6 năm 2006 phê duyệt Đề án phát triển xuất khẩu giai đoạn

2006 – 2010, với mục tiêu tổng quát phát triển xuất khẩu nhanh và bền vững

Thực hiện chiến lược phát triển xuất nhập khẩu 2001-2010 và Đề án phát triển xuất khẩu giai đoạn 2006 - 2010, hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa của Việt Nam đã đạt được những thành tựu lớn Các chủ thể trực tiếp tham gia hoạt động ngoại thương ngày càng mở rộng, đa dạng hóa, môi trường kinh doanh xuất nhập khẩu từng bước tự do hóa, thuận lợi hóa Tổng số doanh nghiệp tham gia xuất nhập khẩu đã tăng nhanh từ 21.100 doanh nghiệp năm

2002 lên 44.000 doanh nghiệp vào năm 2007 và 66.500 doanh nghiệp năm

2010 Cơ cấu xuất khẩu được chuyển dịch theo hướng đẩy mạnh xuất khẩu những mặt hàng có giá trị gia tăng cao, sản phẩm chế biến, chế tạo, sản phẩm

có hàm lượng công nghệ và chất xám cao, giảm dần tỉ trọng hàng xuất khẩu thô Tốc độ tăng trưởng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa bình quân 17,4%/năm, đến năm 2010 đạt 72,2 tỉ USD Tốc độ tăng trưởng kim ngạch xuất khẩu dịch

vụ bình quân 16,3%/năm, đến năm 2010 đạt khoảng 12 tỉ USD Xuất khẩu nhóm hàng nông, lâm thủy sản chiếm 23,3%, nhóm hàng công nghiệp nặng và khoáng sản chiếm khoảng 27,8%, nhóm hàng công nghiệp nhẹ và tiểu thủ công nghiệp chiếm khoảng 48,9% trong tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa Thị trường Châu Á chiếm khoảng 50,9%, Châu Âu chiếm khoảng 20,7%, Châu Mỹ chiếm khoảng khoảng 22,5%, Châu Đại Dương chiếm khoảng 31,4% và thị trường Châu Phi chiếm khoảng 2,5% trong tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa vào năm 2010 Kiềm chế mức nhập siêu hợp lý, thông qua thúc đẩy xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ, phát triển sản xuất các sản phẩm có lợi thế so sánh để bảo đảm nhu cầu trong nước, tỉ lệ nhập siêu so với xuất khẩu đã giảm mạnh từ mức

7

22,6% năm 2007 xuống 17,4% năm 2010 và đã cơ bản cân bằng được xuất nhập vào năm 2012

Thời kỳ 2001 - 2010, hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa của nước ta vừa có những thuận lợi vừa có những khó khăn, thách thức lớn Sau khủng hoảng tài chính Châu Á 1997-1998, kinh tế và thương mại thế giới liên tục tăng trưởng cao đến 2006 Việt Nam chỉ chịu tác động gián tiếp của khủng hoảng, kinh tế tăng trưởng cao trong giai đoạn 2001-2007 (tăng trưởng bình quân 7,75%/năm tính theo giá cố định 1994), kinh tế vĩ mô tương đối ổn định, đầu tư tăng cao… đã tạo cơ sở tăng cường quy mô xuất khẩu sản phẩm và tăng nhu cầu nhập khẩu nguyên, nhiên vật liệu, máy móc thiết bị và công nghệ Hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, nhất là việc ký kết Hiệp định thương mại Việt –

Mỹ (BTA), gia nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO), tham gia các khu vực thương mại tự do (FTA),… đã mở ra những thời cơ, thuận lợi lớn về môi trường kinh doanh quốc tế cho phát triển thị trường xuất khẩu, phát triển hoạt động xuất khẩu hàng hóa của nước ta

Bên cạnh những thuận lợi chủ yếu nêu trên, xuất nhập khẩu hàng hóa của nước ta hơn 10 năm qua cũng đã gặp phải nhiều khó khăn, thách thức lớn Kinh tế và thương mại thế giới đã gặp phải những biến động lớn, khó lường Giá cả lương thực, nguyên, nhiên vật liệu trên thị trường thế giới biến động mạnh từ cuối năm 2007, khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu từ cuối năm 2008, sự biến động mạnh của tỉ giá hối đoái giữa các đồng tiền chủ chốt trong thanh toán quốc tế Cạnh tranh trên thị trường thế giới diễn ra ngày càng gay gắt, nhất là chúng ta phải cạnh tranh trực tiếp với Trung Quốc, Ấn Độ

và nhiều nước khác trên cùng một thị trường xuất khẩu và với các mặt hàng tương tự nhau Tình hình kinh tế trong nước cũng có những diễn biến phức tạp, ngay từ đầu năm 2007 đã xuất hiện một số bất ổn kinh tế vĩ mô, kinh tế tăng trưởng chậm và lạm phát tăng cao Ngay sau khi Việt Nam nhập WTO và tham gia một số FTA, chúng ta phải thực hiện cam kết về mở cửa thị trường, phải cắt giảm thuế và dỡ bỏ các rào cản thương mại để hàng hóa và dịch vụ nước ngoài tiếp cận thị trường Việt Nam Những khó khăn và thách thức nêu trên đã tác động trực tiếp đến hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu của Việt Nam

 Định hướng phát triển ngoại thương trong thời gian tới

Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã thông qua cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung phát triển năm 2011) Trong đó đã xác định đến giữa thế kỷ XXI xây dựng nước ta trở thành nước công nghiệp hiện đại, theo định hướng xã hội chủ nghĩa Thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa gắn với phát triển kinh tế tri thức, bảo vệ tài nguyên, môi trường; xây dựng cơ cấu kinh tế hợp lý, hiện đại, có hiệu quả và bền vững,

8

gắn kết chặt chẽ công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ Coi trọng phát triển các ngành công nghiệp nặng, công nghiệp chế tạo có tính nền tảng và các ngành công nghiệp có lợi thế; phát triển nông, lâm, ngư nghiệp ngày càng đạt trình độ công nghệ cao, chất lượng cao gắn với công nghiệp chế biến và xây dựng nông thôn mới Xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, đồng thời chủ động và tích cực hội nhập quốc tế giải quyết tốt mối quan hệ giữa độc lập tự chủ và hội nhập quốc tế Phát triển kinh tế là nhiệm vụ trung tâm, phát triển nhanh gắn liền với phát triển bền vững Đó chính là định hướng có tính xuyên suốt cho việc hoạch định các Chiến lược phát triển kinh tế của nước ta đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 và các năm tiếp theo

Phát triển xuất nhập khẩu hàng hóa trong 10 năm tới phải góp phần thúc đẩy công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và thực hiện các mục tiêu, định hướng đã đề ra trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 – 2020 Đó là: tăng trưởng GDP bình quân 7 – 8%/năm; chuyển đổi mô hình tăng trưởng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, chú trọng chất lượng và hiệu quả; chuyển dịch cơ cấu kinh tế gắn với tái cấu trúc và điều chỉnh chiến lược thị trường, tăng nhanh hàm lượng nội địa, giá trị gia tăng và sức cạnh tranh của sản phẩm, doanh nghiệp và của cả nền kinh tế Đột phá trong xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, phát triển đồng bộ và hiện đại hoá kết cấu hạ tầng Đến năm 2020 GDP bình quân đầu người đạt trên 3000 USD, tỉ trọng giá trị sản phẩm công nghệ cao đạt khoảng 45% GDP, yếu tố TFP đóng góp vào tăng trưởng trên 35%; giảm tiêu hao năng lượng tính trên GDP 2,5-3%/năm Phát triển khu vực dịch vụ phải đạt tốc độ cao hơn các khu vực sản xuất và cao hơn tốc độ tăng GDP Mở rộng thị trường nội địa, phát triển thương mại trong nước; đa dạng hoá thị trường ngoài nước; khai thác có hiệu quả các thị trường có Hiệp định thương mại tự do và thị trường tiềm năng, tăng nhanh xuất khẩu, giảm nhập siêu cả qui mô và tỉ trọng, phấn đấu cân bằng xuất nhập khẩu Chủ động tham gia vào mạng phân phối toàn cầu, phát triển nhanh hệ thống phân phối các sản phẩm có lợi thế cạnh tranh ở cả trong và ngoài nước, xây dựng thương hiệu hàng hoá Việt Nam Bên cạnh đó, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm

2011 – 2015 được Đại hội XI thông qua đã xác định rõ: kim ngạch xuất khẩu tăng bình quân 12%/năm, giảm nhập siêu, đến năm 2020 cân bằng được xuất nhập khẩu

Phát triển xuất nhập khẩu hàng hóa thời kỳ 2011-2020 diễn ra trong bối cảnh còn nhiều khó khăn trước đây chưa được giải quyết Năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, sản phẩm và doanh nghiệp còn thấp hơn so với nhiều nước trong khu vực Mức độ thâm dụng tài nguyên và hệ số tiêu hao nguồn lực cho

9

một đơn vị tăng trưởng xuất khẩu còn cao; mức độ phụ thuộc vào thị trường thế giới của xuất khẩu và cả nền kinh tế còn cao, khả năng thích ứng của sản xuất trong nước với những biến động của tình hình quốc tế còn chậm Công nghiệp

hỗ trợ và dịch vụ logistics chưa thể phát triển nhanh Các nút thắt tăng trưởng chậm được tháo gỡ, các vấn đề về bảo đảm an sinh xã hội, an ninh kinh tế còn diễn biến khó lường

Xuất khẩu hàng hóa thời kỳ tới còn phải tiếp tục dựa vào tăng trưởng đầu tư nhưng một số công trình sẽ bị chậm tiến độ nên chưa thể phát huy ngay hiệu quả, dòng vốn FDI đầu tư vào công nghiệp chế biến chế tạo hàng xuất khẩu đang tiếp tục giảm Nhóm hàng nông lâm, thuỷ sản đã phát triển đến giới hạn về sản lượng, chỉ chủ yếu tăng trưởng kim ngạch thông qua phát triển sản phẩm chế biến nhưng sẽ vẫn phải đối mặt với nhiều rào cản thương mại mới Nhóm sản phẩm chế biến dựa trên khai thác lao động rẻ và công nghệ trung bình sẽ không có cơ hội tạo ra sự đột phá trong xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam trong giai đoạn tới Trong ngắn và trung hạn, nhóm sản phẩm công

nghiệp sử dụng công nghệ cao cũng chưa thể có sức bứt phá mạnh để tăng trưởng xuất khẩu Phát triển xuất khẩu trong 10 năm tới sẽ còn phải dựa vào gia công, lắp ráp, chế biến nguyên vật liệu, máy móc thiết bị, chế biến hàng tiêu dùng, chế biến thủy sản, là những ngành đang có tỷ lệ nhập khẩu đầu vào cao Việc gia tăng sản xuất và xuất khẩu sản phẩm của những ngành này sẽ đặt ra thách thức rất lớn đối với thực hiện mục tiêu giảm nhập siêu, cân bằng xuất nhập khẩu

Giảm nhịp độ tăng trưởng nhập khẩu, giảm nhập siêu thời kỳ tới sẽ phải vượt qua những khó khăn, thách thức lớn, nhất là từ năm 2012 nước ta phải thực hiện cắt giảm thuế quan sâu hơn, tự do hoá thương mại cao hơn theo các cam kết WTO, các FTA đã ký kết và các FTA có mức tự do hóa sâu rộng hơn đang đàm phán, tham gia (TPP, EVFTA…) Đến năm 2020, chúng ta phải hoàn thành cơ bản lộ trình cắt giảm thuế, tự do hóa thương mại theo các FTA đã ký kết Theo cam kết, Việt Nam phải giảm mức thuế suất bình quân đơn giản cả Biểu thuế trong AFTA từ mức 3,2% năm 2008 xuống 0,4% năm 2018, trong ACFTA giảm từ 14,5% năm 2007 xuống 2,1% năm 2020, trong AKFTA giảm

từ 17,53% năm 2007 xuống 4,59% năm 2021, trong AJCEP giảm từ 11,3% năm 2008 xuống 1,8% năm 2026, trong AANZFTA giảm từ 19,7% năm 2009 xuống 2,9% năm 2020, và trong AIFTA giảm từ 15,04% năm 2009 xuống 6,96% năm 2024

Thực hiện cam kết gia nhập WTO, trong thời gian tới, chúng ta phải tiếp tục giảm bảo hộ các ngành sản xuất trong nước, nhất là các ngành công nghiệp sản xuất hàng xuất khẩu Tỉ lệ bảo hộ thực tế của các ngành công nghiệp chế

10

biến chế tạo phải giảm từ mức 28% năm 2009 xuống 21,1% vảo năm 2015, tỉ

lệ bảo hộ thuế quan của những ngành này cũng phải giảm từ 13,7% năm 2009 xuống 10,6% vào năm 2015 Trong thời gian tương ứng, tỉ lệ bảo hộ thực tế của các ngành khai khoáng giảm từ mức 4,43% xuống 0,29%, tỉ lệ bảo hộ thuế quan giảm từ 3,83% xuống 0,17%

Để thích ứng với bối cảnh mới và để góp phần thực hiện định hướng Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020, khắc phục những hạn chế của

mô hình phát triển ngoại thương thời gian qua, đòi hỏi phải tái cấu trúc mô hình phát triển xuất khẩu và kiểm soát nhập khẩu phù hợp với các cam kết quốc tế

Những tư tưởng và định hướng lớn về tái cơ cấu mô hình phát triển xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam đã được thể hiện trong Chiến lược xuất nhập khẩu hàng hóa thời kỳ 2011-2020, định hướng đến năm 2030 được phê duyệt tại Quyết định số 2471/QĐ-TTg ngày 28 tháng 12 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ Trong đó, đã xác định các quan điểm chiến lược là: (1) Tăng nhanh xuất khẩu trên cơ sở khai thác tất cả lợi thế so sánh của nền kinh tế, chủ động tham gia vào mạng lưới sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu, nâng cao hiệu quả và cạnh tranh xuất khẩu; (2) Chú trọng xây dựng và phát triển hàng hóa có giá trị gia tăng cao, có thương hiệu trên thị trường; (3) Xây dựng, củng cố các đối tác hợp tác chiến lược để phát triển thị trường bền vững Định hướng chiến lược cho

mô hình phát triển xuất khẩu hàng hóa thời kỳ 2011-2020, định hướng đến năm

2030 là: phát triển xuất khẩu theo mô hình tăng trưởng bền vững và hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, vừa chú trọng quy mô xuất khẩu, vừa chú trọng nâng cao giá trị gia tăng và hiệu quả xuất khẩu Mục tiêu quy mô và tốc độ tăng trưởng xuất khẩu: Tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa đến năm 2020 tăng gấp

trên 3 lần năm 2010, bình quân đầu người đạt trên 2000 USD, cán cân thương mại được cân bằng; tốc độ tăng trưởng xuất khẩu bình quân 11-12%/năm trong thời kỳ 2011-2020, trong đó giai đoạn 2011-2015 tăng trưởng bình quân 12%/năm, giai đoạn 2016-2020 tăng trưởng bình quân 11%/năm; duy trì tốc độ tăng trưởng khoảng 10%/năm trong thời kỳ 2021-2030 Với tốc độ tăng trưởng

đó, kim ngạch xuất khẩu sẽ đạt khoảng 127 tỉ USD vào năm 2015, khoảng 214

tỉ USD vào năm 2020 và trên 300 tỉ USD vào năm 2030

Như vậy, mặc dù xuất khẩu vẫn là lĩnh vực được ưu tiên tập trung nguồn lực để phát triển nhanh, nhưng so với thời kỳ chiến lược 2001-2010, nhịp độ tăng trưởng xuất khẩu của thời kỳ 2011-2020 được điều chỉnh giảm xuống với mức giảm bình quân 5,3 điểm phần trăm mỗi năm, thời kỳ 2021-2030 tiếp tục giảm nhịp độ tăng trưởng với mức giảm bình quân 2 điểm phần trăm mỗi năm

so với thời kỳ 2011-2020 Qua đó, các nguồn lực đầu tư cho phát triển xuất khẩu sẽ được phân bổ lại từ tập trung ưu tiên cho tăng trưởng với nhịp độ cao

11

sang tập trung ưu tiên cho tái cơ cấu để nâng cao chất lượng tăng trưởng, hiệu quả và sức cạnh tranh xuất khẩu Trên cơ sở đó, mô hình phát triển xuất khẩu hàng hóa sẽ chuyển dịch dần từ trạng thái phát triển chủ yếu theo chiều rộng trong các thời kỳ trước sang trạng thái phát triển hợp lý giữa chiều rộng trong các thời kỳ trước sang trạng thái phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu trong thời kỳ 2011-2020 và chuyển sang trạng thái phát triển chủ yếu theo chiều sâu trong thời kỳ sau năm 2020 Để thực hiện lộ trình tổng quát này, một mặt, Chính phủ cần xây dựng các bước đi cụ thể và có các chương trình phát triển xuất khẩu hợp lý, hiệu quả; mặt khác Nhà nước phải xây dựng và sử dụng đồng bộ, hiệu quả các công cụ quản lý, điều tiết, trước hết là các công cụ kinh

tế để thực hiện mục tiêu điều chỉnh mô hình chiến lược phát triển xuất khẩu Tuy thế, Luật Thương mại 2005 chưa có các quy định cụ thể về xây dựng và sử dụng các công cụ này

Đối với nhập khẩu hàng hóa, Chiến lược đã đề ra mục tiêu: tốc độ tăng trưởng nhập khẩu phải thấp hơn tăng trưởng xuất khẩu; tốc độ tăng trưởng nhập khẩu hàng hóa bình quân 10-11%/năm trong thời kỳ 2011-2020, trong đó giai đoạn 2011-2015 tăng trưởng bình quân dưới 11%/năm, giai đoạn 2016-2020 tăng trưởng bình quân dưới 10%/năm; giảm thâm hụt thương mại, kiềm chế nhập khẩu ở mức dưới 10% kim ngạch xuất khẩu vào năm 2015 và tiến tới cân bằng cán cân thương mại vào năm 2020, thặng dư thương mại thời kỳ 2021-

2030 Với tốc độ tăng trưởng đó, kim ngạch nhập khẩu sẽ ở mức khoảng 142 tỉ

USD vào năm 2015 và khoảng 214 tỉ USD vào năm 2020 Để thực hiện được mục tiêu Chiến lược nêu trên, đòi hỏi Chính phủ phải xây dựng và sử dụng các công cụ, biện pháp kiểm soát chặt chẽ việc nhập khẩu các mặt hàng không khuyến khích nhập khẩu; đồng thời phải sử dụng các công cụ kinh tế để thúc đẩy phát triển sản xuất nguyên, nhiên, phụ liệu phục vụ các ngành hàng xuất khẩu, đáp ứng nhu cầu trong nước và phát triển công nghiệp hỗ trợ, khuyến khích nhập khẩu nhóm hàng máy móc thiết bị và công nghệ cao, công nghệ sạch, tiết kiệm năng lượng, vật tư,… Tuy thế, Luật Thương mại năm 2005 chưa

có các quy định cụ thể về xây dựng và sử dụng các công cụ, biện pháp quản lý, kiểm soát chặt chẽ việc nhập khẩu các mặt hàng không khuyến khích nhập khẩu Luật Thương mại 2005 cũng chưa có các quy định cụ thể về xây dựng và

sử dụng các công cụ quản lý, trước hết là các công cụ kinh tế để điều tiết hoạt động nhập khẩu, khuyến khích nhập khẩu máy móc thiết bị và công nghệ cao, công nghệ sạch, tiết kiệm năng lượng, vật tư cũng như để điều chỉnh các nguồn lực hướng vào thúc đẩy phát triển sản xuất nguyên, nhiên, phụ liệu phục vụ các ngành hàng xuất khẩu, thay thế nhập khẩu và phát triển công nghiệp hỗ trợ,…

12

Từ các cứ liệu phân tích nêu trên cho thấy, để góp phần thực hiện thắng lợi Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020, Chiến lược xuất nhập khẩu hàng hóa thời kỳ 2011-2020, định hướng đến năm 2030, đồng thời tận dụng tốt các cơ hội phát triển mới từ việc tham gia các FTA đã và sẽ ký kết (Hiệp định TPP, EU FTA, FTA Việt Nam – Liên minh Hải quan Nga-Belarus-Kazakhstan,…), đòi hỏi cấp thiết phải xây dựng và ban hành Luật Quản lý ngoại thương để giải quyết các vấn đề về quan hệ công – tư, điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước với thương nhân (quan hệ công) trong lĩnh vực ngoại thương – điều mà Luật Thương mại năm 2005 chưa đặt ra và giải quyết một cách cụ thể, toàn diện

b) Những hạn chế trong cơ cấu kinh tế - xã hội có ảnh hưởng tới ngoại thương

Trong quá trình hoạt động ngoại thương trong hơn 10 năm qua, chúng ta cũng đã bộc lộ một số hạn chế, yếu kém, có thể kể đến như:

- Những hạn chế trong mô hình phát triển xuất khẩu hàng hóa:

Mô hình phát triển xuất khẩu hàng hóa thời kỳ vừa qua tồn tại những hạn chế, yếu kém ở cả bốn trụ cột chính:

(1) Cơ cấu xuất khẩu lạc hậu, chậm chuyển dịch theo hướng chất lượng

và hiệu quả Xuất khẩu vẫn chủ yếu dựa vào khai thác tài nguyên, hệ số tiêu hao nguồn lực cho một đơn vị xuất khẩu cao, tăng trường xuất khẩu nhanh đang có nguy cơ dẫn đến cạn kiệt tài nguyên Đến năm 2010, kim ngạch xuất khẩu nhóm hàng nông lâm, thủy sản (chưa bao gồm gỗ và sản phẩm gỗ) vẫn chiếm 23,3% tổng kim ngạch xuất khẩu, nhưng tính theo giá trị thì 86% vẫn là sản phẩm thô và sơ chế Tỉ trọng giá trị xuất khẩu nhóm hàng sử dụng nhiều nguyên liệu trong tổng kim ngạch xuất khẩu chỉ giảm chậm từ 10,7% năm 2000 xuống 8,7% năm 2008, tỉ trọng của nhóm hàng nguyên liệu thô cũng chỉ giảm

từ 34% xuống 28,7% trong thời gian tương ứng Đến năm 2010, kim ngạch xuất khẩu nhóm hàng công nghiệp chế tác và công nghệ cao (điện tử, máy móc thiết bị, dụng cụ, phương tiện vận tải và phụ tùng) chỉ chiếm 11,4% tổng kim ngạch xuất khẩu Hàng công nghiệp xuất khẩu tuy chiếm tới 70% tổng kim ngạch xuất khẩu (2010) nhưng tỉ lệ giá trị gia tăng so với giá trị sản lượng (MVA) chỉ đạt mức bình quân khoảng 22% (sản phẩm dệt: 27%, sản phẩm gỗ: 26%, sản phẩm nhựa: 18%, sản phẩm điện tử: dưới 10%) Cơ cấu hàng hóa xuất khẩu chuyển dịch chậm và chưa thật hợp lý nên tăng xuất khẩu kéo theo tăng nhập khẩu, làm tăng nhập siêu Phần lớn các mặt hàng công nghiệp chế biến xuất khẩu còn phụ thuộc nhiều vào nguyên phụ liệu, mát móc thiết bị và công nghệ nhập khẩu từ nước ngoài, tỉ lệ giá trị trong nước thấp Việc thúc đẩy

13

xuất khẩu các mặt hàng vật liệu và sản phẩm trung gian, một số máy móc thiết

bị và sản phẩm cơ khí, hàng điện tử dân dụng,… là những mặt hàng có chỉ số lan tỏa nhập khẩu bởi xuất khẩu gây nên cao, đã làm gia tăng nhập khẩu do công nghiệp hỗ trợ chưa phát triển Trong khi đó, các mặt hàng nông lâm, thủy sản có chỉ số lan tỏa nhập khẩu gây nên bởi xuất khẩu thấp lại chưa được chú trọng phát triển đúng mức (nhất là hàng chế biến từ nông lâm, thủy sản), nhất

là chưa tập trung vào nâng cao chất lượng và cấp độ chế biến để tăng giá trị xuất khẩu Những hạn chế này trong cấu trúc xuất khẩu làm cho tăng trưởng xuất khẩu chưa vững chắc, chất lượng tăng trưởng và hiệu quả xuất khẩu thấp, khả năng thích ứng với các biến động từ bên ngoài trong phát triển xuất khẩu còn chậm, nhất là khi có sự biến động của giá trên thị trường nguyên nhiên vật liệu thế giới hay sự xuất hiện của các rào cản thương mại mới do nước ngoài áp đặt Tình hình đó đang đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tái cấu trúc xuất khẩu trên

cơ sở Nhà nước phải nâng cao năng lực xây dựng và sử dụng các công cụ điều tiết để thúc đẩy chuyển dịch nhanh cơ cấu xuất khẩu theo hướng hiện đại và hiệu quả hơn

(2) Thể chế xuất khẩu chậm được hoàn thiện đồng bộ, chưa xây dựng được các thiết chế quản lý đủ mạnh để điều tiết, thúc đẩy xuất khẩu theo hướng

hiệu quả và phát triển bền vững Việc cắt giảm và đưa hầu hết các dòng thuế

xuất khẩu về 0 – 5% trong điều kiện tăng trưởng xuất khẩu chủ yếu dựa vào khai thác tài nguyên, chưa tính đủ các tổn thất môi trường vào thuế xuất khẩu

đã làm tăng nguy cơ cạn kiệt tài nguyên, nhất là tài nguyên khoáng sản, tác động bất lợi đến phát triển bền vững Chưa xây dựng được các thiết chế đủ mạnh để thu hút và tập trung nguồn vốn đầu tư (vốn trong nước và vốn FDI) vào phát triển sản xuất các mặt hàng xuất khẩu có nhiều tiềm năng, lợi thế so sánh và lợi thế cạnh tranh, nhu cầu thị trường và giá cả có xu hướng tăng cao,… để tăng hiệu suất chung của nền kinh tế trong phát triển xuất khẩu, đồng thời hạn chế đầu tư dàn trải, hiệu quả thấp Vốn đầu tư phát triển xã hội, đặc biệt là dòng vốn FDI đầu tư vào các ngành sản xuất hàng xuất khẩu có xu hướng giảm mạnh sau khi Việt Nam gia nhập WTO, làm giảm nguồn hàng xuất khẩu Tỉ lệ vốn FDI đăng ký vào công nghiệp chế biến, chế tạo (lĩnh vực góp phần chủ yếu vào tạo nguồn hàng xuất khẩu nhưng có tỉ lệ bảo hộ giảm mạnh) trong tổng vốn FDI đăng ký vào Việt Nam đã giảm từ 70% trong năm 2005 xuống còn 26% trong năm 2010 (tuy đã nhích lên gần 60% trong 9 tháng đầu năm 2012 nhưng chưa ổn định và rõ xu hướng) Trong khi đó, tỉ lệ vốn FDI đăng ký vào lĩnh vực khai thác và chế biến khoáng sản (có tỉ lệ bảo hộ giảm rất ít) lại có xu hướng tăng nhanh từ 1,2% năm 2007 lên 17,5% năm 2008 và trên 20% năm 2010 Sự chuyển hướng dòng vốn FDI có thể tác động bất lợi đến lợi ích quốc gia và sự phát triển bền vững trong dài hạn Tăng trưởng xuất khẩu

14

đang chủ yếu dựa vào đầu tư nhưng hiệu quả đầu tư rất thấp (Hệ số ICOR cao gấp 2 lần một số nước trong khu vực) nên sức cạnh tranh của hàng xuất khẩu

và hiệu quả xuất khẩu chậm được nâng lên Tình trạng đầu tư dàn trải vào nhiều mặt hàng, lợi ích cục bộ địa phương diễn ra mang tính phổ biến nhưng chậm được khắc phục và điều chỉnh Kết cấu hạ tầng phục vụ xuất khẩu, nhất là dịch vụ logistics còn yếu kém, chưa đồng bộ, thủ tục hành chính và thông quan còn phức tạp làm tăng chi phí xuất khẩu và giảm sức cạnh tranh của hàng xuất khẩu Tiến trình xây dựng tiêu chuẩn và hợp chuẩn quốc tế được thực hiện rất chậm, việc thực hiện chương trình xây dựng các TBT, SPS tiến triển chậm và còn nhiều yếu kém Các tổng công ty và tập đoàn kinh tế Nhà nước chưa thực

sự đảm đương được vai trò làm nòng cốt trong phát triển xuất khẩu; số doanh nghiệp tham gia xuất khẩu tuy tăng nhanh nhưng số doanh nghiệp lớn có thương hiệu mạnh còn rất ít và thiết tính liên kết trong tham gia phát triển xuất khẩu giữa các doanh nghiệp Việt Nam Nguồn nhân lực của các doanh nghiệp tham gia xuất khẩu vừa thiếu về số lượng, chưa phù hợp về cơ cấu và chất lượng thấp, thiếu các chiến lược gia và quản trị cao cấp,… Tình hình đó đang đặt ra nhu cầu bức thiết phải tái cấu trúc và tiếp tục hoàn thiện thể chế xuất khẩu, phải xây dựng được thiết chế quản lý đủ mạnh để điều chỉnh thể chế xuất khẩu theo hướng hiện đại, hiệu quả cao hơn

(3) Phương thức phát triển xuất khẩu còn chậm chuyển dịch theo hướng hiện đại và hiệu quả, chưa bắt kịp xu thế chung của thời đại Phát triển xuất khẩu còn phụ thuộc phần lớn vào nhập khẩu, vào các nguồn lực từ bên ngoài, tỉ

lệ giá trị trong nước của hàng xuất khẩu thấp nên tính độc lập, tự chủ trong phát triển xuất khẩu chậm được nâng lên Một số ngành sản phẩm xuất khẩu chủ lực còn phụ thuộc phần lớn vào nguyên vật liệu, máy móc thiết bị và công nghệ nhập khẩu Đến năm 2010, mức độ phụ thuộc vào nguyên vật liệu, phụ liệu và phụ kiện nhập khẩu đối với sản phẩm điện tử-tin học trên 90%, ngành sản phẩm nhựa khoảng 80%, ngành sản phẩm gỗ khoảng 70%, ngành dệt máy khoảng 50%, ngành da giầy khoảng trên 70%, ngành sản phẩm hóa chất khoảng 80%, ngành sản phẩm sắt thép khoảng 50%,… Phát triển xuất khẩu nhóm hàng chế biến, chế tạo vẫn chủ yếu trên cơ sở gia công, lắp ráp Giá trị ngoại lệ thực thu của phần lớn các mặt hàng chế biến, chế tạo chỉ khoảng 20-30% doanh thu xuất khẩu, một số ngành rất thấp như điện tử-tin học chỉ khoảng 5% Phần lớn các ngành sản phẩm xuất khẩu và các doanh nghiệp Việt Nam mới chỉ tham gia được vào các khâu có giá trị gia tăng thấp trong chuỗi giá trị toàn cầu, như khâu sản xuất, gia công lắp ráp, chưa tham gia sâu vào các khâu có giá trị gia tăng cao như nghiên cứu thiết kế mẫu mã, phân phối trực tiếp hàng xuất khẩu trên các thị trường mục tiêu trọng điểm hoặc tham gia vào mạng lưới phân phối của các tập đoàn đa quốc gia ở thị trường ngoài sự phát

15

triển các nền liên kết quốc tế và tham gia vào các chuỗi cung ứng khu vực và toàn cầu của các doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam còn yếu và thiếu kinh nghiệm Các doanh nghiệp tham gia xuất khẩu vẫn chủ yếu thực hiện hoạt động xuất khẩu theo phương thức CIF (chiếm trên 60%), tỉ trọng hàng xuất khẩu theo phương thức CIF chậm được nâng lên, làm hạn chế tính độc lập tự chủ trong phát triển xuất khẩu,… Tình hình đó cũng đang đòi hỏi cấp thiết phải đổi mới phương thức xuất khẩu để nâng cao tính chủ động và hiệu quả xuất khẩu

Để thực hiện được điều này, Nhà nước cần xây dựng và sử dụng hiệu quả các công cụ quản lý, điều tiết và thúc đẩy tiến trình đổi mới phương thức xuất khẩu

(4) Phát triển thị trường xuất khẩu vẫn chủ yếu theo chiều rộng, chưa vững chắc, chưa sử dụng hiệu quả các Hiệp định FTA làm công cụ điều chỉnh chiến lược thị trường xuất khẩu để mang lại lợi ích cao nhất cho quốc gia, dân tộc chúng ta Chưa phát triển được hệ thống phân phối hàng Việt Nam ở các thị trường xuất khẩu trọng điểm và chiến lược (Mỹ, EU, Nhật Bản,…) Tỉ trọng xuất khẩu sang các thị trường mới, còn nhiều tiềm năng và ít rào cản thương mại (Trung Đông, Châu Phi, Mỹ Latinh, Liên minh Hải quan Nga-Belarus-Kazakhstan,…) còn tăng chậm Chúng ta chưa tận dụng tất cả cam kết và ưu đãi mà các đối tác tham gia FTA dành cho Việt Nam để đẩy mạnh xuất khẩu hàng Việt Nam sang các thị trường đã ký FTA

Những yếu kém, bất cập nêu trên trong các trụ cột của mô hình phát triển xuất khẩu nước ta đang đòi hỏi bức thiết phải có sự điều chỉnh bằng công

cụ pháp luật và công cụ kinh tế, công cụ kỹ thuật, trong đó có việc sử dụng một đạo luật về quản lý ngoại thương

- Khó khăn và hạn chế trong hoạt động ngoại thương của thương nhân:

+ Trong nhập khẩu, do không có một chiến lược quản lý ngoại thương thống nhất, minh bạch, lâu dài nên các doanh nghiệp thường phải chịu những quyết định “bất ngờ” của cơ quan quản lý nhà nước Ví dụ, việc cấp phép tự động được thực hiện đối với một số mặt hàng tiêu dùng nhưng được thực hiện gấp làm cho rất nhiều hàng hóa về đến cảng nhưng không được khai báo hải quan, gây thiệt hại cho doanh nghiệp nhập khẩu, cũng là thiệt hại chung cho nền kinh tế vì tiền hàng đã thanh toán thì không có giá trị làm giảm nhập siêu Hoặc quy định tăng thuế suất thuế nhập khẩu của một số mặt hàng (thép) nhưng được thực hiện có hiệu lực trở về trước làm cho doanh nghiệp phải chịu truy thu mức thuế có thể dẫn đến phá sản Kết quả điều tra các doanh nghiệp kinh doanh xuất nhập khẩu tổng hợp do Bộ Công Thương tiến hành năm 2011 cho thấy, có 182/258 doanh nghiệp được điều tra có ý kiến xác định các các yếu tố đang gây trở ngại và ảnh hưởng xấu nhất đến hoạt động nhập khẩu của

16

doanh nghiệp Trong đó, có 27,5% số ý kiến xác định yếu tố đang gây ảnh

hưởng xấu nhất là tỉ giá hối đoái, kế sau là tín dụng (21,4%), các quy định nhập khẩu (17,6%), thuế nhập khẩu (9,3%), giám định và kiểm định (7,1%), Hải quan và thông quan (6,6%), xuất xứ hàng nhập khẩu (5,5%) và biện pháp bảo

vệ môi trường (3,8%)

+ Trong hoạt động xuất khẩu, do không có một chính sách ổn định cho xuất khẩu và sản xuất nên trong nhiều năm liền người sản xuất hàng xuất khẩu luôn phải chạy theo sự thay đổi vốn thất thường của thị trường Ví dụ, khi giá café tăng thì nông dân thi nhau trồng, nhưng giá xuống thì phá bỏ, và như vậy luôn làm hao phí nguồn lực lao động và tài nguyên đất Trong một số hoạt động cũng chưa có các quy định cho thương nhân họat động, ví dụ thực hiện mua bán tại Sở giao dịch hàng hóa ở nước ngoài

Kết quả cuộc điều tra nêu trên cũng cho thấy, có 155/258 doanh nghiệp được điều tra có ý kiến xác định yếu tố đang gây trở ngại và ảnh hưởng xấu nhất đến hoạt động xuất khẩu của doanh nghiệp Trong đó, có 32,2% số ý kiến xác định việc tiếp cận vốn đang gây ảnh hưởng xấu nhất, kế sau là rào cản kỹ thuật của nước nhập khẩu (16,1%), chi phí xuất khẩu cao (11%), thể chế môi trường kinh doanh (11%), thiếu thông tin thị trường giá cả (8,4%), Hải quan và thông quan (5,1%)

+ Trong thương mại dịch vụ, hiện nay, nhiều thương nhân gặp phải các vấn đề kinh doanh thực tiễn nhưng chưa có pháp luật điều chỉnh Đơn cử như làm đại lý trong một số ngành dịch vụ cho thương nhân nước ngoài

1.1.3 Thực trạng và bất cập trong quản lý nhà nước về ngoại thương

a) Mô thức phối hợp liên ngành trong quản lý nhà nước về ngoại thương còn hạn chế, bất cập dẫn đến hiệu lực và hiệu quả quản lý chậm được nâng lên

Trong vấn đề quản lý ngoại thương, Chính phủ là cơ quan thống nhất đảm nhận chức năng quản lý nhà nước Trên cơ sở đó, Chính phủ phân công nhiệm vụ cho từng thành viên Chính phủ phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan đó Bộ Công Thương là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về thương mại bao gồm các lĩnh vực: Xuất nhập khẩu, xúc tiến thương mại, dịch vụ thương mại, hội nhập kinh tế - thương mại quốc

tế, chống bán phá giá, chống trợ cấp, áp dụng các biện pháp tự vệ 1

1 Trích Điều 1 Nghị định số 189/2007/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thương

17

Như vậy, có thể nói Bộ Công Thương là cơ quan chủ yếu chịu trách nhiệm tham mưu cho Chính phủ trong việc điều hành chính sách ngoại thương,

do chức năng quản lý nhà nước của Bộ hầu hết phù hợp với các công cụ mà chính sách ngoại thương truyền thống phải đáp ứng Tuy nhiên, còn một số các công cụ điều hành vô cùng quan trọng đối với chính sách ngoại thương không phụ thuộc vào chức năng điều hành của Bộ Công Thương là:

• Công cụ liên quan đến quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa theo mặt hàng:

Trong tất cả các lĩnh vực quản lý liên quan đến hoạt động ngoại thương,

có thể nói việc quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa theo mặt hàng là lĩnh vực quản

lý trọng yếu nhất, liên quan trực tiếp rộng khắp đến các công cụ mà Việt Nam

có thế sử dụng để kiểm soát Việc thực hiện quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa hiện nay dựa chủ yếu vào Nghị định số 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ Theo

đó, Nghị định 12/2006/NĐ-CP quy định chi tiết (dưới hình thức Phụ lục) các mặt hàng chịu quản lý thông qua cấp phép với các nguyên tắc quản lý (cấp phép theo tiêu chuẩn nào) của các Bộ chuyên ngành.2 Nghị định cũng quy định các mặt hàng phải thông qua cấp phép của Bộ quản lý về xuất nhập khẩu (Bộ Công Thương).3 Theo các quy định này, các Bộ quản lý chuyên ngành có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc xuất nhập khẩu các mặt hàng mà Bộ, ngành đó quản lý Trên thực tế, những mặt hàng do các Bộ, ngành này quản lý vượt xa về số lượng so với những mặt hàng phải được sự cấp phép của Bộ Công Thương

Như vậy, mặc dù Bộ Công Thương là cơ quan đầu mối của Chính phủ quản lý nhà nước về lĩnh vực xuất nhập khẩu nhưng theo những quy định tại Nghị định 12/2006/NĐ-CP, các mặt hàng do các Bộ, ngành khác đã cấp phép

đủ điều kiện thực hiện hoạt động xuất, nhập khẩu về nguyên tắc phải được thông quan Trước thực tế đó, Bộ Công Thương không có đủ thẩm quyền theo dõi tình hình hoạt động, kiểm soát, thực hiện chính sách ngoại thương đối với mặt hàng này khi cần thiết mà không có “sự phối hợp” của các Bộ, ngành liên quan.4 Khi điều hành hoạt động ngoại thương, các công cụ của chính sách ngoại thương thường phục vụ một mục tiêu ngoại thương được xác định (mục tiêu chiến lược) do cơ quan quản lý ngoại thương thống nhất triển khai Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, tại một thời điểm nhất định, chính sách ngoại

2 Điều 7 Nghị định số 12/2006/NĐ-CP

3 Điều 6 Nghị định số 12/2006/NĐ-CP

4 Trên thực tế, đối với số liệu liên quan đến hoạt động xuất nhập khẩu, Bộ Công Thương được Tổng cục Hải quan cung cấp Số liệu liên quan đến thương mại với các vùng, lãnh thổ trên thế giới được cập nhật bởi Tổng cục Thống kê Việc sản xuất kinh doanh của các ngành nghề khác nhau được cung cấp, theo dõi bởi các Bộ ngành quản lý chuyên ngành (Nông nghiệp là Bộ NN&PTNT…)

18

thương xuyên suốt này có thể sẽ đi ngược lại lợi ích sản xuất của một số ngành sản xuất nhất định

Bên cạnh đó, việc mỗi Bộ, ngành ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc xuất nhập khẩu các mặt hàng do mình quản lý tạo nên

sự hỗn loạn trong quản lý hoạt động xuất nhập khẩu trên bình diện tổng thể của quốc gia Là cơ quan đầu mối của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về hoạt động xuất nhập khẩu, Bộ Công Thương phải nắm toàn bộ thông tin cũng như có đủ thẩm quyền để ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, kiểm tra việc thực thi về chính sách xuất nhập khẩu đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân Các Bộ, ngành khác có thể ban hành những tiêu chuẩn, quy chuẩn

mà các hàng hóa đó phải tuân theo nhưng không nên can thiệp đến mức hoạch định ra các công cụ quản lý xuất nhập khẩu mới hoặc sử dụng không đúng các công cụ sẵn có đối với mặt hàng cụ thể mà họ quản lý

Kết lại, Nghị định số 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định về quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hoá quốc tế

và các hoạt động đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài là một khuôn khổ pháp lý chưa đủ rộng, chưa đủ cụ thể, chưa đưa ra được những cơ chế quản lý mang tính thống nhất cao mà ngược lại đang mang lại sự manh mún, xẻ nhỏ trong quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất nhập khẩu các mặt hàng cần quản lý Trên thực tế, hệ thống pháp luật liên quan đến việc quản lý nhà nước các mặt hàng này đang thiếu quy định được thể hiện ở mức cao hơn đồng thời đang thiếu một chiến lược ngoại thương tổng thể để thống nhất thực hiện, triển khai trong thực tế Đồng thời với đó, chúng ta đang thiếu cơ chế quản lý thống nhất, tham mưu cho Chính phủ cũng phải được khẳng định mãnh mẽ hơn, với quyền hạn cụ thể trao cho cơ quan quản lý nhà nước về ngoại thương để có những chính sách xuyên suốt, mang tính dài hạn, làm cho hệ thống pháp luật quản lý có một trật tự minh bạch, nhất quán, dễ tiếp cận

• Côn g cụ liên quan đến hàng rào thuế quan:

Theo khoản 2 Điều 12 Luật Thuế Xuất, nhập khẩu 2005, thẩm quyền ban hành Biều thuế theo nhóm mặt hàng do Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ quốc hội ban hành còn thẩm quyền điều chỉnh mức thuế suất được trao cho Bộ Tài chính Do nguyên tắc điều chính thuế suất được quy định trong khoản 2 Điều 12 Luật thuế xuất nhập khẩu 2005 bao gồm: thực hiện theo danh mục, khung thuế suất đã được quy định; phục vụ công tác thu ngân sách nhà nước;

và bảo hộ sản xuất trong nước phù hợp với điều ước quốc tế Các nguyên tắc này trên thực tế không hề mâu thuẫn với nhau: Bảo hộ sản xuất hay phục vụ thu ngân sách nhà nước đều có nghĩa là định mức thuế suất cao trong khung lãi

