Tiểu luận Phân cấp quản lí hành chính nhà nước_2

Quan niệm về phân cấp giữa trung ương và địa phương Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng đất,những tộc người khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong những

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

- -TIỂU LUẬN HỌC PHẦN MÔN HỌC: PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

GIÁO VIÊN GIẢNG DẠY: TS HOÀNG MAI

• LỜI NÓI ĐẦU

Trong những năm qua, vấn đề phân cấp luôn được nhắc đến như làmột giải pháp quan trọng trong quá trình cải cách hành chính.Thực chất củavấn đề phân cấp là hoạt động hay một quá trình sắp xếp, bố trí quyền quyếtđịnh đến cấp thấp hơn trong cơ cấu thứ bậc của tổ chức Mỗi một tổ chức có

cơ cấu thứ bậc Tập trung một số lĩnh vực vào một cấp; trong khi đó nhiềulĩnh vực sẽ thực hiện phân cấp cho các cấp thấp hơn Trong giới hạn chủ đềnày, chúng ta chỉ bàn đến việc phân cấp, phân quyền trong khu vực công,nhà nước và chủ yếu là việc phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước giữchính quyền trung ương và chính quyền địa phương

• NỘI DUNG

I Quan niệm về phân cấp giữa trung ương và địa phương

Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng đất,những tộc người khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong những điềukiện như vậy chính quyền trung ương không đủ khả năng quản lý và điềuhành tốt đối với mọi công việc nên buộc phải phân chia đất nước thành cácđơn vị lãnh thổ nhỏ hơn và cùng với việc phân chia đó là thành lập các cơquan chính quyền địa phương thích ứng để thuận lợi cho việc quản lý, điềuhành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, từ đó đặt ra vấn đềphân cấp đối với chính quyền các địa phương, phải giải quyết mối quan hệgiữa chính quyền trung ương và chính quyền các địa phương

Thực tế không có mô hình giống nhau trong phân cấp nghĩa là không

có mô hình chung mà tùy vào điều kiện cụ thể, loại vấn đề và loại hình tổchức mà đưa ra mô hình cụ thể cho mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ Tuy nhiên,làm thế nào để đạt được mục tiêu của việc trao quyền cho chính quyền địa

phương hoạt động có hiệu quả ở địa phương lại là một vấn đề không nhỏ.Kinh nghiệm thực tế của các nước cũng như các nghiên cứu học thuật trênthế giới cho thấy một số điều kiện cần thiết cho việc phân cấp thành côngnhư sau:

Một điều kiện cần thiết đầu tiên cho chính quyền địa phương vữngmạnh là sự tồn tại ổn định Rõ ràng, chính quyền địa phương không thể thựchiện tốt chức năng của mình nếu không có sự ổn định bởi khả năng củachính quyền cấp trên có thể giải tán cấp dưới dễ dàng hoặc thay đổi lãnh thổcủa họ (ví dụ, hợp nhất chúng với các khu vực lân cận) Sự tồn tại ổn địnhđòi hỏi các tổ chức, nhân sự của chính quyền địa phương phải được đảm bảobằng văn bản (Luật) hóa các tiêu chí về chế độ thành lập, giải tán, cách chức,

bổ nhiệm…

Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyềnhạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý đất nước được thuận lợi và hiệuquả hơn Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm

vụ, quyền hạn nhất định do mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dướithực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành vănbản quy phạm pháp luật hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiệnnhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể

Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phậntrong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải quyếtnhững công việc nhất định của nhà nước Những nhiệm vụ, quyền hạn đượcgiao cho các cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định sao cho hợp pháp vàhợp lý, căn cứ vào vị trí, tính chất và chức năng của chúng trong bộ máy nhànước thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước đó

Cụ thể là:

+ Quyền, trách nhiệm về các công việc quản lý hoặc quyền cung ứngcác dịch vụ công trong những lĩnh vực, với quy mô nhất định theo nguyêntắc các công việc được trao trọn gói cho từng cấp quản lý, có nghĩa là, việccủa cấp này sẽ không thuộc việc của cấp khác.

