BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ KHẢO SÁT Về tính liên kết vùng trong phân cấp kế hoạch tại trung ương và địa phương

Tác động của liên kết vùng đến việc thực hiện các nhiệm vụ phân cấp trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp địa phương .... Khi các chủ thể kinh tế cũng như các địa phương được th

VI ỆN NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ

KINH T Ế TRUNG ƯƠNG

VI ỆN KINH TẾ VIỆT NAM

D ự án “Tối đa hóa lợi ích của hội nhập thông qua phân cấp có

hi ệu quả kế hoạch phát triển kinh tế xã hội”

_

BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ KHẢO SÁT

Về tính liên kết vùng trong phân cấp kế hoạch tại trung ương và

M ỤC LỤC

CÁC CỤM TỪ VIẾT TẮT 4

LỜI NÓI ĐẦU 5

CHƯƠNG I: 7

LIÊN KẾT PHÁT TRIỂN VÙNG 7

NHẰM THỰC HIỆN TỐT PHÂN CẤP TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI 7

NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ HẬU GIA NHẬP WTO 7

1.1 Một số vấn đề lý luận liên kết vùng 7

1.2 Tổng quan văn bản pháp lý về liên kết vùng 12

1.3 Định hướng chính sách liên kết Vùng 15

1.4 Ban hành qui chế phối hợp giữa các tỉnh/thành phố trong vùng KTTĐ 19

1.5 Thực trạng liên kết vùng trong phân cấp kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương 20

1.6 Tác động của liên kết vùng đến việc thực hiện các nhiệm vụ phân cấp trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp địa phương 26

CHƯƠNG II: ẢNH HƯỞNG CỦA PHÂN CẤP ĐẾN KHẢ NĂNG THỰC HIỆNĐIỀU PHỐI TỔNG THỂ VÀ LIÊN KẾT PHÁT TRIỂN GIỮA CÁC ĐỊA PHƯƠNG 28

2.1 Một số nét cơ bản mang tính lý luận về phân cấp, phân quyền, tản quyền trong điều phối tổng thể quản lý nhà nước 28

2.2 Khung khổ thể chế phân cấp trong điều kiện ở Việt Nam 30

2.3 Ảnh hưởng của phân cấp đến liên kết phát triển trong giai đoạn 2004 – 2011 33

CHƯƠNG III: NHỮNG KIẾN NGHỊ ĐẨY MẠNH LIÊN KẾT VÙNG TRONG THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NHẰMTỐI ƯU HÓA LỢI ÍCH HỘI NHẬP 46

3.1 Những yêu cầu tối ưu hóa hội nhập thông qua tiếp tục nâng cao năng lực

quản trị địa phương và cải cách mạnh mẽ hơn ở trong nước 46

3.2 Hội nhập kinh tế quốc tế sẽ thúc đẩy mạnh mẽ hơn các liên kết kinh tế quốc tế, mở rộng không gian kinh tế tạo tiền đề liên kết vùng ở Việt Nam 49

3.3 Những khuyến nghị thúc đẩy liên kết vùng trong thực trạng phân cấp nhằm tối ưu hóa hội nhập 50

1

3.3.1 Một số quan điểm chung về thúc đẩy liên kết vùng 50 3.3.2 Mộ số kiến nghị 51 3.3.2.1 Tiếp tục đổi mới công tác kế hoạch hóa, xây dựng quy hoạch theo hướng chất lượng, sát thực và hiệu quả 51 3.3.2.2 Cần xây dựng hệ chính sách mang đặc trưng vùng và hỗ trợ, liên kết phát triển vùng 53 3.3.2.3 Cần xây dựng hệ thống giám sát đánh giá việc thực hiện những nội dung liên kết vùng trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp địa phương 55 3.3.2.4 Cần đưa những nội dung liên kết vùng trong thực trạng phân cấp và hội

nhập kinh tế vào trong bản kế hoạch 5 năm trong những thập niên sắp tới 56 3.3.2.5 Tiếp tục đổi mới cơ chế phân cấp 56 3.3.2.6 Xây dựng thể chế, cơ chế thực hiện liên kết vùng 57

KẾT LUẬN 60

TÀI LIỆU THAM KHẢO 61

2

DANH SÁCH H ỘP

Hộp 1: Diễn đàn kinh tế Đồng Bằng Sông Cửu Long (MDEC) 18

Hộp 2: Không đọc quy hoạch của tỉnh khác 25

Hộp 3 Không có quan điểm liên kết vùng nên gây ách tắc giao thông

tại cảng Hải Phòng 25

Hộp 4: Liên kết vùng trên cơ sở phân công, hợp tác giữa các tỉnh giúp

các địa phương thực hiện có hiệu quả các nguồn lực được phân cấp 26

Hộp 5 Thiếu sự phối hợp giữa các tỉnh trong thực thi quy hoạch phát triển 34

Hộp 6 Các đô thị lớn không phát huy được vai trò đầu tàu liên kết

phát triển vùng 36

Hộp 7 Xây dựng đường cao tốc kết nối các địa phương nhằm thúc đẩy

liên kết phát triển vùng song chờ xin ngân sách trung ương cấp 38

Hộp 8 Phân cấp đầu tư làm hạn chế thực thi quy hoạch nông nghiệp

tập trung gắn với công nghiệp chế biến trên quy mô vùng 41

Hộp 9 Thực thi các cam kết ACFTA về cắt giảm thuế rau quả về 0% vào 2015, nhưng đến nay ở các địa phương còn chưa hiểu hết lộ trình 42

DANH SÁCH HÌNH

Hình 1: Hệ thống quy hoạch, kế hoạch 23

Hình 2: Quan hệ giữa Ngân sách Trung ương và ngân sách phân

cấp địa phương 36

Hình 3: Số lượng và diện tích khu công nghiệp ở Việt Nam

giai đoạn 2003 – 2011 39

3

CÁC CỤM TỪ VIẾT TẮT

ADB Ngân hàng phát triển Châu Á

ACFTA Hiệp định Thương mại tự do giữa các nước trong

Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á với Trung

Quốc AFTA Hiệp định Thương mại tự do giữa các quốc gia

Đông Nam Á ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á

GMS Tiểu vùng Sông Mê Công mở rộng

HĐND Hội đồng Nhân dân

KTXH Kinh tế - xã hội

MPI Bộ Kế hoạch và Đầu tư

MDEC Ban chỉ đạo phát triển vùng Tây Nam Bộ

VINATABA Thuốc lá Việt Nam

WTO Tổ chức Thương mại Thế giới

4

L ỜI NÓI ĐẦU

Liên kết phát triển nội vùng và liên vùng dựa trên cơ sở phân công lao động

với các lợi thế so sánh khác nhau là tiền đề nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển vùng nói chung và đầu công nói riêng Liên kết phát triển kinh tế là yêu cầu tất

yếu của nền kinh tế thị trường với các chuỗi ngành hàng được bố trí trên một không gian lãnh thổ nhất định tạo nên các cực tăng trưởng Khi các chủ thể kinh tế cũng như các địa phương được thực thi các quyền hành trong khung

khổ thể chế phân quyền, phi tập trung hóa với các lợi ích cụ thể sẽ là tiền đề để thúc đẩy mạnh mẽ hơn các liên kết đầu tư phát triển trên không gian các vùng

Những không gian kinh tế vì thế được thúc đẩy phát triển có hiệu quả hơn nhờ thiết kế các chuỗi ngành hàng có liên kết chặt chẽ với nhau

Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, cải thiện môi trường đầu tư sẽ là những tiền

đề quan trọng để các địa phương đẩy mạnh quá trình liên kết xây dựng hạ tầng

cơ sở, liên kết hình thành vùng sản xuất, liên kết chuỗi ngành hàng với các địa phương trong nội vùng và liên kết giữa các vùng với nhau Đến lươt nó các liên

kết phát triển sẽ giúp cho các địa phương thúc đẩy thực thi các vấn đề hôị nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả hơn

Trong khuôn khổ các cam kết gia nhập WTO, liên kết kinh tế sẽ cho phép các liên kết không gian kinh tế liên vùng quốc tế được thực thi có hiệu quả và đảm bảo được các lợi ích song phương và đa phương

Tuy nhiên, những nhân tố về quan hệ quản lý giữa ngành và địa phương trong quá trình liên kết dọc và liên kết ngang trên địa bàn các địa phương đang là một lực cản trong quá trình các địa phương tự chủ thực hiện các liên kết phát triển và thực hiện lộ trình thực hiện các cam kết hội nhập hậu gia nhập WTO

Vấn đề phân cấp trong các lĩnh vực đầu tư, dịch vụ xã hội, thu hút FDI, đang tạo tiền đề cho địa phương tự chủ hơn trong việc quyết định các định hướng đầu tư và sử dụng nguồn lực cho phát triển Tuy nhiên có nhiều vấn đề đặt ra

5

trong việc phân cấp, nhất là làm cản trở đến sự liên kết phát triển giữa các địa phương trong từng vùng và liên vùng

Vì vậy, nghiên cứu "Thực trạng liên kết vùng trong thực trạng phân cấp kế hoạch tại Trung ương và địa phương" trong bối cảnh hậu WTO là cần thiết,

góp phần tạo môi trường đầu tư và minh bạch hóa các quyết định kế hoạch thực thi tốt các yêu cam kết hội nhập kinh tế quốc tế

Mục đích nghiên cứu:

Phân tích những điểm mạnh và hạn chế của việc các địa phương tự chủ liên kết phát triển nội vùng và trong bối cảnh nhà nước phân cấp khá mạnh cho chính quyền địa phương Báo cáo này sẽ chỉ ra được những rào cản về cơ chế chính sách, thể chế trong đó có cơ chế phân cấp kế hoạch đến quá trình liên kết phát triển nội vùng và liên vùng trên cơ sở đó góp ý về xây dựng khung khổ thể chế liên kết vùng trong điều kiện phân cấp có hiệu quả trong giai đoạn chiến lược

2011 - 2020

Phương pháp nghiên cứu

- Khảo sát hiện trường thông qua các cuộc thảo luận nhóm, phỏng vấn chuyên gia của các sở, ban ngành ở các tỉnh

- Phỏng vấn bằng các phiếu hỏi bán cấu trúc

- Rà soát các tài liệu và văn bản thứ cấp

Hạn chế của nghiên cứu:

Do thời gian đi hiện trường hạn chế do đó chưa phân tích định tính và định lượng một số trường hợp nghiên cứu điển hình về liên kết phát triển do các doanh nghiệp thực thi Trên thực chất, vai trò của nhà nước là tạo môi trường thể chế, việc thực thi các liên kết kinh tế, liên kết hoạt động xã hội và bảo vệ môi trường là do các doanh nghiệp, Hiệp hội nghề nghiệp và xã hội thực thi Báo cáo thiên về phân tích định tính và các bằng chứng thực tiễn thực thi chính sách là chính

6

CHƯƠNG I:

LIÊN KẾT PHÁT TRIỂN VÙNG NHẰM THỰC HIỆN TỐT PHÂN CẤP TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI

NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ HẬU GIA NHẬP WTO

1.1 Một số vấn đề lý luận liên kết vùng

Nghiên cứu phát triển vùng và liên kết vùng khá phát triển trong những năm năm mươi của Thế kỷ 20 Nhưng khoa học nghiên cứu vùng được xem xét trở thành một lĩnh vực nghiên cứu chính thức, là một khoa học có hệ lý thuyết, các phương pháp và các công cụ tính toán vào tháng 12/1954 Trong những thập niên 60s hệ lý thuyết về vùng bắt đầu phát triển mạnh khi trên thực tế, những liên kết phát triển giữa các vùng nông nghiệp và công nghiệp phát triển mạnh, khi sự phân bố không gian lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp vùng được triển khai sâu rộng ở các nước Châu Âu và Châu Mỹ Hiệp hội Khoa học nghiên cứu vùng cũng ra đời vào thời gian đó

Trong khoa học vùng, vấn đề liên kết nội vùng và liên vùng, hay gọi tắt là liên kết vùng được chú ý nghiên cứu khá bài bản về lý thuyết cũng như ứng dụng thực tiễn, làm cơ sở để xây dựng các quy hoạch phát triển vùng ở các nước trên thế giới

Phái Kinh học cổ điển không tập trung nghiên cứu các vấn đề phát triển vùng một cách bài bài, song những hàm ý về liên kết địa phương trong phát triển vùng đã được nêu lên David Ricardo (1772-1823) trong cuốn Principles of Political Economy and Taxation (Những nguyên lý của kinh tế chính trị và thuế khóa) – bản tiếng Việt do

nhà xuất bản Chính trị Quốc gia ấn hành năm 2002) đã cổ vũ cho việc phát triển thương mại dựa trên lợi thế so sánh Dựa trên các lợi thế so sánh về lao động, về nguồn tài nguyên thiên nhiên để tạo nên các trung tâm kinh tế lớn Richardo cũng cho rằng, các trung tâm kinh tế này sẽ đầu tàu cho sự phát triển kinh tế quốc gia

Khi khoa học vùng phát triển, các vấn đề về phân định vùng, những cơ sở cho liên kết vùng liên kết nội vùng và liên vùng được nghiên cứu sâu sắc trên nhiều chiều cạnh khác nhau Khi hội nhập kinh tế bắt đầu phát triển, các khoa học địa lý và khoa học vùng bắt đầu nghiên cứu hội nhập vùng, tăng trưởng vùng trong hội nhập, liên kết chuỗi giá trị trong liên kết mạng lưới vùng

7

Trong lý thuyết phát triển, thuật ngữ liên kết được sử dụng đầu tiên trong các công trình của Perroux (1955)1 trong tác "Những nguyên lý kinh tế học", ông đã luận chứng về các liên kết theo cách tiếp cận tính lan tỏa dựa lý thuyết về “cực tăng trưởng” Quan điểm của là thiết lập các vùng có các ngành với các doanh nghiệp lớn

có sức hút mạnh, tức là tập trung các hoạt động kinh tế ở những khu vực năng động nhất tạo nên "cực tăng trưởng" của vùng Các cực tăng trưởng này có sức lan tỏa, và sức hút dòng hàng hóa nguyên liệu và lao động trong các khu vực khác của vùng và ngoài vùng Sự tác động lan tỏa này sẽ thúc đẩy hình thành không gian liên kết kinh

tế và mạng lưới buôn bán, và hình thành một tập hợp các liên kết kinh tế giữa cực tăng trưởng và các vùng xung quanh Mỗi cực tăng trưởng như vậy có một vai trò nhất định và dần dần sẽ phát triển và lan tỏa kéo theo các khu vực khác theo vết dầu loang Ông minh chứng rằng tăng trưởng và phát triển không thể xuất hiện đồng đều

ở mọi với một nguồn lực tới hạn mà trước hết tập trung ở một số điểm có lợi thế phát triển hơn và sau đó sẽ lan tỏa qua các kênh khác nhau với những hiệu ứng khác nhau đối với nền kinh tế

Chúng tôi cho rằng, lý thuyết liên kết phát triển theo quan điểm của ông là hình thành các không gian kinh tế để thúc đẩy sự phát triển với lựa chọn các cực phát triển đầu tiên Nó sẽ xóa bỏ ranh giới đia lý hành chính trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc

tế hiện nay Quan điểm của ông về liên kết phát triển vùng là hợp lý

Jacques Raoul Boudeville (1966)2, trong tác phẩm "Problem of regional Economic planing" đa phân tích các vấn đề quy hoạch phát triển vùng dựa trên nguyên lý phân tích các lợi thế phát triển và cực tăng trưởng trong các vùng cụ thể Ông cho rằng, những phân tích về các nguồn lực phát triển, năng lực thương mại và chỉ ra được những lợi thế so sánh trong việc định hình phát triển vùng là cần thiết trong việc hoạch định kế hoạch phát triển vùng Các liên kết sẽ được hình thành trong từng vùng với những lợi thế khác nhau của các địa phương sẽ tạo nên phân công lao động

Nó sẽ hình thành các trung tâm phát triển

Quan điểm nghiên cứu của ông dựa trên quan điểm của Perroux Song ông đã cố gắng nhấn mạnh yếu tố địa lý trong lý thuyết cực tăng trưởng bằng cách đưa ra các ranh giới rõ ràng về mặt địa lý của các hiệu ứng phát triển Ông cho rằng các yếu tố

1 François Perroux (1903-1987), là nhà kinh tế học lớn của Pháp; xem chi tiết về giới thiệu lý thuyết kinh tế của ông qua tác phẩm THE “NEW” ECONOMIC THEORIES của Helena Marques; www.fep.up.pt

2 Jacques Raoul Boudeville (1919) nhà kinh tế học của Pháp, học có nhiều tác phẩm nghiên cứu về Phát triển vùng phát triển lý thuyết của Perroux Tác phẩn (5) trên đây do nhà xuất bản Edinburgh University Press, xuất bản lần thứ 8, năm 1974

8

lợi thế so sánh trong phát triển được khai thác dựa trên hệ thống các doanh nghiệp Tính phụ thuộc lẫn nhau của các ngành trong việc phát triển thương mại và sản xuất

sẽ thúc đẩy liên kết vùng phát triển Ông cho rằng, để có thể thúc đẩy phát triển vùng

cả về quy mô kinh tế và không gian phát triển không chỉ phân tích các quan hệ phụ thuộc lẫn nhau của các nhóm doanh nghiệp mà cần nghiên cứu các vấn đề của tập trung không gian sản xuất Lợi thế quy mô kinh tế sẽ tăng được năng lực cạnh tranh của vùng và đồng thời tăng sự lan tỏa phát triển Đi xa hơn Perroux, ông cho rằng sự tập trung kinh tế và công nghiệp đó sẽ hình thành các đô thị và sẽ có sự tương tác giữa cực tăng trưởng/ đô thị với các vùng kề cận chịu ảnh hưởng lan tỏa của nó Vì vậy ông cho rằng, trong quy hoạch phát triển vùng phải định hướng được các ngành phát triển trong đô thị Trên cơ sở đó phát triển mạnh các đô thị tạo thành cực tăng trưởng sẽ kéo các địa phương ven đô thị phát triển Ông cũng cũng có lưu ý rằng sự phát trong từng vùng không thể không chịu ảnh hưởng của các vùng khác và thương mại quốc tế

John Friedmann (1966)3, trong tác phẩm Regional development policy: A case study

of Venezuela; Cambridge, Mass: MIT Press4 đã đưa ra một cách tiếp cận về liên kết không gian trong phát triển vùng tương đối giống lý thuyết cực tăng trưởng của Perroux là mô hình trung tâm - ngoại vi Quan điểm của ông nhấn mạnh về tổ chức không gian vùng với các liên kết sản xuất và thương mại trong một trung tâm có sự dồi dào về các nguồn lực, trong đó có nguồn lực con người có chất lượng tay nghề cao Ở những trung tâm này vì vậy có sự phát triển và đổi mổi liên tục dẫn đến ảnh hưởng lan tỏa thu hút sự phát triển ở các vùng ngoại vi Các vùng ngoại vi có nhiều lao động ở một trình độ thấp hơn và sự phát triển lại phụ thuộc vùng trung tâm

Với cách tiếp cận nghiên cứu về đầu vào – đầu ra, Trong tác phẩm The strategy of

economic development5, GS Hirschman (1958) khi đề cập đến liên kết kinh tế vùng ông đã sử dụng khái niệm liên kết ngược (backward linkages, upstream linkages) và liên kết xuôi (forward linkages, downstream linkages) để nghiên cứu các mối quan hệ ngành và liên ngành Ông cho rằng các hiệu ứng liên kết ngược (backward linkage

3 John Friedmann (sinh 1926): Giáo sư Khoa Community and Regional Planning at University of British Columbia, Vancuver, Canada

4 Các tác phẩm của Friedmann về vùng : Region in Question – MIT Press, 1976; Region Planning: a problem

in spatial intergration – Paper and Proceedings of the Regional Science Association, 1966

5 The strategy of economic development, Yale University Press, 1958 và bản in mới nhất là 2001

Albert Otto Hirschman (1915 – người Đức) là GS.TS về kinh tế học phát triển tại nhiều trường nổi tiếng trên thế giới như Yale University, Harvard University, Hiện ông đang làm việc tại Professor of Social Science at the Institute for Advanced Studies in Princeton

