hoàn thiện cơ chế chính sách đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư ppp

Trong phạm vi đề tài này, tôi mong muốn đưa ra quan điểm nghiên cứu nhằm góp thêm một tiếng nói trong quá trình hoàn thiện chính sách thúc đẩy hình thức đầu tư hợp tác nhà nước – tư nhân

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu khoa học của cá nhân tôi, dưới sự hướng dẫn của ThS Nguyễn Thị Thu - giảng viên Khoa Chính sách công Các nội dung nghiên cứu và kết quả trong đề tài này là trung thực và chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nghiên cứu nào trước đây Những số liệu trong các bảng biểu phục vụ cho việc phân tích, nhận xét, đánh giá được chính cá nhân tôi thu thập điều tra thực tế Ngoài ra, một số nhận xét, đánh giá cũng như số liệu của các tác giả, cơ quan tổ chức khác được sử dụng trong đề tài này đã được trích nguồn và liệt kê đầy đủ trong danh mục tài liệu tham khảo

Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Hội đồng nghiệm thu

Hà Nội, ngày 14 tháng 4 năm 2014

Sinh viên thực hiện

HÀ THỊ THU THỦY

LỜI CẢM ƠN

Đề tài khóa luận :“Hoàn thiện cơ chế chính sách đầu tư theo hình thức

hợp tác công – tư PPP” được hoàn thành tại Học viện Chính sách và Phát

triển Để hoàn thành được đề tài, Tôi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình của nhiều cá nhân, tập thể

Tôi xin gửi lời cảm ơn tới Ban Giám đốc Học viện Chính sách và Phát triển, Lãnh đạo Khoa Chính sách công, các thầy cô giáo và các bạn sinh viên Học viện Chính sách và Phát triển đã tạo điều kiện giúp đỡ hoàn thành đề tài nghiên cứu khoa học này Đặc biệt, Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới ThS Nguyễn Thị Thu và anh Trần Việt Dũng – Phó chánh Văn phòng Hợp tác công- tư PPP đã có nhiều ý kiến đóng góp trong quá trình nghiên cứu thực hiện đề tài này

Tôi cũng xin được cảm ơn gia đình, người thân và bạn bè đã luôn quan tâm, động viên và giúp đỡ trong suốt quá trình hoàn thành đề tài nghiên cứu khoa học này

Xin trân trọng cảm ơn!

Hà Nội, ngày 14 tháng 4 năm 2014

Sinh viên thực hiện

HÀ THỊ THU THỦY

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN ii

LỜI CẢM ƠN iii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC DANH MỤC KÍ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT vii

DANH MỤC CÁC HÌNH ix

DANH MỤC CÁC BẢNG xi

DANH MỤC CÁC HỘP xii

MỞ ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2

3 Mục tiêu và các nhiệm vụ nghiên cứu 5

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6

5 Phương pháp nghiên cứu 6

6 Kết cấu chuyên đề 7

CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG - TƯ PPP 8

1.1 Các khái niệm về hợp tác công – tư PPP 8

1.2.Vai trò của hợp tác công – tư PPP 9

1.3 Đặc điểm của hợp tác công – tư PPP 11

1.4 Các hình thức đầu tư PPP 14

1.5 Sự tham gia của Nhà nước và các hình thức hỗ trợ 18

1.6 Các lĩnh vực đầu tư của hợp tác công – tư PPP 20

1.7 Xu hướng đầu tư theo PPP và bài học kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới 22

1.7.1 Xu hướng đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư PPP trên thế

giới 22

1.7.2 Bài học kinh nghiệm trong việc áp dụng đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư PPP 23

1.8 Tóm tắt chương I 27

CHƯƠNG II THỰC TRẠNG HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC PPP TẠI VIỆT NAM 29

2.1 Tổng quan về địa bàn nghiên cứu 29

2.2 Hệ thống các cơ chế chính sách PPP ở Việt Nam 32

2.2.1 Giới thiệu về hệ thống các cơ chế chính sách đối với PPP ở Việt Nam 32

2.2.2 Nội dung của các chính sách đầu tư theo PPP 35

2.2.2.1 Quy định trong Nghị định số 108/2009/NĐ-CP 35

2.2.2.2.Quy định trong Quyết định 71/2010/QĐ-TTg 38

2.2.2.3.Quy định trong Luật Đấu thầu 44

2.3 Kết quả thực hiện chính sách PPP ở Việt Nam 46

2.3.1 Kết quả đầu tư theo hình thức PPP giai đoạn 1997-2010 46

2.3.1.1 Phân theo hình thức đầu tư 46

2.3.1.2.Phân theo lĩnh vực đầu tư 48

2.3.1.3 Phân theo cấp quản lý trung ương – địa phương 50

2.3.1.4 Phân theo ngành / lĩnh vực 51

2.3.2 Kết quả đầu tư theo hình thức PPP giai đoạn 2011 đến nay 52

2.4 Đánh giá hệ thống chính sách và nhận diện những rào cản đối với hình thức đầu tư theo PPP ở Việt Nam 56

2.4.1.Về cơ chế chính sách đầu tư theo PPP 56

2.4.1.1.Cơ chế chính sách theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP 56

2.4.1.2 Cơ chế chính sách theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg 59

2.4.1.3.Cơ chế chính sách theo Luật Đấu thầu 61

2.4.2 Nhận diện những rào cản trong quá trình thực hiện PPP 63

2.4.2.1.Những rào cản về quy trình thủ tục 63

2.4.2.2 Nhận diện những rào cản về cơ chế hỗ trợ trong việc triển khai các dự án PPP 65

2.4.2.3 Nhận diện những vấn đề trong cơ chế hợp tác, xác định trách nhiệm, phân chia lợi ích rủi ro giữa các bên, ưu đãi trong các dự án PPP 67

2.4.2.4 Nhận diện những rào cản trong nguồn vốn của các dự án PPP 68

2.5 Định hướng hoàn thiện các cơ chế chính sách theo dự thảo Nghị định về đầu tư theo hình thức PPP 69

2.6.Tóm tắt chương II 73

CHƯƠNG III MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ GÓP PHẦN HOÀN THIỆN CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CỒNG - TƯ PPP 74

3.1 Một số khuyến nghị góp phần hoàn thiện cơ chế chính sách đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư PPP 74

3.2 Tóm tắt chương III 79

KẾT LUẬN 80

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 82

PHỤ LỤC 84

DANH MỤC DANH MỤC KÍ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

8

FOT Thu xếp vốn - Kinh doanh – Chuyển

giao

11 DBFO thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành

13 P3SP Đối tác công tƣ

14 PDF Nguồn vốn phát triển dự án PPP

17 JBIC Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản

20 WB Word Bank

DANH MỤC CÁC HÌNH

1 Hình 1.1 Tỷ trọng lĩnh vực các dự án PPP khu vực Đông Á và

Thái Bình Dương giai đoạn 2000 – 2009

2 Hình 2.1 So sánh quy mô kinh tế (GDP-PPP) trong nền kinh tế toàn cầu giữa

3 Việt Nam và một số quốc gia và vùng lãnh thổ khu vực Đông Á

và Đông Nam Á, giai đoạn 1980-2014

10 Hình 2.11 : Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tƣ (%)

11

Hình 2.12 : Tỷ trọng vốn đầu tƣ các dự án phân theo lĩnh vực đầu

tƣ (%)

DANH MỤC CÁC BẢNG

1 Bảng 1.1 : Mô tả những công cụ chủ chốt để hỗ trợ doanh

nghiệp khi tham gia vào PPP

2 Bảng 1.2 : Các loại hợp đồng PPP

DANH MỤC CÁC HỘP

Hộp 2.1 Dự án cầu Phú Mỹ

Hộp 1 : Dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết

Hộp 2 : Dự án “Ứng dụng thương mại điện tử trong mua sắm chính phủ” Hộp 3: Dự án “Nâng cấp nhà máy xử lý nước thải tập trung khu công nghiệp An Giang” (Tỉnh Sóc Trăng)

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam giai đoạn 2010- 2020 với mục tiêu đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp hiện đại vào năm 2020, trong đó đột phá trọng tâm là xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, từ nay đến năm 2020, ước tính số vốn nước ta cần huy động khoảng 160-170 tỷ USD để thực hiện thành công kế hoạch và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đặt ra, xây dựng các dịch vụ công theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại hóa Tuy nhiên, dự báo nguồn vốn trái phiếu chính phủ và vốn ODA trong khoảng 5 năm tới chỉ đạt khoảng 100-

110 tỷ USD và Việt Nam cần phải huy động thêm 50-60 tỷ USD Với điều kiện ngân sách Nhà nước còn hạn hẹp như hiện nay, và giảm thiểu nguy cơ nợ công đòi hòi Chính phủ Việt Nam cần phải có biện phát giải quyết tình trạng thiếu vốn như hiện nay

Việc thiếu nguồn vốn đầu tư không chỉ là tình trạng riêng của Việt Nam

mà là tình hình chung của toàn thế giới Một trong những giải pháp được đưa

ra và áp dụng hiệu quả rất thành công ở nhiều nước phát triển là đầu tư theo hình thức Hợp tác công – tư PPP Ở Việt Nam, phương thức hợp tác nhà nước – tư nhân đã sớm được áp dụng triển khai ở nhiều dự án hạ tầng, nhưng phải đến Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP), phương thức này mới được nhìn nhận

và xem xét một cách cơ bản Kể từ đó tới nay, các dự án thí điểm theo hình thức PPP đã đạt được một số kết quả nhất định, song cũng còn không ít trở ngại, khó khăn cả về nhận thức, khuôn khổ thể chế và thực tiễn quá trình triển khai

Hiện nay, nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước đang bày tỏ sự quan tâm tới hình thức PPP tại Việt Nam Tuy nhiên, các nhà đầu tư cho rằng hệ thống

cơ chế chính sách của nước ta còn nhiều hạn chế và bất cập và họ kỳ vọng

rằng nước ta sẽ xây dựng một cơ chế chính sách mới về PPP tạo ra những cơ hội đầu tư kinh doanh mới trên thị trường

Vì thế, Tôi đã lựa chọn đề tài nghiên cứu về “Hoàn thiện cơ chế chính sách thúc đẩy hình thức đầu tư hợp tác nhà nước - tư nhân PPP ” Trong phạm

vi đề tài này, tôi mong muốn đưa ra quan điểm nghiên cứu nhằm góp thêm một tiếng nói trong quá trình hoàn thiện chính sách thúc đẩy hình thức đầu tư hợp tác nhà nước – tư nhân PPP ở Việt Nam để tạo cơ hội thuận lợi nhất trong thu hút nguồn vốn tư nhân vào đầu tư ở lĩnh vực này

Nghiên cứu này nhằm trả lời một số câu hỏi nghiên cứu sau :

1.Cơ sở lý luận về đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư PPP?

2.Thực trạng của đầu tư theo hình thức Hợp tác công – tư PPP ở Việt Nam ?

3.Việc ứng dụng phương thức PPP hiện đang gặp những khó khăn, trở ngại gì và cần khắc phục chúng như thế nào?

4 Khuôn khổ thể chế cho PPP hiện nay còn có những điểm bất cập gì?

5 Cần làm gì để hoàn thiện cơ chế chính sách đầu tư theo hình thức Hợp tác công – tư PPP tại Việt Nam?

2.Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Hợp tác công – tư PPP đã được hình thành và phát triển từ khoảng cuối thế kỷ 18 đầu thế kỷ 19 Cho tới thời điểm hiện tại cũng có nhiều nghiên cứu

về đầu tư theo hình thức Hợp tác công – tư PPP, trong đó có thể kể đến một

số nghiên cứu đáng chú ý gần đây và kết luận của các nghiên cứu này:

Hardcastle và các tác giả (2005), Jonh và Sussman (2006) khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có những chiến lược

về PPP riêng tuỳ thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án;

Yscombe (2007), Khulumane (2008) trong nghiên cứu của mình đã nhấn mạnh: các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy đủ

và minh bạch thường thành công với PPP;

Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005), Young và các tác giả (2009), đã nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP và kết luận rằng không có sự khác biệt về nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển;

Sau cuộc khủng khoảng tài chính 2008, nhiều nghiên cứu về mối quan

hệ giữa PPP và khủng hoảng đã được thực hiện, điển hình như nghiên cứu của Plum và các tác giả (2009), Micheal (2010), Yelin và các tác giả (2010), Lyer

và Mohammed (2010) Các nghiên cứu đều đi đến kết luận: các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP mà còn tạo ra cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp hơn với những thay đổi của môi trường sau khủng hoảng

Ở Việt Nam, mặc dù là một trong những hình thức hợp tác và đầu tư hiệu quả để huy động vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng, song PPP lại chưa nhận được sự quan tâm và nghiên cứu đầy đủ, đúng mức Những nghiên cứu

về PPP mới chỉ xuất hiện trong thời gian ngắn gần đây, trong đó tiêu biểu có thể kể tới các công trình:

Đề tài khoa học cấp Bộ của Nguyễn Thị Kim Dung (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), “Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân (PPP) trong cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc tế tốt

và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam” (2008) là một trong những nghiên cứu đầu tiên ở Việt Nam giới thiệu về thực tiễn PPP trên thế giới và gợi mở khả năng ứng dụng trong điều kiện của Việt Nam

Nghiên cứu của Hồ Công Hòa “Mô hình hợp tác công tư - giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam” (2011) cố gắng chỉ ra sự cần thiết triển khai các dự án hạ tầng về môi trường ở Việt Nam theo hình thức PPP trên cơ sở phân tích nhu cầu và thực trạng môi trường ở Việt Nam và những đặc trưng của mối quan

hệ hợp tác công tư

Năm 2011, Vụ Pháp chế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã thực hiện đề tài

“Hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác giữa nhà nước và tư nhân” Đề tài nghiên cứu tập trung chủ yếu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng của việc thực hiện các quy định về đầu tư phát triển hạ tầng của Việt Nam, hệ thống các quy định về sự hợp tác giữa nhà nước - tư nhân trong đầu tư phát triển hạ tầng, đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về vấn đề này Qua việc nghiên cứu hoạt động PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, Đề tài cũng đã nghiên cứu đánh giá thực trạng của pháp luật về hợp tác nhà nước, tư nhân Bên cạnh đó, đề tài cũng đi sâu nghiên cứu các nguyên lý vàyếu tố tác động lên sự vận hành của mô hình PPP trên thế giới để tìm ra phương hướng hoàn thiện quy định về PPP cho Việt Nam

Luận án Tiến sĩ kinh tế của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về “Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” là một công trình nghiên cứu khá công phu

về PPP Trong nghiên cứu này, tác giả đã nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ thông qua việc nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước phát triển và đang phát triển)

để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân tố thành công các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ, lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam Nghiên cứu cũng đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam và khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên doanh) thông qua đo lường mức độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này Nghiên cứu cũng chỉ ra một số cách thức

để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư phát triển ngành đường bộ Việt Nam

Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài toán vốn

để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP Hồ Chí Minh”, Tạp chí

Phát triển và Hội nhập (2013), cố gắng phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng mô hình PPP để giải quyết bài toán vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Việt Nam, đồng thời cũng chỉ ra một số bất cập trong việc triển khai thí điểm hình thức PPP theo QĐ 71 tại Việt Nam, đặc biệt trong sự thiếu hụt hành lang pháp lý và tính đồng bộ không cao, chưa hài hòa về cả lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên

Nghiên cứu của TS Nguyễn Văn Giàu Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và nhóm các tác giả

“Phương thức đối tác công – tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam” Đề tài đã tập trung nghiên cứu kinh nghiệm PPP của một

số quốc gia phát triển và đang phát triển trên thế giới, đồng thời nghiên cứu

về thực trạng môi trường chiển khai PPP tại Việt Nam Qua đó, tác giả đã phần nào rút ra được kinh nghiệm về PPP cho Việt Nam

Những nghiên cứu kể trên đã phần nào giải đáp và cung cấp những kiến thức cần thiết về PPP và thực tiễn PPP trên thế giới, song thiếu sự gắn kết với tiến trình thực hiện thí điểm hình thức PPP tại Việt Nam theo QĐ 71, hoặc đi sâu vào những lĩnh vực quá chuyên biệt (như khung pháp lý, môi trường, đường bộ ) hoặc tại những địa phương cụ thể

3 Mục tiêu và các nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích: Đề tài nghiên cứu này nhằm mục đích phân tích, đánh giá thực trạng của hệ thống chính sách thúc đẩy hoạt động đầu tư theo hình

thức hợp tác giữa nhà nước – tư nhân từ đó đưa ra các kiến nghị góp phần hoàn thiện cơ chế chính sách thúc đẩy hình thức đầu tư hợp tác nhà nước –

tư nhân PPP ở Việt Nam

Nhiệm vụ: Nhiệm vụ nghiên cứu cần làm sáng tỏ thực trạng đầu tư

theo hình thức hợp tác công – tư PPP Thông qua việc đánh giá về thực trạng đề tài đưa ra kiến nghị về phương hướng, giải pháp nhằm bổ sung hoàn thiện một số cơ chế chính sách về hợp tác nhà nước – tư nhân, góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư, tăng cường hiệu quả và sự rõ

ràng, minh bạch của hệ thống quy định về PPP, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư đồng thời cũng định hướng cho sự phát triển các quy định về hợp tác nhà nước – tư nhân phù hợp với từng giai đoạn nhằm đảm bảo các mục tiêu vĩ mô và vi mô trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: là các cơ chế chính sách hợp tác nhà nước- tư

nhân theo quy định của pháp luật Việt Nam, tập trung vào đánh giá thực trạng việc thực hiện chính sách hợp tác nhà nước - tư nhân ở Việt Nam Bên cạnh

đó, nghiên cứu các cách thức và các mô hình PPP trên thế giới để từ đó tìm ra phương hướng hoàn thiện cơ chế chính sách hợp tác nhà nước - tư nhân PPP tại Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu: là hệ thống chính sách thúc đẩy hình thức đầu

tư hợp tác Nhà nước – tư nhân, một số dự án đặc thù về phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP, kể cả các dự án đã hành công và chưa thành công Trong đó, đề tài tập trung vào việc thực hiện Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức hợp tác Nhà nước – tư nhân của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo phương thức đối tác công – tư , có liên hệ đến các quy định trước đó về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT

5 Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu chủ yếu của đề tài nghiên cứu này là phân tích tài liệu thứ cấp Tiến hành thu thập tài liệu từ các nguồn như : các văn bản pháp luật hiện hành, các báo cáo tổng kết của Bộ KHĐT, báo điện tử, các nghiên cứu được đánh giá cao và các tài liệu có nội dung lien quan đến vấn đề nghiên cứu nhằm đưa ra những thông tin cần thiết phụ vụ nghiên cứu

-Phương pháp phân tích lý thuyết: từ những tài liệu thu thập được, tiến hành phân loại tài liệu nghiên cứu

-Phương pháp tổng hợp lý thuyết: trên cơ sở thông tin đã phân tích, tìm kiếm nội dung phù hợp với mục đích nghiên cứu để có một hệ thống lý thuyết đầy đủ về vấn đề nghiên cứu

-Phương pháp hệ thống hóa lý thuyết: Phương pháp này giúp sắp xếp thông tin thành cơ sở lý luận một cách hệ thống

Trên cơ sở kết qủa nghiên cứu, tiến hành phân tích, so sách, đánh giá những ưu, khuyết điểm của hệ thống chính sách hiện hành để xác định mức độ tương thích, phù hợp với điều kiện và tình hình phát triển kinh tế,

xã hội hiện nay, đồng thời đề xuất các giải pháp hoàn thiện hệ thống chính sách

6 Kết cấu chuyên đề

Với mục đích, phạm vi và phương pháp nghiên cứu nêu trên, ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của đề tài nghiên cứu khoa học gồm có 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về chính sách đầu tư theo hình thức hợp tác

Nhà nước – tư nhân PPP

Chương 2: Thực trạng chính sách thu hút đầu tư theo hình thức PPP

tại Việt Nam

Chương 3: Một số định hướng, kiến nghị góp phần hoàn thiện cơ chế

chính sách thúc đẩy hình thức đầu tư hợp tác Nhà nươc – tư nhân PPP tại Việt Nam

CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ THEO

HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG - TƯ PPP 1.1 Các khái niệm về hợp tác công – tư PPP

Theo Báo cáo Phát triển Việt Nam 2009 của Ngân hàng Thế giới thì khái niệm về Hợp tác công – tư PPP (Public Private Partnerships ) được hiểu theo nghĩa : “Đối tác công tư (PPP) là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do nhà nước đầu tư và vận hành Định nghĩa này nhấn mạnh vào vấn đề đầu tư của PPP nhưng có hai khía cạnh cần được lưu ý:

Thứ nhất, nhà đầu tư tư nhân nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án;

Thứ hai, Một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân.”

Tại Việt Nam, theo cách hiểu truyền thống, hợp tác công - tư là hình thức nhà nước và khu vực tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triển cơ

sở hạ tầng hoặc cung cấp các dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro, theo đó, một phần hoặc toàn bộ dự án sẽ do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích công cộng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do nhà nước quy định

Tới Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư thì đầu tư theo hình thức đối tác công -

tư được hiểu là “việc nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án” Tại bản dự thảo Nghị định đầu tư theo hình thức đối tác công – tư PPP đang được Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp cùng các cơ quan có thẩm quyền

xây dựng thì “ Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là việc thực hiện các dự

án trên cơ sở hợp đồng thỏa thuận về quyền, trách nhiệm và phân chia rủi ro giữa Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để đầu tư, xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý, vận hành công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.”

Do đó, hợp tác công – tư có thể là một khái niệm chung đề cập toàn bộ các yếu tố khác biệt và cách tiếp cận khác nhau về hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, hoặc có thể chỉ đề cập đến một phương thức hoặc một hình thức hợp tác cụ thể giữa nhà nước và khu vực tư nhân Điều này có thể được tham khảo qua các chính sách hợp tác công – tư của Australia (public private partnership - PPP), Luật về thúc đẩy sáng kiến tài chính tư nhân của Nhật Bản (private finance innitial - PFI), Luật về tham gia của tư nhân trong phát triển

cơ sở hạ tầng của Hàn Quốc (private participation in infrastructure - PPI), hoặc quy định về đầu tư theo hình thức xây dựng – kinh doanh – chuyển giao của Việt Nam (BOT)…

Tóm lại, khái niệm về Hợp tác công – tư PPP được hiểu theo nghĩa chung nhất là sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công, theo đó một phần hoặc toàn

bộ công việc sẽ được chuyển giao cho khu vực tư nhân thực hiện với sự hỗ trợ

và của Nhà nước

Mô hình, phương thức và các nội dung của hợp tác công – tư được xây dựng và tiếp cận theo những phạm vi và cách thức khác nhau, tùy thuộc vào các yếu tố về lịch sử, văn hóa, chính sách, luật pháp, và mức độ phát triển của từng quốc gia

1.2 Vai trò của hợp tác công – tư PPP

Hình thức hợp tác công – tư PPP nhìn chung vẫn đem lại những cơ hội

và thách thức cho mỗi quốc gia khi quyết định áp dụng nó Theo phân tích của Ngân hàng Phát triển châu Á trong cuốn sách Public Private Partnership

Handbook (tạm dịch là Sổ tay hướng dẫn mô hình hợp tác công - tư), xuất bản năm 2008, ba động cơ để áp dụng mô hình PPP là thu hút vốn đầu tư tư nhân, gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực có sẵn, và tạo ra động cơ cũng như nâng cao trách nhiệm giải trình

Nhìn từ góc độ Nhà nước, ưu điểm lớn nhất của hợp tác công – tư là huy động được nguồn vốn từ tư nhân giảm tình trạng nợ công và giảm được gánh nặng cũng như rủi ro đối với ngân sách Hình thức hợp tác công – tư là công

cụ quan trọng để huy động các nguồn lực, kỹ năng và kinh nghiệm quản lý từ khu vực kinh tế tư nhân, đồng thời góp phần thúc đẩy cải cách toàn diện khu vực công Nhà nước chuyển gia một phần các dự án công cho Khu vực tư nhân vì thế mà các doanh nghiệp tư nhân cũng có thêm thị trường để đầu tư nguồn vốn dư thừa của mình

Ví dụ, đối với một dự án BOT, các nhà đầu tư tư nhân phải chịu hoàn toàn gánh nặng tài chính cũng như rủi ro về vận hành Hơn thế, mô hình PPP giúp giải quyết được vấn đề kém hiệu quả Vì mục tiêu lợi nhuận nên các nhà đầu tư tư nhân phải tìm cách để dự án được vận hành hiệu quả hơn Thêm vào

đó, với việc tham gia của khu vực tư nhân, sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có khả năng sẽ được cải thiện

Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP là chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần trợ cấp của nhà nước là vô cùng phức tạp Mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân cũng là một vấn đề Vì một mục tiêu nào

đó (ví dụ muốn có một khu đất hay dự án khác) mà nhà đầu tư tư nhân vẽ ra những dự án mà sau khi xây dựng rất ít, thậm chí không có người sử dụng là điều hoàn toàn có thể xảy ra

Theo hình thức hợp tác công – tư PPP, sự tham gia của Nhà nước trong các vấn đề về liên quan đến chính sách, tài chính hoặc thực hiện các nghĩa vụ

cụ thể là cần thiết nhằm tạo điều kiện thuận lợi để tăng cường tính khả thi đối

với dự án và nhằm thu hút sự tham gia đầu tư của khu vực tư nhân đối với các

dự án được coi là ít có khả năng sinh lời

1.3 Đặc điểm của hợp tác công – tư PPP

Hình thức đầu tư PPP có bốn đặc điểm sau:

Thứ nhất, Hợp tác công – tư PPP có sự tham gia của nhà nước chịu trách nhiệm trong các dự án

Điểm nhấn trong các dự án PPP không có khả năng sinh lời là sự tham gia, sự cam kết của nhà nước để dự án trở thành khả thi (Viability) Các quốc gia triển khai thành công PPP đều có cơ chế cho sự tham gia của Nhà nước với các tên gọi khác nhau: Hàn Quốc có “trợ cấp công (public subsidy)”; Ấn

độ và Pakistan có “tài trợ khoảng trống tài chính (Viability Gap Funding)” Cần hiểu sự tham gia của nhà nước chính là nghĩa vụ mà khu vực công đóng góp trong thực hiện dự án Có nhiều hình thức nhà nước tham gia vào

dự án PPP như bỏ một phần vốn đầu tư xây dựng công trình, chi trả các khoản thanh toán hàng năm (hai hình thức này thực chất được thanh toán bằng tiền của chính phủ, thường được gọi là VGF), miễn giảm thuế sử dụng đất, thuế thu nhập doanh nghiệp cho nhà đầu tư tư nhân, các ưu đãi đầu tư … Việc xác định chính xác VGF là rất khó: quá ít thì không thu hút được nhà đầu tư tư nhân, ngược lại quá nhiều thì nhà nước bị thất thoát – nguy cơ xảy ra tham nhũng cao Đấu thầu cạnh tranh là cách tốt nhất để xác định VGF Đối với các

dự án PPP có khả năng sinh lời nhưng thời gian thu hồi vốn dài cũng rất cần

sự hỗ trợ của khu vực công để khu vực tư có thể tham gia một cách hiệu quả

Thứ hai, PPP không phải là tư nhân hóa vì tư nhân hóa là việc nhà nước

thoát vốn (divestiture) hay từ bỏ quyền sở hữu, quản lý và chuyển giao các quyền này cho nhà đầu tư tư nhân, đồng thời nhà nước quản lý thông qua luật

lệ, quy định chuyên ngành Trong khi đó, với PPP, Nhà nước vẫn giữ nguyên quyền quản lý, kiểm soát và thậm chí còn đặt ra những chuẩn mực, yêu cầu ràng buộc về cam kết chất lượng và dịch vụ đối với nhà cung cấp tư nhân, sở

hữu vấn nằm trong tay nhà nước, sau một thời gian giao cho tư nhân khai thác, vận hành sẽ chuyển trả lại cho Nhà nước

Thứ ba, Hợp tác công – tư PPP có sự tham gia của cả Nhà nước và tư nhân vì thế hợp tác công – tư PPP cần đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi hài hòa giữa các bên

Trong mô hình PPP có sự tham gia của cả khu vực nhà nước và khu vực

tư nhân trong cùng một công việc xây dựng công trình hạ tầng kỹ thuật và/hoặc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở khai thác công trình hạ tầng kỹ thuật đó Nghĩa vụ và quyền lợi của hai bên được quy định cụ thể, rõ ràng trong hợp đồng (gọi là hợp đồng nhượng quyền – concession agreement) Thông thường, PPP là một thỏa thuận dài hơi, có thể kéo dài đến 30 hay 50 năm Để đảm bảo duy trì được mối quan hệ đối tác một cách bền vững, nghĩa

vụ và quyền lợi của các bên phải đảm bảo được giải quyết một cách hài hòa Cần nhấn mạnh PPP là quan hệ đối tác, gắn bó lâu dài, có sự bình đẳng giữa các bên tham gia hợp đồng Quyền lợi, nghĩa vụ được phân bổ tương ứng với phần tham gia của mỗi bên và rủi ro mà mỗi bên phải chịu, phát huy được thế mạnh của cả khu vực tư và khu vực công PPP dựa trên các thế mạnh của các tổ chức nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân nhằm giảm thiểu rủi ro và khuyến khích thích đáng các bên khác nhau tham gia vào quá trình huy động vốn, xây dựng và vận hành công trình cơ sở hạ tầng

Nhà nước với tư cách là một bên của hợp đồng PPP thu được lợi ích cuối cùng là có được công trình và dịch vụ cung cấp tới người dân với chất lượng đảm bảo Nhà nước nhượng quyền khai thác, cung cấp dịch vụ cho khu vực tư trong một thời gian nhất định, hết thời hạn đó tài sản của dự án được chuyển giao về sở hữu nhà nước Khu vực công trong trường hợp này không áp đặt mệnh lệnh hành chính đối với nhà đầu tư mà thực hiện các quyền của mình thông qua ràng buộc hợp đồng

Khu vực tư nhân với tư cách là nhà đầu tư có nguồn công nghệ, kỹ năng quản lý, có khả năng cấp vốn … tham gia hợp đồng PPP với mong muốn việc đầu tư của mình mang lại hiệu quả, thu nhập chính đáng cho mình Để khu vực tư nhân tham gia thì các lợi ích mà khu vực này mong đợi cần được đáp ứng, đó là các yêu cầu về một thị trường cạnh tranh lành mạnh, minh bạch Lấy ví dụ cụ thể: trong một số trường hợp, đối với những dự án phức tạp chi phí chuẩn bị hồ sơ dự thầu cho một dự án PPP có thể lên tới 2-3% tổng vốn đầu tư Nếu thị trường không có sự cạnh tranh lành mạnh thì sẽ không có nhà đầu tư nào sẵn sàng bỏ ra khoản tiền đáng kể đó để tham dự thầu nếu biết trước là mình sẽ không được lựa chọn hoặc không xác định trước được các rủi

ro

Một đối tượng khác nằm ngoài hợp đồng PPP nhưng được hưởng lợi trực tiếp từ các kết quả dự án: người sử dụng dịch vụ Các mô hình PPP thành công đều giành sự chú ý thích đáng đến quyền lợi của người sử dụng dịch vụ,

cụ thể là đảm bảo để người dân được hưởng dịch vụ ngày càng cao với mức chi phí vừa phải

Thứ tư, Cơ chế tài chính của dự án PPP khả thi về mặt dự án nhưng không làm tăng nợ công

Để hiện thực hóa yêu cầu thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư cho các dự án/công trình kết cấu hạ tầng, điều kiện cần là phải có dự án được chấp nhận cấp vốn (bankability), nói cách khác phải thỏa mãn các yêu cầu, tiêu chuẩn của các tổ chức tài chính, ngân hàng – là đối tượng cấp vốn cho dự án Về khía cạnh này, có thể hiểu trong dự án PPP nhà nước chuyển nghĩa vụ thu xếp, thu hút vốn (phần vốn còn lại của dự án sau khi đã trừ VGF) sang cho khu vực tư nhân Trong một số trường hợp, khu vực tư nhân rất cần cơ chế hỗ trợ để thu hút vốn

Trong cơ chế tài chính của dự án PPP còn có một lợi điểm nữa là các khoản vay để đầu tư thực hiện dự án không làm tăng nghĩa vụ trả nợ của nhà

nước trong khi nhà nước vẫn đảm bảo thực hiện được chức năng cung cấp công trình, dịch vụ công

Tóm lại, bốn đặc trưng trên là bốn đặc trưng điển hình của hợp tác công – tư PPP Hợp tác công – tư PPP là hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đó có sự đảm bảo lợi ích hài hòa giữa các bên tham gia Nhà nước

và nhà đầu tư cùng chịu trách nhiệm về dự án nên dự án đạt hiệu quả cao nhưng không gây áp lực lên ngân sách nhà nước (NSNN) làm giảm nguy cơ

nợ công đối với các quốc gia

1.4 Các hình thức đầu tư PPP

Hình thức PPP thực chất là hình thức đầu tư dưới dạng hợp đồng dự án,

thể hiện sự cam kết của Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư về quyền, nghĩa vụ và các điều kiện thực hiện Dự án Trên Thế Giới đến nay đã hình thành một số loại hợp đồng PPP Các loại hợp đồng có thể được hiểu một cách chi tiết trong bảng dưới đây:

Hợp đồng Xây là hợp đồng được ký giữa Cơ quan nhà nước có thẩm

dựng - Chuyển

giao - Kinh doanh

(gọi tắt là Hợp

đồng BTO)

quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu

hạ tầng; sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước Việt Nam; Chính phủ dành cho nhà đầu tư quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận

Hợp đồng Thu xếp

vốn - Kinh doanh –

Chuyển giao (gọi

là hợp đồng được ký giữa Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư theo cơ chế nhà đầu tư thu xếp toàn bộ vốn đầu tư; Cơ quan nhà nước có thẩm quyền

tắt là Hợp đồng

FOT)

tổ chức thiết kế, xây dựng công trình; sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư được kinh doanh, khai thác công trình trong thời gian nhất định để thu hồi vốn đầu tư Kết thúc thời gian kinh doanh, khai thác, nhà đầu tư chuyển giao công trình cho Nhà nước Việt Nam

có thẩm quyền thuê lại công trình và sử dụng dịch vụ

do nhà đầu tư cung cấp trong một thời hạn nhất định

để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận cho nhà đầu tư

Một số loại hợp

đồng khác

DCOM (Thiết kế - xây dựng - vận hành - bảo dưỡng); Hợp đồng F-model; hợp đồng BOOT (xây dựng, vận hành, sở hữu và chuyển giao); hợp đồng nhượng quyền phân phối; Hợp đồng nhượng quyền khai thác (Franchise); Hợp đồng thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Thiết kế - Xây dựng - Tài chính - Kinh doanh), Hợp đồng BBO (Mua sắm- Xây dựng – Kinh doanh) ……

Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu

hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án Với từng loại Hợp đồng PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch

vụ công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân

Tùy vào từng tính chất dự án hoặc điều kiện của quốc gia mà lựa chọn các hợp đồng sao cho phù hợp Hiện nay trên thế giới có 05 hợp đồng PPP phổ biến là : Hợp đồng nhượng quyền khai thác (Franchise); Hợp đồng thiết

kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Thiết kế- Xây dựng - Tài chính - Kinh doanh); Hợp đồng BOT (Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao); Hợp

đồng BTO (Xây dựng - Chuyển giao – Kinh doanh); Hợp đồng BOO (Xây dựng - Sở hữu – Kinh doanh)

1.5 Sự tham gia của Nhà nước và các hình thức hỗ trợ

Trong các dự án PPP Nhà nước hỗ trợ bằng vốn, tài sản và nguồn lực tài chính của mình Trong đó, các khoản này sẽ được Nhà nước được tính toán, xác định trong giai đoạn lập Báo cáo nghiên cứu khả thi để tăng tính khả thi

về tài chính của dự án

Bảng 1.2 : Mô tả những công cụ chủ chốt để hỗ trợ doanh nghiệp khi

tham gia vào PPP

Trợ giá vận

hành

Là một hình thức hỗ trợ của chính phủ góp phần bù đắp một phần chi chi phí vận hành của dự án Nó có hiệu quả giảm thiểu chi phí vận hành thực mà đối tác tư nhân phải gánh chịu

Trợ giá vận hành thường được cung cấp khi có sự cần thiết phải duy trì mức thu phí thấp hơn yêu cầu do hoàn cảnh xã hội Ngoài ra, nó còn được cung cấp trong những trường hợp dịch vụ kết cấu hạ tầng có khả năng thu hồi vốn thấp

Bảo lãnh Là một cơ chế qua đó chính phủ tài trợ chia sẻ rủi ro

doanh thu tối

thiểu

về lưu lượng giao thông hay rủi ro về nhu cầu dịch vụ trong một dự án PPP Thông qua bảo lãnh doanh thu tối thiểu, chính phủ tài trợ hứa hẹn đền bù cho đối tác tư nhân xây dựng một tài sản kết cấu hạ tầng nếu mức thu phí thực

tế thấp hơn mức phí dự báo một biên độ nhất định

Cơ chế thanh

toán niên kim/

thanh toán đơn

nhất

Thanh toán niên kim là một cơ chết trong đó đối tác tư nhân xây dựng một tài sản và cung cấp dịch vụ kết cấu hạ tầng để được trả các khoản cố định trong suốt quãng đời dụ

án Các khoản thanh toán cố định, theo định nghĩa, sẽ bù đắp cho đối tác tư nhân chi phí vốn, chi hí vận hành, chi phí tài chợ và một tỷ suất thu hồi hợp lý cho khoản đầu tư Trên thực tế, chính phủ tài trợ thanh toán chi phí xây lắp

và vận hành tài sản trong khi đối tác tư nhân thực hiện dự

án và cung cấp dịch vụ

Trong cơ chế này, chính phủ tài trợ hoàn toàn cho việc xây dựng tài sản cũng như quy trình vận hành về sau thông qua các khoản thanh toán niên kim hoặc đơn nhất Do đó, điểm tập trung trong những mô hình giao dịch kiểu này là việc tận dụng chuyên môn của ngành tư nhân để xây dựng

và vận hành hiệu quả sớm hơn, so với phương án xây dựng

và vận hành hoàn toàn bởi ngành công

Bảo lãnh thanh

toán nợ

Theo cơ chế này, người được nhượng quền được bảo lãnh vay vốn từ một thiếu chế tài chính cho những dự án PPP Bảo lãnh tín dụng làm tăng khả năng tồn tại của dự

án PPP bằng việc giảm thiểu chi phí vay vốn

Các dự án PPP thường là những dự án cần một lượng vốn lớn và khả năng thu hồi vốn lâu Do đó, Nhà nước sẽ có những hình thức hỗ trợ cho khu

vực tư nhân khi tham gia vào PPP Tùy thuộc vào chính sách hay điều kiện kinh tế của mỗi quốc gia mà Nhà nước sẽ có những hình thức hỗ trợ thích hợp góp phần nâng cao hiệu quả của các dự án PPP

1.6 Các lĩnh vực đầu tư của hợp tác công – tư PPP

Hình thức hợp tác công – tư PPP đã được áp dụng tại rất nhiều quốc gia trên thế giới Các dư án PPP thường là các dự án xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý, vận hành công trình kết cấu hạ tầng, trang thiết bị, hoặc cung cấp dịch vụ công Dự án PPP trên thế giới thường bao gồm các lĩnh vực như: giao thông, năng lượng, viễn thông, môi trường, kết cấu hạ tầng, môi trường ( cung cấp nước sạch, xử lý rác thải)

Tuy nhiên các lĩnh vực thường được ưu tiên lựa chọn là năng lượng, giao thông, và viễn thông

Hình 1.1 Tỷ trọng lĩnh vực các dự án PPP khu vực Đông Á và Thái Bình

Dương giai đoạn 2000 - 2009

(Nguồn Word Bank)

Ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, năng lượng luôn là lĩnh vực thành công nhất, thu hút tổng cộng 35% vốn đầu tư PPP (63 tỉ đô la) trong khu vực, tiếp theo là viễn thông với 30% vốn đầu tư PPP (54 tỉ đô la), còn lĩnh vực giao thông chỉ chiếm khoảng 25% (46 tỉ đô la) và đang có xu hướng giảm mạnh

Theo ông Louis Braam - tư vấn quốc tế thuộc Ngân hàng Phát triển châu

Á (ADB) thì 3 lĩnh vực năng lượng, giao thông, và viễn thông được lựa chọn đưa vào các dự án hợp tác công – tư PPP bởi vì nó hội tụ những lý do sau:

Thứ nhất, là lĩnh vực phù hợp với PPP theo quy định tại nghị định của

Chính phủ về PPP Những lĩnh vực này sẽ xây dựng cơ sở hạ tầng nhằm phục

vụ mục đích công hoặc dịch vụ công, thuộc trách nhiệm của Nhà nước Theo

đó, dự án này sẽ liên quan đến hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ như đường bộ, đường sắt, sân bay, sản xuất và phân phối nước sạch, điện, các dịch vụ y tế, giáo dục, quản lý chất thải… Ngược lại, các hoạt động có tính chất tư nhân như sản xuất hàng tiêu dùng sẽ không được coi là dịch vụ công, và không đủ điều kiện để thực hiện theo phương thức PPP

Thứ hai, những lĩnh vực như giao thông, năng lượng, viễn thông là các

lĩnh vực rất quan trọng, phù hợp với nhu cầu cấp bách, cần thiết của cộng đồng/dân cư tại địa phương Các chuyên gia quốc tế cho rằng, những lĩnh vực này có khả năng thực hiện dự án cao, dù dưới hình thức PPP hay một phương thức nào khác Khu vực tư nhân thường có xu hướng quan tâm đầu tư thời gian, nguồn lực vào những lĩnh vực có tính khả thi cao

Thứ ba, theo ông Louis Braam, những lĩnh vực này có nhu cầu rõ rệt và

thực tế, cho thấy khả năng tạo nguồn thu đáng kể Các lĩnh vực đầu tư này tạo

ra được lợi ích chung cho toàn xã hội, không những đem lại lợi ích cho Chính phủ, doanh nghiệp đầu tư mà còn cho cả nhân dân Không những thế những lĩnh vực này khả năng hoàn vốn là rất cao

Cuối cùng là những lĩnh vực này có tác động lớn tới môi trường và xã

hội Các chuyên gia quốc tế cho rằng, các dự án có nhiều vấn đề phức tạp về

xã hội/tái định cư/môi trường như: xây dựng hành lang hạ tầng kỹ thuật đi qua một khu vực có mật độ đô thị cao hoặc đi qua một khu bảo tồn thiên nhiên sẽ có ít xác suất được thực hiện hơn và/hoặc phải đối mặt với khả năng

bị trì hoãn hoặc phản đối đáng kể Những yếu tố bất trắc xung quanh việc thực hiện những dự án như vậy làm cho các dự án này ít có khả năng được xây dựng thành dự án PPP trong tương lai gần

1.7 Xu hướng đầu tư theo PPP và bài học kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới

1.7.1 Xu hướng đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư PPP trên

thế giới

Việc áp dụng đầu tư theo hình thức đối tác công – tư PPP đã được áp dụng khá sớm trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ thứ 18, các cây cầu ở London nước Anh hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New Yourk vào thế kỷ thứ 19 Tuy nhiên, các PPP chỉ thực sự phổ biến trên thế giới từ đầu những năm 1980 được nhiều quốc gia phát triển trên thế giới áp dụng như Canada, Đức, Úc, Nhật Bản, Trung Quốc, Hàn Quốc … áp dụng PPP đã trở thành một trong những công cụ quan trọng để phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước

Trong những năm gần đây, xu hướng hợp tác công – tư PPP đã được phát triển và hoàn thiện Theo đó, hợp tác công – tư được hiểu là một phần của việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hoá lợi ích, và cung cấp tốt hơn các dịch vụ công với chi phí thấp nhất Nội dung chính của hợp tác công – tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư nhân Nhà nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài chính để đảm bảo dự án khả thi và giảm bớt khó khăn cho khu vực tư nhân Các quốc gia cũng xây dựng

hệ thống pháp Luật về PPP cho riêng mình như Luật về thúc đẩy các sáng kiến tài chính tư nhân (1999) của Nhật Bản, Luật thúc đẩy PPP (2005) của Đức,

Anh là quốc gia đi tiên phong trong việc áp dụng PPP và việc phát triển các dịch vụ công Theo thống kê của Ngân hàng thế giới, trong gần 20 năm từ (1987-2005) tại nước Anh có 725 dự án PPP với tổng số vốn là 70 tỷ đô Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh; môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay Tại Canada, có 185 dự án PPP đã và đang được triển khai tại 45 thành phố Tổng số vốn thu hút đầu tư cho các dự

án này đạt trên 58 tỷ đô la Canada, trong đó, đứng đầu là lĩnh vực giao thông

có 42 dự án với vốn đầu tư 23,5 tỷ đô, chiếm 41%; Ngành y tế có 64 dự án với vốn đầu tư 20,7 tỷ đô, chiếm 36% Trong số 185 dự án nói trên thì có 97

dự án đã hoàn thành công tác đầu tư xây dựng và đang trong quá trình vận hành, 46 dự án đang trong quá trình xây dựng và 42 dự án đang trong quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư

Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước

1.7.2 Bài học kinh nghiệm trong việc áp dụng đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư PPP

Từ việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về việc thực hiện Hợp tác công – tư PPP có thể rút ra một số kinh nghiệm khi áp dụng việc đầu tư theo hình thức PPP như sau:

Thứ nhất, Cần phải xây dựng hệ thống pháp lý đầy đủ có quy trình rõ ràng, thủ tục đầy đủ nhưng vẫn phải ngắn gọn dễ thực hiện phù hợp với điều kiện của quốc gia

Ban đầu, Hàn Quốc các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới, và cơ chế phân bổ rủi

ro không phù hợp nên đủ động cơ thu hút tư nhân tham gia vào PPP Để khắc phục hạn chế, chính phủ Hàn Quốc đã ban hành luật PPP vào năm 1998 nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro, và thành lập Trung tâm Xúc tiến và phát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc (Private Infrastructure Investment Centre of Hàn Quốc - PICKO) Luật này đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều

dự án Ngoài ra, chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu Nhờ vậy số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng

Tại Canada đang xây dựng các cơ chế hoặc cơ quan đặc trách để ứng dụng mô hình PPP nhằm hoàn thành các dự án về cơ sở hạ tầng Các cơ quan

đó bao gồm Cơ quan hạ tầng bang Ontario (Infrastructure Ontario), Partnerships BC, PPP Canada và Hạ tầng Quebec, và một văn phòng chuyên

về PPP (Alternative Capital Financing) thuộc Ủy ban Ngân khố Alberta Khung khổ pháp lý về PPP cũng được Chính phủ dành sự quan tâm đặc biệt Hiện ở Canada có 3 điều luật liên quan tới việc áp dụng Mô hình PPP, bao gồm: Luật về Giao kết hợp đồng của các tổ chức thuộc khu vực công (An Act Respecting Contracting by Public Bodies) có hiệu lực thực hiện từ 07/12/2012; Luật về hợp tác trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông (Act Respecting Transport Infrastructure Partnerships) có hiệu lực thực hiện từ 01/4/2012; Luật Thành lập tổ chức Hạ tầng Québec (Act respecting Infrastructure Québec) có hiệu lực từ 17/3/2010

Một dự án PPP tốt trước hết đòi hỏi phải có sự ủng hộ và điều phối hiệu quả từ chính quyền trung ương, cho dù bất kì ở thể chế chính trị nào

Thứ hai, cần phải có hình thức đấu thầu cạnh tranh công khai minh bạch tạo được lòng tin của nhà đầu tư và dân chúng

Một trong những yếu tố quan trọng quyết định việc thành công hay thất bại của dự án là việc lựa chọn tìm ra được nhà đầu tư tư nhân phù hợp Trong việc ký kết hợp đồng cần phải tìm xác định rõ việc phân chia lợi ích và rủi ro giữa các bên Nhà đầu tư trúng thầu sẽ chịu trách nhiệm thiết kế công trình, xây dựng công trình, thu xếp tài chính để xây dựng công trình và bảo trì công trình trong khoảng thời gian ấn định trước, trên cơ sở các tiêu chí được xây dựng trong hồ sơ mời thầu của cơ quan Nhà nước phát hành Nhà đầu tư được nhận thanh toán 30- 50% giá trị dự án sau khi hoàn tất giai đoạn xây dựng và phần còn lại sẽ nhận trong khoảng thời gian 25-30 năm tiếp theo

Tại Canada hiện nay, mô hình phổ biến nhất đối với các công trình xây dựng mới là DBFM (Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Bảo trì) Sở dĩ DBFM chiếm hầu hết trong các mô hình PPP ở Canada vì nó có nhiều điểm nổi bật, thỏa mãn những yêu cầu của một dự án lớn đặt ra, đặc biệt là vai trò trách nhiệm của nhà đầu tư trúng thầu Do vậy, ở Canada đa số áp dụng hình thức DBFM, rất ít khi áp dụng hình thức khai thác vì theo chính sách ở Canada thì nhà nước bao giờ cũng muốn giữ quyền sở hữu, không chuyển giao quyền này cho khu vực tư nhân (trên toàn Canada chỉ có 2 con đường được áp dụng hình thức thu phí) Bên cạnh đó, theo mô hình DBFM thì quy định về trách nhiệm bảo trì công trình cũng được ghi rõ ràng, thường là suốt thời gian hợp đồng (25-35 năm), kèm theo các điều kiện chuyển giao quy định trước Đồng thời, các thỏa thuận hợp đồng dựa trên hoạt động hữu dụng của công trình và đối tác được hoàn trả vốn Chính phủ hoặc đơn vị bảo trợ chỉ bắt đầu thanh toán từ khi hoàn thành việc xây dựng Những khoản thanh toán tiếp theo sẽ

phải chịu khấu trừ nếu không đảm bảo cung cấp dịch vụ và bảo trì theo quy định trong hợp đồng

Thứ ba, Nhà nước cần phải tiến hành theo dõi, giám sát trong suốt vòng đời của dự án

Thành lập các tổ công tác chuyên ngành bao gồm đại diện của Cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đại diện của địa phương có dự án và các chuyên gia

về lĩnh vực của dự án PPP Nhiệm vụ của tổ công tác chuyên ngành này là đảm bảo cho dự án hoạt động đúng tiến độ và chất lượng đã đề ra

Thứ tư, Phải lập kế hoạch toàn diện, dự tính doanh thu và chi phí một cách chắc chắn, có hỗ trợ mạnh mẽ về thể chế và khung pháp lý vững chắc, chính phủ đề ra quy tắc rõ ràng về hỗ trợ và giám sát tài chính và hợp đồng phải được tuân thủ nghiêm túc

Dự án hầm Sydney Cross City Tunnel ở Austraylia và Dự án hầm Warnowquerung tại Đức là hai ví dụ điển hình bị thất bại do việc lập kế hoạch không rõ ràng Các cơ quan chức năng đã dự báo sai về lưu lượng giao thông, mức thu phí cao dẫn đến việc dự án vận hành không được như mong muốn Các nhà đầu tư tư nhân mong muốn chính phủ trợ cấp bị từ chối, dẫn đến việc nhà thầu phải bán lại dự án cho bên khác vì không thể gánh được chi phí và thu hồi vốn Nhiều vấn đề liên quan đến doanh thu của dự án này đã không được bàn bạc một cách cụ thể trong quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, làm tăng rủi ro cho bên tư nhân Khi kêu gọi nhà thầu, Chính phủ đã lựa chọn nhà thầu dựa trên tiêu chí mức phí và lệ phí qua hầm thấp nhất Việc chỉ quan tâm đến tiêu chí đó đã dẫn tới việc bỏ qua các yếu tố quan trọng khác (kỹ thuật thi công chẳng hạn) ảnh hưởng tới tính khả thi và tính bền vững của

Dự án

Chính vì vậy, chỉ có đầy đủ các yếu tố này, một dự án công tư về cơ sở

hạ tầng mới có thể thành công

Một là, đã nêu ra được các khái niệm, vai trò, đặc điểm, các hình thức hỗ

trợ và các lĩnh vực của đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư PPP

Hai là, chỉ ra được các xu hướng đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư

PPP trên thế giới

Ba là, nêu được các kinh nghiệm của các nước trong vận dụng PPP,

đồng thời chỉ ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam khi vận dụng PPP như sau:

-Cần phải xây dựng hệ thống pháp lý đầy đủ có quy trình rõ ràng, thủ tục đầy đủ nhưng vẫn phải ngắn gọn dễ thực hiện phù hợp với điều kiện của quốc gia Một dự án PPP tốt trước hết đòi hỏi phải có sự ủng hộ và điều phối hiệu quả từ chính quyền trung ương, cho dù bất kì ở thể chế chính trị nào

-Cần phải có hình thức đấu thầu cạnh tranh công khai minh bạch tạo được lòng tin của nhà đầu tư và dân chúng

-Nhà nước cần phải tiến hành theo dõi, giám sát trong suốt vòng đời của

-Tất cả các dự án PPP thành công đều phải đáp ứng các thủ tục nghiên cứu khả thi và đấu thầu; phải áp dụng hình thức đấu thầu cạnh tranh

-Chính phủ cần có một hệ thống minh bạch và đơn giản để cải thiện tính khả thi về tài chính, cần có một hệ thống quy định và thủ tục toàn diện, rõ ràng để điều chỉnh hoạt động của khu vực tư nhân, có các giao dịch mẫu để xây dựng niềm tin của khu vực tư nhân vào hệ thống này Bài học rút ra từ các nước như Nhật Bản… là chính phủ và các bộ ngành phải công khai hóa thông tin, đảm bảo kiểm toán minh bạch, có như vậy mô hình PPP mới phát huy được hiệu quả như mong đợi

-Cần có những tiêu chí, chỉ tiêu đơn giản và minh bạch cho các dự án PPP

-Các nguyên tắc về đàm phán hợp đồng cần được thông báo càng sớm, càng rõ càng tốt Cần có quy trình quy hoạch và thực hiện dự án PPP phù hợp