xây dựng quy trình lập chiến lược phát triển thành phố (cds) áp dụng cho các chủ đề và quận huyện tại tp.hcm (tap 1 )

TÓM TẮT NỘI DUNG NGHIÊN CỨU Nghiên cứu các quy trình lập quy hoạch quản lý phát triển hiện có, các ñiều kiện tại Việt Nam nói chung và TP Hồ Chí Minh nói riêng ñể áp dụng phương pháp lậ

ỦY BAN NHÂN DÂN TP.HỒ CHÍ MINH

CHỦ NHIỆM ðỀ TÀI: TS.VÕ KIM CƯƠNG NHÓM NGHIÊN CỨU: TS NGUYỄN THIỀM

ThS LÝ THẾ DÂN ThS TRẦN DUY HÙNG ThS NGUYỄN HOÀNG ANH ThS LÊ MINH SƠN

KTS VÕ TRƯỜNG ðỊNH

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH THÁNG 8 / 2009

ỦY BAN NHÂN DÂN TP.HCM

SỞ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ

BÁO CÁO NGHIỆM THU

(đã chỉnh sửa theo góp ý của Hội ựồng nghiệm thu)

XÂY DỰNG QUY TRÌNH LẬP CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN THÀNH PHỐ (CDS) ÁP DỤNG CHO CÁC CHỦ đỀ VÀ

QUẬN HUYỆN TAỊ TP HỒ CHÍ MINH

CƠ QUAN QUẢN LÝ CƠ QUAN CHỦ TRÌ

(Ký tên/ựóng dấu xác nhận) (Ký tên/ựóng dấu xác nhận)

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH THÁNG 8 / 2009

MỤC LỤC Trang số

CHƯƠNG I HIỆN TRẠNG CÔNG TÁC QUY HOẠCH VÀ

1.2 TỔNG QUAN CÁC CƠ SỞ PHÁP LÝ QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN 28

1.4 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

1.4.1 Những vấn ñề “nhức nhối ñô thị” 38

CHƯƠNG II

2.1 QUY TRÌNH XÂY DỰNG NGHỊ QUYẾT ðẠI HỘI ðẢNG BỘ 42

TỔNG QUAN VỀ PHƯƠNG PHÁP QUY HOẠCH CHIẾN

3.1.3 Sự áp dụng PP quy hoạch chiến lược trên thế giới

3.2.5 Nghiên cứu khoa học về CDS ở VN 86

PHẦN II

NỘI DUNG KÊT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN QUY TRÌNH

4.2.3 Vì sao PP QHCL và CDS chưa ñược áp dụng chính thức

4.2.4 Có thể cải tiến PP quy hoạch khi chưa có thể chế áp dụng

5.2.3 Quy trình III, CDS sau quy hoạch hay là một chương trình

5.3.1 Quy hoạch Tổng thể (KT-XH, quy hoạch XD) và

PHẦN PHỤ LỤC ( TẬP I)

TÓM TẮT NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu các quy trình lập quy hoạch quản lý phát triển hiện có, các

ñiều kiện tại Việt Nam nói chung và TP Hồ Chí Minh nói riêng ñể áp dụng

phương pháp lập chiến lược phát triển (CLPT) ñô thị, từ ñó xây dựng các quy trình ñiển hình ñể triển khai lập CLPT cho các ñối tượng khác nhau như quận, huyện hay các chủ ñề cần quản lý phát triển khác

ðề tài ñã xác ñịnh các ñiều kiện về ñối tượng , về thể chế, về người

ñứng ñầu và các thành phần tham gia; ñiều kiện về thông tin, về tài chính và

việc tổ chức phối hợp Trên cơ sở ñó ñã xây dựng quy trình tổng quát cho việc lập CLPT và 4 quy trình cụ thể cho 4 trường hợp khác nhau tùy thuộc vào trạng thái quy hoạch hiện có của ñối tượng nghiên cứu Trường họp tổng quát nhất là khi ñối tượng chưa có quy hoạch phát triển, ñề án CLPT chung nhất sẽ là một ñề án quy hoạch chiến lược ña ngành hợp nhất Khi ñối tượng

ñã có quy hoạch KT-XH, bản CLPT sẽ là các chiến lược ñể thực hiện các

mục tiêu của QH KT-XH Khi ñối tượng có cả quy hoạch XD ñô thị, bản CLPT sẽ trở thành các chiến lược và chương trình hành ñộng ñể thực hiện quy hoạch CLPT còn áp dụng cho các chủ ñề riêng biệt ñể phục vụ quản lý như vấn ñề người nghèo, vấn ñề giao thông ñô thị…Ngoài ra ñề tài ñã nghiên cứu ñề xuất quy trình kết nối giữa quy hoạch KT-XH, CLPT với quy hoạch XD, giúp nâng cao chất lượng QH ñô thị hiện nay

Ba ñề án thí ñiểm ñược triển khai cho việc lập CLPT Hóc Môn, Q10 TP

Hồ Chí Minh và ñề án phối hợp phát triển các ñô thị trong vùng ñô thị TP

Hồ Chí Minh

SUMMARY OF RESEARCH CONTENT

Study existing processes for development planning and management and conditions in Vietnam and HCMC to apply urban development strategic planning methodology, based on which typical processes can be laid out for different actors such as urban/suburban districts or other subjects which need management

The thesis has identified subjects, mechanism, leader and members; information, finance, and collaboration mechanism Based on that, general process for urban development strategy and four specific processes for different situations depending on the status quo of the subject have been figured out The most general case is when the subject does not have a development plan In that case the most general strategic planning is a multi-sectoral consolidated one When the subject has the social-economic planning, the development strategy is aimed to implement the goals of that social-economic plan When the subject also has the urban development plan, the development strategy is the strategy and action plan for planning The development strategy can also be applied to other subjects to solve poverty and urban transport issues…

The three pilot schemes used for development strategy in Hoc Mon, and District 10 of HCMC and the scheme to coordinate the develoment of metropolis in HCMC

BẢNG CÁC CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG VIỆT

HðH – hiện ñại hóa

HðND – Hội ñồng nhân dân

NQðH – nghị quyết ñại hội

NCKH – nghiên cứu khoa học

NN - nông nghiệp

PP - phương pháp

QCXD – quy chuẩn xây dựng

QH - quy hoạch, Quốc Hội, quận huyện

QHCL - quy hoạch chiến lược

QHCT – quy hoạch chi tiết

QHXD – quy hoạch xây dựng

TNMT – tài nguyên môi trường

TTCN – tiểu thủ công nghiệp

BẢNG CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG ANH

CDS - City Development Strategic -chiến lược phát triển thành phố

CDS còn là từ gọi tắt của cụm từ “ chiên lược phát triển theo

phương pháp CDS” (ví dụ CDS Hóc môn)

GAM – Goal Achievement Method – Phương pháp ñạt ñến mục tiêu

GDP – Groos Domestic Peoduct – Tổng sản phẩm nội ñịa

GIS – Geographic Information Systems – Hệ thống thông tin ñịa lý

HDI – Human Development Index – Chỉ tiêu phát triển con người

ISO – International Standards Ogranization-Tổ chức tiêu chuẩn quốc tế MRT – Massive Rapid Transport – Giao thông khối lớn tốc ñộ cao

MSIP – Multi Sectoral Ivestment Program – Chương trình ñầu tư ña ngành

O - Opportunity- cơ hội

ODA – Official Development Assistance - Viện trợ phát triển chính thức

UMP- Urban Management Programme- Chương trình quản lý ñô thị

UNDP – United Nation Development Program – Chương trình phát triển của

Liên Hiệp Quốc

UNCHS – United Nation Cometee of Human Settlement - Cao ủy Liên hiệp quốc về ñịnh cư con người

W - Weaknees – ñiểm yếu

WB – Word Bank - Ngân hàng Thé giới

DANH SÁCH CÁC HÌNH

DANH SÁCH CÁC BẢNG

4-3 ðối chiếu các ñiều kiện áp dụng CDS cho Hóc Môn và Q 10 101

PHẦN MỞ đẦU

Nước ta ựang trong quá trình hội nhập với nền kinh tế thế giới ựang trong xu thế toàn cầu hóa ngày một mạnh mẽ Nền kinh tế xã hội hiện nay của nước ta là một nền KT-XH chuyển ựổi, không chỉ ựang chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa sang kinh tế thị trường, từ nền sản xuất nhỏ nông nghiệp lạc hậu lên nền sản xuất lớn hiện ựại, mà còn, trong phạm vi rộng lớn

và dài lâu hơn, từ nền kinh tế thuộc ựịa nửa phong kiến, bị tàn phá nặng nề qua hơn 30 năm chiến tranh lên nền kinh tế theo ựịnh hướng XHCN Công tác quy hoạch ựô thị và quản lý phát triển phục vụ quá trình ựô thị hóa, ựồng thời cũng là quá trình công nghiệp hóa, hiện ựại hóa trong suốt thời kỳ chuyển ựổi ựó chắc chắn có nhiều ựặc ựiểm ựặc biệt khác với các nước khác trên thế giới

Thực tế những năm qua cho thấy việc áp dụng phương pháp quy hoạch cổ ựiển, cách quản lý ựô thị theo kiểu cũ ựã ựể lại nhiều khiếm khuyết trong quá trình ựô thị hóa và phát triển của các thành phố Những ý tưởng tốt

ựẹp của các nhà chuyên môn về những thành phố mới hiện ựại, ựậm ựà bản

sắc dân tộc chưa trở thành hiện thực Những Ộnhức nhối ựô thịỢ, những Ộquy hoạch treo, dự án treoỢ hàng ngày vẫn hành khổ người dân và làm ựau ựầu chắnh quyền các thành phố

Năm 1996 Tp Hồ Chắ Minh ựã thực hiện dự án Ộnâng cao năng lực quy hoạch và quản lý ựô thịẦỢ bằng vốn ODA của UNDP nhằm ựưa phương pháp quy hoạch hiện ựại - phương pháp quy hoạch chiến lược họp nhất (Integrated Strategic Planning) vào Việt Nam, tuy nhiên ựến nay phương pháp quy hoạch này vẫn chưa ựược thể chế hóa ựể áp dụng Nhiều người cho rằng nguyên nhân cơ bản có lẽ là do cơ cấu nền chắnh trị Ờ xã hội nước ta khác các nước Ngoài ra còn có các lý do về dân trắ, trình ựộ quy hoạch và quản lý nhà nước của các chắnh quyền ựô thị

Sau ựó vào năm 2000, Ngân hàng Thế Giới (WB) ựã tài trợ một dự án khác nhằm linh hoạt hơn trong công tác quy hoạch và quản lý phát triển, ắt lệ thuộc hơn vào ựiều kiện chế ựộ chắnh trị và phương pháp lập quy hoạch ựô thị có trước dó đó là dự án xây dựng chiến lược phát triển thành phố (City Develop-ment Strategy-CDS) cho các thành phố Nam định, Hải Phòng và

Tp Hồ Chắ Minh Nhưng có lẽ do phương pháp tiếp cận quá mới mẻ, thành phố lại quá lớn và có rất nhiều vấn ựề phức tạp mà một nhóm ắt ỏi các chuyên gia của các ngành không thể giải quyết nổi, nên tác dụng của bản chiến lược này rất hạn chế Gần ựây trong các năm 2006-2007, WB và Liên minh các Thành phố ( Cities Alliance) lại tiếp tục tài trợ cho thành phố Hạ

Long và TP Cần Thơ lập CDS Nhưng ñó vẫn là những ñề án xây dựng CLPT do chuyên gia nước ngoài hướng dẫn và ñược thực hiện bằng kinh phí nước ngoài Kết quả áp dụng các ñề án CDS này cũng chưa ñược tổng kết Việc thực hành CDS vẫn chưa ñược chính phủ nước ta thể chế hóa

Trong khi ñó phương pháp quy hoạch chiến lược hợp nhất và phương pháp CDS ñược giới chuyên môn về quy hoạch và quản lý phát triển cho là phù hợp nhất với kinh tế thị trường trong xu thế hội nhập hiện nay và ñang

ñược áp dụng rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới

Từ tình hình trên có nhiều câu hỏi ñược ñặt ra:

1/ Vì sao nước ta không thể ñổi mới phương pháp quy hoạch, ñâu là những trở ngại cơ bản?