+ Để thực hiện các quyền, các công việc tương ứng thì từng cấp đượctrao quyền về ngân sách, tài chính độc lập với cấp khác

+ Quyền về tổ chức nhân sự để đảm bảo việc thực hiện các nhiệm vụ,công việc quản lý hoặc cung ứng các dịch vụ công do mình đảm nhiệm

Phân cấp thực chất là trao cho từng cấp hành chính- lãnh thổ nhữngquyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định trên cáclĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Các cấp chính quyền có nhữngnhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực của mình tùy theo khả năngthực tế của địa phương để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được trao Nhiệm

vụ, quyền hạn tự quyết đó được thực hiện thông qua các pháp nhân côngquyền như cơ quan đại điện, cơ quan hành chính… Chẳng hạn như ở nước ta

là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn của Ủyban nhân dân Tuy nhiên hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phươngvẫn phải luôn đặt dưới sự kiểm tra, giám sát cần thiết của các cơ quan chínhquyền trung ương

Phân cấp thường được thực hiện ở các phương diện cơ bản như: Phâncấp về chính trị; phân cấp về hành chính; phân cấp về ngân sách; phân cấp

về kinh tế… Tùy theo mỗi quốc gia và tùy theo từng giai đoạn mà việc phâncấp được tiến hành ở những phương diện nào và đến đâu

+ Phân cấp về chính trị được hiểu là việc chuyển giao một phần quyền

và nghĩa vụ chính trị từ chính quyền trung ương xuống cho chính quyền địa

phương thực hiện Tác dụng của quá trình này là làm cho chính quyền địaphương mạnh lên về mặt chính trị, đồng thời cho phép người dân và cácnhóm chính trị ở địa phương có điều kiện tham gia và có ảnh hưởng nhiềuhơn vào tiến trình xây dựng và thực thi các chính sách của chính quyền trungương cũng như của chính quyền địa phương Trong quá trình phân cấp vềchính trị thường đòi hỏi phải có những sửa đổi nhất định về hiến pháp hoặc

về thể chế nhà nước

+ Phân cấp về hành chính được hiểu là phân bổ lại thẩm quyền, tráchnhiệm và nguồn ngân sách cho việc bảo đảm các dịch vụ công giữa các cấpchính quyền của quốc gia Điều này biểu hiện ở việc chuyển giao quyền vàtrách nhiệm thực hiện các chức năng công cộng (bao gồm cả việc xây dựng

kế hoạch, quản lý và chi tiêu) từ chính quyền cấp trên xuống cho chínhquyền cấp dưới Phân cấp về hành chính thể hiện ở ba cấp độ cơ bản là: Phitập trung hóa (tản quyền), ủy quyền và phân cấp quản lý

+ Phân cấp về ngân sách được hiểu là sự phân bổ trách nhiệm quản lý

về nguồn ngân sách giữa các cấp chính quyền Phân cấp về ngân sách thểhiện dưới nhiều dạng như: Cho phép chính quyền địa phương tự chủ về tàichính (tự hạch toán kinh phí thu, chi); chính quyền trung ương và địaphương cùng thực hiện các hoạt động tài chính;cho phép chính quyền địaphương được đặt ra một số khoản thuế, lệ phí hoặc hưởng toàn bộ hay mộtphần các khoản thu từ thuế, lệ phí… ở địa phương; chuyển một phần khoảnthu từ thuế mà chính quyền trung ương thu được cho chính quyền địaphương sử dụng; bảo lãnh hoặc cho chính quyền địa phương vay…

+ Phân cấp quản lý về kinh tế được hiểu là chuyển giao quyền điềuhành, quyết định một số hoạt động kinh doanh từ cơ quan cấp trên xuống cơquan cấp dưới hoặc từ các cơ quan công quyền sang các cơ quan tự quản

hoặc khối tư nhân Thông thường việc này gắn liền với quá trình tự do hóakinh tế và nền kinh tế thị trường, hạn chế hoặc loại bỏ cơ chế tập trung baocấp.