19

suất ban hành, theo cam kết quốc tế đã ký kết Tuy nhiên, các nguyên tắc này

sẽ gây khó khăn cho chính sách phát triển ngoại thương với mục đích cuối cùng

là nâng cao sức cạnh tranh, tận dụng lợi thế so sánh của hàng hóa, doanh nghiệp, của nền kinh tế Việt Nam Trong nhiều trường hợp, mức thuế suất phải được điều chỉnh thấp để gây sức ép, nâng cao sức cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước, cũng như tạo điều kiện tiếp cận hàng hóa có chất lượng, giá

cả phải chăng cho người tiêu dùng Những tiêu chí như trên chỉ có thể được xác định thông qua các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành thông qua sự nắm bắt thông tin và hiệp thương với các hiệp hội ngành hàng, doanh nghiệp sản xuất

• Công cụ liên quan đến quản lý ngoại hối, tỷ giá hối đoái:

Công cụ này hoàn toàn nằm trong chức năng quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước Việc công cụ này nằm trong chức năng của Ngân hàng Nhà nước hoàn toàn phù hợp với chức năng của một ngân hàng trung ương thông thường Tuy nhiên, trên thực tế, ngân hàng trung ương mỗi nước có những mục tiêu chính sách tiền tệ vô cùng khác nhau (chống lạm phát hay vừa chống lạm phát vừa ưu tiên phát triển kinh tế - ở Việt Nam thì dự thảo Luật Ngân hàng nhà nước cho rằng mục đích tối thượng là ổn định đồng tiền, chống lạm phát, góp phần phát triển kinh tế - xã hội) và một phần trong số đó có nhiều điểm không thống nhất trong việc đảm bảo các mục tiêu của chính sách ngoại thương cũng như hoạt động xuất, nhập khẩu của doanh nghiệp

Theo như các phân tích như trên, rõ ràng Bộ Công Thương mặc dù là cơ quan của Chính phủ với chức năng, nhiệm vụ tưởng như bao trùm các chức năng quản lý nhà nước liên quan đến chính sách ngoại thương nhưng thực chất lại chưa thể có tiếng nói quyết định Việc này dẫn đến nhiều bất cập rõ ràng trong công tác quản lý nhà nước nói chung về ngoại thương Với vị trí đặc biệt quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế của nước nhà, chính sách ngoại thương cần thiết phải được điều phối, điều tiết bởi một cơ quan mang tính chất liên ngành hơn

b) Thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạch định chính sách và sử dụng các công cụ quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương

Sự bất cập này thể hiện rõ nét qua sự thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các

cơ quan quản lý nhà nước hoạch định chính sách, sử dụng công cụ trong quản

lý ngoại thương Hiện nay, hoạch định chính sách và sử dụng các công cụ điều tiết và quản lý ngoại thương do các cơ quan sau đây đề xuất:

20

- Bộ Công Thương: điều chỉnh hoạt động thương mại, mặt hàng, chính sách xúc tiến, các công cụ phòng vệ thương mại;

- Bộ Tài chính: chính sách thuế;

- Bộ Khoa học Công nghệ: TPT và SPS;

- Bộ Kế hoạch Đầu tư: Các chính sách ưu đãi kinh tế;

- Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: công cụ tỉ giá hối đoái, cán cân thanh toán quốc tế

- Các Bộ, ngành khác: tham gia chính sách mặt hàng và dịch vụ cụ thể

Và hầu như việc hoạch định các chính sách và công cụ trên được thực hiện hoàn toàn độc lập nếu ban hành ở cấp thông tư; hầu như là độc lập của đơn vị chủ trì, các ý kiến các bộ, ngành khác ở mức độ tham gia ý kiến ở cấp

độ Nghị định Mô hình này thể hiện sự hoạch định chính sách trên cơ sở đơn vị hành chính có sẵn, nghĩa là công cụ kinh tế đi từ tư duy hành chính, do đó là

mô hình ngược so với mô hình tổ chức hành chính phải xuất phát từ yêu cầu thực hiện chính sách, được thể hiện như sau:

 Nhóm 1 và 2: “Hoạt động thương mại” và “hàng hóa”: Bộ Công

Thương, các Bộ quản lý chuyên ngành: Bộ Công Thương thống nhất quản lý, các Bộ chuyên ngành tham gia theo ngành hàng

 Nhóm 3: “thuế”: Bộ Công Thương, Bộ Tài chính: trong đó Bộ

Công Thương phải là cơ quan đề xuất biện pháp thuế, Bộ Tài chính thực hiện tính toán mức thuế suất và quản lý thuế

 Nhóm 4: “Phòng vệ thương mại”: Bộ Công Thương, Bộ Tài chính,

các Bộ quản lý chuyên ngành: Bộ Công Thương thống nhất thực hiện biện pháp, các Bộ khác tham gia trong quá trình điều tra áp dụng

 Nhóm 5: “Các biện pháp phi thuế”: Bộ Công Thương, Bộ Khoa

học Công nghệ, các Bộ quản lý chuyên ngành: Bộ Công Thương là đơn

vị đề nghị áp dụng các biện pháp hàng rào phi thuế, Bộ KHCN đưa ra biện pháp áp dụng cụ thể

 Nhóm 6: “Xúc tiến thương mại”: Bộ Công Thương, Bộ Ngoại giao

và các Bộ quản lý chuyên ngành: Bộ Công Thương thống nhất thực hiện các biện pháp xúc tiến, trên cơ sở phải có sự phối hợp của BNG và các

cơ quan khác (có thể thấy các cơ quan ngoại giao của nước ngoài ở VN tham gia lobby, xúc tiến TM cho DN của họ rất tích cực)

21

 Nhóm 7: “Ưu đãi kinh tế”: Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Công Thương,

Bộ Tài chính Các Bộ liên quan đưa ra các ưu đãi trong lĩnh vực mình quản lý

Như vậy, hệ thống pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động ngoại thương trao quyền quản lý hoạt động ngoại thương cho các cơ quan khác nhau, tùy thuộc vào lĩnh vực quản lý của cơ quan đó Bộ Công Thương mặc dù là cơ quan được Chính phủ giao và chịu trách nhiệm trước Chính phủ về quản lý hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu nhưng thực tế Bộ Công Thương không thể chủ động can thiệp trực tiếp vào chiến lược, biện pháp quản lý xuất khẩu, nhập khẩu đối với các mặt hàng thuộc thẩm quyền quản lý của các Bộ, ngành khác Vấn đề này có thể dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực, bao gồm: (1) sự không thống nhất trong hệ thống pháp luật về quản lý hoạt động ngoại thương do thẩm quyền ban hành văn bản có liên quan đến lĩnh vực ngoại thương được giao cho các cơ quan khác nhau; (2) sự tự phát trong việc hoạch định chiến lược, chính sách và biện pháp quản lý hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu đối với các ngành hàng không phù hợp với chiến lược, chính sách ngoại thương chung; (3) sự phối hợp kém hiệu quả trong việc sử dụng các biện pháp quản lý ngoại thương (các biện pháp phòng vệ; các biện pháp xúc tiến xuất khẩu, kiềm chế, kiểm soát nhập khẩu; các biện pháp liên quan đến vệ sinh, an toàn, môi trường, sức khỏe cộng đồng); (4) sự không thống nhất trong quy hoạch các ngành sản xuất trong nước và chính sách xuất khẩu, nhập khẩu5 (5) sự phản ứng chậm chạp trước những diễn biến mới trên thị trường thế giới cũng như những thay đổi trong chính sách thương mại quốc tế và (6) thiếu thông tin cần thiết cho cơ quan quản

lý ngoại thương để thực hiện hoạt động hoạch định chính sách và chiến lược ngoại thương chung trong từng thời kỳ.6

c) Chưa quy định rõ cơ quan “đầu mối” của Chính phủ để chủ trì, điều phối việc hoạch định và sử dụng các công cụ, biện pháp nhằm tận dụng tối đa các điều khoản về trường hợp ngoại lệ trong WTO (GATT 1994), các

ưu đãi mà các đối tác FTA dành cho Việt Nam để điều tiết hoạt động ngoại thương, nâng cao hiệu quả hội nhập thương mại quốc tế

Trên thực tế nhìn chung, ngoài việc áp dụng các ngoại lệ chung (Điều

XX GATT 1947) và ngoại lệ về an ninh (theo Điều XXI GATT 1994) được các thành viên WTO áp dụng phổ biến, còn các trường hợp ngoại lệ được áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại nhằm mục đích bảo vệ ngành công nghiệp non trẻ trong nước của các thành viên là nước đang phát triển (Điều XVIII.C

5 Quy hoạch trồng cà phê những năm trước đây là một ví dụ cho sự thiếu thống nhất này

6 Cơ chế cung cấp thông tin về xuất khẩu, nhập khẩu giữa Bộ Công Thương, Tổng Cục Hải quan (Bộ Tài Chính) và Tổng Cục Thống kê (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) là chưa rõ ràng

22

GATT), ngoại lệ được áp dụng các biện pháp khẩn cấp đối với nhập khẩu các sản phẩm nhất định (Điều XIX GATT 1994) rất khó khăn áp dụng trong thời

kỳ GATT, còn sau khi WTO thành lập, việc áp dụng được thực hiện theo Hiệp định ASCM và Hiệp định AC Đối với Việt Nam, việc áp dụng và sử dụng biện pháp tự vệ trong thương mại (theo Hiệp định ASCM và Hiệp định AC) dưới hình thức xây dựng và sử dụng các công cụ phòng vệ thương mại do Bộ Công Thương chủ trì thực hiện

Tuy thế, việc áp dụng biện pháp hạn chế thương mại để bảo vệ cán cân thanh toán (Điều XII và Điều XVIII.B GATT 1994) chưa rõ Bộ, ngành nào chủ trì (Bộ Công Thương, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hay Bộ Tài chính) vì liên quan đến các quy định về các thỏa thuận về ngoại hối (theo Điều XV GATT 1994) và thực hiện các thủ tục đối với tham vấn về cán cân thanh toán (Nghị định số 164/1999/NĐ-CP quy định Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan chủ trì lập và quản lý cán cân thanh toán, liên quan đến sử dụng các biện pháp dựa vào giá như: phụ thu nhập khẩu (do Bộ Tài chính chủ trì), các biện pháp yêu cầu ký gửi nhập khẩu và biện pháp thương mại tương đương có tác động tới giá của hàng nhập khẩu (do Bộ Công Thương chủ trì) Tương tự, việc

áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại nhằm mục đích bảo vệ ngành công nghiệp non trẻ cũng có cách thức và thủ tục áp dụng rất phức tạp, liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của nhiều Bộ, ngành (Công Thương, Tài chính, Khoa học

và Công nghệ,…) đòi hỏi phải có cơ quan đầu mối chủ trì

Việc tận dụng các ưu đãi của các đối tác FTA dành cho Việt Nam xét từ khía cạnh hoạch định chính sách và công cụ điều tiết kinh tế cũng liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của nhiều Bộ, ngành (Công Thương, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tài chính, Khoa học và Công nghệ, Giao thông vận tải, Thông tin và Truyền thông,…) nhưng chưa có văn bản pháp lý quy định cụ thể cơ quan đầu mối chủ trì thực hiện

d) Một số bất cập khác trong công tác quản lý nhà nước về ngoại thương

Về xuất khẩu hàng hóa, việc quản lý và điều hành xuất khẩu một số mặt hàng chủ lực chưa phù hợp với thị trường (chẳng hạn mặt hàng gạo); chính sách xúc tiến xuất khẩu chưa được thực hiện một cách lâu dài trên cơ sở đánh giá hiệu quả và có căn cứ cụ thể về lợi thế so sánh của hàng hóa sản xuất trong nước; chưa có công cụ rõ ràng để thực hiện chuyển dịch cơ cấu xuât khẩu (tỷ trọng xuất khẩu hàng thô, gia công vẫn chiếm đa số); chưa xác định được các biện pháp liên kết nhằm hỗ trợ sản xuất trong nước (kể cả về kỹ thuật, công nghệ) để khuyến khích xuất khẩu theo hướng tăng sức cạnh tranh (ví dụ các địa

23

phương đề xuất hỗ trợ giống lúa, giống mía, công nghệ sau thu hoạch nhưng chưa có cơ chế)

Về nhập khẩu hàng hóa, chúng ta chưa kiểm soát được tình trạng hàng nhập khẩu, thể hiện ở ba điểm chính Một là, chưa kiểm soát được kim ngạch nhập khẩu, bao gồm kim ngạch nhập khẩu chung một cách cập nhật và kim ngạch nhập khẩu theo từng mặt hàng có khả năng ảnh hưởng đến ngành công nghiệp trong nước Hai là, chưa kiểm soát được chất lượng hàng nhập khẩu, nhất là hàng có xuất xứ từ Trung Quốc Ba là, chưa kiểm soát được khả năng bán phá giá hoặc trợ cấp của hàng nhập khẩu vào thị trường Việt Nam Do vậy, chúng ta đặt ra các sắc thuế nhập khẩu đa số dựa trên thực hiện cam kết mà không phải dựa trên tính toán kinh tế và cũng chưa sử dụng được các công cụ

tự vệ thương mại Hệ quả của những hạn chế này là không kiểm soát được thâm hụt thương mại hàng hóa và thâm hụt cán cân vãng lai, dễ dẫn đến lạm phát và khủng hoảng, nhân dân phải tiêu dùng sản phẩm độc hại, doanh nghiệp phải chịu cạnh tranh không lành mạnh với nước ngòai ngay trên thị trường nội địa

Đồng thời với tình trạng nêu trên, cấu trúc nhập khẩu hàng hóa của Việt Nam cũng còn nhiều bất cập những chậm được điều chỉnh Nhập siêu chủ yếu

từ thị trường các nước đối tác đã ký kết Hiệp định thương mại tự do (FTA) với

ta, nhất là từ Trung Quốc, là khu vực thị trường công nghệ thấp tương đương

về cơ cấu các sản phẩm xuất nhập khẩu với Việt Nam nên tác động nhiều mặt, ảnh hưởng bất lợi đến sản xuất trong nước trong cả ngắn và dài hạn Trong khi

đó, EU, Bắc Mỹ là thị trường nguồn của công nghệ cao thì lại xuất siêu Cơ cấu nhập khẩu chưa hướng mạnh vào phần cốt lõi của công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chưa cải thiện được nhiều tình trạng lạc hậu về công nghệ ở một số ngành

Tỉ trọng nhóm máy móc thiết bị và công nghệ - yếu tố hàng đầu để tăng năng lực sản xuất và hình thành sức cạnh tranh của sản phẩm – có xu hướng giảm từ 30,6% trong tổng kim ngạch nhập khẩu năm 2000 xuống 24-25% trong các năm 2005-2007, sau đó tăng lên rất chậm

Về thương mại dịch vụ: Ngoài các quy định trong các ngành dịch vụ kinh doanh có điều kiện, hiện chúng ta chưa có các quy định nhằm thực hiện quản lý xuất, nhập khẩu đối với lĩnh vực dịch vụ

1.1.4 Thực trạng và bất cập của pháp luật hiện hành về quản lý nhà nước đối với hoạt động ngoại thương

a) Hệ thống pháp luật hiện hành về quản lý ngoại thương

Kể từ những năm đầu của công cuộc Đổi mới (1986) cho đến nay, hệ thống chính sách (được thể hiện bằng các văn bản quy phạm pháp luật có tính

24

áp dụng toàn diện, rộng khắp) ngoại thương của Việt Nam đã trải qua rất nhiều các cuộc cải cách Hầu hết các cuộc cải cách này mang tính chất tiệm tiến, có nghiên cứu, điều chỉnh một cách cẩn thận Mặc dù vậy, vẫn có thể thấy dấu ấn các cuộc cải cách này thông qua những mốc lớn: (1) đó là sự chấm dứt độc quyền ngoại thương của chính quyền Trung ương (1988), ban hành một loạt các sắc thuế bao gồm Luật thuế xuất nhập khẩu (1988), Luật thuế tiêu thụ đặc biệt (1990), sử dụng hệ thống mã tính thuế hài hòa (HS) (1992) 7 (2) và đó là

sự ra đời của Luật Thương mại năm 1997 và Luật Thương mại mới năm 2005, Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu năm 2005, Pháp lệnh ngoại hối năm 2005, các Pháp lệnh liên quan đến phòng vệ thương mại, đã tạo nên một khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh nhất từ trước đến nay Trong quá trình đệ đơn xin gia nhập

Tổ chức thương mại thế giới (WTO), hệ thống pháp luật về ngoại thương cũng

đã được điều chỉnh để đáp ứng tối đa việc đồng bộ hóa các quy định trong nước

với các quy định quốc tế

Hiện nay, trong công tác quản lý hoạt động ngoại thương, cơ chế quản

lý được thể hiện bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật với các trụ cột chính là Luật Thương mại 2005, Luật thuế xuất nhập khẩu 2005, Các Pháp lệnh liên quan đến phòng vệ thương mại và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến an toàn, chất lượng, vệ sinh dịch tễ, bảo vệ môi trường

Có thể sắp xếp hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động ngoại thương hiện nay thành các nhóm sau đây:

(1) Nhóm 1 gồm các biện pháp quản lý hoạt động thương mại của thương nhân;

(2) Nhóm 2 gồm các biện pháp quản lý xuất xứ hàng hóa và diện mặt hàng xuất, nhập khẩu: quản lý các loại hàng hóa có quy định riêng; xuất xứ hàng hóa;

(3) Nhóm 3 gồm các biện pháp quản lý bằng công cụ thuế (thuế xuất nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt);

(4) Nhóm 4 gồm các biện pháp phòng vệ thương mại như chống trợ cấp, chống bán phá giá, các biện pháp tự vệ khẩn cấp

7 Chi tiết quá trình cải cách chính sách ngoại thương của Việt Nam từ sau Đổi mới (1986) cho đến năm

1998 có thể được tìm thấy tại Báo cáo chính sách thương mại Việt Nam 1998 của Trung tâm kinh tế

quốc tế (CIE)

25

(5) Nhóm 5 gồm các biện pháp phi thuế quan, là các quy định về chất lượng, vệ sinh dịch tễ (nằm trong khuôn khổ các hiệp định SPS và TBT mà Việt Nam cam kết khi gia nhập WTO)8;

(6) Nhóm 6 gồm các biện pháp xúc tiến thương mại, cụ thể là các quy định liên quan đến xúc tiến thương mại quốc tế;

(7) Nhóm 7 gồm các biện pháp ưu đãi kinh tế, là các quy định ưu đãi cho các khu kinh tế, thương mại tự do, khu chế xuất và thương mại biên mậu

b) Bất cập của pháp luật hiện hành về quản lý ngoại thương

Trong suốt quá trình đàm phán gia nhập WTO từ năm 1995, Việt Nam

đã liên tục cải thiện chính sách, công cụ pháp luật để thực hiện quản lý ngoại thương phù hợp với điều kiện hội nhập Sau khi gia nhập WTO, chúng ta vẫn đang nỗ lực hoàn thiện chính sách quản lý nhà nước về thương mại, đặc biệt là thương mại quốc tế để tận dụng tối đa cơ hội hội nhập đồng thời hạn chế những bất lợi về vị thế và năng lực cạnh tranh Tuy nhiên, mặc dù hoạt động xuất nhập khẩu diễn ra vô cùng sôi động và có đóng góp quyết định cho quá trình phát triển kinh tế của đất nước cũng như công tác quản lý nhà Nước về ngoại thương đã chặt chẽ hơn, thông suốt hơn, minh bạch hơn, hiệu quả hơn, song thực tiễn cho thấy Việt Nam vẫn chưa có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, tối ưu để điều hành xuất khẩu, nhập khẩu, tận dụng những công cụ được WTO cho phép để tạo dựng các biện pháp tự vệ thương mại và những hàng rào cần thiết để bảo vệ sản xuất trong nước đồng thời khuyến khích hoạt động xuất khẩu một cách có hệ thống

Những thiếu sót chính trong hệ thống pháp luật về quản lý ngoại thương bao gồm:

 Bất cập trong định hướng quản lý và hệ thống văn bản

- Hệ thống pháp luật hiện hành chưa thể hiện rõ ràng định hướng của Đảng và Nhà nước đối với công tác quản lý nhà nước về ngoại thương:

Bắt nguồn từ bối cảnh soạn thảo Luật Thương mại (2005), theo đó, tại thời điểm soạn thảo Dự án luật này chúng ta phải chịu sức ép từ việc đàm phán gia nhập WTO nên không có điều kiện để soạn thảo các văn bản riêng điều

chỉnh các quan hệ công và quan hệ tư trong hoạt động ngoại thương

Hiện nay, các quy định điều chỉnh mối quan hệ giữa thương nhân với thương nhân trong thương mại quốc tế (quan hệ tư) và các quy định điều chỉnh quan hệ giữa cơ quan nhà nước với thương nhân (quan hệ công) còn tồn tại

8 Hiệp định SPS : Sanitary and Phyto-sanitary Agreement; Hiệp định TBT: Technical Barriers to Trade Agreement

26

đồng thời trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật trong đó đặc biệt Luật Thương mại là đạo luật quan trọng về hoạt động ngoại thương lại chủ yếu đề cập đến quan hệ tư trong khi quan hệ công - yếu tố quản lý nhà nước – lại được

đề cập rất mờ nhạt và chủ yếu chỉ mang tính nguyên tắc (Điều 8: Cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động thương mại)

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội

(bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng đã xác định: “Nhà nước quản lý nền kinh tế, định hướng, điều tiết, thúc đẩy sự phát triển kinh tế-xã hội bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và lực lượng vật chất” Định

hướng lãnh đạo, chỉ đạo này của Đảng đối với Nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước về ngoại thương chưa được thể chế hóa cụ thể trong pháp luật thương mại hiện hành Cùng với đó, quan điểm, định hướng của Đảng về vấn đề quản

lý ngoại thương đã có nhiều thay đổi căn bản, theo đó hai định hướng lớn được xác lập: một là, phát triển thị trường hàng hóa, dịch vụ theo hướng tiếp tục đẩy mạnh tự do hóa thương mại và đầu tư9; hai là, tăng nhanh xuất khẩu, giảm nhập siêu cả quy mô và tỉ trọng, phấn đấu cân bằng xuất nhập khẩu10 Như vậy, bên cạnh quan điểm tiếp tục thúc đẩy tự do hóa thương mại và đầu tư theo hướng thông thoáng trong hoạt động của thương nhân đang được hệ thống văn bản pháp luật hiện hành điều chỉnh, vận hành tương đối tốt, cần tiếp tục duy trì thì ngược lại, việc tăng cường, đổi mới phương thức quản lý nhà nước nhằm đẩy mạnh xuất khẩu, kiềm chế nhập siêu, bảo hộ chính đáng sản xuất công nghiệp trong nước phát triển đang trở thành một nhu cầu bức thiết phục vụ việc triển khai chủ trương, định hướng lớn của Đảng

- Hệ thống pháp luật về quản lý ngoại thương còn nhiều bất cập: Chưa tập trung, tản mát, chồng chéo và chủ yếu tồn tại ở hình thức văn bản dưới

lu ật:

Nếu coi Luật Thương mại và các Nghị định hướng dẫn Luật Thương mại là trụ cột trong hệ thống văn bản pháp luật về ngoại thương thì rõ ràng các văn bản pháp luật này chưa thể hiện đầy đủ vai trò của mình: Các hoạt động ngoại thương còn được điều chỉnh bởi rất nhiều các văn bản Luật, Pháp lệnh và Nghị định chuyên ngành khác

Trong 07 nhóm biện pháp quản lý ngoại thương được nêu tại mục 1.2.1,

chỉ có Nhóm 3 “các biện pháp thuế quan” và Nhóm 5 “các biện pháp phi thuế quan” là đã được quy định tương đối cụ thể ở cấp văn bản luật (Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật; Luật Chất

lượng sản phẩm, hàng hóa) Nhóm 4 “các biện pháp phòng vệ thương mại”

9 Đoạn 1 Phần IV Chiến lược kinh tế - xã hội từ 2011 – 2020 - Văn kiện Đại hội thứ XI của Đàng

10 Đoạn 4 Phần IV Chiến lược kinh tế - xã hội từ 2011 – 2020 - Văn kiện Đại hội thứ XI của Đàng

27

được quy định ở cấp pháp lệnh Còn lại các biện pháp thương mại khác gồm quy định về hoạt động, đối tượng hàng hóa, xúc tiến thương mại, các biện pháp

ưu đãi kinh tế chỉ được quy định cụ thể ở các cấp văn bản Nghị định trở xuống

Trong đó, các quy định về xuất nhập khẩu và các hoạt động liên quan chủ yếu được quy định ở các nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại (Nghị định số 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và các hoạt động đại

lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài; Nghị định số 59/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết Luật Thương mại về hàng hoá, dịch vụ cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện; Nghị định số 19/2006/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Thương mại về xuất xứ hàng hoá; Nghị định số 90/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định về quyền xuất khẩu, nhập khẩu của thương nhân nước ngoài không có hiện diện tại Việt Nam ) Các quy định liên quan đến quản lý nhà nước liên quan đến các biện pháp phòng vệ thương mại và xúc tiến xuất khẩu được quy định trực tiếp trong các văn bản quy phạm pháp luật quy định nội dung hoặc các văn bản quy định chức năng nhiệm vụ của các đơn vị hành chính riêng lẻ, do đó không thể bảo đảm tính thống nhất trong việc áp dụng pháp luật vào thực tiễn công tác quản

lý nhà nước

Nghiêm trọng hơn, trong một số trường hợp sự mâu thuẫn trong quy định của Luật Thương mại và các Nghị định hướng dẫn thi hành với các văn bản pháp luật chuyên ngành gây ra sự lúng túng trong việc áp dụng, thực thi pháp luật và gây thiệt hại cho các doanh nghiệp xuất nhập khẩu Các quy định khác nhau giữa Luật Bảo vệ môi trường (Điều 42) và Nghị định số 12/2006/NĐ-CP liên quan đến nhập khẩu phế liệu là một ví dụ điển hình11

Từ sự tản mát, chồng chéo của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, công tác quản lý nhà nước cũng gặp phải không ít lúng túng cũng như phản ứng chậm trước các biến đổi nhanh chóng của hoạt động thương mại quốc tế

Cụ thể, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước còn nhiều ý kiến khác nhau về cùng một vấn đề chính sách vĩ mô (chính sách thuế và chính sách phát triển ngành, chính sách phát triển sản xuất trong nước và chính sách ngoại thương, chính sách tiền tệ - ngoại hối và chính sách phát triển sản xuất, ngoại

11 Theo quy định tại Nghị định 12/2006/NĐ-CP thì liên quan đến bảo vệ môi trường, hàng hóa là phế liệu, phế thải, thiết bị làm lạnh sử dụng C.F.C là các mặt hàng cấm nhập khẩu Theo quy định tại Luật Bảo vệ môi trường (Điều 42) thì các mặt hàng cấm nhập khẩu bao gồm: a) Máy móc, thiết

bị, phương tiện không đạt tiêu chuẩn môi trường; b) Máy móc, thiết bị, phương tiện giao thông vận tải

đã qua sử dụng để phá dỡ; c) Nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, hoá chất, hàng hoá thuộc danh mục cấm nhập khẩu; d) Máy móc, thiết bị, phương tiện bị nhiễm chất phóng xạ, vi trùng gây bệnh, chất độc khác chưa được tẩy rửa hoặc không có khả năng làm sạch; đ) Thực phẩm, thuốc y tế, thuốc bảo vệ động vật, thực vật đã hết hạn sử dụng hoặc không đạt tiêu chuẩn về chất lượng vệ sinh an toàn thực phẩm

28

thương…), khó khăn trong việc tìm ra một cơ quan chủ trì, cơ chế phối hợp còn đôi lúc chưa thuận lợi (điều hành hạn ngạch, kiểm soát nhập siêu, thúc đẩy xuất khẩu…)

Do sự tản mát của văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động ngoại thương nên có nhiều địa phương tự đưa các các quy định không phù hợp, không đúng tinh thần văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực áp dụng chung, thậm chí trái pháp luật Chẳng hạn, Ban quản lý Khu kinh tế cửa khẩu Mộc Bài

và các cơ quan chức năng ở địa phương đã đưa ra các quy định phân bổ hạn ngạch nhập khẩu rượu, beer cho các doanh nghiệp trong Khu kinh tế, trong khi theo Nghị định 12 thì các mặt hàng này không thuộc diện quản lý theo hạn ngạch thuế quan, v.v và do đó cũng tạo nên sự chồng chéo trong hệ thống văn bản

Tình trạng đó gây ra những bất cập trong công tác quản lý nhà nước và gây khó khăn cho các doanh nghiệp, cụ thể là không đảm bảo tính minh bạch, tính thống nhất, đồng bộ và ổn định của chính sách, vì (i) Thứ nhất, khó có thể tìm hiểu một vấn đề pháp lý qua những văn bản quy phạm pháp luật rời rạc, thiếu sự liên kết; (ii) Thứ hai, không chắc chắn về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật áp dụng; (iii) Thứ ba, Không đảm bảo tính chuẩn xác của văn bản quy phạm pháp luật mà doanh nghiệp nghĩ rằng áp dụng cho trường hợp của mình; và (iv) Thứ tư, tốn kém thời gian để tập hợp các loại văn bản quy phạm pháp luật từ nhiều nguồn khác nhau để thực hiện

Riêng đối với lĩnh vực ngoại thương về dịch vụ, do đặc thù của lĩnh vực dịch vụ là đa phần được cung cấp tại chỗ, mang tính địa phương cao (du lịch,

ăn uống, giải trí…), không vận chuyển được, có giá cả ít phụ thuộc vào biến động của thị trường quốc tế (trừ các loại dịch vụ như tài chính, ngân hàng…) nên hầu hết các dịch vụ này được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật chuyên ngành, chịu sự tác động, quy chuẩn, tiêu chuẩn, đánh giá chất lượng riêng của các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành Trong thực tế, hoạt động ngoại thương về dịch vụ của Việt Nam đang ở mức tương đối cân bằng, thậm chí có lợi cho Việt Nam cũng như các cam kết quốc tế của ta trong lĩnh vực dịch vụ còn tương đối khiêm tốn (hầu hết là ngang với cam kết của ta khi gia nhập WTO) nên công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ chưa phải là vấn

đề lớn và phù hợp với việc quản lý theo chuyên ngành, lĩnh vực cụ thể

Do vậy, việc nghiên cứu, xây dựng, ban hành một hệ thống pháp luật về ngoại thương hàng hóa hoàn chỉnh tạo thuận lợi, minh bạch cho doanh nghiệp tham gia vào hoạt động này, thiết lập các nguyên tắc, cơ chế phối hợp đồng thời có phân công nhiệm vụ, trách nhiệm của các cơ quan hữu quan nhằm nâng

29

cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy quản lý nhà nước là cần thiết, phù hợp với thực tế, đòi hỏi khách quan của bản thân nền kinh tế

 Bất cập trong việc sử dụng các công cụ quản lý ngoại thương

Kể từ đầu những năm 2000, hiện tượng nhập siêu đã kéo dài và diễn ra liên tục, gây mất cân bằng cán cân thanh toán và trở thành một yếu tố gây bất

ổn kinh tế vĩ mô Hiện tượng này có thể được lý giải bởi nhiều nguyên nhân khác nhau trong đó nguyên nhân quan trọng nhất là những khó khăn, yếu kém nội tại của nền kinh tế Tuy nhiên, một trong số những nguyên nhân không thể

bỏ qua đó là công tác quản lý nhà nước về ngoại thương còn yếu do thiếu nhiều công cụ quản lý chưa được thể chế hóa cũng như chưa đủ nguồn lực để thực hiện Việc thiếu các công cụ quản lý, điều tiết quan trọng một phần là do khách quan khi các công cụ chính thường sử dụng (biện pháp hành chính, hạn ngạch, thuế quan…) đều đã bị loại bỏ khi cam kết tham gia WTO và các Hiệp định thương mại song phương và một phần là trong quá trình soạn thảo hệ thống pháp luật kinh doanh, thương mại và các văn bản hướng dẫn thi hành, các nhà soạn thảo đã không tiên liệu trước những đổi thay nhanh chóng của thương mại

quốc tế và do vậy đã không thiết kế những công cụ phù hợp

Do vậy, trong thời gian vừa qua, đối mặt với những khó khăn của kinh

tế thế giới, việc điều hành chính sách ngoại thương còn tồn tại nhiều bất cập thậm chí nhiều cơ quan quản lý nhà nước phải sử dụng các biện pháp mang tính chất hành chính đi kèm/hoặc bổ sung thêm nhiều thủ tục hành chính gây thiệt hại trực tiếp cho doanh nghiệp kinh doanh trong lĩnh vực xuất nhập khẩu cũng như gián tiếp gây thiệt hại cho nền sản xuất, kinh doanh nội địa trong khi hiệu quả chỉ có tác dụng trong ngắn hạn, không đảm bảo công tác quản lý nhà nước trong trung, dài hạn

Thứ nhất, liên quan đến các biện pháp quản lý diện hàng hóa, phương

thức xuất nhập khẩu hàng hóa cũng còn chưa đầy đủ:

(i) xuất nhập khẩu đối với một số mặt hàng chiến lược chưa có cơ chế khác biệt so với các mặt hàng thông thường (xăng dầu, gạo…);

(ii) một số mặt hàng cần có các yêu cầu đặc biệt về hồ sơ, giấy tờ để chứng minh đủ điều kiện nhập khẩu lại không có căn cứ pháp lý để cơ quan quản lý nhà nước sử dụng, kiểm soát hiệu quả;

(iii) một số mặt hàng nhập khẩu theo dạng phi mậu dịch mang tính chất kiểm nghiệm, thử nghiệm, viện trợ…chưa có cơ chế điều hành chủ động mà phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ cho phép theo từng lần;

30

(iv) các phương thức xuất nhập khẩu chưa được quy định cụ thể, chặt chẽ các trường hợp cần có sự can thiệp của cơ quan quản lý nhà nước dẫn đến tình trạng “không quản được thì cấm” (như đối với phương thức tạm nhập tái xuất một số mặt hàng);

(v) việc quản lý một số mặt hàng có sự xung đột về mục tiêu dẫn đến gây nhiều tranh cãi trong thực hiện (hạn ngạch một số mặt hàng)…

(vi) Hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu với các khu vực hải quan riêng, khu vực biên mậu còn nhiều vướng mắc tạo khe hở cho gian lận thương mại, buôn lậu hàng hóa qua biên giới vào nội địa, gây thất thoát lớn cho ngân sách nhà nước cũng như gây xáo trộn hoạt động thương mại bình thường, hợp pháp của các thương nhân

(vii) Các trường hợp khẩn cấp trong xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa cần

có sự can thiệp ngay lại không có cơ sở pháp lý rõ ràng, minh bạch theo pháp luật thương mại hiện hành (Điều 31 Luật Thương mại) theo đó chỉ giao thẩm quyền cho Thủ tướng Chính phủ quyết định việc áp dụng Việc quy định như vậy trong bối cảnh hiện nay là không còn phù hợp do việc áp dụng hoặc không

áp dụng các biện pháp khẩn cấp có thể gây phản ứng từ cộng đồng doanh nghiệp, từ người tiêu dùng trong nước cũng như từ các đối tác thương mại của Việt Nam Bên cạnh đó, do không cụ thể hóa được các trường hợp khẩn cấp là những trường hợp nào cũng như các biện pháp được sử dụng là gì cũng sẽ tạo nên sự thiếu minh bạch, chắc chắn cho việc ban hành các biện pháp đó trong trường hợp cần thiết

Bên cạnh đó, việc giao thẩm quyền cho Thủ tướng Chính phủ ban hành các biện pháp khẩn cấp trong nhiều trường hợp là không phù hợp với thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, tạo nên sự chậm trễ trong phản ứng cũng như không thúc đẩy sự chủ động của các Bộ, ngành trong lĩnh vực quản lý nhà nước của mình

Thứ hai, pháp luật hiện hành chưa quy định trường hợp áp dụng các

biện pháp khẩn cấp trong điều hành xuất nhập khẩu nói chung cũng như việc sử dụng công cụ gì trong các trường hợp đó nói riêng Việc quy định chung chung như pháp luật hiện hành khiến cho việc áp dụng các biện pháp khẩn cấp chưa minh bạch, khó áp dụng (do có thể vi phạm cam kết quốc tế) Bên cạnh đó, việc vận dụng tình trạng mất cân bằng nghiêm trọng cán cân thanh toán để áp dụng các biện pháp kiểm soát nhập khẩu khẩn cấp – là công cụ được WTO cho phép, cũng chưa được quy định cụ thể trong hệ thống pháp luật hiện hành

Thứ ba, các hàng rào kỹ thuật, vệ sinh dịch tễ của Việt Nam đã được

xây dựng và triển khai chưa chứng minh được hiệu quả kiểm soát nhập khẩu

31

trên thực tế dẫn đến tình trạng “xây dựng cho có”, không đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước Các cơ quan thực hiện việc xây dựng, thực thi quy định trong lĩnh vực này chỉ thực hiện theo quy trình của riêng mình mà chưa tính đến mục tiêu kiểm soát hoạt động xuất nhập khẩu, thậm chí có nơi xây dựng hàng rào quá thấp, dễ dàng để cho hoạt động nhập khẩu diễn ra mạnh mẽ hơn: Pháp luật hiện hành chưa tạo điều kiện để các cơ quan chức năng áp dụng các biện pháp kiểm soát trước và sau thông quan hàng hóa một cách hiệu quả thông qua các quy định về tiêu chuẩn chất lượng, kỹ thuật, an toàn vệ sinh thực thẩm, giống cây trồng (TBT, SPS) do các vấn đề này được quy định riêng rẽ tại nhiều

hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khác nhau (Luật, Pháp lệnh, các Nghị định hướng dẫn Luật Thương mại, Nghị định hướng dẫn Luật chuyên ngành…, thậm chí là Thông tư) Do quy định riêng rẽ tại nhiều văn bản khác nhau nên quy trình kiểm tra, kiểm soát không thống nhất (có quy trình trước, có quy trình sau thông qua), xảy ra tình trạng “vừa thừa vừa thiếu”, vừa tạo ra thủ tục hành chính rườm ra nhưng lại không kiểm soát hiệu quả nhập khẩu cả về chất lẫn về lượng

Thứ tư, liên quan đến các biện pháp phòng vệ thương mại, có thể nói

các quy định pháp luật về phòng vệ thương mại trong thời gian qua chưa có cơ hội để áp dụng trong thực tiễn cho nên việc pháp điển hóa các văn bản pháp luật về chống trợ cấp, chống bán phá giá và các biện pháp tự vệ trong một đạo luật về quản lý hoạt động ngoại thương là cần thiết để nâng cao hiệu lực pháp

lý của các công cụ này đồng thời là cơ hội để sửa đổi, bổ sung các quy định chưa phù hợp trong các văn bản nói trên Đặc biệt sự cần thiết còn được nhấn mạnh trong bối cảnh chúng ta đang có những động thái ban đầu về việc sử dụng các công cụ phòng vệ trong thương mại quốc tế cũng như triển vọng sử dụng các công cụ này trong thời gian tới.12

Thứ năm, các quy định pháp luật về biện pháp ưu đãi áp dụng đối với

các khu kinh tế, thương mại; khu chế xuất, các khu vực hải quan riêng khác hiện nay được quy định ở nhiều các văn bản khác nhau (thường là những quyết định riêng rẽ của Thủ tướng Chính phủ - tức có hiệu lực pháp lý tương đương nhau), văn bản sau thường có những điểm khác với văn bản trước Bên cạnh

đó, quy định chưa thực sự thống nhất về hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu ở các không gian kinh tế riêng biệt (giữa các khu kinh tế “bình thường” và các khu kinh tế “đặc biệt”; giữa trong các khu kinh tế và “nội địa”) là mảnh đất màu mỡ cho các hoạt động buôn lậu, gian lận thương mại phát triển nhưng lại hạn chế

12 Thời gian gần đây chúng ta đang xem xét sử dụng công cụ chống bán phá giá đối với rượu vang của một số nước Châu Âu, sử dụng công cụ tự vệ đối với mặt hàng muối nhập khẩu của Ấn Độ

32

một cách không đáng có đối với một số hoạt động hợp pháp, phù hợp với thực

tế kinh doanh của doanh nghiệp

Thứ sáu, đối với các hoạt động xúc tiến thương mại, có thể nhận định

rằng xúc tiến thương mại tuy đã gặt hái nhiều thành công nhưng công cụ chính sách và pháp lý thời gian qua vẫn tập trung vào các hoạt động xúc tiến thương mại trong nước và hoạt động xúc tiến thương mại truyền thống (khuyến mại; hội chợ, triển lãm, trưng bày, giới thiệu hàng hóa; quảng cáo) Điều này dẫn đến hệ thống pháp luật cũng phản ánh xu thế này, bằng chứng là Luật Thương mại chỉ quy định các hoạt động xúc tiến thương mại truyền thống; chưa phân tách được xúc tiến thương mại trong nước và xúc tiến xuất khẩu (có những yếu

tố, cơ chế đặc thù); một số công cụ đã có những thành công nhất định (như trung tâm giới thiệu hàng hóa và dịch vụ của Việt Nam ở nước ngoài) vẫn chưa được nhân rộng đồng thời một số công cụ chính sách được áp dụng thành công trên thế giới đã được thử nghiệm tại Việt Nam vẫn chưa được thế chế hóa (bảo hiểm xuất khẩu, xúc tiến xuất khẩu hàng hóa của thương nhân, hiệp hội ngành hàng, xúc tiến xuất khẩu tại chỗ ) gây khó khăn, bó buộc sự sáng tạo, năng động của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này

Thứ bảy, trên cơ sở những sự phân tích nêu trên, theo đó sự chồng

chéo, không thống nhất giữa hệ thống các văn bản pháp quy; việc thiếu vắng các công cụ pháp lý cần thiết cho cơ quan quản lý nhà nước (dẫn đến thực tiễn

sử dụng các biện pháp hành chính)…đã dẫn đến hệ lụy là gánh nặng thủ tục hành chính cho cộng đồng doanh nghiệp Gánh nặng thủ tục hành chính này có thể được thể hiện tại số lượng các thủ tục hành chính mà doanh nghiệp phải thực hiện khi thực hiện thủ tục hành chính có liên quan; sự rủi ro bất chợt, khó đoán định được của các thủ tục hành chính phát sinh; cũng như việc không xác định được phải thực hiện các thủ tục hành chính như thế nào (trong trường hợp

có quá nhiều cơ quan chức năng có thủ tục hành chính nhưng không xác định được thủ tục nào làm trước, thủ tục nào làm sau…) Gánh nặng này sẽ làm gia tăng chi phí của doanh nghiệp, làm giảm sức cạnh tranh của hàng hóa Việt Nam đối với thị trường trong nước và xuất khẩu

Thứ tám, một trong những công cụ quan trọng là cam kết quốc tế nhằm

thực hiện sự phân biệt về mặt hàng xuất, nhập khẩu và phân biệt thị trường để tận dùng lợi thế so sánh Tuy nhiên, do không có hệ thống công cụ quản lý ngoại thương được tổ chức hợp lý nên quá trình đàm phán, thỏa thuận thương mại quốc tế cũng đã gặp nhiều khó khăn Về mặt lý thuyết, công tác đàm phán phải bao gồm nghiên cứu chiến lược thị trường, nghiên cứu khả thi thỏa thuận thương mại, chuẩn bị phương án đàm phán, tham vấn các đối tượng chịu tác động, dự kiến lợi ích – chi phí của kết quả đàm phán, tiến hành đàm phán, đánh

33