2/ Khi chưa ñổi mới phương pháp quy hoạch có thể có giải pháp quản lý phát triển phù hợp với xu thế hội nhập hiện nay không?

3/ Những ñiều kiện nào giúp áp dụng phương pháp CDS thành công?

4/ Quy trình ñiển hình cho việc lập CDS cho một ñối tượng theo một mục tiêu chiến lược là gì?

5/ Có thể áp dụng quy trình này cho một chủ ñề khác như vấn ñề phối hợp phát triển trong vùng ñô thị, hay cho một huyện của thành phố ñược không? 6/ Hệ thống chính trị tham gia vào quá trình xây dựng chiến lược của ñịa phương như thế nào? Chìa khóa của sự phối hợp trong xây dựng chiến lược phát triển là gì?

Việc nghiên cứu ñề tài này hy vọng tìm ñược lời giải cho các câu hỏi trên

ðể thực hiện ñược các mong muốn ñó, cần thiết phải nghiên cứu xem

xét lại toàn bộ hệ thống quy hoạch và quản lý phát triển ñô thị hiện nay, ñặc biệt là những vấn ñề liên quan tới việc hỗ trợ ra quyết ñịnh ñầu tư xây dựng, tìm nguyên nhân vì sao phương pháp quy hoạch chiến lược chưa ñi vào cuộc sống Từ ñó tìm khả năng áp dụng phương pháp này trong quản lý phát triển

ñô thị ở nước ta nói chung và thành phố Hồ Chí Minh nói riêng

Nội dung của ñề tài ñược trình bày trong ba phần chính, gồm 2 tập:

Tập I: Phần I- Tổng quan, hiện trạng công tác quy hoạch và quản lý

phát triển, hiện trạng quy trình lập quy hoạch, hiện trạng áp dụng và quy trình lập CDS, Phần II- Các quy trình lập CLPT (CDS),

Tập II: Phần III- Các ñề án thí ñiểm, Phần IV - Kết luận và kiến nghị

Nhóm nghiên cứu xin chân thành cảm ơn Sở Khoa học – Công nghệ,

Sở Quy hoạch – Kiến trúc và các sở ngành, các cơ quan có liên quan ñã tạo

ñiều kiện ñể ñề tài ñược thực hiện, ñặc biệt cảm ơn Huyện ủy, Hội ñồng ND,

Ủy ban ND huyện Hóc Môn và Quận 10, Văn phòng HðND, UBND TP Hồ

Chí Minh và các tỉnh trong vùng trọng ñiểm PTKT Phía nam ñã hỗ trợ nhóm

nghiên cứu thí ñiểm thực hiện quy trình Nhóm nghiên cứu cũng rất cảm ơn các chuyên gia của WB, các chuyên gia trong lĩnh vực quy hoạch và quản lý phát triển ñô thị ở TP Hồ Chí Minh và các tỉnh Vùng trọng ñiểm PTKT phía Nam ñã góp nhiều ý kiến quý báu và cung cấp nhiều thông tin có giá trị ñể

ñề tài ñược thực hiện có kết quả

CHƯƠNG I

HIỆN TRẠNG CÔNG TÁC QUY HOẠCH

VÀ QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN Ở VIỆT NAM

CDS cũng như quy hoạch chiến lược là PP quy hoạch trong tiến trình Quy trình CDS liên quan tới quy trình lập các loại quy hoạch và việc quản

lý phát triển theo quy hoạch hiện nay ðể trả lời câu hỏi vì sao cần áp dụng CDS, trước hết xin ñiểm qua các loại quy hoạch và chiến lược phát triển hiện có

1.1 CÁC LOẠI QUY HOẠCH LIÊN QUAN TỚI ðÔ THỊ

1.1.1 Hệ thống quy hoạch phục vụ quản lý phát triển

Trong tiếng Việt, quy hoạch ñược hiểu là việc sắp xếp công việc trong tương lai theo không gian, còn kế hoạch là sắp xếp công việc tương lai theo thời gian Tuy nhiên mọi công việc ñều xảy ra trong không gian và tại thời

ñiểm nhất ñịnh, nên trong quy hoạch bao giờ cũng có yếu tố thời gian và

trong kế hoạch cũng phải có ñịa ñiểm của công việc [108]

Yếu tố không gian trong quy hoạch thực sự có ý nghĩa bắt ñầu từ loại quy hoạch vùng, QH chung xây dựng ñô thị, theo luật Xây dựng [30] và trở thành công cụ ñể quản lý xây dựng trong quy hoạch chi tiết xây dựng (có tỷ

dụ chiến lược phát triển một ngành kinh tế kỹ thuật vẫn gọi là quy hoạch ngành) Từ “quy hoạch” còn ñược dùng cho việc sắp xếp tổ chức (quy hoạch cán bộ), cải thiện một không gian hay mặt bằng( quy hoạch các gian hàng trong chợ v.v…)

Hệ thống các chiến lược phát triển quốc gia và quy hoạch liên quan

đến đơ thị hiện nay được thể hiện trên hình 1-1 Gần đây Quốc Hội đã thơng

qua luật về quy hoạch (6/2009) cĩ nội dung chủ yếu về quy hoạch xây dựng chưa làm thay đổi hệ thống đã cĩ

.

Hình 1-1 Hệ thống các loại quy hoạch

Hệ thống chính sách vĩ mô

Chiến lược các ngành kinh tế,xã hội

Chiến lược môi trường

quốc gia Chiến lược phát triểnđô thị quốc gia

Quy hoạch xây dựng vùng

Quy hoạch chung

XD đô thị

Quy hoạch chi tiết

XD đô thị

Quy hoach (chiến lược) ngành trong đô thị Quy hoạch

sử dụng đất theo luật đất đai

Quy hoạch kinh tế xã hội đô thị

do đĩ liên quan tới mục tiêu nghiên cứu của đề tài về quy trình lập chiến lược phát triển đơ thị) như sau:

-Quy hoạch kinh tế- xã hội, -Quy hoạch ngành ( hoặc là chiến lược ngành), đặc biệt là các ngành hạ tầng như giao thơng, cấp thốt nước, điện lực v.v… Trong đơ thị, quy hoạch ngành quốc gia được cụ thể hĩa bằng quy hoạch ngành thành phố

và được thể hiện chi tiết trong quy hoạch xây dựng

-Quy hoạch xây dựng (theo luật Xây dựng) -Quy hoạch sử dụng đất (theo luật ðất đai [26])

Theo luật Quy hoạch [28], hệ thống quy hoạch và chiến lược phát triển bao gồm:

1/ Chiến lược phát triển kinh tế xã hội,

2/ Quy hoạch tổng thể hệ thống ñô thị quốc gia

3/ Quy hoạch XD vùng tỉnh

4/ Các loại quy hoạch ñô thị:

-ðịnh hướng quy hoạch chung XD ñô thị (lập cho các ñô thị trực thuộc trung ương)

-Quy hoạch chung XD ñô thị

-Quy hoạch chi tiết XD ñô thị

-Quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật ñô thị (thực ra quy hoạch chuyên ngành HTKT cũng chỉ là một nội dung trong quy hoạch ñô thị, từ

QH chung tới QH chi tiết)

Bản dự thảo này không có ñịnh nghĩa khái niệm chiến lược kinh tế -

xã hội, quy hoạch kinh tế - xã hội Theo mỗi cấp quản lý, từ quốc gia ñến tỉnh, ñến ñô thị ñều có chiến lược hoặc quy hoạch kinh tế-xã hội tương ứng nhưng chưa ñược quy ñịnh rõ như là một bộ phận của quy hoạch ñô thị Như vậy dự thảo Luật Quy hoạch vẫn còn nặng về quy hoạch xây dựng hơn là quy hoạch ñô thị hợp nhất và duy nhất cho một ñô thị

Trước ñây, QH kinh tế - xã hội ñã là nền tảng ñể quản lý nhà nước trong nền kinh tế kế hoạch hóa Trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quy hoạch, kế hoạch chủ yếu ñược lập theo ngành dọc từ trung ương xuống

ñịa phương Trước 1988 thành phố Hồ Chí Minh chỉ xây dựng Tổng sơ ñồ

phân bố lực lượng sản xuất (theo phương pháp của Liên Xô cũ), tới năm

1996 mới có bản QH KT-XH ñầu tiên ( giai ñoạn 1996-2010) ñược Thủ Tướng Chính Phủ phê duyệt Tuy nhiên bản quy hoạch này vừa ñược duyệt xong ñã lạc hậu, vì nền kinh tế ñã ñược ñổi mới mạnh mẽ qua cơ chế thị trường Năm 1998 Thành phố ñã tiến hành ñiều chỉnh quy hoạch KT-XH và hiện nay là bản “ðịnh hướng phát triển kinh tế –xã hội ñến năm 2020 “ do

Viện Kinh Tế Thành phố (nay thuộc Viện Chiến lược Phát triển Thành phố)) lập

Nội dung chắnh của quy hoạch kinh tế Ờxã hội gồm:

-đánh giá hiện trạng kinh tế xã hội, kết quả thực hiện các mục tiêu của kỳ quy hoạch trước (trong thời hạn 5, 10 hay 15 năm)

-Dự báo viễn cảnh và xây dựng các phương án phát triển, ựặc biệt là các kịch bản dân số

-Luận chứng phương án chọn và dự báo các chỉ tiêu cho tương lai -đề xuất các giải pháp cơ bản, các chương trình và dự án trọng ựiểm

Từ 1977, khi thành lập Viện Nghiên cứu Quy hoạch thành phố HCM (gọi tắt là Viện QHXD) ựã bắt ựầu thực hiện việc lập quy hoạch cải tạo và phát triển thành phố Giai ựoạn dầu (1977-1982) là giai ựoạn nghiên cứu luận chứng kinh tế kỹ thuật, theo tiếng Nga gọi tắt là TEO TEO là cơ sở của quy hoạch Tổng mặt bằng Thành phố Nội dung của TEO chắnh là nội dung của quy hoạch KT-XH hiện nay