Phân cấp, giao quyền cho địa phương là quy luật tất yếu khách quan

để các địa phương tự quyết, tự chịu trách nhiệm về hoạt động của địaphương mình Thực tế cho thấy chúng ta đã đẩy mạnh việc phân cấp, giaoquyền chủ động cho địa phương Tuy nhiên, vẫn còn nhiều bất cập trongphân cấp quản lý giữa Trung ương và chính quyền các cấp

Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyềnhạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý đất nước được thuận lợi và hiệuquả hơn Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm

vụ, quyền hạn nhất định do mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dướithực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành vănbản quy phạm pháp luật hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiệnnhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể

Trên cơ sở những lập luận đó, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp quản

lý nhà nước như sau: Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩmquyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợpgiữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tếcủa từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạtđộng quản lý nhà nước

Công cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển nền kinh tế thị trường địnhhướng xã hội chủ nghĩa và xu hướng mở cửa, hội nhập quốc tế tạo ra nhữngtiền đề và đòi hỏi phải đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữaTrung ương và địa phương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng

tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấptrong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.

II Mô hình phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay

Hiện nay theo quy định của Hiến pháp 1992 các đơn vị hành chính hầunhư không có gì thay đổi so với Hiến pháp 1980, nhưng trên thực tế số lượngđơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện tăng lên rất nhiều so với giai đoạntrước Bởi tình trạng nhiều đơn vị hành chính trước đây được nâng cấp vàđược chia tách do phát triển về dân số và quy mô Có thể nói, việc phân cấpgiữa trung ương và địa phương ở Việt Nam thời gian qua đã tạo ra bộ máynhà nước khá thống nhất từ trung ương đến địa phương, ở một mức độ nào đó

là phù hợp với điều kiện cụ thể của nước ta những năm vừa qua

Về thực trạng vấn đề phân cấp”

Có thể nói, chủ trương phân cấp, một nội dung quan trọng trongchương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010.Trong chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, phân cấp được

đề cập tới như một mục tiêu cốt lõi Những chuyên gia tham gia xây dựngchương trình này đã nhìn thấy một thực tế là, quy mô của nền kinh tế xã hộiViệt Nam đang tăng trưởng từng ngày, khó lòng để một bộ máy hành chínhtrung ương đảm đương hết các công việc của nó Những lý thuyết căn bản vềquản lý nhà nước của thế giới đều nói rằng, trong quá trình phát triển, mộtkhi quản lý không theo kịp quy mô của phát triển thì phân cấp là sự lựa chọntối ưu và Nghị quyết số 08/2004/NĐ-CP về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhànước giữa Chính phủ và chính quyền các tỉnh thành đã được ban hành như

22 bản đề án phân cấp của 22 bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính

phủ đã được xây dựng, để đến năm 2007, có tới 163 đầu việc về phân cấp đãđược hoàn tất và ghi nhận Nhiều nội dung quan trọng thuộc các lĩnh vựcnhư đầu tư, đăng ký kinh doanh, nhà đất… đã được thực hiện tương đối hiệuquả, khẳng định chủ trương phân cấp là phù hợp với yêu cầu thực tế Quaphân cấp, các bộ ngành chỉ còn tập trung vào khâu hoạch định thể chế, chínhsách và thanh kiểm tra việc thực hiện, còn các công việc như cấp giấy phép,quản lý hoạt động trực tiếp… thuộc về các địa phương

Để đẩy mạnh cải cách hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế

-xã hội của đất nước hiện nay, cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhànước giữa Trung ương và địa phương, tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩmquyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộcTrung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) trên các lĩnh vực chủ yếu nhất:quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển; ngân sách nhà nước; đất đai,tài nguyên; doanh nghiệp nhà nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ

chức bộ máy, cán bộ, công chức Trên cơ sở đó, để tiếp tục phân cấp quản lý

nhà nước giữa chính quyền địa phương các cấp (tỉnh - huyện - xã)