9

effects) nảy sinh từ nhu cầu cung ứng đầu vào của một ngành nào đó mới được thiết lập; còn hiệu ứng liên kết xuôi phát sinh từ việc sử dụng đầu ra của ngành đó như là đầu vào của các ngành khác đi theo Nói cách khác bất kỳ một ngành nào mới được thiết lập cũng kéo theo các hoạt động sản xuất khác nhằm cung cấp đầu vào cho nó;

và mọi ngành, trừ các ngành sản xuất hàng hóa cuối cùng, đều kéo theo các hoạt động khác sử dụng đầu ra của nó như đầu vào của mình Hiệu ứng liên kết được xem như các xung lực tạo ra các khoản đầu tư mới thông qua sự vận động của các mối quan hệ đầu vào - đầu ra Đây chính là điểm mấu chốt trong lý thuyết phát triển kinh

tế của Hirschman khi ông khuyến nghị cần tập trung đầu tư vào những ngành có các mối liên kết mạnh, để thông qua sức lan tỏa của chúng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (tăng trưởng không cân đối) Ngoài kiểu liên kết trong sản xuất nêu trên, Hirschman cũng đề cập đến liên kết tiêu dùng nhưng cho rằng không như liên kết trong sản xuất liên kết tiêu dùng có thể mang lại hiệu ứng tiêu cực ví dụ như sự suy tàn của các nghề thủ công khi thu nhập tăng lên, do có sự chuyển hướng trong tiêu dùng Trong công trình nghiên cứu sau này, Hirschman cũng đề cập đến kiểu liên kết theo kiểu mạng lưới xã hội khi cho rằng liên kết cũng là sự ràng buộc chặt chẽ thành mạng lưới dày đặc các thương gia và cư dân thành thị (Hirschman, 1977)6

Xét về thực chất để phân biệt loại liên kết theo cách tiếp cận của Hirschman thì liên kết ngược là loại quan hệ được tạo ra khi các doanh nghiệp/hộ gia đình có nhu cầu được cung cấp đầu vào như nguyên vật liệu, sản phẩm trung gian và dịch vụ từ các doanh nghiệp/hộ gia đình khác, hay mối quan hệ cầu đầu vào của sản xuất Liên kết xuôi được tạo ra khi các doanh nghiệp/hộ gia đình bán sản phẩm và dịch vụ cho các doanh nghiệp/hộ gia đình khác, hay quan hệ cung đầu ra của sản xuất Các liên kết xuôi và ngược luôn hóa quyện, gắn bó chặt chẽ và thực chất là hai mặt của quá trình sản xuất Để xem xét đâu là liên kết xuôi và đâu là liên kết xuôi thì phải xuất phát từ một chủ thể cụ thể (hộ gia đình, doanh nghiệp, ngành) vì bất kỳ một chủ thể nào cũng luôn trong mối quan hệ song trùng giữa hai loại liên kết

Tuy nhiên, một số quan điểm của các nhà nghiên cứu sau này cho rằng, quan điểm nghiên phân tích liên kết ngược và liên kết xuôi của GS Hirschman giữa các chủ thể kinh tế, song ông không phân biệt bản thân các liên kết đã có những hiêu ứng của nó, dó sẽ dễ dẫn đến bỏ qua các hiệu ứng lan tỏa Điển hình cho quan điểm phê phán một số hạn chế trong cách tiếp cận của Hirschmann là GS Stein Kristiansen (2003) giảng dạy tại khoa Kinh tế và các vấn đề Khoa học xã hội của Đại học Agder

6 Chi tiết xin xem tác phẩm: The Passions and the Interests: Political Arguments for Capitalism before Its Triumph- Princeton University Press, 1979

10

(Đan Mạch), trong một nghiên cứu về "Các liên kết phát triển và tạo việc làm phi nông nghiệp trong nông thôn: Những thách thức mới và hàm ý chính sách" tại Indonesia đã chỉ ra các hiêu ứng lan tỏa" của việc phát triển thương mại đa biên và phát triển công nghiệp theo các khu công nghiệp đã có hiệu ứng lan tỏa mạnh mẽ đến việc tạo việc làm phi nông nghiệp Trong khi phân tích các hiệu ứng này, ông đã phê phán những phân tích của Hirshmann sẽ làm cho người ta bỏ qua các hiệu ứng khác nhau trong liên kết nội vùng thúc đẩy các chủ thể kinh tế phát triển

Theo quan điểm của chúng tôi, các luận điểm của Hishmann là đúng khi ông đề cập đến liên kết ngược và liên kết xuôi đã có những hiệu ứng lan tỏa của nó trong liên kết đơn vùng Ông không phân tích các hiệu ứng khác của các nhân tố chính sách, môi trường chính sách như GS Kristiansen Trong các tác phẩm sau của Hishmann, ông đã phân tích các liên kết đó trong các hiệu ứng chính sách và hội nhập kinh tế quốc tế Quan điểm nghiên cứu liên kết ngược và liên kết xuôi của ông

ít nhiều cũng đã dựa trên lý mô hình cân đối liên ngành mà Wassily Leontief 7 đã đưa

ra trong khi nghiên cứu cấu trúc nền kinh tế Mỹ

Trong nghiên cứu liên kết ngược và liên kết xuôi và toàn diện hơn là nghiên cứu đầu ra - đầu vào Ronal E Miller8 trong cuốn "Các phương pháp phân tích vùng và liên vùng"9 đã trình bày phương pháp nghiên cứu định lượng về hạch toán vùng, kế toán vùng và bảng vào – ra cho vùng đơn lẻ Qua đó ông nêu lên rằng, các quan hệ liên vùng trong một vùng phải tối ưu hóa giá trị gia tăng cho vùng Chính vì thế phân

bố không gian vùng với các cluster phải dựa trên cơ sở chi phí giao thông và chi phí sản xuất hợp lý nhất Ông cùng với Cappelo (1988)10

, Isard Walter (1989)11 là các học giả khoa học vùng có cùng quan điểm về xây dựng nguyên tắc phân bố lãnh thổ công nghiệp, thương mại để đạt tối ưu hóa giá trị gia tăng cho vùng

7 Wassily Leontief là nhà Kinh tế học người Nga nhưng làm việc và giảng dạy tại Mỹ Ông là người xây dựng bảng Cân đối liên ngành trong tác phẩm " The Structure of the American Economy – Oxford University Press,

1955, tái bản năm 1978 Leontief nhận giải thưởng Noben về kinh tế năm 1973

8 Ronal E Miller : GS.TS, Department of Regional Science (Khoa khao học vùng) Đại học of Pennsylvania –

Mỹ Hiện ông tham gia Hiệp Hội Khoa học vùng của Mỹ

9 Tài liệu dịch của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh – 2008

10 Roberta Capello: Giáo sư của khoa học Kinh tế vùng của Politecnico of Milan là Chủ tịch Hội Khoa học vùng Quốc tế

11

Isard Walter (1919 - 2010) Nhà nghiên cứu kinh tế và khoa học vùng người Mỹ, một trong những nhà nghiên cứu sâu sắc mô hình IO vùng và liên vùng Ông là một trong những người sáng lập ra Viện Nghiên cứu Khoa học vùng của Mỹ Từ 1985 ông nghiên cứu Khoa học kinh tế ở Viện hàn lâm khoa học Mỹ

11

Khi xác định các yếu tố quyết định đến phân bố lãnh thổ công nghiệp và nông nghiệp hay của chuỗi ngành hàng, người ta dựa vào nhiều yếu tố tác động khác nhau trong đó cần xem xét đến khả năng tiếp cận và các chi phí các loại đầu vào như nguyên liệu thô, vùng nguyên liệu, những dịch vụ khác nhau và các loại vốn, năng lượng Tiếp đến phải tính đến việc tiếp cận và chi phí phân phối đến thị trường tiêu thụ sản phẩm Những yếu

tố nêu trên ít nhiều đã có sẵn hoặc có điều kiện để hình thành Trên cơ sở những nguyên

lý liên kết vùng và liên kết chuỗi giá trị, Các ông đã nêu lên các nguyên tắc để phân bố lãnh thổ công nghiệp gắn với vùng nguyên liệu, nhằm tạo các liên kết vùng dựa trên phân công lao động nội vùng Các nguyên tác đó là:

Nguyên t ắc 1: phân bố lãnh thổ công nghiệp gắn với vùng nguyên liệu nông nghi ệp trong công nghiệp chế biến là phân bố dựa trên các lợi thế so sánh mà có thể làm cho tổng chi phí sản xuất và phân phối sản phẩm đến thị trường thấp nhất Các

yếu tố tài nguyên nông nghiệp có sẵn, hệ thống hạ tầng tốt, sẽ tạo điều kiện cho ngành công nghiệp được lựa chọn có chi phí so sánh thấp Chi phí so sánh thấp cũng

là yếu tố để lựa chọn phân bố vùng công nghiệp Trong công nghiệp chế biến việc gắn phân bố công nghiệp với vùng nông nghiệp làm đầu vào cho công nghiệp sẽ làm giảm chi phí so sánh và tăng giá trị gia tăng cho ngành nông nghiệp

Nguyên tắc thứ hai là hạn chế sự song hành sử dụng nguyên liệu cho nhiều nơi sẽ

làm giảm hiệu suất sử dụng nguồn lợi và làm mất đi các lực liên kết vùng Do vậy,

nguyên tắc tối ưu hóa sử dụng nguồn lợi được nêu là chỉ tiêu quan trọng cần được lưu ý khi phân bố lãnh thổ phát triển

Nguyên tắc thứ ba là hiệu quả quy mô Các chi phí trên một đơn vị sản phẩm sẽ

giảm khi sản lượng gia tăng Việc lựa chọn quy mô hợp lý phải dựa trên sự phân tích chi tiết cầu thị trường trong và ngoài nước và sự liên kết giữa các nhà máy cùng loại sản phẩm

Những nguyên tắc này cũng như là các nguyên tắc thiết lập các liên kết phát triển vùng trong điều kiện nền kinh tế hội nhập Nhóm nghiên cứu, do Cappello chỉ đạo cũng đã nêu rõ những nguyên tắc được thực hiện sẽ tăng tính cạnh tranh vùng

1.2 Tổng quan văn bản pháp lý về liên kết vùng

“Vùng” qu ản lý hành chính

Lãnh thổ Việt Nam được chia thành 63 đơn vị quản lý hành chính, gọi là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc Trung ương Mỗi tỉnh/ thành phố đó có thể coi là một Vùng Trên thực tế đó là thiết chế vùng chặt chẽ và có hiệu lực nhất ở Việt Nam

12

Vùng địa lý kinh tế của Việt Nam được phân thành 6 vùng trên cơ sở hợp từ 63 tỉnh,

số tỉnh thuộc các vùng kinh tế trọng điềm là 23 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (nếu Hà Tây không sát nhập vào Hà Nội là 24 tỉnh, thành phố)

Bảng 1 Số tỉnh được xếp vào các vùng kinh tế trọng điểm sau năm 2009

1 Hà Nội 1 Thừa Thiên Huế 1 TP Hồ Chí Minh 1 Cần Thơ

2 Hưng Yên 2 Đà Nẵng 2 Bình Dương 2 An Giang

3 Hải Phòng 3 Quảng Nam 3 Bà Rịa – Vũng

4 Quảng

Ninh 4 Quảng Ngãi 4 Đồng Nai 4 Cà Mau

5 Hải Dương 5 Bình Định 5 Tây Ninh

13

Hành lang kinh tế Đông – Tây đi qua 13 tỉnh của 4 nước Việt Nam, Lào, Thái

Lan, Myanmar, là một trong 5 Hành lang Kinh tế thuộc Tiểu vùng Mê Kông mở rộng (GMS), đã được thảo luận và nhất trí thông qua tại Hội nghị Bộ trưởng GMS lần thứ

8 tháng 10/1998 Mục đích của việc hình thành và xây dựng tuyến hành lang kinh tế Đông Tây nhằm tăng cường liên kết giữa vùng này với những khu vực khác trong ASEAN về thương mại, đầu tư và du lịch, thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài từ trong và ngoài khu vực giúp các tỉnh miền Trung Việt Nam phát triển và giảm nghèo đói

Hành lang kinh tế Hà Nội-Lào Cai-Hải Phòng-Quảng Ninh-Vân Nam (Trung Quốc) Được khởi động từ năm 2004 với mục đích nhằm đẩy mạnh phát triển kinh tế

và giao lưu thương mại, đầu tư của các tỉnh phía Đông giáp với Trung Quốc và tạo ra một trục giao thông nối liền tới Quảng Ninh và Hải Phòng nhằm thu hút khách du lịch từ phía Trung Quốc

Năm 2008, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 98/2008/QĐ-TTg phê

duyệt Quy hoạch phát triển Hành lang kinh tế Lạng Sơn – Hà Nội – Hải Phòng –

Quảng Ninh đến năm 2020 trên quan điểm hợp tác phát triển “Hai hành lang, một

vành đai kinh tế” Việt Nam – Trung Quốc và tính tới phát triển toàn tuyến đi châu Âu

và các nước ASEAN

Đặc khu kinh tế, khu kinh tế mở (khu kinh tế ven biển)

Khu kinh tế mở có những điểm tương tự như các khu công nghiệp, khu chế xuất như: có vị trí rất thuận lợi cho việc sản xuất và tiêu thụ, phát triển hướng ngoại, chính sách ưu đãi hấp dẫn Tuy nhiên, điểm khác biệt của khu kinh tế mở đó là mô hình

“khu trong khu” bởi trong đó có cả các khu công nghiệp, các khu nông nghiệp sinh thái, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu du lịch, khu đô thị, khu dân cư nông thôn, thậm chí sân bay

Khu kinh tế mở đầu tiên được thành lập tại Việt Nam năm 2003 sau khi Chính phủ có Quyết định số 108/2003/QĐ-TTg Về việc thành lập và ban hành Quy chế hoạt động của Khu kinh tế mở Chu Lai, tỉnh Quảng Nam Từ đó tới nay, đã có 14 KKT được thành lập, gồm: 2 KKT ở vùng Đồng bằng sông Hồng là: Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh) và Đình Vũ – Cát Hải (thành phố Hải Phòng); 10 KKT ở vùng Duyên hải miền Trung là Nghi Sơn (tỉnh Thanh Hóa), Đông Nam Nghệ An (tỉnh Nghệ An), Vũng

14

Áng (tỉnh Hà Tĩnh), Hòn La (tỉnh Quảng Bình), Chân Mây-Lăng Cô (tỉnh Thừa Thiên Huế), Chu Lai (tỉnh Quảng Nam), Dung Quất (tỉnh Quảng Ngãi), Nhơn Hội (tỉnh Bình Định), Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Nam Phú Yên (tỉnh Phú Yên); và

2 KKT ở miền Nam là KKT đảo Phú Quốc và cụm đảo Nam An Thới (tỉnh Kiên Giang) và Định An (tỉnh Trà Vinh) Tổng diện tích mặt đất và mặt nước biển của 14 KKT là 627.633 ha (Vụ Quản lý các Khu kinh tế, 2010)

Ngoài ra, Việt Nam còn có 26 khu kinh tế cửa khẩu dọc tuyến biên giới vơi

Trung Quốc, Lào, Cam pu chia

Tam giác tăng trưởng hay phát triển

Tam giác phát triển Việt Nam - Lào - Campuchia là một tam giác phát triển nằm

ở khu vực ngã ba biên giới của ba nước Việt Nam, Lào và Campuchia Phạm vi của Tam giác phát triển này bao trùm 10 tỉnh, đó là Ratanakiri, Stung Treng, Mondulkiri

ở miền Đông Campuchia, Attapu, Salavan, Xekong ở miền Nam Lào, Kon Tum, Gia Lai, Đắc Lắc và Đắc Nông thuộc vùng Tây Nguyên Việt Nam Sáng kiến thành lập Tam giác phát triển là của Thủ tướng Chính phủ Hoàng gia Campuchia Hun Sen đưa

ra tại Cuộc họp cấp cao ba Thủ tướng Việt Nam-Lào-Campuchia lần thứ nhất tại Viêng Chăn năm 1999

1.3 Định hướng chính sách liên kết Vùng

Việt Nam được chia thành 63 tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương về mặt quản

lý hành chính Hệ thống phân bổ nguồn lực thuộc quản lý nhà nước như Ngân sách được phân bổ theo các cấp hành chính Hơn nữa, cấp tỉnh được trao quyền nhiều hơn Một mặt những điều này tạo thêm điều kiện cho địa phương chủ động, sáng tạo hơn trong việc ra quyết định Tuy nhiên mặt khác, nó tạo ra sự phân mảnh về không gian phát triển kinh tế, điều khiến nhiều người đã nói: Việt Nam có 63 nền kinh tế, làm giảm hiệu quả , lợi ích, tính cạnh tranh chung của đất nước trong bối cảnh toàn cầu hóa., Thực tế này đòi hỏi cần có những cơ chế hữu hiệu hơn để khắc phục hạn chế nêu trên Trong đó việc kiện toàn các thể chế tăng cường liên kết giữa các tỉnh, giữa các vùng kinh tế là một vấn đề được đặt ra Chính phủ Việt Nam đã nhận thức được yêu cầu này và trên thực tế vấn đề Vùng và kết liên Vùng ít nhiều được đề cập trong các một số các văn bản chính sách ở cấp độ khác nhau Trong đó có những văn bản

15

có tính quyền lực cao nhất, Chẳng hạn, cương lĩnh của Đảng Cộng Sản Việt Nam; Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm của Đảng

Cương lĩnh của Đảng là một văn bản chính, thể hiện quan điểm và những định hướng lớn của Đảng về con đường xây dựng đất nước Trong Cương lĩnh của Đại hội Đảng

XI (năm 2011) có nêu định hướng lớn về phát triển Vùng:

B ảo đảm phát triển hài hòa giữa các vùng, miền; thúc đẩy phát triển

nhanh các vùng kinh tế trọng điểm, đồng thời tạo điều kiện phát triển các

vùng có nhiều khó khăn”

Chiến lược phát triển KT-XH 2011- 2020 cũng có những đoạn liên quan tới định hướng phát triển Vùng và liên kết Vùng Trong đó có những điểm quan trọng sau:

- Thu h ẹp khoảng cách thu nhập giữa các vùng

- Th ực hiện cơ cấu lại nền kinh tế, trọng tâm là cơ cấu lại các ngành sản xuất, dịch vụ phù hợp với các vùng.

- Th ực hiện phân bố công nghiệp hợp lý trên toàn lãnh thổ, bảo đảm phát triển cân đối và hiệu quả giữa các vùng

- Rà soát, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch và có cơ chế, chính sách phù hợp để các vùng trong c ả nước cùng phát triển, phát huy lợi thế của từng vùng, tạo sự liên kết giữa các vùng

- Thúc đẩy phát triển các vùng kinh tế trọng điểm, tạo động lực và tác động lan

to ả đến các vùng khác; Lựa chọn một số địa bàn có lợi thế vượt trội, nhất là ở ven biển để xây dựng một số khu kinh tế làm đầu tàu phát triển Phát triển các khu công nghiệp, các cụm, nhóm sản phẩm công nghiệp và dịch vụ công nghệ cao g ắn với các đô thị lớn để hình thành các trung tâm kinh tế lớn của cả nước, có tầm cỡ khu vực, có vai trò dẫn dắt và tác động lan toả đến sự phát triển các vùng khác

- Đồng thời, tạo điều kiện phát triển nhanh hơn các khu vực còn nhiều khó khăn, đặc biệt là các vùng biên giới, hải đảo, Tây Nam, Tây Nguyên, Tây Bắc

và phía Tây các t ỉnh miền Trung

- Phát huy vai trò là trung tâm kinh t ế, văn hóa, khoa học và công nghệ của Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, vai trò của các trung tâm trên từng vùng

và địa phương, nhất là về phát triển nguồn nhân lực, phổ biến thông tin,

16

truy ền bá kiến thức, chuyển giao công nghệ, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh

c ụm, nhóm sản phẩm công nghiệp, dịch vụ, kết nối các đô thị trung tâm dọc tuyến hành lang kinh tế Xây dựng trung tâm hợp tác phát triển kinh tế lớn tại các cửa khẩu trên các hành lang kinh tế

Đây là một định hướng lớn, bao quát về vấn đề phát triển Vùng Tuy nhiên, những quan điểm và định hướng thể hiện trong những văn bản chiến lược này còn chứa đựng những điểm chưa rõ ràng về mặt chính sách Trong các lựa chọn chiến lược phát triển về mặt lãnh thổ, ưu tiên đầu tư phát triển một số ít các vùng trọng điểm sau

đó lan tỏa dần tới các vùng lân cận hay phát triển đều các vùng miền là những lựa chọn chiến lược then chốt và ít nhiều có tính xung đột, không thể chọn cả hai cùng lúc Việc lựa chọn chiến lược nào là một trong những quyết định cơ bản trong chiến lược phát triển Vùng Tuy nhiên tính lựa chọn rõ ràng như vậy không được thể hiện một cách thuyết phục trong định hướng của Cương lĩnh

Chức năng của ban chỉ đạo vùng

o Chỉ đạo, làm đầu mối phối hợp các tỉnh trong Vùng, các ban ngành về An Ninh Quốc phòng, Kinh tế, xã hội

17

o Kiểm tra, đôn đốc các địa phương, ban ngành trên địa bàn triển khai thực hiện các công trình dự án co tính chất liên vùng như: Giao thông, Thủy Lợi, giáo dục đào tạo…

o Tham mưu đề xuất các chính sách theo 2 kênh: Chính Phủ và Bộ Chính Trị về các vấn đề Kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng, dân tộc tôn giáo, chính trị Như vậy, Ban chỉ đạo mới chỉ có chức năng tham mưu, giám sát, chứ chưa được trao quyền lực trong việc tự ra quyết định Bởi vậy, không khó hiểu khi vai trò của các ban chỉ đạo vùng trong việc thúc đẩy, tăng cường liên kết các tỉnh trong vùng và liên kết giữa các vùng khá mờ nhạt

Gần đây, Ban chỉ đạo (BCĐ) Tây Nam Bộ đã được bổ sung chức năng là cơ quan đầu mối phối hợp về Liên kết Vùng và Biến đổi khí hậu Trên thực tế, BCĐ Tây Nam Bộ

đã có một số hoạt động tích cực trong nỗ lực thúc đẩy liên kết các tỉnh trong vùng Diễn đàn Kinh tế Đồng bằng Sông Cửu Long (MDEC) là một minh chứng đáng kể

Ban điều phối và cơ chế vùng kinh tế trọng điểm (KTTĐ)

Theo Quyết định số 20/2004/QĐ-TTg do Thủ tướng Phan Văn Khải ký ngày 18 tháng 02 năm 2004 về việc thành lập Tổ chức Điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm và Quyết định số 1022/QĐ-TTg ngày 28 tháng 09 năm 2004 về việc thành lập Ban Chỉ đạo Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm Theo các quyết định này, Ban chỉ đạo có chức năng tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm (Ban Chỉ đạo vùng KTTĐ) ở cấp Trung ương có chức năng phối hợp các hoạt động phát triển giữa các ngành, các địa phương nhằm tạo ra sự thống nhất trong chỉ đạo, tổ chức thực hiện và đồng bộ trong triển khai đầu tư để đạt hiệu quả cao trong phát triển kinh tế - xã hội của các vùng KTTĐ

Hộp 1: Diễn đàn kinh tế Đồng Bằng Sông Cửu Long (MDEC)

- Đây là diễn đàn liên kết vùng duy nhất trên cả nước ra đời theo Quyết định 388 năm

2010 của TTCP Tuy nhiên thực chất diễn đàn đã được tổ chức từ năm 2007

- Điểm nổi bật tạo nên sự khác biệt của MDEC là có hội nghị lãnh đạo của 13 tỉnh thành trong Vùng và Tp HCM ra tuyên bố chung đệ trình lên Thủ tướng Chính phủ (TTCP) sau đó TTCP chỉ đạo cho các bộ ngành dưới dạng các văn bản pháp lý và chính sách

- Đóng góp của MDEC:

o Trước đây hoạt động xúc tiến Đầu tư- thương mại- du lịch được tổ chức theo câp quốc gia và cấp tỉnh, không theo cấp Vùng Từ 2 năm nay, theo đề xuất của MDEC

đã có xúc tiến đầu tư- thương mại- du lịch Vùng Đồng Bằng Sông Cửu Long

o Sau MDEC năm 2009 tại An Giang về phát triển nguồn nhân lực Vùng, TTCP sau

18

đó đã ban hành Quyết định 133 về phát triển nguồn nhân lực Vùng ĐBSCL

o Như vây, MDEC đã có những đóng góp thực chất

o Những điểm vướng mắc của MDEC:

o Đề xuất quỹ đầu tư hạ tầng Vùng ĐBSCL nhưng chưa thực hiện được do nhiều nguyên nhân khác nhau

o Trung tâm xúc tiến đầu tư Vùng ĐBSCL chưa thực hiện được

o Sau MDEC năm 2009 tại An Giang về phát triển nguồn nhân lực Vùng, TTCP sau

đó đã ban hành Quyết định 133 về phát triển nguồn nhân lực Vùng ĐBSCL

o MDEC đã có những đóng góp thực chất

- Những điểm vướng mắc của MDEC:

o Đề xuất quỹ đầu tư hạ tầng Vùng ĐBSCL nhưng chưa thực hiện được do nhiều nguyên nhân khác nhau

o Trung tâm xúc tiến đầu tư Vùng ĐBSCL chưa thực hiện được

1.4 Ban hành qui chế phối hợp giữa các tỉnh/thành phố trong vùng KTTĐ

Thực tế cho thấy nhiều vấn đề có tính chất liên vùng, liên quan đến nhiều tỉnh như: giao thông kết nối, ô nhiễm các dòng sông, xử lý chất thải rắn, chất thải nguy hại, mỗi tỉnh không thể tự quyết định Từ thực tế đó đòi hỏi phải có sự thống nhất, bàn thảo và đề xuất những giải pháp có tính chất pháp lý Cần phải có một cơ chế phối hợp có hiệu quả và hiệu lực Tuy nhiên, do chỉ với tư cách là một cơ quan tham mưu,

tư vấn cho Chính phủ trong qui hoạch và phát triển các vùng kinh tế trọng điểm cho nên Ban Chi đạo dù được thành lập từ khá lâu (từ năm 2004) nhưng vai trò của Ban Chỉ đạo trong việc hỗ trợ, điều phối các tỉnh trong vùng chưa phát huy tốt Về lý luận, mỗi tỉnh đều bình đẳng và tương đương nhau trong Tổ chức điều phối nên giữa các tỉnh trong vùng vẫn thiếu sự liên kết và hợp tác trong quá trình phát triển Chính

vì vậy, để tăng cường sự hợp tác giữa các tỉnh, thành trong vùng kinh tế trọng điểm, Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 159/2007/QĐ-TTg ban hành Qui chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương đối với các vùng kinh tế trọng điểm Đây là khung khổ pháp lý nhằm nhằm tăng tính hiệu quả và đồng bộ trong quá trình phát triển vùng Theo quyết định này, các Bộ, tỉnh/thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm sẽ phải tham gia, phối hợp trong quá trình xây dựng qui hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng kinh tế trọng điểm; qui hoạch tổng thể phát triển KTXH của các địa phương trong vùng; quy hoạch phát triển các lĩnh vực kết cấu hạ tầng, quy hoạch ngành, quy hoạch sản phẩm chủ yếu; huy động vốn đầu tư phát triển và đầu tư phát triển; phát triển đào tạo và sử dụng lao động; rà soát, sửa đổi, bổ sung và

19

ban hành thực hiện cơ chế, chính sách tài chính, đầu tư; thiết lập hệ thống thông tin

và cung cấp thông tin vùng Việc phối hợp tốt các vấn đề này sẽ tránh được sự chồng chéo, trùng lắp trong phát triển giữa các địa phương trong vùng

Bên cạnh các chính sách chung của chính phủ về cơ chế hoạt động của các cùng trọng điểm, các Bộ chuyên ngành cũng có nhiều chính sách đối với vùng kinh tế trọng điểm như: qui hoạch phát triển một số kết cấu hạ tầng thương mại chủ yếu đối với từng vùng kinh tế trọng điểm đến năm 2010 và định hướng đến 2020; qui hoạch công nghiệp…

1.5 Th ực trạng liên kết vùng trong phân cấp kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương

Liên kết chưa trở thành tư duy phát triển trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường ở các cấp chính quyền

Có thể nói rằng, các liên kết phát triển kinh tế, xã hội và môi trường nội vùng và liên vùng là tất yếu của quá trình phát triển do nhu cầu mở rộng quy mô kinh tế cũng như tính lan tỏa phát triển của các địa phương trong vùng và giữa các vùng với nhau Mặt khác dưới tác động của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, các dòng chảy văn hóa, dịch chuyển dân cư, những sự cố môi trường,v.v sớm muộn sẽ buộc địa phương phải liên kết với nhau để cùng giải quyết các vấn đề nẩy sinh

Trong lĩnh vực kinh tế, tự thân các chủ thể đã thực hiện các liên kết chuỗi nhằm đạt được hiệu quả cao Các doanh nghiệp dệt may ở Đà Nẵng ra đời, các khu cụm công nghiệp ở Đà Nẵng hay ở Hải Phòng, Hà nội, ra đời đều có cầu lao động và các nguyên liệu, các dịch vụ khác Và vì vậy thúc đẩy các nhà đầu tư và các hộ kinh doanh phát triển Điều này là tất yếu của sự vận hành kinh tế thị trường Điểm mấu chốt là trong khung khổ quản trị địa phương, quản trị vùng đựơc thực thi có hiệu quả

sẽ tạo ra môi trường cho các liên kết phát triển chuỗi hay cụm ngành phát triển, tăng được năng lực cạnh tranh cấp tỉnh và năng lực cạnh tranh doanh nghiệp

Phân tích các chính sách, các quy hoạch phát triển vùng, quy hoạch phát triển đô thị

và kế hoạch 5 năm của tỉnh, cho thấy, các văn bản này không đưa ra các yêu cầu của liên kết vùng (bao gồm liên kết nội vùng và liên vùng) trong phát triển kinh tế, bảo vệ tài nguyên môi trường, Nguyên nhân sâu xa là tư duy phân bố lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp và thương mại dựa trên phân tích lợi thế so sánh vùng chưa đuợc quán triệt Mặt khác khoa học vùng trong lĩnh vực nghiên cứu chưa được chú trọng Các nguyên tắc quy hoạch không gian lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp đang dựa trên nguyên tắc của nền kinh tế bao cấp, chưa dựa trên nguyên tắc nền kinh tế thị trường

20

Khảo sát tại các địa phương cho thấy, rất ít các liên kết phát triển diễn ra trên thực tế đúng với các nguyên lý liên kết vùng và chưa thật sự trở thành một chủ trương có tính nguyên tắc trong tổ chức không gian phát triển của địa phương Các liên kết giữa tỉnh Kon Tum với thành phố Hồ Chí Minh hỗ trợ Kon Tum trong phát một số kênh truyền hình và quảng bá hình ảnh du lịch cho Kon Tum Tuy nhiên, các cam kết hỗ trợ không mang tính pháp lý và cũng không có chế tài đảm bảo sự thực hiện lâu dài của các tỉnh Những liên kết kiểu này chưa phải là sự liên kết dựa trên các lợi thế phát triển và mang tính tương tác của cực tăng trưởng với các vùng kém phát triển Đây chỉ là sự hỗ trợ trong phát triển văn hóa Đáng lý trên nguyên lý vùng, Thành phố Hồ Chí Minh và Kon Tum cần thảo luận các thế mạnh lẫn nhau trên nguyên tắc đó hỗ trợ các dòng chảy hàng hóa và đầu tư giữa các tỉnh, tạo cho không gian kinh tế của địa phương vận hành tốt Các tính toán về quy hoạch và kế hoạch 5 năm phải phản ánh đuợc định hướng liên kết đó giữa 2 địa phương Các liên kết chuỗi dựa trên các ngành hàng mà thành phố Hồ Chí Minh là điểm tiêu thụ mạnh và đầu mối xuất khẩu

mà tỉnh Kon Tum có lợi thế phát triển Hai tỉnh ngồi lại với nhau trao đổi cơ chế hỗ trợ doanh nghiệp cả hai tỉnh tham gia vào chuỗi sẽ đem lại lợi ích phát triển

Các hoạt động liên kết trên hành lang kinh tế Đông Tây cũng vậy Tỉnh Kon tum với

tư cách là nằm trong tam giác tăng trưởng, năm 2011, nhằm thúc đẩy nhanh thúc đẩy liên kết phát triển kinh tế, thương mại giữa các địa phương trong vùng , Ủy ban nhân dân tỉnh Kon Tum đã chủ trì tổ chức Hội nghị Hợp tác phát triển giữa Kon Tum với các tỉnh: Ubon Ratchathani, Sisaket (Thái Lan); Champasak, Se Kong, Attapư (Lào); Quảng Ngãi, Bình Định Tuy nhiên, hội thảo cũng mới dừng lại ở việc xúc tiến đầu

tư, các tỉnh qua lại để hiểu biết lẫn nhau, giới thiệu vùng du lịch Măng đen Trên thực chất các địa phương chưa hiểu thấu những thế mạnh của mình và đưa ra các nhu cầu

về hàng hóa và khả năng cung ứng để có thể xây dựng một lộ trình thực hiện liên kết kinh tế và du lịch trên tuyến hành lang

Đà Nẵng đã có những động thái tích cực trong việc xúc tiến hợp tác liên vùng Về mặt lý thuyết, TP Đà Nẵng là thành phố trực thuộc TW, được giao nhiệm vụ làm QH các vùng phụ cận Nhưng đến nay, vai trò của ĐN chưa thực sự như mong đợi (chưa

có văn bản nào quy định vai trò nhạc trưởng của 1 tỉnh nào đó trong vùng) Năm

2011, theo sáng kiến của Bí Thư Thành Ủy Đà Nẵng có tổ chức Hội thảo khoa học

"Liên kết phát triển 07 tỉnh Duyên hải miền Trung", sau hội thảo 7 tỉnh ký kết vào

“Biên bản cam kết Liên kết phát triển 07 tỉnh Duyên hải miền Trung” với 9 nội dung liên kết Mặc dù bản cam kết không phải là một văn bản mang tính pháp lý nhưng đây cũng là những dấu hiệu đáng mừng trong việc triển khai liên kết giữa các địa phương và là cơ sở quan trọng trong việc đề xuất xây dựng một cơ chế chính sách hoàn thiện cho cấp vùng

21

Các cơ chế hợp tác đa phương như: Diễn đàn hợp tác các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long; Diễn dàn hợp tác các tỉnh Miền Trung; hợp tác giữa các tỉnh trong khuôn khổ hai hành lang, một vành đai: Lào Cai- Vân Nam- Hà Nội- Hải Phòng- Quảng Ninh Tuy nhiên, các cam kết hỗ trợ chỉ tồn tại trên giấy tờ mà rất ít đi vào thực tiễn do những nguyên nhân chủ yếu sau:

• Tính bắt buộc pháp lý thấp, các thỏa thuận thường không kèm theo điều kiện thi hành

• Nguồn lực cho hợp tác hạn chế

• Lợi ích địa phương cục bộ

Thông qua thực tiễn phân tích trên có thể thấy cần thiết phải xây dựng một cấp chính quyền quản lý vùng với một thể chế hoạt động mang tính pháp lý, có các quyền quyết định quy hoạch và điều phối phát triển vùng Từ đó, việc đổi mới phân cấp cũng cần tính đến chính quyền vùng trong các lĩnh vực quản lý nhà nước

Thi ếu sự phối hợp giữa các địa phương trong việc hình thành chính sách thu hút

và phân b ổ đầu tư

Thực tế hiện nay giữa các tỉnh hầu như không có liên kết thu hút đầu tư, “mạnh ai nấy chạy”, thậm chí giữa các tỉnh đang tạo ra một tình trạng cạnh tranh, chạy đua thu hút đầu tư Nhiều chuyên gia kinh tế đã ví sự cạnh tranh này là “đua xuống đáy” Để thực hiện cuộc đua, các tỉnh thi nhau “trải thảm đỏ” mời gọi các nhà đầu tư vào địa phương mình, nhiều hình thức ưu đãi được áp dụng: giảm thuế, giảm giá thuê đất, thậm chí cả giảm các điều kiện về môi trường… Tình trạng này khiến lợi ích tổng thể giảm sút ở cấp độ quốc gia cũng như từng vùng và ngay ở trong các tỉnh Gần đây, Chính phủ Trung ương và các tỉnh cũng đã nhận thức được vấn đề Việc tăng cường liên kết thu hút đầu tư được đặt ra như một vấn đề cấp thiết Một số hình thức liên kết xúc tiến đầu tư manh nha được hình thành như ở Đồng bằng Sông Cửu Long Tuy nhiên, để đạt được một cơ chế liên kết tốt còn là vấn đề đang đặt ra nan giải cả

về cơ chế và hình thức, bước đi liên kết như thế nào để các bên tham gia đều đạt được mục đích của mình

Cũng giống như tình trạng thu hút đầu tư, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thiếu sự liên kết điều phối liên tỉnh Đây là vấn đề được nhiều nhà nghiên cứu đã đề cập nhiều từ góc nhìn đa chiều các hạn chế của nó và ảnh hưởng đến đầu tư khai thác các lợi thế của các địa phương Thực tiễn cho thấy, Việt Nam có nền kinh tế chưa tới 100 tỷ đô

đã có tới 100 cảng biển, trong đó có 20 cảng quốc tế ; 22 sân bay, trong đó có tới 8 sân bay quốc tế (tính tới năm 2010) Gần như tỉnh nào cũng đều có sân bay, cảng biển Đầu tư dàn trải, không tạo được lợi thế quy mô, gây lãng phí nguồn lực Hệ quả

22

này phản ánh sự yếu kém trong khâu điều phối, phân bổ nguồn lực giữa các tỉnh trong phát triển của Chính phủ;

H ệ thống cơ sở dữ liệu vùng không được xây dựng, làm cơ sở khoa học cho lập quy ho ạch vùng cũng như địa phương tạo được các liên kết

Một bất cập đối với vấn đề liên vùng của Việt Nam là tình trạng thiếu cơ sở dữ liệu theo vùng Cấp vùng vốn không phải cấp quản lý hành chính, hệ thống thống kê không có số liệu theo vùng Điều này là một cản trở lớn trong công tác đánh giá, giám sát, dự báo và lập quy hoạch kế hoạch theo vùng

Hệ thống quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, trung hạn, ngắn hạn ở Việt Nam nói chung thực hiện theo các cấp hành chính: Trung ương- tỉnh- huyện, xã Riêng “quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội” có thêm quy hoạch cho cấp vùng Ở Việt Nam không tổ chức hành chính theo cấp vùng Quy hoạch vùng được lập ra mà

không kèm theo cấp quản lý quy hoạch tương ứng Điều này khiến khâu giám sát

thực hiện quy hoạch cấp vùng gần như không có

Cách làm quy hoạch ở Việt Nam được thực hiện theo nguyên tắc từ dưới lên trên, cấp dưới trình cấp trên, cấp trên tổng hợp, cân đối Quy hoạch cấp tỉnh trở lên đều do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Các quy hoạch, kế hoạch cấp trên hiện nay thực chất chỉ

là phép cộng cơ học từ cấp dưới, chức năng điều phối không được thể hiện rõ ràng

như cần có Chất lượng của các quy hoạch, kế hoạch thực sự là một bất cập lớn và

là một nguyên nhân góp phần khiến các quy hoạch ít được triển khai thực hiện trong thực tế

Hình 1: Hệ thống quy hoạch, kế hoạch

B ộ KHĐT (Quy ho ạch, kế hoạch tổng

th ể quốc gia)

C ấp địa phương

C ấp vùng

C ấp tỉnh (quy ho ạch, kế hoạch cấp

C ấp địa phương

C ấp tỉnh (quy ho ạch, kế hoạch

Các B ộ chuyên ngành

(Quy ho ạch, kế hoạch

ngành qu ốc gia)

23

Một vấn đế quyết định khác là vấn đề tài chính Các địa phương được phân cấp tự chủ lập quy hoạch, kế hoạch nhưng chưa được phân cấp ngân sách tương ứng Sự tách biệt này khiến cho quá trình phân cấp đang không triệt để và không thực chất Trên thực tế, mặc dù các địa phương được quyền tự chủ xây dựng và quyết định kế hoạch, chiến lược phát triển của địa phương mình, nhưng nguồn lực đầu tư phát triển vẫn phải phụ thuộc lớn vào Ngân sách trung ương Cách làm của các địa phương là

“cứ vẽ ra quy hoạch, kế hoạch hoành tráng rồi xin được đến đâu thì hay đến đó”

Các địa phương được trao quyền “chủ động” quyết định kế hoạch phát triển của địa phương nhưng thực tế địa phương lại không chủ động do địa phương không được chủ động về nguồn lực

Trình tự các quy hoạch cũng khá “lộn xộn” giữa các cấp và giữa các ngành Trên

thực tế, cơ quan nào xong trước thì được phê duyệt trước Tình trạng quy hoạch cấp vùng chưa xong thì các tỉnh đã xong quy hoạch là hiện tượng không hiếm; Quy hoạch tổng thể, quy hoạch sử dụng đất chưa được phê duyệt thì các ngành đã xong quy hoạch của ngành mình Các tỉnh đều nói có dựa trên QH vùng khi làm QH các ngành ở địa phương nhưng đó là bản QH vùng của giai đoạn trước, vì khi các tỉnh làm QH thì bản QH vùng mới chưa xây dựng xong Các sở cũng làm QH dựa vào

QH ngành của cả nước từ giai đoạn trước – một quy trình ngược đang tồn tại ở tất cả các tỉnh trong cả nước Trình độ lập quy hoạch, trình tự lộn xộn các quy hoạch dẫn tới tình trạng giữa các quy hoạch, kế hoạch các cấp không có sự đồng điệu thống nhất cần có hoặc sự thống nhất nếu có cũng không được thể hiện rõ ràng Đặc biệt tính phân công, điều phối phát triển theo không gian lãnh thổ rất mờ nhạt

Quy hoạch cấp trên, cấp dưới thiếu đồng bộ, hơn nữa quy hoạch giữa các tỉnh (cùng cấp) cũng thiếu sự gắn kết, phối hợp Trong phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch,

NQ 08 của CP chỉ quy định phân cấp chức năng nhiệm vụ giữa chính phủ và chính quyền cấp tỉnh/TP mà không quy định về sự phối kết hợp giữa các địa phương, các

bộ ngành trong quá trình làm quy hoạch, kế hoạch Về vấn đề này sẽ đề cập chi tiết hơn ở Chương II Chính vì vậy, có hiện tượng phổ biến diễn ra tại các địa phương hiện nay là các tỉnh làm Quy hoạch và Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của tỉnh, các sở làm KH phát triển ngành hoàn toàn không có trao đổi ý kiến với các tỉnh khác trong vùng, cũng không tham khảo quy hoạch các tỉnh khác Ví dụ: Các vùng nguyên

liệu và các nhà máy chế biến của các tỉnh khác cũng không được tính đến trong QH các vùng nguyên li ệu hay xây dựng các nhà máy chế biến nông sản ở địa phương

24

Tình trạng xung đột giữa quy hoạch các tỉnh, đặc biệt là các tỉnh lân cận không phải

là hiếm gặp Chẳng hạn, trường hợp của Cần Thơ và Hậu Giang: Bên này sông Hậu,

C ần Thơ quy hoạch phát triển khu đô thị sinh thái, bên kia sông, Vĩnh Long quy hoạch phát triển khu công nghiệp gây ô nhiễm

Tình tr ạng quá nhiều loại quy hoạch chồng chéo QH vùng địa lý, QH Vùng trọng

điểm, QH vùng đô thị lớn và phụ cận (Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng) khiến việc phối hợp quy hoạch gặp khó khăn và nhiều khi xảy ra tình trạng chồng chéo, xung đột Ví

dụ trường hợp của TP Đà Nẵng: do chưa có quy định phân cấp cho vùng nên Đà Nẵng cũng gặp không ít khó khăn trong thực hiện nhiệm vụ xây dựng QH vùng phụ cận Bộ KHĐT có các bản QH phát triển vùng Kinh tế trọng điểm Miền Trung; QH phát triển vùng Trung Bộ Trong đó có sự chồng chéo với QH phát triển vùng phụ cận do Đà Nẵng xây xựng Nhiều điểm không thống nhất được nhau Do đó, Bản QH vùng không có ý nghĩa pháp lý

Ngay cả trong các văn bản quy hoạch không phản ánh những quan điểm rõ ràng về liên kết vùng Ngay trong bản Quy hoạch giao thông, có định hướng phân cấp các loại tuyến đường song không nêu những nguyên tắc kết nối vùng trong phân cấp quản lý giao thông

Hộp 3 Không có quan điểm liên kết vùng nên gây ách tắc giao thông tại cảng Hải Phòng

Trong quy hoạch phát triển giao thông vùng tư duy liên kết vùng còn đang khá hạn chế Giao thông thành phố Hải phòng đấu nối toàn tuyến vùng Bắc Bộ, song bộ giao thông quản lý đến đầu thành phố và vì vậy đầu tư hạ tầng đến đầu thành phố Thành phố Hải Phòng tiếp nối từ đó đến cảng Trong tầm chiến lược, đáng lẽ Bộ giao thông vận tải phải tập trung hoàn thành toàn tuyến đường đến tận cảng để có

thể lưu chuyển hàng hóa thông suốt Song tư duy theo kiểu địa lý hành chính như

thế đã dẫn đến hệ quả đường vào cảng Hải Phòng bị tắc liên tục Tàu chờ hàng, gây lãng phí cho doanh nghiệp

(Th ảo luận với nhóm với các lãnh đạo Sở Giao thông Hải Phòng)

Hộp2: Không đọc quy hoạch của tỉnh khác

Một cán bộ của Sở KHĐT thành phố Cần Thơ khi được hỏi về sự tham khảo

ý kiến các tỉnh khác đã nói rằng “quy hoạch của tỉnh mình còn chưa đọc hết

nói gì đến quy hoạch tỉnh khác”

25

1.6 T ác động của liên kết vùng đến việc thực hiện các nhiệm vụ phân cấp trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp địa phương

Liên kết vùng dựa trên lợi thế so sánh của từng địa phương sẽ góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư của từng địa phương với một nguồn lực tài nguyên, vốn con người và ngân sách đã được Chính phủ phân cấp Việc phân công, phối hợp giữa các địa phương có hiệu quả sẽ tránh đầu tư dàn trãi, dậm chân lên nhau, gây nên những hiệu ứng cạnh tranh không lành mạnh làm giảm năng lực cạnh tranh cấp địa phương và cấp vùng

Mặt khác phân công, hợp tác giữa các địa phương trong vùng sẽ nâng cao năng lực chính quyền địa phương trên các khía cạnh của hoạch định chiến lược như sau:

- Lựa chọn mục tiêu ưu tiên, tạo được thị trường sản phẩm chiến lược

- Phối hợp vùng sẽ tạo vùng chuyên canh, nâng cao chất lượng hàng hóa và tạo được quy mô thị trường

- Khai thác các lợi thế so sánh có hiệu quả nhờ tập trung vào những ngành có lợi thế dựa trên phân công vùng

- Tránh được tình trạng nhiều nhà máy cùng dùng chung một nguyên liệu sẽ giảm hiệu quả

- Nâng cao tính chịu trách nhiệm và giải trình trong việc lựa chọn mục tiêu kế hoạch phù hợp với lợi thế so sánh của địa phương và tìm ra các phương án hợp tác với địa phương bạn để nâng cao trình độ phát triển của địa phương Hộp 4: Liên kết vùng trên cơ sở phân công, hợp tác giữa các tỉnh giúp các địa phương thực hiện có hiệu quả các nguồn lực được phân cấp

Hải Phòng và Quảng Ninh trong nhiều năm qua đã nhiều lần ngồi lại với nhau để hiểu rõ

lợi thế của nhau và có những điểm tương đồng để cùng phối hợp triển khai các nhiệm vụ liên kết có hiệu quả Phối hợp du lịch trên Vịnh Hạ Long và Vịnh Lan Hạ là một ví dụ cho việc cùng hợp lực khai thác nguồn lợi của quốc gia, cho dù việc phối hợp còn nhiều

vấn đề phải xây dựng kế hoạch cụ thể hơn Qua kinh nghiệm phối hợp về hạ tầng du lịch cho thấy liên kết tốt sẽ giúp cho từng tỉnh sử dụng có hiệu quả nguồn lợi và quyền hành được phân cấp

Tóm lại, Ở Việt Nam, những vấn đề liên kết vùng chưa được chú ý cả về phương diện lý luận và khung khổ thể chế Thực tiễn phát triển các vùng, liên kết nội vùng dường như chưa được thiết lập Trong điều kiện phân cấp mạnh mẽ trên nhiều lĩnh vực như hiện nay, đòi hỏi sự phân công, hợp tác giữa các địa phương để thực thị phát triển mạng lưới sản xuất, hạ tầng vùng, Song, hiện nay các địa phương chưa thật sự liên kết, phối hợp thực hiện Mặt khác, trong những năm qua, thể chế phát triển vùng

26

bắt đầu đã được chú ý xây dựng, song thể chế vùng chưa phát huy tác dụng vào trong thực tiễn Các địa phương, các vùng “mạnh ai, nấy làm” Các vùng đều có những cơ cấu kinh tế giống nhau, những kiểu khu công nghiệp giống nhau, đã gây ra tình trạng lãng phí tài nguyên, cạnh tranh không lành mạnh vì thế, làm yếu sức cạnh tranh của vùng, của địa phương

27

C HƯƠNG II:

ẢNH HƯỞNG CỦA PHÂN CẤP ĐẾN KHẢ NĂNG THỰC HIỆN ĐIỀU PHỐI TỔNG THỂ VÀ LIÊN KẾT PHÁT TRIỂN

GIỮA CÁC ĐỊA PHƯƠNG

Phạm trù phân cấp, phân công và phân quyền, tản quyền trong quản lý nhà nước giữa chính quyền Trung ương và địa phương trong quản lý phát triển đã được các văn bản pháp lý của Chính phủ làm rõ và được chỉnh sửa phù hợp với thực tiễn phát triển đất nước Quá trình phân cấp ở Việt Nam đã trao quyền tự chủ trong quản lý nhà nước cho các bộ, các địa phương thực thi các nhiệm vụ thúc đẩy quá trình phát triển Tuy nhiên, đang có nhiều vấn đề đặt ra trong thực thi phân cấp, ảnh hưởng đến điều phối tổng thể và liên kết phát triển liên vùng, liên địa phương trong nhiều năm qua

2.1 Một số nét cơ bản mang tính lý luận về phân cấp, phân quyền, tản quyền trong điều phối tổng thể quản lý nhà nước

Hiện nay thuật ngữ phân cấp được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản hành chính cũng như là các nghiên cứu về đầu tư công và nghiên cứu về pháp quyền ở nước ta hiện nay Vậy phân cấp là gì? phân cấp có khác với phân quyền, tản quyền hay không?

Phân cấp, dưới góc độ tổ chức là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm của cấp trên cho cơ quan cấp dưới thực hiện dưới sự giám sát của cơ quan cấp trên (Nguyễn Hữu Hãi, 2005) Trong từ điển Luật học cho rằng, phân cấp là bằng các quy định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ để vừa đảm bảo việc điều hành tập trung, thống nhất của Chính phủ đồng thời tăng cường tính năng động của địa phương

Trong một số tài liệu khác thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước, cũng nêu cách hiểu về phân cấp quản lý nhà nước là chuyển giao ổn định thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm từ cơ quan cấp trên xuống cho cấp dưới trực thuộc nhằm đạt mục tiêu chung

có hiệu quả cao nhất Trong thẩm quyền được giao, mỗi cấp được phân cấp tự chủ nhất định và sáng tạo thực thi các nhiệm vụ có hiệu quả, với những điều kiện cụ thể nhất định (Bộ Nội Vụ, 2006)

Về nguyên tắc, phân cấp không có nghĩa là phân chia quyền lực và lợi ích giữa Trung ương và địa phương theo cấp độ hành chính Thực chất vấn đề là phân định rõ nhiệm

28

vụ, thẩm quyền giữa cấp TW và địa phương nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương chủ động công việc hơn với các điều kiện để thực hiện như là ngân sách, khung khổ pháp lý Đi cùng với việc phân định nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp dưới là một hệ thống theo dõi và đánh giá thực thi phân cấp có hiệu quả (Đoàn Trọng Tuyển, 2005)

Đi cùng với phân cấp là phân quyền và hai chữ này có thể thay thế cho nhau Bởi thực chất phân quyền cũng là phân chia quyền lực nhà nước cho các chủ thể khác nhau nhằm tránh tình trạng độc đoán chuyên quyền

Một nhà nước phân quyền không giống như một nhà nước độc tài, bạo lực, chuyên chế mà gần hơn với nhà nước quản lý theo pháp luật Nó làm cho hệ thống chính trị dân chủ hơn, để những nhà lãnh đạo, quản lý khó khăn hơn trong việc lạm dụng quyền; làm cho các cơ quan thực thi phải tuân thủ pháp luật hơn

Phân cấp, phân quyền trong việc thực thi quyền lực nhà nước không có nghĩa là chia cắt, không tạo ra sự thống nhất tập trung quyền lực nhà nước Đó cũng là cách thức để quyền lực nhà nước được sử dụng hiệu quả nhất, tránh lạm dụng quyền lực nhà nước để phục vụ cho lợi ích riêng của cá nhân, của nhóm lợi ích hẹp Phân cấp quản lý Nhà nước sẽ giúp cho việc xác định một cách rõ ràng thẩm quyền

và trách nhiệm giữa các cấp quản lý Nhà nước, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý Nhà nước về đầu tư phát triển, quản lý ngân sách, bảo vệ tài nguyên và môi trường Phân cấp ngân sách làm tăng quyền chủ động, linh hoạt, khắc phục sự thụ động, trông chờ và cơ chế xin cho trong hoạt động quản lý Nhà nước của cấp chính quyền, cơ quan Nhà nước cấp dưới đồng thời tạo điều kiện để các cơ quan quản lý Nhà nước ở trung ương tập trung vào thực hiện chức năng điều hành, chỉ đạo, xây dựng và hoạch định các kế hoạch, chính sách, pháp luật chiến lược quản lý

vĩ mô nền kinh tế - xã hội đất nước (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2006)

Phân cấp quản lý Nhà nước hợp lý sẽ góp phần quan trọng tạo môi trường đầu tư sản xuất - kinh doanh, dịch vụ phát triển nền kinh tế trong điểu kiện nước ta đã trở thành thành viên chính thức của tổ chức thương mại Quốc tế WTO, đang hội nhập mạnh

mẽ vào nền kinh tế Quốc tế

Kinh nghiệm của các nước cũng cho thấy tính phổ biến của quá trình phân cấp, phân quyền hay phi tập trung hóa (Decentralisation) trong tiến trình xây dựng một nền hành chính hiện đại và minh bạch Trong tài liệu "Decentralisation and local self-government" của Bộ Hợp tác kinh tế và Phát triển của Cộng Hòa Liên bang Đức đã chỉ rõ, phân cấp, phân quyền là quá trình phi tập trung hóa quản lý nhà nước một

29

cách hợp lý cho các cấp trung gian (tỉnh, thành phố trực thuộc chính phủ, vùng) và

ủy quyền cho các cấp hành chính thâấp hơn (thị trấn, thị xã, các làng) với các điều kiện về nguồn lực và khung khổ thể chế thực thi và giám sát, đánh giá rõ ràng Quá trình phi tập trung hóa, hay phân quyền (decentralisation) sẽ tăng quyền tự quyết của các cấp dựa trên khung khổ pháp lý của quốc gia, giảm nhẹ gánh nặng điều hành hành chính cho nhà nước liên bang và tăng tính quyết định chiến lược phát triển và hội nhập, đảm bảo điều hành thống nhất các liên kết phát triển vùng của quốc gia Quá trình đó cũng tăng tính chủ động và minh bạch hóa các quyết định phát triển của các cấp hành chính trung gian và thấp nhất trong hệ thống hành chính của Cộng hòa Liên bang Đức

Ở Philippine, quá trình phi tập trung hóa, phân cấp được phản ánh rõ ràng trong các chiến lược phát triển, các kế hoạch 5 năm Trong các văn bản chiến lược đã chỉ rõ những nhiệm vụ phát triển là thuộc cấp nào thực thi và phương pháp thực thi ra sao với những nguồn lực được dự báo trước Chính phủ Philippine cũng nhấn mạnh rằng, quá trình phi tập trung hóa, không có nghĩa là trao hết quyền lực điều hành nền hành chính quốc gia cho cấp dưới mà phân rõ trách nhiệm và quyền hạn ở cấp nào làm tốt nhất từng nhiệm vụ phát triển của đất nước Quá trình phân quyền, phân cấp sẽ tăng tính tập trung cao độ những nhiệm vụ sống còn của quốc gia cho chính quyền trung ương Chính phủ Philippine cũng đã xây dựng một hệ thống giám sát và đánh giá theo từng thời gian cơ chế phân cấp, phân quyền cho các địa phương trong thực thi các kế hoạch phát triển

Như vậy, phân cấp quản lý Nhà nước tạo điều kiện tăng cường kiểm tra, thanh tra công tác quản lý Nhà nước về các lĩnh vực đối với hệ thống bộ máy quản lý Nhà nước các cấp, góp phần làm lành mạnh, minh bạch nền tài chính Quốc gia Phân cấp quản lý Nhà nước đảm bảo cho việc tương thích giữa thẩm quyền và trách nhiệm, giữa tổ chức bộ máy và việc cung cấp các nguồn lực và điều kiện hoạt động của các

cơ quan quản lý Nhà nước, như vậy sẽ góp phần đảm bảo hiệu lực, từng bước nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước

2.2 Khung khổ thể chế phân cấp trong điều kiện ở Việt Nam

Những năm đầu đổi mới cơ chế kinh tế, chuyển sang nền kinh tế thị trường, Chính phủ đã tập trung quyền điều hành kinh tế, ngân sách trên phạm vi cả nước Tuy vậy, Chính quyền các cấp được thực hiện quản lý hành chính và được phân cấp quản lý kinh tế theo Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và UBND

30

Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban nhân dân (Số qq/2003/QH11) đã xác định quyền hạn và nhiệm vụ của HĐND và UBND ở điều 11 Mục 1 của chương 2 là HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc có quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch dài hạn

và hàng năm về phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, nông thôn trong phạm vi quyền hạn được chính phủ phân cấp HĐND cũng có quyền quyết định dự toán thu chi trên địa bàn, v.v, Có thể nói trong luật đã phản ánh khá rõ mức độ phân quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khá rộng trên các phương diện quản lý kinh tế,

xã hội, bảo vệ an ninh, trật tự an toàn xã hội dựa trên các bộ luật khác đã và đang được hoàn thiện ban hành

Năm 2001, Chương trình Tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001 –

201012 đã đề cập phân cấp như một mục tiêu chính của cải cách hành chính Đây là một tất yếu trong tiến trình phát triển kinh tế và chuyển mạnh sang nền kinh tế thị trường khi mà quy mô nền kinh tế - xã hội của đất nước đang phát triển từng ngày với tốc độ tăng trưởng cao, hội nhập sâu vào nền kinh tế Thế giới, thì bộ máy Chính phủ khó lòng đảm đương hết các công việc quản lý kinh tế, hành chính, xã hội và môi trường của đất nước

Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP (ngày 30 tháng 6 năm 2004) về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền các tỉnh thành đã được ban hành như một văn bản làm nền cho phân cấp quản lý trong giai đoạn phát triển mạnh nền kinh tế thị trường và Việt Nam hội nhập sâu vào nền kinh tế Thế giới Theo các nhà nghiên cứu về cải cách hành chính, tính đến nay, sau 8 năm thực hiện phân cấp, đã có 22 bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã xây dựng các

đề án phân cấp và hiện nay có một số văn bản đã được hiệu chỉnh phù hợp hơn với điều kiện thực hiện hiện nay Các bộ, cơ quan ngang bộ đã xây dựng các văn bản hướng dẫn về thực hiện phân cấp hầu hết các lĩnh vực, như đầu tư, phân cấp FDI, giao thông vận tải, phân cấp trong các lĩnh vực dịch vụ công,

Đối với các Bộ, Chính phủ đã ra Nghị định 36/2012/NĐ-CP(ngày 18 – 2- 2012) của Chính phủ về Quy định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ

12 Xem Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001của Thủ tướng chính phủ về ban hành "Chương trình tổng thể cải cách Hành chính Nhà nước giai đoạn 2001 – 2010"

31