Tên gọi Ộ quy hoạch tổng thể Ộ ựã ựược sử dụng cho quy hoạch vùng phát triển kinh tế trọng ựiểm Phắa Nam năm 1996 được sự tài trợ của cơ quan Phát triển Quốc tế Úc (AusAID), năm 1996 Bộ Kế hoạch và đầu tư chủ trì lập ỘQuy hoạch tổng thể Vùng Phát Triển Kinh Tế Trọng điểm Phắa NamỢ ựến năm 2010, [4] Vùng PTKTTđPN trong ựồ án gồm các tỉnh đồng Nai, Sông Bé, Bà Rịa-Vũng Tàu và Tp Hồ chắ Minh Tên gọi của ựồ án là

Ộquy hoạch tổng thểẦỢ nên nội dung của ựồ án này không chỉ là quy hoạch kinh tế - xã hội, nó còn là ựịnh hướng phát triển không gian và hạ tầng kỹ thuật cho vùng

Quy hoạch KT-XH cũng có các cấp: quy hoạch tổng thể KT-XH Vùng (như nêu trên), quy hoạch KT-XH Thành phố, quy hoạch KT-XH quận huyện QH KT-XH quận huyện lập theo yêu cầu về quản lý của ựịa phương, nên chỉ quan tâm tới các ựối tượng do ựịa phương quản lý (vắ dụ

QH Q10 các chỉ tiêu y tế, văn hóa, XH chỉ liên quan các cơ sở cấp quận) Vai trò và nội dung của quy hoạch KT-XH ảnh hưởng như thế nào tới quy trình quy hoạch họp nhất và quy trình CDS? Theo luật đất ựai cũng như luật Xây dựng, quy hoạch kinh tế- xã hội là cơ sở ựể lập quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng ựất Nội dung của quy hoạch KT-XH có nhiều ựiểm trùng với nội dung của chiến lược phát triển ựô thị (CDS)

1.1.3 Quy hoạch ngành

Quy hoạch ngành hoặc chiến lược ngành, (Ộquy hoạchỢ là tên gọi theo thói quen, tuy nhiên nếu gọi là Ộchiến lượcỢ thì ựầy ựủ ý nghĩa hơn), là hệ thống các mục tiêu, giải pháp, quy hoạch (không gian vật chất), kế hoạch tổ

chức thực hiện của một ngành hay lĩnh vực trong một giai ñoạn phát triển nhất ñịnh Quy hoạch ngành bao gồm quy hoạch ngành (hay lĩnh vực) từ trung ương ñến ñịa phương và quy hoạch ngành của từng ñịa phương

Mỗi ngành kinh tế kỹ thuật, xã hội hay môi trường có chiến lược (hoặc quy hoạch – gọi theo thói quen) của ngành, bao gồm mục tiêu phát triển của ngành trên phạm vi toàn quốc, các giải pháp, chính sách áp dụng cho cả nước và có quy hoạch phát triển cho từng vùng, từng ñịa phương theo mục tiêu chung ñó Trên cơ sở quy hoạch ngành từ trung ương, các ngành ở từng ñịa phương cụ thể hóa các mục tiêu và giải pháp cho ñịa phương mình Tại Thành phố Hồ Chí Minh các ngành hạ tầng kỹ thuật như ñiện lực, cấp nước, thoát nước , giao thông …,các ngành về xã hội như Y tế, Giáo dục, Văn hóa … cũng ñã có quy hoạch ngành Quy hoạch ngành của ñịa phương, bên cạnh các chỉ tiêu phát triển, trên cơ sở phối hợp với Viện QHXD còn ñề xuất các dự án cụ thể (cả về ñịa ñiểm, cả về quy mô)

Quy hoạch các ngành (theo ngành dọc) là cơ sở cho quy hoạch kinh tế

- xã hội của ñịa phương Các mục tiêu chiến lược của ngành ñược cụ thể hóa vào các mục tiêu phát triển của ñịa phương

hoạch xây dựng ñô thị Nghĩa là quy hoạch ngành phải có trước, sau ñó tích hợp vào quy hoạch xây dựng Tuy nhiên trong thời gian qua, quy hoạch các ngành trong ñô thị thường có sau quy hoạch chung XD ñô thị, trong một số trường hợp ñã xảy ra sự chồng chéo Ví dụ trường hợp quy hoạch chi tiết giao thông do Bộ GTVT lập cho TP HCM không cập nhật các ñồ án quy hoạch chi tiết XD, ñe dọa phá vỡ một số dự án lớn ñang thực hiện (báo Người Lao ñộng 31/3/2008) Quy hoạch ngành chậm sẽ thiếu thông tin ñể

ñưa vào quy hoạch XD, có thể làm mất cơ hội về tài chính và quỹ ñất dành

cho các công trình công cộng, như ñất dành cho các trường học, bệnh viện lớn

Trên ñịa bàn Tp HCM ñã có quy hoạch của các ngành thuộc lĩnh vực

hạ tầng xã hội và dịch vụ xã hội, ñều do Viện QHXD thành phố hợp ñồng với các sở ngành lập ( ñược gọi là mạng lưới cơ sở vật chất ngành) ðây là một việc tốt, tạo ñiều kiện tham khảo lẫn nhau giữa QH ngành với QH ñô thị

Về các ngành xã hội ñã có quy hoạch:

-Văn hóa thông tin [77], [78], Thể dục thể thao [79], Y tế [80,81], Giáo dục [74 ]

Về các lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật ñã có các quy hoạch:

- Quy hoạch tổng thể hệ thống thoát nước [96], QH tổng thể hệ thống cấp nước TP HCM [17], QH bưu chính viễn thông [7], QH mạng lưới ñiện lực thành phố, QH mạng lưới xăng dầu v.v…

Hệ thống các “mạng lưới phát triển cơ sở vật chất…” thực chất ñó là quy hoạch XD chi tiết theo ngành ñể thực hiện QH chung ñô thị, không phải

là chiến lược ñể chỉ ñạo quy hoạch xây dựng

Riêng lĩnh vực giao thông vận tải ñược Nhà Nước ñặc biệt quan tâm

ñã có nhiều nghiên cứu và quy hoạch như:

- Dự án nghiên cứu giao thông TP.HCM, năm 1999, vốn ODA Anh quốc [13]

- Quy hoạch tổng thể và nghiên cứu khả thi về GTVT ñô thị khu vực

Tp HCM - (HOUTRANS) [2], năm 2004 vốn ODA Nhật Bản

- Quy hoạch chi tiết GTVT Tp HCM, kinh phí Bộ GTVT, ñược Thủ tướng chính phủ phê duyệt bằng Qð số 101/2007/Qð-TTg [3, 14]

Ngoài ra còn có QH hệ thống cảng biển (cụm cảng 5), QH GTVT

ñường sông, quy hoạch hệ thống bến bãi, quy hoạch hệ thống GTCC, xe

buýt, QH hệ thống tàu ñiện ngầm, v, v…

Câu hỏi ñược ñặt ra trước thực tế này là: Các ngành tự làm quy hoạch ngành (ñịnh vị không gian) hay các ngành chỉ cần xây dựng chiến lược ngành (không ñịnh vị cứng nhắc không gian) sau ñó phối họp với Viện QHXD ñể ñưa các ý ñồ chiến lược ngành vào quy hoạch ñô thị?

Có thể thấy thực hiện ñược việc phối hợp này thì ñồ án quy hoạch ñô thị mới thực sự là ñồ án quy hoạch hợp nhất Ví dụ, nếu quy hoach giao thông ñô thị không gắn kết với quy hoạch phát triển ñô thị, không những không phát huy ñược vai trò tạo thị, không phục vụ ñược dân cư, mà còn làm giảm khả năng thu hồi vốn của các dự án giao thông ðây cũng là một vấn ñề thuộc về quy trình lập quy hoạch liên quan trực tiếp ñến CDS

1.1.4 Quy hoạch xây dựng

Quy hoạch xây dựng theo ñịnh nghĩa tại khoản 9, ñiều 3 Luật Xây Dựng 2003: “ Quy hoạch xây dựng là việc tổ chức không gian ñô thị và

ñiểm dân cư nông thôn, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội;

tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo ñảm kết hợp hài hòa lợi ích quốc gia và lợi ích cộng ñồng, ñáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường” [30]

Trong chương trình khung tổ chức thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển ñô thị Việt Nam ñến năm 2020, Bộ Xây Dựng ñã ñưa ra các yêu cầu ñể làm cơ sở cho việc lập, xét duyệt QH và quản lý phát triển ñô thị như sau:

1.Vị trí chức năng của ñô thị phù hợp trong hệ thống ñô thị cả nước, của vùng và ñịa phương

2.Cơ sở kinh tế kỹ thuật tạo ñộng lực phát triển cân ñối với quy mô của ñô thị

3.Các chỉ tiêu KT- KT, dân số, môi trường ñạt ñược tương xứng với cấp và loại ñô thị

4.Cơ cấu quy hoạch xây dựng ñô thị hợp lý, phù hợp với ñiều kiện tự nhiên, quy luật phát triển KT-XH, quá trình phát triển giữa lịch sử và hiện tại, trước mắt và tương lai ñảm bảo kết hợp hài hòa và cân ñối giữa trung tâm và ngoại ô, giữa ñô thị và nông thôn

5.Xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật với trình ñộ hiện ñại hoặc thích họp, tùy thuộc vào yêu cầu khai thác và sử dụng của từng khu vực trong ñô thị

6.Kết hợp hài hòa giữa bảo tồn, cải tạo với xây mới; coi trọng việc giữ gìn bản sắc văn hóa, truyền thống dân tộc và áp dụng các tiến bộ khoa học

kỹ thuật, công nghệ mới ñể tiến lên hiện ñại

7.Có kế hoạch, chương trình và các dự án ñầu tư thíết thực, khả thi và phù hợp với khả năng tạo vốn và ñiều kiện kinh tế xã hội của ñịa phương

8.Tổ chức hợp lý môi sinh và bảo vệ môi trường, ñảm bảo giữ gìn cân bằng sinh thái ñô thị, phòng chống thiên tai và các sự cố công nghệ có thể xảy ra

9.Hoạch ñịnh các chính sách , cơ chế thích hợp với hoàn cảnh của ñịa phương, giải phóng các tiềm năng, huy ñộng ñược mọi nguồn lực ñể phát triển mạnh mẽ ñô thị, nhưng vẫn giữ ñược trật tự , kỷ cương và tăng cường

sự kiểm soát sự phát triển của ñô thị theo quy hoạch và pháp luật

10.Kết hợp phát triển ñô thị với ñảm bảo an ninh quốc phòng và an toàn xã hội (*)

Gọi là các yêu cầu nhưng thực ra ñây chính là mục tiêu của công tác quy hoạch và quản lý phát triển ñô thị Những nhiệm vụ cụ thể ñược quy ñịnh cho từng loại quy hoạch Nhìn chung phương pháp QH xây dựng hiện nay là

PP chi tiết dần (có phần giống hội họa, từ phác thảo ñi ñến chi tiết)

Hệ thống quy hoạch xây dựng gồm quy hoạch XD vùng, quy hoạch chung XD ñô thị, quy hoạch chi tiết XD ñô thị QH chi tiết phải phù hợp quy hoạch chung, quy hoạch chung phải phù hợp quy hoạch vùng QH chi tiết ñược duyệt là cơ sở pháp lý ñể quản lý ñầu tư xây dựng các công trình

Việc lập QHXD ñược căn cứ vào ñịnh hướng phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược ( hoặc là quy hoạch ) các ngành và lĩnh vực kinh tế, kỹ thuật

và xã hội trên ñịa bàn; ñồng thời căn cứ vào khoa học về cấu trúc và kiến trúc ñô thị ñược thể chế hóa thành quy chuẩn, tiêu chuẩn XD

(*) Bộ Xây dựng-Chương trình khung tổ chức thực hiện ñịnh hướng quy hoạch tổng thể phát triển ñô thị VN ñến năm 2020, HN 1999, tr 14,15

QH XD ựô thị có nhiệm vụ tắch hợp mọi nhu cầu của các ngành và lĩnh vực ựể trở thành một bản QH duy nhất ựiều khiển sự phát triển ựô thị Quy hoạch XD ựô thị cũng chắnh là quy hoạch sử dụng ựất ựô thị

Ở nước ta, QHXD ựã có từ lâu, vắ dụ khi xây thành Cổ Loa, vị thần

Kim Quy hẳn là một nhà quy hoạch ựã lập ựồ án xây thành hình xoắn ốc rất hiểm hóc mà nay dấu tắch còn lưu Từ 1954 ựến nay, QHXD vẫn là căn cứ chắnh ựể quản lý phát triển ựô thị [91].Tuy nhiên hệ thống QHXD chỉ trở nên ựồng bộ và bài bản từ 2004, khi có luật XD và các văn bản hướng dẫn dưới luật ựể áp dung chung cho cả nước

đồ án quy hoạch XD Vùng TP HCM [106] do Phân viện QH đô

Thị Nông Thôn Miền Nam (Bô Xây dựng) thực hiện theo quy dịnh của Luật Xây Dựng về quy hoạch vùng ựô thị để lập quy hoạch XD vùng ựô thị, cơ quan nghiên cứu ựã nghiên cứu ựiều kiện tự nhiên, hiện trạng và ựịnh hướng kinh tế-xã hội của các tỉnh và thành phố trong vùng Ngoài quy hoạch tổng thể vùng ựã ựược duyệt nêu trên, mỗi tỉnh , thành phố có quy hoạch KT-XH của riêng ựịa phương mình Phạm vi quy hoạch vùng ựô thị bao gồm 8 tỉnh thành Ngoài Bình Dương, Biên Hòa, Bà Rịa Vũng Tàu và TP HCM còn có thêm các tỉnh Tây Ninh, Long An, Bình Phước, Tiền Giang và các ựô thị trong vùng đồ án cũng ựã tắch hợp kết quả nghiên cứu của các ựồ án quy hoạch về hạ tầng giao thông (sân bay, cụm cảng số 5, ựường bộ, ựường sắt,

ựường sông), quy hoạch cấp ựiện, nước, thoát nướcẦ trong khu vực đồ án

chủ yếu xác ựịnh ựịnh hướng phát triển không gian ựô thị và hệ thống hạ tầng kỹ thuật trong vùng đặc biệt ựơn vị tư vấn khi nghiên cứu lập quy hoach vùng ựã áp dụng phương pháp phân tắch SWOT trong PP quy hoạch chiến lược ựể ựưa ra các giải pháp phát triển vùng Mấu chốt hiện nay là tìm giải pháp ựưa ựồ án này vào thực tế phát triển của các ựô thị trong vùng, trong ựó có vấn ựề phối hợp hành ựộng của các ựịa phương một cách hiệu quả nhất Theo kinh nghiệm Hàn Quốc quy hoạch vùng ựô thị còn tạo ra ựặc trưng riêng của từng ựô thị trong vùng [117]

Về QH chung TP HCM, sau giải phóng, viện Nghiên cứu Quy

Hoạch Xây Dựng và Kiến trúc ựô thị (Viện QHXD) từ 1977 ựến 1982 ựã áp dụng quy trình quy hoạch của Liên Xô cũ lập luận chứng kinh tế kỹ thuật cải tạo và phát triển thành phố Hồ Chắ Minh ( TEO) Trên cơ sở TEO ựược duyệt, Viện QHXD tiếp tục nghiên cứu lập QH Tổng mặt bằng thành phố tới năm 2005 và ựịnh hướng phát triển ựến năm 2020 Bản QH này ựược Thủ tướng chắnh phủ phê duyệt năm 1993, [65] và ựiều chỉnh lần thứ nhất năm

1998, [66] Có thể thấy, theo cách tiến hành lập và thẩm ựịnh quy hoạch tổng mặt bằng thành phố trước ựây ựã có sự phối hợp với các ngành và lĩnh

vực trong ñô thị, lấy ý kiến cộng ñồng (HðND, chuyên gia, các Bộ Ngành)

ðồ án quy hoạch chung XD ñô thị (TMB thành phố), ở mức ñộ nào ñó có

thể xem là một ñồ án ña ngành hợp nhất Hiện nay thành phố HCM ñang trình Thủ tướng chính phủ phê duyệt ñiều chỉnh lần thứ hai, có ñịnh hướng phát triển tới 2025 và xa hơn [86, 107]

Trên cơ sở QH chung thành phố nêu trên, quy hoạch chung tất cả các quận huyện, quy hoạch chi tiết phần lớn khu vực ñô thị hóa của thành phố ñã

ñược lập và ñiều chỉnh ñịnh kỳ

Quy hoạch chi tiết (TL 1/2000, 1/500) là cơ sở pháp lý ñể thực hiện

xây dựng Trong ñó QH chi tiết TL 1/2000 là quy hoạch sử dụng ñất xây

dựng, vì nó phân khu chức năng ñất ñai ñô thị và bố trí hệ thống hạ tầng ñô thị QH chi tiết 1/500 thể hiện rõ nét bộ mặt kiến trúc ñô thị, nhưng nếu không gắn với dự án ñầu tư (không có chủ ñầu tư thực hiện QH) thường dẫn

ñến QH “treo”

Nhận xét chung, QHXD trong những năm qua ñã giúp chính quyền

thành phố cơ sở ñể quản lý xây dựng và sử dụng ñất, cải tạo và phát triển thành phố về cơ bản có hiệu quả, bảo ñảm sự cân bằng ổn ñịnh, phát triển

ñúng ñịnh hướng và các mục tiêu chiến lược ñề ra Quy hoạch xây dựng

tích hợp ñược nhu cầu các ngành thực sự ñó là quy hoạch ñô thị

Tuy nhiên còn khá nhiều ñồ án quy hoạch chi tiết thiếu tính khả thi, thiếu sự phối hợp ña ngành, ñồng thời tính cứng nhắc của quy hoạch ñược duyệt trong nhiều trường hợp gây trở ngại cho dầu tư Các quy chuẩn , tiêu chuẩn (là cơ sở khoa học và pháp lý ñể lập quy hoạch) thiếu tính ñịa phương, gây khó khăn cho việc lập và xét duyệt quy hoạch Nhiều trường hợp nếu theo ñúng quy chuẩn thì không phù hợp thực tế, nếu theo thực tế thì trái pháp luật Báo cáo công tác quy hoạch của sở QH-KT năm 2007 cho thấy công tác lập và quản lý quy hoạch thành phố còn gặp nhiều khó khăn [1]

04/2008/Qð-BXD, ngày 3/4/2008 [67] Tuy nhiên nếu chỉ là quy chuẩn chung cho toàn quốc thì vẫn chưa giải quyết ñược những khó khăn hiện nay của công tác quy hoạch ñô thị

1.1.5 Quy hoạch sử dụng ñất theo Luật ðất ðai

Luật ðất ðai 2003 quy ñịnh :” Bản ñồ quy hoạch sử dụng ñất là bản

ñồ ñược lập tại thời ñiểm ñầu kỳ quy hoạch thể hiện sự phân bổ các loại ñất

tại thời ñiểm cuối kỳ quy hoạch” (khoản 18, ñiều 4) [26] ðiều 22 quy ñịnh căn cứ ñể lập quy hoạch sử dụng ñất gồm:

a/ Chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của cả nước, quy hoạch phát triển của các ngành và ñịa phương,

b/ Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước,

c/ ðiều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và nhu cầu của ñịa phương, d/ Hiện trạng sử dụng ñất và nhu cầu sử dụng ñất

Theo ñiều 31 luật ðất ðai 2003 quy ñịnh : “ Căn cứ ñể quyết ñịnh giao ñất, cho thuê dất, cho phép chuyển mục ñích sử dụng ñất bao gồm:

1/ Quy hoạch, kế hoạch sử dụng ñất hoặc quy hoạch xây dựng ñô thị, quy hoạch xây dựng ñiểm dân cư nông thôn ñã ñược cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt,

2/ Nhu cầu sử dụng ñất thể hiện trong dự án ñầu tư, ñơn xin giao ñất , cho thuê ñất, chuyển mục ñích sử dụng ñất.”

Theo nghị ñịnh 181/2004/Nð-CP, ngày 29/10/2004 [35], và Nð 84/2007/Nð-CP [36] nội dung của quy hoạch sử dụng ñất rất nhiều, có thể còn phức tạp hơn quy hoạch chi tiết xây dựng

Tuy nhiên qua kết quả nghiên cứu của Ts Trần thị Thu Lương trong

ñế tài “ Nghiên cứu hiệu quả sử dụng ñất…”[89], cho thấy tại TP HCM quy

hoạch sử dụng ñất theo Luật ðất ðai lập xong không ñược sử dụng Nhưng nếu tại một khu vực (hay một ñịa ñiểm) ñồng thời có hai bản quy hoạch (QH

sử dụng ñất và QH chi tiết XD) ñược duyệt thì biết sử dụng quy hoạch nào? Chữ “hoặc” trong khoản 1, ñiều 31 của Luật ðất ðai nêu trên chưa trả lời

ñược câu hỏi này Trên phạm vi quốc gia, theo chúng tôi, quy hoạch sử dụng ñất không thể là quy hoạch chi tiết, nó phải là QH tổng thể về tài nguyên và

môi trường QH chi tiết SDð phải do các ngành có chuyên môn về khai thác

sử dụng ñất (như ngành Nông nghiệp, ngành quản lý xây dựng ñô thị) lập và phải ñược tích hợp trong quy hoạch XD ñô thị Về QH SDð theo luật ðất

ñai có những hạn chế là do một số quan niệm về quản lý không ñúng như

“Ai quản lý gì phải có QH nấy” ñã phản ảnh trong các bài viết [110, 112,113,114] Do có sự trùng lắp trong QH ñô thị, không có cơ sở khoa học

về cấu trúc ñô thị, thực tế QH SD ñất không ñược sử dụng ñể quản lý ñô thị nên trong ñề tài này không nhắc tới nữa

_

* Báo Tuổi trẻ, ngày 8/6/2009 ñưa tin: “UBND các quận huyện dừng lập,

thẩm ñịnh, phê duyệt quy hoạch sử dụng ñất chi tiết ñến năm 2010, kế hoạch

sử dụng ñất chi tiết năm năm (2006-2010) ñối với các phường xã, thị trấn chưa ñược phê duyệt trên ñịa bàn…”, việc bỏ hẳn, theo sở TN-MT còn chờ sửa luật ðất ðai

sử dụng ñất với QH XD ñô thị ), quy trình quy hoạch không theo trật tự thông tin và thiếu phối hợp ( giũa KT-XH với XD, giữa QH cơ sở hạ tầng với XD) Tình trạng này làm cho quy hoạch xây dựng ñô thị chưa thật sự tích hợp ñược quy hoạch, kế hoạch của các ngành ñể tạo thuận lợi cho quản

lý phát triển Luật QH mới ñược Quốc Hội thông qua [28 ] nội dung vẫn còn nặng về QHXD cũng chưa giải quyết ñược vấn ñề này

2./ Mặc dù vậy, do bản chất QHXD là quy hoạch không gian phát triển, lại có cơ sở khoa học về cấu trúc ñô thị làm nền tảng, nên QHXD vẫn

là cơ sở chủ yếu ñể quản lý xây dựng ñô thị Sự chồng chéo về quy hoạch chỉ gây tốn kém tiền của, gây phiền hà cho các nhà ñầu tư và nhân dân nhưng không làm mất vai trò chủ ñạo và tích hợp của QHXD

3/ Mặc dù có sự quy ñịnh về thứ bậc trong các loại quy hoạch, từ QH KT-XH tới quy hoạch ngành, tới QHXD , nhưng trên thực tế các loại quy hoạch có thể tiến hành song song Quy hoạch cấp trên có thể kế thừa QH cấp dưới, thời gian tiến hành quy hoạch và ñiều chỉnh quy hoạch không nhất thiết theo trật tự cứng nhắc Hơn nữa thực tế sự phát triển ñô thị thời gian qua ñã chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của thị trường, chính quyền ñô thị ñã linh hoạt giải quyết nhu cầu phát triển của nền kinh tế, không bị ràng buộc hoàn toàn bởi quy hoạch Nhận xét này có ý nghĩa quan trọng trong việc áp dụng

PP quy hoạch chiến lược và PP chiến lược phát triển ñô thị Trong trường hợp vì ñiều kiện nào ñó chưa thể áp dụng PPQH chiến lược vẫn có thể có

quy trình lập quy hoạch tổng thể cải tiến (sau ñây sẽ tạm gọi là “Quy trình quy hoạch kết hợp”) ñể tăng tính khả thi và kịp thời của quy hoạch Quy trình này sẽ ñược trình bày trong chương V của báo cáo này

4./ Do phương pháp lập quy hoạch vẫn theo kiểu cũ (có từ thời kinh tế hành chính bao cấp), nhiều nội dung quy chuẩn, tiêu chuẩn thiếu cụ thể cho

ñịa phương, trước hiện trạng ñô thị phát triển tự phát qua nhiều năm chiến

tranh, nhu cầu và khối lượng cải tạo quá lớn và khó khăn, nên nhiều ñồ án quy hoạch XD thiếu tính khả thi, nhiều ñồ án khác không ñược kịp thời tổ chức thực hiện Một số mục tiêu quy hoạch quan trọng của thành phố có nguy cơ bị phá vỡ Hệ thống pháp luật hiện hành lại có xu hướng phân cắt về quy hoạch nhiều hơn xu hướng hợp nhất Tình trạng này cộng với sự không quyết tâm trong thực hiện dẫn ñến hiện tượng QH “”treo”[109, 115]

5./ Chính quyền Thành phố, chính quyền các ñịa phương và cả hệ thống chính trị ngày càng nhận thức rõ hơn vai trò của quy hoạch trong sự nghiệp quản lý phát triển thành phố Trong khi ñó quy hoạch XD do có những khiếm khuyết kể trên nên gặp nhiều khó khăn khi thiết kế và chậm

ñược nghiệm thu ( thường kéo dài hàng năm trời ) gây nhiều trở ngại cho

việc ra quyết ñịnh Nhu cầu phải có quy hoạch ñô thị khả thi là một nhu cầu rất bức xúc hiện nay của các ñịa phương Quy hoạch chung của tất cả các quận huyện TP HCM ñều ñược phê duyệt căn cứ vào QH Tổng Mặt Bằng thành phố năm 1998, nay ñều ñã lạc hậu, ñều chờ QH TMB mới ñang trình Chính phủ Làm cách nào ñể sử dụng tốt các kết quả nghiên cứu từ các ñồ án

QH giao thông, QH thoát nước (là các dự án ODA kinh phí hàng triệu USD), những nội dung khoa học mới về ñô thị, yêu cầu phát triển bền vững trong quản lý phát triển? Tất cả ñều trông chờ váo sự dổi mới PP quy hoạch ñô thị

Những nhận ñịnh trên cũng phù hợp với ñánh giá về PPQH tổng thể của các nhà quy hoạch quốc tế [49], thể hiện nhu cầu phải ñổi mới PP quy hoạch Hơn nữa, khoa học ñô thị phát triển và ñổi mới, ñã hình thành tư duy phát triển ñô thị hiện ñại [61] càng cần ñổi mới PP quy hoạch hiện nay

1.2 TỔNG QUAN CÁC CƠ SỞ PHÁP LÝ QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN

1.2.1 Khái quát

Quản lý theo CLPT là QL phát triển trong tiến trình ðề XD quy trình lập CLPT ngoài quy trình quy hoạch, cần xem xét tiến trình QL phát triển qua các cơ sở pháp lý quản lý

Các ñồ án quy hoạch tự nó không phải là cơ sở pháp lý ñể quản lý phát triển nếu tính pháp lý của nó không ñược quy ñịnh trong các văn bản

pháp luật Theo các quy ñịnh pháp luật hiện hành mọi việc ñầu tư xây dựng

ñều phải theo quy hoạch và pháp luật ðể cho ra ñời một công trình trong ñô

thị Nhà Nước có 4 công việc quản lý cơ bản:

1./ Quản lý ñầu tư, bao gồm quản lý mục ñích ñầu tư, nguồn vốn, hiệu quả kinh tế-xã hội,

2./ QL tác ñộng môi trường của dự án (kể cả quá trình xây dựng)

3./ QL ñất ñai, bao gồm quản lý quyền sử dụng, chế ñộ sử dụng và hiệu quả sử dụng ñất

4./ QL xây dựng, bao gồm quản lý về kiến trúc, quy hoạch ñô thị, an toàn, tiết kiệm

Công tác kiểm soát bao gồm tiền kiểm (kiểm tra các ñiều kiện ñể cho phép ñầu tư, giao ñất, cấp giấy phép xây dựng) và hậu kiểm (kiểm tra, giám

sát và chế tài ñể bảo ñảm thực hiện ñúng pháp luật)

Từ khi có chính sách ñổi mới, Nhà Nước ñã nhiều lần ban hành, bổ sung , sửa ñổi hệ thống pháp luật phục vụ quản lý phát triển Trong lĩnh vực ñầu tư-xây dựng, từ 1989 ñến khi có luật xây dưng (2003) và luật ðầu tư (2005), Nhà Nước ñã 7 lần sửa ñổi quy ñịnh về quản lý xây dựng cơ bản (Nð385/CP ngày 07/11/1990, Nð177/CP ngày 20/10/1994, Nð42/CP ngày 16/7/1996, Nð92/CP ngày 23/8/1997, Nð52/CP ngày 8/7/1999, Nð12/CP 5/5/2000, Nð07/CP ngày 30/1/2003) Sau khi có luật Xây dựng và luật ðầu tư, có nhiều văn bản hướng dẫn luật của chính phủ như Nð 08/2005, ngày 24/01/2005 về quy hoạch xây dựng, Nð02/2006/CðCP ngày 5/1/2006 về ban hành quy chế khu ñô thị mới, Nð16/2005/NðCP ngày 7/2/2005 và Nð112/2006/NðCP, ngày 29/9/2006 về quản lý dự án ñầu tư xây dựng công trình, Nð90/2006/NðCP hướng dẫn một số ñiều trong luật ñầu tư 2005…

Trong lĩnh vực quản lý ñất ñai cũng ñã có nhiều văn bản hướng dẫn luật ðất ñai như Nð181/2004/NðCP ngày 29/10/2004, Nð84/2007/NðCP ngày 25/5/2007 về thi hành luật ðất ñai Trong phần này chỉ xin ñiểm qua một số nội dung liên quan tới việc ra quyết ñịnh của chính quyền có liên quan tới quy trình quy hoạch-phát triển ñô thị

1.2.2 Các cơ sở pháp lý ra Qð ñầu tư và cấp giấy phép XD

Tiến trình CDS liên quan tới các dự án ñầu tư XD, cần ñiểm qua các thủ tục liên quan

1.2.2.1 Các thủ tục ñầu tư

Hiện nay có hai luật ñiều chỉnh quá trình ñầu tư xây dựng:

- Luật ñầu tư ngày 29/11/2005 [25] quy ñịnh về hoạt ñộng ñầu tư nhằm mục ñích kinh doanh; quyền và nghĩa vụ của nhà ñầu tư; bảo ñảm quyền, lợi ích hợp pháp của nhà ñầu tư; khuyến khích và ưu ñãi ñầu tư; quản

lý nhà nước về ñầu tư tại Việt Nam và ñầu tư từ Việt Nam ra nước ngoài

- Luật xây dựng ngày 10/12/2003, quy ñịnh về hoạt ñộng xây dựng; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân ñầu tư xây dựng công trình và hoạt

ñộng xây dựng

Các chủ thể trong các hoạt ñộng ñầu tư xây dựng là chính quyền, nhà

ñầu tư (chủ công trình), nhà thầu (tư vấn, thiết kế, thi công), công chúng

Ngoài ra còn có tổ chức tài chính, ngân hàng có vai trò ñảm bảo về vốn

Thủ tục ñầu tư quan trọng nhất là bản quyết ñịnh ñầu tư ( ñối với lĩnh vực ñầu tư có ñiều kiện, hoặc vốn nhà nước) hoặc giấy ñăng ký ñầu tư

Theo quy ñịnh tại chương VI (hoạt ñộng ñầu tư trực tiếp) của luật ðầu

tư và chương V (thủ tục ñầu tư trực tiếp) của Nghị ñịnh 108/2006/Nð-CP, ngày 22/9/2006 [37], ñiều kiện ñể cấp giấy phép ñầu tư hay giấy chứng nhận

ñầu tư là phải có bản giải trình kinh tế-kỹ thuật , trong ñó có nội dung về ñịa ñiểm ñầu tư và nhu cầu sử dụng ñất Những nội dung này ñều có liên quan

tới quy hoạch và kế hoạch phát triển KT-XH của ñịa phương ðể có ñược

ñịa ñiểm ñầu tư, trong nhiều trường hợp phải qua ñấu thầu dự án ( ñấu chọn

nhà ñầu tư) ðể có “ñiều kiện sách” ñể ñấu chọn chủ ñầu tư, công năng và các yêu cầu kiến trúc quy hoạch của khu ñất phải ñược xác ñịnh rõ ràng

Tại thành phố HCM, ñể giải quyết vấn ñề ñịa ñiểm XD, UBND thành phố ñã giao sở Tài Nguyên Môi Trường làm ñầu mối tiếp nhận hồ sơ và chủ

trì tổ Liên Ngành giải quyết (quyết ñịnh 138/2004/Qð-UB, ngày

18/5/2004[68], quyết ñịnh 20/2008/Qð-UBND, ngày 21/3/2008 [69]) Theo chúng tôi quyết ñịnh về ñịa ñiểm XD chính là quyết ñịnh về mục ñích sử dụng ñất Chấp thuận ñịa ñiểm cũng chính là chấp thuận giao quyền sử dụng

ñất Căn cứ quan trọng nhất ñể chấp thuận ñịa ñiểm xây dựng là quy hoạch

xây dựng Tuy nhiên hiện nay nhiều người chưa coi trọng quyết ñịnh này ( có người quan niệm một cách ñơn giản rằng chỉ cần nhìn vào ñồ án quy hoạch ñược duyệt là quyết ñịnh ñược ñịa ñiểm XD) Trong quy trình giải quyết ñịa ñiểm chưa dành ñủ thời gian cho cơ quan quản lý QH-KT nghiên cứu xác ñịnh các nội dung QH-KT tại ñịa ñiểm ñầu tư Việc lựa chọn nhà

ñầu tư vào những ñịa ñiểm cụ thể (ví dụ các khu “ñất vàng”) cũng chưa có

quy trình quy củ, vừa chậm trễ vừa không rõ ràng, ñã phát sinh tranh chấp

Việc cấp chứng nhận ñầu tư còn dựa trên cơ sở sự phù hợp của dự án với kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của ñịa phương Tuy nhiên, trong trường hợp dự án chưa có trong quy hoạch, kế hoạch ngành thì ñược trình

Bộ Ngành ñể ñiều chỉnh, bổ sung quy hoach, kế hoạch ngành ( khoản 2, ñiều

1, Nð 112), quy ñịnh này nói lên tính mềm dẻo của luật ðầu tư hiện nay

1.2.2.2 Thủ tục về xây dựng

Quan trọng nhất trong thủ tục xây dựng là giấy phép xây dựng Giấy phép xây dựng (GPXD) là công cụ cơ bản ñể quản lý xây dựng theo quy hoạch Căn cứ ñể cấp GPXD là quy chuẩn (bản thiết kế công trình phải theo

ñúng quy chuẩn XD) và quy hoạch XD ñược duyệt Các ñiều kiện ñể ñược

cấp GPXD hoặc miễn GPXD ñược quy ñịnh tại nghị ñịnh 16/2005/Nð-CP ngày 7/2/2005 [38], và nghị ñịnh 112/2006/Nð-CP, ngày 29/9/2006 [39] UBND thành phố HCM cũng ñã có Qð 04/2006/Qð-UBND, ngày 17/1/2006 ban hành quy ñịnh về cấp GPXD và quản lý XD theo giấy phép trên ñịa bàn thành phố [70]

Theo quy ñịnh tại các văn bản pháp luật nêu trên, các công trình ñược

cơ quan thẩm quyền thẩm ñịnh thiết kế cơ sở (TKCS) ñược miễn GPXD Nội dung TKCS gồm:

a) Tóm tắt nhiệm vụ thiết kế; giới thiệu tóm tắt mối quan hệ của công trình với quy hoạch XD taị khu vực; các số liệu tự nhiên và tải trọng; danh mục các tiêu chuẩn, quy chuẩn ñược áp dụng

b) Thuyết minh công nghệ;

c) Thuyết minh xây dựng, bao gồm về tổng mặt bằng, hạ tầng kỹ thuật, diện tích sử dụng ñất, hệ số SDð, mật ñộ, cây xanh, cốt san nền…, các yêu cầu về kiến trúc, ñịa chất, các phương án kết cấu, phòng chống cháy nổ, khối lượng XD, thời hạn thi công v,v

Khi thẩm ñịnh các nội dung trên, cơ quan quản lý có ñiều kiện xem xét sự phù hợp của ñồ án với quy hoạch ñô thị cũng như các yếu tố về hạ tầng và môi trường ñể ñảm bảo công trình ñược thực hiện ñúng quy hoạch,

an toàn và ñảm bảo môi trường

(có nội dung TKðT) ñược duyệt sẽ giúp cấp GPXD hay thẩm ñịnh TKCS của dự án ñầu tư XD ñược dẽ dàng, nhanh chóng Tuy nhiên cũng có nhiều trường hợp do quy hoạch cứng nhắc, hoặc tại khu vực chưa có QHCT sẽ làm trở ngại cho việc ra quyết ñịnh Do ñó việc chọn nội dung quản lý ñể thể hiện trong QHCT và thiết kế ñô thị có ý nghĩa quan trọng giúp tinh giản nội dung quy hoạch Theo phương pháp QH chiến lược, nội dung quy hoạch không gian chỉ dừng lại ở mức quy hoạch cơ cấu, tức là ở mức ñịnh hướng

và hệ thống hạ tầng kỹ thuật cơ bản, những nội dung còn lại sẽ ñược linh

hoạt theo nhu cầu thị trường và cho từng dự án cụ thể Có thể thấy QH chiến

lược và CDS (hay CLPT) không thay thế ñược QH xây dựng chi tiết mà chỉ

hỗ trợ ñể nâng cao chất lượng và tính khả thi của QH chi tiết xây dựng

1.2.2.3 Thủ tục về ñất ñai

Trong thủ tục cấp GPXD, muốn ñược cấp phép xây dựng trong hồ sơ phải có giấy tờ về quyền sử dụng ñất theo quy ñịnh của pháp luật về ñất ñai Giấy tờ về quyền sử dụng ñất gồm một trong các loại sau:

a) Giấy chứng nhận quyền SDð,

b) Quyết ñịnh giao ñất , cho thuê ñất, chuyển mục ñích sử dụng ñất, c) Những giấy tờ ñược cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao ñất ñể

XD công trình trước khi có luật ðất ñai,

d) Giấy chứng nhận quyền sử dụng ñất tạm thời, không có tranh chấp, e) Giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế ñộ cũ cấp,

f) Giấy tờ về thừa kế,

g) Bản án hoặc quyết ñịnh của tòa án,

h) Giấy tờ chuyển nhượng ñược UBND phường, xã chứng, UBND quận, huyện kiểm tra,

i) Giấy tờ về sở hữu nhà khi thực hiện chính sách nhà ở

j) Giấy tờ hợp lệ về nhà ở, ñất ở

Hiện nay, sau khi thu ñổi cấp giấy chứng nhận nhà ở, ñất ở, sẽ chỉ còn hai loại giấy là giấy chứng nhận quyền sử dụng ñất và công trình trên ñất, và quyết ñịnh giao ñất ñể xây dựng công trình ðối với việc quản lý phát triển

ñô thị, quyết ñịnh có ý nghĩa quan trọng hàng ñầu là quyết ñịnh giao ñất ñể

xây dựng Thủ tục giao ñất (cho thuê, cho chuyển mục ñích sử dụng) ñược quy ñịnh tai nghị ñịnh 181/2004/Nð-CP, ngày 29/10/2004, [35], nghị ñịnh 84/2007/Nð-CP, ngày 25/5/2007, [36], quyết ñịnh 138/2004/Qð-UB ngày 18/5/2004,[68] Theo các quy ñịnh này, căn cứ ñể giao ñất, cho thuê ñất, chuyển mục ñích sử dụng ñất gồm:

1 Quy hoạch, kế hoạch sử dụng ñất hoặc quy hoạch xây dựng ñô thị, quy hoạch xây dựng ñiểm dân cư nông thôn ñược duyệt

2 Nhu cầu sử dụng ñất thể hiện trong quyết ñịnh phê duyệt dự án ñầu

tư hoặc giấy phép ñầu tư và trong ñơn xin giao ñất, thuê ñất, chuyển mục

ñích sử dụng ñất

Do quan niệm ñất ñai thuộc sở hữu toàn dân nên phải có thủ tục giao

ñất, cho thuê ñất, cho chuyển mục ñích sử dụng ñất nêu trên Theo chúng tôi

các thủ tục này mang tính hình thức và gây phiền hà cho quá trình ñầu tư phát triển Nói là có tính hình thức là vì quyết ñịnh giao ñất chính là quyết

ñịnh cho ñầu tư trên ñất ñã ñược giải quyết bằng việc chấp nhận ñịa ñiểm

XD và giấy phép ñầu tư Việc chuyển quyền sử dụng ñất từ người này qua người kia không cần quyết ñịnh thu hồi và giao của chính quyền Việc cho thuê ñất sau khi ñất ñã ñược chuyển quyền sử dụng vào tay Nhà nước là một

nội dung quản lý công sản, không liên quan tới quá trình xây dựng Thủ tục chuyển mục ñích sử dụng ñất là thủ tục quản lý quy hoạch, chính là thủ tục chấp thuận ñịa ñiểm Các nghĩa vụ trên ñất, bảo hộ sở hữu quyền sử dụng

ñất hoàn toàn có thể thực hiện bằng chế ñộ ñăng ký ñất và bất ñộng sản

[113] Chỉ cần thực hiện tốt chế ñộ ñăng ký ñất, các thủ tục về ñầu tư xây dựng sẽ ñơn giản hơn nhiều

1.2.3 Các cơ sở pháp lý về chế tài

Căn cứ pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 2/7/2002 [64], Chính phủ ñã ban hành các quy ñịnh về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực ñất ñai, xây dựng, gồm:

1) Nghị ñịnh 126/2004/ Nð-CP, ngày 26/5/2004, về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt ñộng xây dựng, quản lý công trình hạ tầng ñô thị và quản lý sử dụng nhà [40] Riêng lĩnh vực XD ñã có Nð 180/2007/Nð-CP , ngày 7/12/2007 quy ñịnh chi tiết và hướng dẫn một số ñiều của Luật XD về

xử lý vi phạm trật tự XD ñô thị [41]

2) Nghị ñịnh 182/2004/Nð-CP, ngày 29/10/2004 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực ñất ñai [43]

Trên thực tế các mức phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng, ñất ñai chưa ñủ sức răn ñe ñể hạn chế các hành vi vi phạm Bằng chứng là mặc dù ñã có khá ñầy ñủ luật pháp về ñất ñai và xây dựng, nhưng hiện tượng chiếm ñất công, xây dựng trái phép vẫn xảy ra khá nghiêm trọng

ở các khu vực ñô thị hóa Nhiều nơi chính quyền ñịa phương hầu như bất lực

trước tình trạng này Hậu quả là nhiều khu vực ñô thị tự phát tiếp tục hình thành trên ñịa bàn thành phố Theo tác giả Nguyễn Tiến Thành trong báo cáo nghiên cứu khoa học về ñô thị tự phát ở huyện Bình Chánh [57], nguyên nhân của tình trạng này vừa do công tác quy hoạch, vừa do chế ñộ quản lý, nhưng chủ yếu vẫn là các biện pháp chế tài chưa ñủ mạnh

1.2.4 Một số nhận xét về cơ sở pháp lý ñể quản lý phát triển

Nhìn chung cho ñến nay hệ thống các văn bản pháp luật phục vụ QL phát triển ñô thị ñã khá ñầy ñủ và tương ñối ñồng bộ (trừ việc chồng chéo về quy hoạch) Tuy nhiên cũng dễ nhận thấy sự bất cập trong quản lý hiện nay,

từ sự chậm trễ trong giải quyết hồ sơ ñầu tư xây dựng cho tới việc kiểm tra,

xử lý các vi phạm Các nguyên nhân có nguồn gốc từ các cơ sở pháp lý thường ñược nhắc ñến là:

1) Thiếu quy hoạch chi tiết và thiết kế ựô thị với lượng thông tin cần thiết phục vụ quản lý xây dựng

2) Thiếu pháp lý về ựất ựai (quyền sử dụng ựất) do quy ựịnh ựăng ký

và giao ựất phiền hà, trong nhiều trường họp quyền sử dụng ựất lại phụ thuộc quy hoạch Thủ tục ựầu tư xây dựng bị ràng buộc vào quyền SDđ

3) Các ựiều kiện tham chiếu không rõ ràng, nhiều trường hợp phải gởi văn bản tham vấn hoặc tổ chức hội nghị ựể thương thảo, trong nhiều trường hợp khác lại tùy tiện Vắ dụ xung quanh việc áp dụng pháp luật về vử phạt

vi phạm xây dựng, không phân biệt ựược vi phạm bản vẽ ựắnh kèm GPXD hay chắnh nội dung GPXD, báo Pháp Luật TP HCM cũng ựã tổ chức hội thảo về việc này (4/2009)

4) Chế ựộ trách nhiệm của các tổ chức cũng như cá nhân trong các văn bản pháp luật hiện nay chưa thật rõ ràng, dễ xảy ra tình trạng ựùn ựẩy hoặc phải hỏi ý kiến lòng vòng Hiệu quả cải cách hành chắnh ựược phát

ựộng từ năm 1990 ựến nay vẫn ắt có hiệu quả, các nhà ựầu tư và nhân dân

còn bị phiền hà nhiều

Nguyên nhân sâu xa của tình trạng trên là do cách thức làm luật hiện nay và chế ựộ về quy hoạch, quản lý ựầu tư xây dựng còn theo thứ bậc hành chắnh cứng nhắc Trong khi ựó, quá trình cải tạo và phát triển ựô thị chứa trong nó nhiều mâu thuẩn về lợi ắch của nhiều thành phần xã hội Cần có chế

ựộ về quy hoạch và quản lý như thế nào ựể giải quyết hài hòa các lợi ắch ựó

[108]

Phương pháp QHCL, PP CDS với sự tham gia của nhiều thành phần

xã hội ở nhiều nước ựã giúp giải quyết tốt hơn những mâu thuẩn, xung ựột trong quản lý phát triển

1.3 HIỆN TRẠNG HỆ THỐNG TỔ CHỨC QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Theo PP CDS hệ thống chắnh trị sẽ phải tham gia trực tiếp vào quá trình quy hoạch

1.3.1 Hệ thống chắnh trị

Hệ thống chắnh trị bao gồm đảng ( lãnh ựạo), Nhà nước ( quản lý) và các ựoàn thể chắnh trị xã hội trong Mặt Trận Tổ quốc Các ựoàn thể gồm Công ựoàn, đòan TN Cộng Sản Hồ Chắ Minh, Hội Liên Hiệp Phụ Nữ, Hội Cựu Chiến Binh, và các thành viên khác (gọi là các tổ chức chắnh trị xã hội thuộc MTTQ)

Các thành phần trong hệ thống chính trị cũng là các thành phần chủ yếu trong cộng ñồng quy hoạch chiến lược hay CDS

Sự lãnh ñạo của ðảng trong sự nghiệp phát triển ñô thị thể hiện qua hai phương thức

Phương thức lãnh ñạo, là phương thức ñề ra các nghị quyết cho chính

quyền ñô thị (theo phân cấp) tổ chức thực hiện Nghị quyết bao gồm nghị quyết ñại hội theo nhiệm kỳ và nghị quyết cấp ủy giữa các kỳ ñại hội Nghị quyết ñại hội về nội dung phát triển kinh tế - xã hội, theo chúng tôi chính là chiến lược phát triển của ñô thị Nó xác ñịnh các tầm nhìn, các mục tiêu và chỉ tiêu phát triển cơ bản, các biện pháp cơ bản ñể ñạt mục tiêu và cả các mốc thời gian khống chế ñể thực hiện các nhiệm vụ Như vậy NQðH ðảng

bộ cũng chính là một cơ sở ñể làm căn cứ cho việc lập quy hoạch, sau khi

ñược thể chế hóa Tuy nhiên ñể ñưa ra các nội dung chiến lược trong nghị

quyết ðH ðảng bộ thành phố, cấp ủy lại phải sử dụng kết quả nghiên cứu về kinh tế - xã hội của Viện Kinh Tế thành phố Phải chăng quy hoạch KT-XH của thành phố trên thực tế ñã ñược thẩm ñịnh bằng ðH ðảng bộ thành phố? Nội dung của ñịnh hướng lãnh ñạo phát triển KT-XH trong NQ ðH ðảng bộ

TP và quy hoạch KT-XH của thành phố do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt

cấp chính quyền) và các cấp ủy với việc lập quy hoạch phát triển ñô thị có quan hệ với nhau Tuy nhiên quá trình này chưa phải là quá trình quy hoạch chiến lược hoặc CDS, nó sử dụng các kết quả quy hoạch kinh tế xã hội và một phần kết quả quy hoạch xây dựng ñể ñưa vào các nghị quyết ðiều này cũng khẳng ñịnh vai trò không thể thiếu của cấp ủy ðảng trong tiến trình thực hành CDS của ñịa phương

Phương thức chỉ ñạo.Theo phương thức này người ñứng ñầu cấp ủy

thường chỉ ñạo trực tiếp chính quyền cùng cấp trong việc bảo ñảm thực hiện nghị quyết của ðảng Với cương vị này, người ñứng ñầu tổ chức ðảng cũng

là người có vai trò chính trong việc xây dựng chiến lược phát triển ñô thị Trên thực tế bí thư các cấp ủy thường ñược nghe báo cáo về quy hoạch, tham gia chỉ ñạo công tác lập quy hoạch, nhưng chỉ với vai trò hạn chế ( ở việc xem xét kết quả lập quy hoạch hơn là tham gia từ ñầu) Việc chỉ ñạo trong quá trình nhiều khi “lấn sân” vai trò của người ñứng ñầu chính quyền, nhất là trong những công việc cụ thể

Ngồi điều 4 của Hiến Pháp 1992 xác lập vai trị lãnh đạo của ðảng Cơng Sản đối với Nhà Nước, hiện nay khơng cĩ văn bản pháp luật nào quy

định cụ thể về sự lãnh đạo và chỉ đạo của ðảng đối với chính quyền

Mặt trận Tổ Quốc và các Hội đồn Chỉ cĩ luật phịng, chống tham

nhũng 2005 [27] ở điều 85 cĩ quy định vai trị và trách nhiệm của Mặt trận

Tổ Quốc và các tổ chức thành viên , cịn các văn bản pháp luật khác cĩ liên quan tới QL đầu tư XD chỉ quy định thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước ðể phục vụ việc ra quyết định, các cơ quan nhà nước trong nhiều trường hợp đã tổ chức lấy ý kiến xã hội thơng qua MTTQ và các tổ chức xã hội nghề nghiệp, thường gọi là phản biện xã hội Hiện nay chưa cĩ

định chế pháp luật về phản biện xã hội Ngay cả quy định pháp luật về việc

lấy ý kiến của MTTQ cũng chưa cĩ Việc MTTQ trực tiếp tham gia phản biện một số dự án cụ thể, theo ý kiến nhiều người chỉ làm giảm uy tín và vị thế của Mặt Trận Trong khi đĩ vấn đề quy hoạch và quản lý phát triển đụng chạm tới lợi ích của mọi thành phần xã hội, sự tham gia của MTTQ và các

đồn thể vào quá trình này là rất cần thiết

Các đồn thể xã hội nghề nghiệp như hội Quy hoạch và phát triển, hội Kiến trúc sư, hội Cầu ðường…trong Liên hiệp hội KHKT, hoặc Liên hiệp hội Văn học Nghệ thuật trong nhiều trường hợp đã được tham gia phản biện các dự án Tuy nhiên ý kiến phản biện của các hội nghề nghiệp thường là ý kiến phản biện về chuyên mơn, là ý kiến của các nhà chuyên mơn của tổ chức, khơng hồn tồn đúng nghĩa phản biện xã hội (trên quan điểm, lợi ích của tổ chức xã hội)

1.3.2 Vai trị của chính quyền

Vai trị của chính quyền đơ thị hiện nay thể hiện qua việc thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân và UBND các cấp được quy định taị Luật về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HðND và UBND ở mỗi cấp [29]

HðND cĩ vai trị xem xét và pháp lý hĩa quy hoạch ( và các định hướng phát triển của NQ ðảng) UBND tổ chức thực hiện NQ của HðND, thực hiện quyền quản lý nhà nước (QL hành chính nhà nước) cơng cuộc phát triển đơ thị, trong đĩ cĩ việc tổ chức lập, phê duyệt và triển khai thực hiện các loại quy hoạch trong đơ thị

Hệ thống chính quyền đơ thị hiện nay vẫn theo 3 cấp như chính quyền khu vực nơng thơn, gồm cấp thành phố (trực thuộc trung ương), cấp quận, huyện và cấp phường, xã

ðối với thành phố HCM, việc phân công, phân cấp trong quy hoạch

và quản lý phát triển như sau:

ðối với QH KT-XH, trực tiếp thực hiện theo hướng dẫn của Bộ Kế

Hoạch và ñầu tư tại TT05/2003/TT-BKH [83], ñối với quy hoạch XD, theo

Nð 08 [42], thông tư 07/TT-BXD [82] và Qð 137/2005/Qð-UB [71] phân cấp cho UBND quận, huyện phê duyệt quy hoạch chi tiết XD ñô thị (sau khi

có sự thẩm ñịnh của Sở QH-KT)

Một tình trạng chung của bộ máy chính quyền là dường như luôn ở trạng thái quá tải (nhất là các bộ phận QLðT và QH), việc huy ñộng nhân lực cho công tác quy hoạch rất khó khăn Phương pháp CDS chưa ñược thể chế hóa càng khó huy ñộng cán bộ công chức tham gia Nếu người ñứng ñầu chưa quyết tâm, CDS rất khó vào ñịa phương

Việc quản lý trật tự xây dựng, ở cấp thành phố có thanh tra XD, tuy nhiên việc kiểm tra, xử lý vi phạm chủ yếu do chính quyền và thanh tra XD của quận, huyện thực hiện Ở cấp phường, xã không có thanh tra XD, nhưng chính quyền có trách nhiệm phát hiện, lập biên bản và ñình chỉ tạm thời các hành vi vi phạm

Chính phủ cũng ñã ban hành các văn bản phân công phân cấp quản lý nhằm tạo ñiều kiện phát huy tính năng ñộng của ñịa phương và tăng cường phối hợp giữa các cơ quan như Nð 93/Nð-CP [45], Nð144/NðCP[44] Vể việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả QL của chính quyền ñã có nhiều ñề xuất, ví

dụ tác giả Minh Thiện ñã ñề xuất nâng cao vai trò của hệ thống chính trị và

sự lãnh ñạo của ðảng trong công tác quản lý ñô thị, [ 34]

1.3.3 Sự tham gia của nhân dân trong quản lý ñô thị

Bản chất chính trị của chế ñộ là nhân dân làm chủ theo tinh thần “Nhà nước của dân, do dân, vì dân” Trong quản lý quy hoạch và phát triển, nhiều lợi ích (và cả giá trị) của người dân bị ñụng chạm, giải quyết hài hòa lợi ích của người dân khi thực hiện xây dựng, cải tạo phát triển ñô thị là thực sự bảo

ñảm quyền làm chủ của người dân, vấn ñề này cũng ñã ñược bàn ñến rất

nhiều, ví dụ xem [16, 48, 53, 108]

Ý chí của người dân ñược thực hiện qua các tổ chức dân cử, nghị quyết của các tổ chức dân cử là ý chí dân chủ (dân chủ ñại diện) Ngoài ra ý chí của người dân còn ñược thể hiện bằng ý kiến các ñại biểu của mình ở Quốc Hội và HðND các cấp Tuy nhiên về những lợi ích riêng của người dân, rất cần thảo luận trực tiếp với người dân Chỉ với quy hoạch chi tiết, theo quy ñịnh của luật Xây dựng, mới có chế ñộ lấy ý kiến nhân dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quy hoạch

Ngoài một số ựiều luật hoặc quy ựịnh pháp luật như trên, hiện nay chưa có quy ựịnh có tắnh pháp luật về chế ựộ dân chủ cơ sở Cơ chế dân chủ

cơ sở vẫn chỉ có tắnh chất phong trào quần chúng, thực hiện theo nghị quyết của đảng Các chế ựộ lấy ý kiến nhân dân, phản biện xã hội cũng còn có tắnh chất tùy hỷ (trừ một số yêu cầu ựược quy ựịnh trong các văn bản pháp luật

riêng lẻ nêu trên) đây là một trở ngại cho PP CDS, là một PP xây dựng và

thực hiện chiến lược phát triển trên cơ sở phát huy vai trò của cộng ựồng

1.4 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

1.4.1 Những vấn ựề Ộnhức nhối ựô thịỢ

Mặc dù đảng bộ và chắnh quyền thành phố ựã có nhiều cố gắng và làm ựược nhiều việc, nhưng hiện nay nhiều vấn ựề của ựô thị chưa ựược giải quyết ựang ựe dọa sự phát triển ổn ựịnh bền vững của thành phố Những vấn

ựề thông tin báo ựài ựề cập ựến hằng ngày và ai cũng biết, ựó là:

1) Tắc nghẽn và tai nạn giao thông

2) Ngập úng,

3) Ô nhiễm môi trường (nước, không khắ, tiếng ồn)

4) Hệ thống hạ tầng xã hội quá tải, ựặc biệt là bệnh viện

5) đô thị hóa tự phát, không theo ựịnh hướng ựa trung tâm như ý ựồ quy hoạch, phá vỡ cấu trúc ựô thị, (xem Nguyễn Hồng Thục[51, 57]) 6) Thủ tục hành chắnh còn nặng nề, phiền hà

7) Tham nhũng

8) Người nghèo, người nhập cư, công nhân công nghiệp và xây dựng

có ựời sống rất khó khăn

9) Sự Ộhóa cứngỢ các khu ổ chuột, các khu ựô thị tự phát

10) Bộ mặt kiến trúc ựô thị luộm thuộm, nhất là các cửa ngõ Thành phố và ở các quận ven

1.4.2 Nghiên cứu khoa học về quản lý phát triển ựô thị

kỳ công nghiệp hóa, ựô thị hóa ựất nước từ lâu nay ựã ựược nhiều tổ chức và các nhà khoa học, các nhà quản lý quan tâm

Từ 1995 Sở KH-CN-MT (nay là sở KH&CN) ựã có chương trình nghiên cứu khoa học về quản lý ựô thị đã có nhiều ựề tài nghiên cứu về pháp lý QLđT, quản lý ựất ựai, nhà ở; về khoa học kỹ thuật quản lý hệ thống

hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng XH ựô thị và dịch vụ ựô thị Ngoài ra còn có các chương trình trực tiếp liên quan tới QLđT như chương trình NCKH về môi trường, về xã hội học Nhiều số kết quả nghiên cứu ựã ựược viết thành sách như đặng Ngọc Côn với Ộ Kinh tế học ựô thịỢ[15], Tôn Nũ Quỳnh Trân và Nguyễn Thế Nghĩa với ỘPhát triển ựô thị bền vữngỢ[84], Trần Hùng với ỘXã hội học ựô thịỢ[87], Lê Thanh Sang với đô thị hóa và cấu trúc ựô thị Việt Nam trước và sau ựổi mới [33],v,vẦ

Bên cạnh ựó Thành phố còn cấp kinh phắ nghiên cứu cho Viện Kinh tế thành phố, Viện nghiên cứu Xã hội ( hiện nay ựều thuộc Viện Chiến lược Phát triển TP) nghiên cứu nhiều ựề tài về quản lý ựô thị.Vắ dụ, riêng Viện Nghiên cứu xã hội TP HCM ( trước ựây là Trung tâm NCKH xã hội và nhân văn) từ năm 2003 ựến nay ựã tổ chức 5 hội thảo khoa học về ựô thị và quản

lý ựô thị, [92, 101, 102, 103, 104], có tới 323 bài tham luận Nội dung các bài tham luận ựã phản ánh một cách toàn diện các vấn ựề về kinh tế, xã hội, môi trường thành phố trong quá trình công nghiệp hóa và ựô thị hóa [52, 62, 90] Nổi rõ lên vẫn là vấn ựề quản lý của đảng và Chắnh quyền thành phố, trong ựó vấn ựề quy hoạch ựược nhắc tới như là nguyên nhân ựồng thời cũng là giải pháp hàng ựầu ựể khắc phục các yếu kém [ 31, 34, 53, 55, 48,

18, 109]

Về ựịnh hướng phát triển cũng ựã có nhiều nghiên cứu về các mô hình

ựô thị, ựặc biệt như mô hình ựô thị sinh thái hay ựô thị sống tốt [22, 23] liên

quan mật thiết ựến việc chọn tôn chỉ phát triển của ựô thị Trung tâm đô thị

và Phát triển phối hợp với Viện nghiên cứu phát triển (IRD) Pháp tổ chức hội thảo về ựô thị hóa vùng ven có nhiều bài tham luận liên quan tới quy hoạch ựô thị Về nhân lực quản lý, thường là một yếu tố ựể phân tắch chiến lược phát triển cũng ựược nghiên cứu nhiều, trong ựó bài học của Hàn Quốc

là rất ựáng chú ý [85]

đối chiếu với tình trạng ựô thị TP HCM hiện nay, dù có những

nguyên nhân khách quan, vẫn có nguyên nhân từ sự yếu kém về hiệu lực và hiệu quả quản lý của bộ máy chắnh quyền Do ựề tài không nghiên cứu về hiệu lực và hiệu quả QL của chắnh quyền ựô thị nên ở ựây chỉ nêu một số vấn ựề qua kết quả nghiên cứu và ý kiến các chuyên gia trong lĩnh vực quản

lý ựô thị có liên quan tới phương pháp quy hoạch và chiến lược phát triển

1./ Phải chăng việc QL thành phố thiếu tầm nhìn? Hoặc tầm nhìn

không phù hợp với thế và lực của thành phố? Tầm nhìn phát triển thành phố thể hiện trong quy hoạch, và còn ựược khẳng ựịnh trong các nghị quyết của

đảng bộ thành phố Tầm nhìn có thể quá hạn hẹp, cũng có thể quá xa

2./ Phải chăng quy hoạch ựô thị ựể làm cơ sở chỉ ựạo và ựiều khiển sự

phát triển thành phố có vấn ựề chưa phù hợp, chồng chéo, thiếu khả thi ? Phương pháp quy hoạch không phù hợp? Dường như có sự thụt lùi về

phương pháp tổ chức quy hoạch phát triển ñô thị, nếu xét quá trình từ khi lập TMB thành phố (1993) ñến khi có quá nhiều loại quy hoạch và thiếu sự hợp nhất như hiện nay

3/ Thành phố thiếu những chính sách phù hợp ñể quản lý? Chính

sách ñược hiểu là các giải pháp cơ bản tác ñộng vào nền kinh tế xã hội ñể

ñạt ñược mục tiêu quản lý ñề ra Những vấn ñề “nhức nhối ñô thị” nêu trên ñều ñã có nhiều giải pháp khắc phục, tuy nhiên hiệu quả chưa nhiều, nguyên

nhân do dâu? Phải chăng còn thiếu những giải pháp căn cơ hơn?

4/ Cơ sở pháp lý thiếu phù hợp với ñiều kiện ñịa phương ?Nghị ñịnh

93/2001/Nð-CP [45], về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho TP HCM cho phép Thành phố ban hành các văn bản pháp luật phù hợp với ñiều kiện

ñịa phương Tuy nhiên có rất ít văn bản có tính ñịa phương cao ñược ban

hành, nhất là quy trình, quy phạm về quy hoạch và XD

5/ Hệ thống tổ chức kồng kềnh, chồng chéo và lỏng lẻo? Việc xác

ñịnh thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan và từng chức trách trong bộ

máy chưa rõ ràng Quan ñiểm và giải pháp của việc xác ñịnh chức trách cá nhân chưa thực sự ñổi mới theo cơ chế thị trường

6/ Quản lý công việc bằng báo cáo cuối cùng, chú trọng chưa ñúng

mức quy trình thực hiện? Số liệu các báo cáo công tác thường không khớp

với số liệu thống kê Chủ nghĩa thành tích, chủ nghĩa hình thức còn ảnh hưởng nhiều tới việc ñánh giá kết quả hoạt ñộng Phản ứng của hệ thống quản lý NN ñối với thực trạng ñô thị trong nhiều trường hợp như bị tê liệt, như sa vào trạng thái ỳ tâm lý

7/ Chưa có hệ thống thông tin dữ liệu ñầy ñủ ? Hệ thống thông tin

ñịa lý (GIS) phục vụ QLðT cấp thành phố ñược khởi xướng từ 1995 (từ dự

án VIE 95/014 của UNDP về bản ñồ công trình ngầm), ñã ñược UBND thành phố tập trung chỉ ñạo trong thời kỳ PCT Nguyễn Thiện Nhân, ñến nay dường như sa vào quên lãng

8/ Năng suất lao ñộng quản lý rất thấp so với các thành phố ở các

nước TBCN ? Phải chăng ñây là nguyên nhân của việc ñãi ngộ thấp, ñẫn ñến hiện tượng bỏ việc của CBCC và cũng là một nguy cơ của nạn tham nhũng

9/ Nhân lực quản lý thiếu chuyên nghiệp? Thiếu hiểu biết về ñô thị?

Thiếu tinh thần hợp tác? Vấn ñề ñào tạo nguồn nhân lực phục vụ quản lý ñô

thị chưa có nhiều nội dung khác với quản lý NN chung?

10/ Chưa huy ñộng ñược sự tham gia có ý nghĩa của cộng ñồng vào

việc quy hoạch và quản lý ñô thị? Hay chính cơ chế dân chủ thiếu thể chế hóa gây ách tắc trong một số công việc của chính quyền?

Tóm lại, còn nhiều vấn ñề liên quan ñến quản lý phát triển ñô thị TP HCM nói riêng và cả Nước nói chung chưa ñược nghiên cứu giải quyết