Quán triệt các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về phâncấp quản lý, những năm qua Chính phủ đã có nhiều giải pháp tích cực, cụthể để đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương vàđịa phương Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp đã được tăngthêm thẩm quyền, trách nhiệm trong việc quyết định quy hoạch, kế hoạchphát triển kinh tế - xã hội của địa phương; quyết định các dự án đầu tư trongnước và đầu tư nước ngoài; phân bổ và điều hành ngân sách địa phương;quản lý đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp; quản lý các hoạt động sự nghiệp

và quyết định một số vấn đề về tổ chức bộ máy, cán bộ công chức Từ việcthí điểm phân cấp nhiều hơn cho Thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh

trong một số lĩnh vực, đã rút ra những bài học bổ ích để tiếp tục đẩy mạnh

phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh

Những kết quả đạt được về phân cấp những năm vừa qua đã phát huyđược tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương; khai thác cácnguồn lực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩyphát triển kinh tế - xã hội của địa phương, phục vụ tốt hơn nhu cầu của tổchức và lợi ích của nhân dân

Tuy nhiên, quá trình đổi mới phân cấp quản lý nhà nước giữa Chínhphủ và chính quyền địa phương các cấp vừa qua xét về tổng thể vẫn chưađáp ứng được những đòi hỏi bức xúc của thực tiễn, còn nhiều hạn chế, bấthợp lý:

- Phân cấp nhưng chưa bảo đảm quản lý thống nhất, còn biểu hiện phântán, cục bộ; kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú trọng việcthanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa phương

- Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệmcủa mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước,

tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh

tế nhà nước và tài sản nhà nước Chưa xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp,của tập thể và cá nhân đối với những nhiệm vụ đã được phân cấp

- Phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới, nhưng chưa bảo đảm tương ứng cácđiều kiện cần thiết để thực hiện, còn thiếu sự ăn khớp, đồng bộ giữa cácngành, các lĩnh vực có liên quan, chưa tạo điều kiện thực tế cho địa phươngchủ động cân đối các nguồn lực và các nhu cầu cụ thể của mình

- Một số nội dung phân cấp đã được pháp luật quy định nhưng chậmđược triển khai thực hiện hoặc thực hiện không triệt để Mặt khác, các quy

định phân cấp hiện hành chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùnglãnh thổ, chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn.

Những hạn chế, bất cập trên đây do nhiều nguyên nhân khác nhau,nhưng chủ yếu là do các nguyên nhân: nhận thức, quan điểm về các chủtrương, giải pháp phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyềncấp tỉnh chưa rõ ràng, rành mạch, thiếu nhất quán, lo ngại phân cấp mạnhdẫn đến tình trạng cục bộ, cát cứ, phân tán Trong tổ chức chỉ đạo còn thiếuquyết tâm, mạnh dạn từ xây dựng, ban hành thể chế, chính sách đến tổ chứcthực hiện; chưa chú trọng tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm Hệ thống

pháp luật thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng với yêu cầu của phát triển kinh tế - xã

hội của đất nước trong tình hình mới

Về mục tiêu của sự phân cấp trong thời gian tới là tiếp tục đẩy mạnhphân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh, giữachính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo,quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sởphân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộmáy chính quyền nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và

thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng

cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi íchcủa nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương trong

điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Về quan điểm và nguyên tắc là

a) Quán triệt quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất, bảo đảmquản lý thống nhất của Chính phủ về thể chế, chính sách, chiến lược, quyhoạch, thanh tra, kiểm tra; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý

nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật

b) Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với

quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của

bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh đối vớicác hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ

c) Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giảiquyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thìgiao cho cấp đó thực hiện; phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm,gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp

d) Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giaiđoạn, đặc thù của ngành, lĩnh vực, điều kiện và khả năng phát triển của từngkhu vực, vùng lãnh thổ, với từng loại hình đô thị, nông thôn, với xu thế hộinhập khu vực và quốc tế

đ) Phải bảo đảm tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệmvới nguồn lực tài chính, tổ chức, nhân sự và các điều kiện cần thiết khác;phải đồng bộ, ăn khớp giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan

e) Bảo đảm quyền và thực hiện đầy đủ trách nhiệm của Hội đồng nhân

dân, Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quyếtđịnh, thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp; chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷcương hành chính; đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân thamgia quản lý nhà nước

g) Phân cấp phải thể hiện được sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thốngthể chế, văn bản quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và bảo đảmquyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở