ứng dụng mô hình đầu tư công - tư (ppp) nhằm đa dạng hóa các hình thức huy động vốn để phát triển cơ sở hạ tầng đô thị tại tp.hcm

Xuất phát từ thực trạng trên, mục tiêu nghiên cứu của đề tài là xây dựng một mô hình ứng dụng PPP cụ thể, khả thi để triển khai cho các dự án giao thông đô thị thành công, phù hợp đặc th

ỦY BAN NHÂN DÂN TP.HCM BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

SỞ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM

THỨC HUY ĐỘNG VỐN ĐỂ PHÁT TRIỂN CƠ

SỞ HẠ TẦNG ĐÔ THỊ TẠI TP HỒ CHÍ MINH

Chủ nhiệm đề tài: PGS, TS PHAN THỊ BÍCH NGUYỆT Thành viên đề tài:

TS Huỳnh Thị Thúy Giang

TS Trần Thị Hải Lý

TS Nguyễn Hữu Huy Nhựt Ths Phạm Dương Phương Thảo Ths Nguyễn Huy Thao

Ths Lê Thị Phương Vy Ths Nguyễn Thị Đoan Trân Ths Bùi Xuân Cường

Vũ Văn Điệp Đặng Lê Hoàng

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TÓM TẮT NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

Nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Tp.HCM là rất cao, đòi hỏi khối lượng vốn lớn nhưng bài toán khó đối với TP.HCM hiện nay chính là vốn và hiệu quả đầu tư của các công trình TP HCM chủ trương huy động vốn ngoài ngân sách theo hình thức hợp tác công –tư (PPP) Xuất phát

từ thực trạng trên, mục tiêu nghiên cứu của đề tài là xây dựng một mô hình ứng dụng PPP cụ thể, khả thi để triển khai cho các dự án giao thông đô thị thành công, phù hợp đặc thù của TP.HCM Từ đó có thể ứng dụng PPP ở quy

mô rộng hơn

Đề tài đã hệ thống hóa các nghiên cứu về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị, những bài học kinh nghiệm từ các nước trên thế giới, đối chiếu với các văn bản pháp lý về PPP tại VN như quyết định 71/2010/QĐ-TTg để phát hiện những bất cập, từ đó đề xuất hoàn thiện các hành lang pháp

lý triển khai đối với hình thức PPP ở VN; phân tích thực trạng phát triển hạ tầng giao thông tại TP.HCM, đánh giá các dự án thể hiện dưới hình thức PPP

đã và đang triển khai và tìm ra những tồn tại, trên cở sở đó nghiên cứu đề xuất giải pháp; phỏng vấn các chuyên gia và nhà đầu tư tư nhân để thu thập thông tin làm cơ sở phân tích và xử lý bằng các mô hình kinh tế lượng Kết quả cho thấy có 5 nhân tố tác động đến việc triển khai mô hình PPP cho phát triển hạ tầng giao thông tại VN nói chung và tại TP.HCM nói riêng, đó là (1) lợi nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3) chia sẻ rủi ro phù hợp giữa nhà nước và tư nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm được đối tác tin cậy

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu thực tế, đề tài đề xuất những kiến nghị với Trung ương như gia tăng vai trò của Chính phủ thông qua ổn định kinh tế vĩ

mô, hoàn thiện hành lang pháp lý, ổn định và phát triển thị trường tài chính; thực hiện mô hình chính quyền đô thị tại TP.HCM Đề tài cũng đề xuất những kiến nghị cụ thể đối với UBND TP.HCM; đề xuất một dự án CSHT giao thông theo hình thức PPP tại TP.HCM và các điều kiện cơ sở thực thi dự án

ABSTRACT

Although the need of infrastructure development at Ho Chi Minh City is increasing rapidly, funding cannot be satisfied from the State budget or traditional ODA sources, and the efficiency of projects is questioned The PPP model has considerable potential The aim of this study is finding effective and suitable way to apply PPP model into infrastructure development for HCM city and for Vietnam

We systematically research concepts, theories, and empirical studies about PPP model to develop infrastructure in countries all over the world,

drawing conclusions, comparing with 71/2010/QĐ-TTg document of Vietnam

in order to find out problems Besides, we also examine the real development

at HCM city, projects which are applied PPP model experimentally in VN Survey to have specialists’ opinions is included in our research Econometric models are also used to find out five determinants to attract private investors

to infrastructure projects They are (1) benefit of investment, (2) sufficient and explicit legislation, (3) reasonable risk allocations between public and private sector, (4) stable macroeconomic conditions, and (5) finding reliable business associate

Based on these finding results, we suggest solutions to The Vietnamese Government and to The HCM City Committee of People We also suggest an infrastructure project to be applied PPP model at HCM city as an illustration

MỤC LỤC

Trang

Mục lục

Danh sách các chữ viết tắt

Danh sách bảng

Danh sách hình

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ PPP 5

1.1 Phân biệt PPP với PSP và tư nhân hóa 5

1.2 Lợi ích của PPP 6

1.2.1 Thu hút vốn đầu tư tư nhân 8

1.2.2 Cải thiện hiệu quả đầu tư 8

1.2.3 Chất xúc tác cho cải cách các khu vực 8

1.3 Tính chất của PPP 9

1.4 Các nhân tố tác động đến mô hình PPP 11

1.4.1 Nhân tố tác động đến sự thành công 11

1.4.1.1 Vai trò và trách nhiệm của chính phủ 11

1.4.1.2 Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp 12

1.4.1.3 Nhận dạng và phân bổ rủi ro hợp lý 13

1.4.1.4 Nguồn vốn cho PPP 15

1.4.1.5 Thực hiện phân tích lợi ích-chi phí 17

1.4.2 Nhân tố bất lợi cho dự án PPP 22

1.5 Kinh nghiệm thế giới về triển khai mô hình PPP trong các dự án phát triển CSHT 24

1.5.1 Anh 24

1.5.2 Ấn Độ 25

1.5.3 Trung Quốc 26

1.5.4 Malaysia 27

1.5.5 Hàn Quốc 27

1.5.6 Hà Lan 28

1.6 Xu hướng của mô hình PPP thời kỳ hậu khủng hoảng 2008 29

1.7 Bài học kinh nghiệm rút ra cho VN và cho TP.HCM trong phát triển CSHT giao thông đô thị 32

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 37

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ỨNG DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG PHÁT TRIỂN CSHT GIAO THÔNG ĐÔ THỊ TẠI TP.HCM 38

2.1 Thực trạng CSHT đô thị Tp.HCM – Nhu cầu thực hiện PPP để phát triển CSHT 38

2.2 Thực trạng đầu tư tư nhân vào CSHT đô thị Tp.HCM 44

2.3 Những rào cản trong triển khai các dự án PPP CSHT tại TP.HCM 46 2.3.1 Về hành lang pháp lý và cơ chế vận hành 46

2.3.2 Về huy động vốn đầu tư 50

2.3.3 Về đánh giá hiệu quả dự án 50

2.4 Phân tích đánh giá Dự thảo sửa đổi, bổ sung Quy chế đầu tư theo hình thức PPP 51

2.5 Khảo sát các dự án PPP đang triển khai tại VN – Bài học kinh

nghiệm cho TP.HCM 54

2.5.1 BOT vốn nước ngoài 55

2.5.2 BOT vốn trong nước 55

2.5.3 BT vốn trong nước 58

2.5.4 BOO 59

2.6 Đo lường mức độ sẵn lòng tham gia PPP của nhà đầu tư tư nhân trong lĩnh vực CSHT đô thị 59

2.6.1 Mẫu nghiên cứu 60

2.6.2 Thang đo 61

2.6.3 Đánh giá và điều chỉnh thang đo –Pilot testing 64

2.6.4 Nghiên cứu chính thức 65

2.6.5 Kiểm định các nhân tố tác động đến sự sẵn lòng đầu tư của tư nhân68 2.6.6 Phân tích hồi quy 69

2.6.7 Kiểm tra tính khác biệt về mức độ sẵn lòng đầu tư theo loại hình doanh nghiệp và hình thức lựa chọn đầu tư 72

2.6.8 Thảo luận kết quả khảo sát 73

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 76

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP ỨNG DỤNG MÔ HÌNH PPP PHÁT TRIỂN CSHT ĐÔ THỊ TẠI TPHCM 77

3.1 Định hướng phát triển CSHT giao thông của TP.HCM 77

3.1.1 Cơ hội 78

3.1.2 Thách thức 79

3.2 Giải pháp cho ứng dụng thành công mô hình PPP phát triển cơ sở hạ tầng đô thị tại TP.HCM 79

3.2.1 Gia tăng vai trò của chính phủ 79

3.2.1.1 Ổn định kinh tế vĩ mô 80

3.2.1.2 Hoàn thiện hành lang pháp lý 80

3.2.1.3 Ổn định và phát triển thị trường tài chính 103

3.2.2 Thực hiện mô hình chính quyền đô thị tại TP.HCM 105

3.3 Giải pháp cụ thể cho TP.HCM 105

3.3.1 Đề xuất lộ trình tiến hành dự án PPP tại TP.HCM 105

3.3.2 Đề xuất các tiêu chí để lựa chọn dự án thực hiện theo PPP 109

3.3.3.Kiến nghị về tài chính cho dự án theo mô hình PPP 116

3.3.3.1 Vốn khởi tạo từ ngân sách TP.HCM 116

3.3.3.2 Tỷ lệ % vốn tham gia từ ngân sách Thành phố 116

3.3.4 Kiến nghị về tính tự chịu trách nhiệm của bộ máy quản lý TP 117

3.3.5 Kiến nghị về xử lý hành lang được khai thác xung quanh dự án 118

3.3.6 Kiến nghị về phân bổ rủi ro hợp lý giữa khu vực công và tư 119

3.3.7 Kiến nghị thành lập cơ quan quản lý dự án PPP độc lập 124

3.3.8 Nâng cao vai trò của các bên liên quan đến dự án PPP phát triển cơ sở hạ tầng giao thông tại TP.HCM 124

3.3.9 Kiến nghị khác 127

3.4 Đề xuất một dự án giao thông đô thị thực hiện theo mô hình PPP tại TP.HCM 128

DANH SÁCH CÁC CHỮ VIẾT TẮT

ADB Ngân hàng Phát triển châu Á

BOT Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao

BT Xây dựng – Chuyển giao

BOO Xây dựng – Sở hữu – Vận hành

CBA Phân tích chi phí- lợi ích

CSHT Cơ sở hạ tầng

CSH Chủ sở hữu

DB Thiết kế- Xây dựng (Chìa khóa trao tay) DBFM Thiết kế- Xây dựng – Tài trợ - Quản lý FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP Tổng sản phẩm quốc nội

GPMB Giải phóng mặt bằng

GTVT Giao thông vận tải

HĐND Hội đồng nhân dân

JICA Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản

IBRD Ngân hàng thế giới về Tái thiết và Phát triển NSNN Ngân sách nhà nước

NHTM Ngân hàng thương mại

NPV Giá trị hiện tại ròng

OCR Vốn vay thương mại

ODA Hỗ trợ phát triển chính thức

O&M Vận hành và Bảo trì

PPP Mô hình đầu tư công-tư

PSP Sự tham gia của khu vực tư nhân

Sở GTVT Sở Giao thông vận tải

Sở KHĐT Sở Kế hoạch đầu tư

Sở QHKT Sở Quy hoạch kiến trúc

Sở TNMT Sở Tài nguyên môi trường

Sở TC Sở Tài chính

TPCP Trái phiếu chính phủ

TP Thành phố

TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh

UBND Ủy ban nhân dân

VCB Ngân hàng Ngoại thương Việt Nam

VDB Ngân hàng phát triển Việt Nam

DANH SÁCH BẢNG

1.1 Chia sẻ rủi ro của dự án Westlink M7 14 1.2 Kết quả nghiên cứu của Esther (2007) 16 2.1 Danh mục các dự án giao thông Tp.HCM kêu gọi đầu tư

DANH SÁCH HÌNH

1.1 Quy trình đầu tư theo PPP 9 1.2 Mức độ tư nhân hóa trong các hợp đồng PPP 10 1.3 Tóm tắt kinh nghiệm triển khai PPP để áp dụng cho TP.HCM 35 2.1 Quy trình nghiên cứu 60 2.2 Tỷ lệ tư nhân tham gia phỏng vấn theo từng loại hình DN 65 2.3 Các hình thức đầu tư mong đợi 66 2.4 Mức độ sẵn lòng đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của tư nhân 66 2.5 Các nguyên nhân cản trở thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân 67 2.6 Mô hình nghiên cứu 69 2.7 Mức độ tác động của các nhân tố đến sự sẵn lòng đầu tư 72 3.1 Lộ trình tiến hành dự án PPP tại TP.HCM 106 3.2 Sơ đồ lựa chọn thực hiện dự án theo PPP 114 3.3 Các điều kiện lựa chọn loại hợp đồng theo PPP 115 3.4 Nguyên tắc phân bổ rủi ro 121 3.5 Mô hình phân bổ rủi ro dự án PPP CSHT giao thông TP.HCM 122 3.6 Sự quan tâm của các bên liên quan trong dự án CSHT theo mô

hình PPP

125

3.7 Quy trình điều chỉnh giá thu phí 127

MỞ ĐẦU Tính cấp thiết của đề tài:

TP HCM là thành phố đông dân nhất với dân số hơn 9 triệu người, đồng thời cũng là trung tâm kinh tế, văn hóa, giáo dục giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam Tuy vậy, Tp HCM đang phải đối diện với những vấn đề của một đô thị lớn có dân số tăng quá nhanh Dân số và phương tiện cơ giới gia tăng nhanh chóng nhưng tiến độ phát triển cơ sở hạ tầng giao thông lại rất chậm Hiện nay, đường bộ gần như là phương thức duy nhất đáp ứng nhu cầu giao thông vận tải tại TP.HCM Trong nội ô thành phố, đường sá ngày càng quá tải, thường xuyên ùn tắc Hệ thống giao thông công cộng kém hiệu quả Do đó, nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP.HCM là một yêu cầu bức thiết, để đáp ứng nhu cầu này đòi hỏi triển khai đồng bộ nhiều giải pháp khác nhau trên nhiều lĩnh vực đồng thời phải có nguồn lực tài chính tương xứng

Mặc dù đã nhận thức tầm quan trọng của việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị và đã có những chiến lược phát triển đến năm 2020, nhưng bài toán khó đối với TP.HCM hiện nay chính là nguồn vốn và hiệu quả đầu tư của các công trình Hiện nay nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng tại TP.HCM chủ yếu là vốn ODA, vốn tài trợ, vốn vay… nhưng do tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu 2008 những nguồn này có xu hướng ngày càng thu hẹp, trong khi tình trạng thâm hụt ngân sách, nợ công tăng cao, giảm chi tiêu công để kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô đã ảnh hưởng tới chi ngân sách cho đầu tư cơ sở hạ tầng Để giải quyết vấn đề vốn cho phát triển

cơ sở hạ tầng, TP HCM đã rất năng động sáng tạo để tìm và tạo nguồn, trong

đó hướng khai thác chủ yếu là huy động vốn ngoài ngân sách

Từ nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới đã chỉ ra cho thấy rằng bất kỳ chính phủ nào cũng không thể và không đủ khả năng nguồn lực để cung cấp hàng hóa công một cách hiệu quả trong điều kiện ngân sách

bị giới hạn Vì thế, mô hình đầu tư công -tư (PPP) đã xuất hiện là giải pháp hữu hiệu cho bài toán khó về vốn nói trên PPP đã được nghiên cứu và áp dụng thành công trong nhiều lĩnh vực – đặc biệt là phát triển cơ sở hạ tầng - tại hơn 50 quốc gia trên thế giới, bao gồm các nước phát triển như Anh, Mỹ

và các nước đang phát triển như Hàn Quốc, Thái Lan, Trung Quốc, Thực tiễn đã chứng minh những lợi ích thiết thực mà mô hình PPP đem lại, đó là:

 Thu hút vốn đầu tư tư nhân nhằm hỗ trợ sự thiếu hụt tài chính cho chính phủ

 Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả

 Gia tăng hiệu quả của các dự án, cải thiện việc phân phối dịch vụ, tạo ra các giá trị tăng thêm cho người tiêu dùng lẫn chính phủ

 Cắt giảm chi phí thông qua phân phối rủi ro hợp lý, là chất xúc tác để cải cách các khu vực (như luật pháp, các cơ quan quản lý) rộng rãi hơn Nhận thức được tính chất quan trọng của một xu hướng phát triển mà nhiều nước đã áp dụng khá thành công, Việt Nam đã và đang tích cực triển khai mô hình này khởi đầu bằng quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) với các dự án kêu gọi đầu tư theo mô hình PPP Tuy đưa vào thực hiện nhưng một số dự án đã thất bại, cụ thể như cầu Phú Mỹ được thực hiện theo hình thức BOT (một dạng của PPP) nhưng chủ đầu tư không

đủ bù đắp chi phí đã trả lại cho chính quyền thành phố tạo thêm gánh nặng cho ngân sách vốn đã eo hẹp, dự án tuyến xe điện mặt đất số 1 (Tramway số 1) không đạt được thỏa thuận với nhà đầu tư theo phương thức BOT Dự án cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết được Thủ tướng chính phủ chỉ định nhà đầu tư

1 là công ty Bitexco kết hợp với nhà đầu tư 2 là Tập đoàn Tài chính quốc tế IFC, nhưng nhà đầu tư tư nhân (nhà đầu tư 3) vẫn chưa có

Mục tiêu và đối tƣợng nghiên cứu của đề tài:

Xuất phát từ thực trạng trên, đề tài “Ứng dụng mô hình đầu tư công –

tư (PPP) nhằm đa dạng hóa các hình thức huy động vốn để phát triển cơ sở hạ tầng đô thị tại TP.HCM” được lựa chọn với mục tiêu nghiên cứu là xây dựng

một mô hình ứng dụng PPP cụ thể, khả thi để triển khai cho các dự án giao thông đô thị thành công, phù hợp đặc thù của TP.HCM Từ đó có thể ứng dụng PPP ở quy mô rộng hơn

Phương pháp nghiên cứu:

Đề tài sử dụng các phương pháp phân tích định tính và định lượng Phân tích định tính: chúng tôi phân tích trên cơ sở số liệu thứ cấp về hạ tầng giao thông đô thị, vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng, cơ cấu nguồn vốn đầu tư vào các dự án đầu tư giao thông cho đến nay tại TP.HCM để đưa ra các đánh giá về thực trạng

Phân tích định lượng: căn cứ trên số liệu sơ cấp từ điều tra khảo sát để phân tích, cụ thể hóa các nhân tố ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP.HCM Đề tài

sử dụng các phương pháp thống kê để so sánh hiệu quả của mô hình PPP với các loại hình dự án thuộc nhóm khác

Các nội dung thực hiện trong đề tài:

- Hệ thống hóa các nghiên cứu về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị, những bài học kinh nghiệm từ các nước trên thế giới, đối chiếu với các văn bản pháp lý về PPP tại VN như quyết định 71/2010/QĐ-TTg để phát hiện những bất cập, từ đó đề xuất hoàn thiện các hành lang pháp lý triển khai đối với hình thức PPP ở

VN

- Phân tích thực trạng phát triển hạ tầng giao thông tại TP.HCM, đánh giá các dự án thể hiện dưới hình thức PPP đã và đang triển khai và tìm ra những tồn tại, trên cở sở đó nghiên cứu đề xuất giải pháp

- Phỏng vấn các chuyên gia và nhà đầu tư tư nhân để thu thập thông tin làm cơ sở phân tích và xử lý bằng các mô hình kinh tế lượng nhằm tìm ra các nhân tố tác động đến việc triển khai mô hình PPP

cho phát triển hạ tầng giao thông tại VN nói chung và tại TP.HCM nói riêng

- Đề xuất về hoàn thiện khung pháp lý; đề xuất một dự án theo hình thức PPP tại TP.HCM và các điều kiện cơ sở thực thi dự án

Phạm vi nghiên cứu của đề tài: cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP.HCM Kết cấu của đề tài:

Chương 1: Tổng quan về PPP

Chương 2: Thực trạng ứng dụng mô hình PPP trong phát triển CSHT giao

thông đô thị tại TP.HCM

Chương 3: Giải pháp ứng dụng mô hình PPP phát triển CSHT đô thị tại

TP.HCM

Ý nghĩa và tính mới về khoa học và thực tiễn của đề tài:

Thực chất, PPP đã được thực hiện ở hơn 50 quốc gia trên thế giới với một khoảng thời gian khá dài nên đây không phải là một mô hình mới Tuy nhiên tại Việt Nam, về hình thức thì mô hình này đã được áp dụng và triển khai nhưng đó không phải là mô hình PPP theo đúng bản chất mà bị bóp méo

và biến dạng khá nhiều Với việc trả các mô hình này về đúng bản chất, đề tài

sẽ nghiên cứu những sự thành công và thất bại của những dự án được coi là PPP tại TP.HCM nhằm tìm ra hướng khai thông, đề xuất về hoàn thiện khung pháp lý, đặc biệt là Quyết định 71/2010/QĐ-TTg; đề xuất một dự án theo hình thức PPP tại TP.HCM và các điều kiện cơ sở lựa chọn dự án khả thi phù hợp với đặc thù của TP.HCM.Vì vậy, theo nhóm tác giả, nghiên cứu không trùng lắp với các đề tài khác và mang tính mới cả về khoa học lẫn thực tiễn

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN VỀ PPP

Để đảm bảo phúc lợi xã hội, tại các quốc gia trên thế giới, hàng hóa công là do chính phủ cung cấp Tuy nhiên, trong thực tế, các chính phủ đã không đủ khả năng và nguồn lực để cung cấp hàng hóa công một cách hiệu quả Stacey (1997) đã nhận xét về sự đầu tư của chính phủ trong lĩnh vực cung cấp hàng hóa công là “năng suất thấp, khả năng sinh lợi kém và thiếu kết nối giữa cầu và cung” Đặc biệt tại các nước đang phát triển, sự thiếu hụt ngân sách quốc gia cùng với việc sử dụng vốn kém hiệu quả đã hạn chế chính phủ cung cấp một cách hiệu quả các hàng hóa công nói chung và đầu tư phát triển

cơ sở hạ tầng nói riêng Vì thế, mô hình đầu tư công -tư (PPP) đã xuất hiện làm giải pháp cho vấn đề trên PPP là quan hệ giữa các tổ chức Nhà nước với

tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác, nhằm phân bổ rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất Vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động Đối tác tư nhân tìm kiếm lợi nhuận còn chính phủ thì hướng đến tính hiệu quả và tiết kiệm thông qua sự tham gia của khu vực tư nhân.Sự hợp tác này hướng đến việc chia sẻ quyền lợi và rủi ro, tăng tính minh bạch và trách nhiệm cũng như phát huy các lợi thế của mỗi khu vực Có thể nói, PPP là cách thức hiệu quả để các quốc gia phát triển cơ sở hạ tầng, chuyển đổi và cải cách các dịch vụ và hàng hóa công Tìm hiểu về PPP, học hỏi kinh nghiệm thế giới để triển khai mô hình PPP tại Việt Nam trong bối cảnh hiện nay là hết sức cần thiết nhằm phát huy các nguồn lực một cách hợp lý cho đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng cho Việt Nam nói chung và cho TP.HCM nói riêng

1.1 Phân biệt PPP với PSP và tư nhân hóa (privatization)

Một số thuật ngữ được sử dụng để miêu tả hoạt động có sự tham gia

của khu vực tư nhân là PPP, PSP và tư nhân hóa Mặc dù các thuật ngữ này

thường được sử dụng thay thế cho nhau nhưng giữa chúng vẫn có sự khác biệt:

- Tư nhân hóa liên quan đến việc bán cổ phần hoặc quyền sở hữu, hoặc bán các tài sản-dịch vụ của doanh nghiệp nhà nước cho khu vực tư nhân

- PSP thường hướng đến việc chuyển các nghĩa vụ sang cho khu vực tư nhân hơn là nhấn mạnh đến việc thiết lập mối quan hệ đối tác Một số chương trình PSP đã quá tham vọng và xem nhẹ các mục tiêu phúc lợi xã hội, khiến người dân bất bình Vì thế, PSP đã được cải tiến thành một hình thức tiên tiến hơn, đó là PPP

- PPP thể hiện sự tham gia của tư nhân nhưng chính phủ vẫn giữ vai trò đảm bảo đáp ứng các lợi ích xã hội, đảm bảo thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công PPP phân định một cách chặt chẽ

và hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà đối tác Nhà nước và đối tác

tư nhân phải gánh vác Đóng góp của chính phủ có thể dưới dạng vốn đầu

tư, chuyển giao tài sản, các cam kết hoặc đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ này Chính phủ cũng đóng góp về: trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa, khả năng huy động sự ủng hộ về chính trị Vai trò của khu vực tư nhân là sử dụng nguồn lực tài chính hoặc chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành để vận hành hoạt động của

dự án một cách hiệu quả

1.2 Lợi ích của PPP

Sharma (2007) trong nghiên cứu của mình đã chỉ ra rằng nếu khu vực

tư nhân độc lập cung cấp hàng hóa công thì sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội Nguyên nhân là vì lợi nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, khu vực tư nhân sẽ rất khó khăn để tạo ra doanh thu bù đắp cho chi phí, do đó tư nhân sẽ không cung cấp hoặc cung cấp không đủ hàng hóa theo yêu cầu của

xã hội Đặc biệt đối với cơ sở hạ tầng và giao thông đô thị đòi hỏi vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, nên khó có thể thu hút đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của Nhà nước

Tuy nhiên, bản thân Nhà nước cũng không thành công trong việc tự mình cung cấp hàng hóa công Birch và Haar (2000) tìm thấy rằng thất bại của chính phủ xuất phát từ sự dàn trải trong đầu tư và theo đuổi quá nhiều mục tiêu cùng một lúc, ví dụ vừa tạo việc làm cho người dân vừa cung cấp hàng hoá phi lợi nhuận thương mại, dẫn đến hiệu quả đầu tư của khu vực công thấp Ngoài ra, nguyên nhân thất bại của chính phủ ở các nước đang phát triển còn do tình trạng bội chi ngân sách quốc gia, nợ công tăng nhanh trong khi các khoản hỗ trợ chính thức như ODA sụt giảm, cách thức sử dụng vốn kém hiệu quả hạn chế chính phủ cung cấp hàng hóa công đáp ứng yêu cầu xã hội

Xuất phát từ hai nguyên nhân trên, nhiều quốc gia trên thế giới đã tiến hành xem xét lại khả năng điều hành của khu vực công và tiềm lực của khu vực tư, kết hợp ưu thế của mỗi khu vực để xây dựng một mô hình mới, đó là

mô hình đầu tư công –tư (PPP) Sự hợp tác giữa hai khu vực công – tư là cần thiết nhằm cải thiện sự không hiệu quả của khu vực công và tận dụng các nguồn lực của thị trường để cung cấp dịch vụ và hàng hóa tốt hơn, để đảm bảo nhu cầu của người dân được đáp ứng

PPP nhìn chung đem lại nhiều lợi ích cho xã hội và cho các bên tham gia, đó là tăng năng suất và tính hiệu quả trong đầu tư, định hướng dịch vụ và phân cấp trách nhiệm rõ ràng, đáp ứng những tiêu chí như hiện đại, năng động, nhạy bén và thích nghi cao với bối cảnh kinh tế thị trường phát triển mạnh mẽ

Trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng, ba lợi ích cụ thể thúc đẩy chính phủ tham gia mô hình PPP, đó là:

- Thu hút vốn đầu tư tư nhân (bổ sung cho nguồn vốn Nhà nước)

- Tăng năng suất và tính hiệu quả của các nguồn lực có sẵn

- Cải cách các khu vực thông qua việc phân bổ vai trò, động lực, và trách nhiệm

1.2.1 Thu hút vốn đầu tƣ tƣ nhân

Nhu cầu duy trì và phát triển cơ sở hạ tầng ngày càng tăng theo sự gia tăng dân số trong khi đó nguồn lực tài chính của chính phủ có giới hạn Được

cơ cấu một cách phù hợp, PPP có thể huy động các nguồn lực trước đây chưa được khai thác của khu vực tư nhân giúp bù đắp thiếu hụt vốn đầu tư mà không tăng nợ công Về phía tư nhân, bằng năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh doanh của mình, họ thu được khoản hoàn vốn đầu tư và sinh lợi một cách phù hợp

1.2.2 Cải thiện hiệu quả đầu tƣ

Đặc thù của khu vực nhà nước là có ít hoặc không có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức hoạt động, vì thế không thuận lợi trong việc xây dựng và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả Việc đưa ra những động cơ khuyến khích tính hiệu quả vào khu vực nhà nước là khó khăn mặc

dù không phải là không thực hiện được Nhờ tận dụng các sáng tạo của khu vực tư nhân và tối ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời của dự án, PPP là công

cụ để đạt hiệu quả đầu tư cao hơn

1.2.3 Chất xúc tác cho cải cách các khu vực

Các chính phủ đôi khi coi PPP là chất xúc tác kích thích, thúc đẩy từng bước cải cách các khu vực nhằm đạt các mục tiêu tăng trưởng, chẳng hạn như việc thông qua các điều luật khuyến khích thu hút đầu tư

So với hình thức đầu tư truyền thống, PPP đem lại lợi ích vượt trội Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công Nhà nước tài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội Việc vận hành và bảo dưỡng

do nhà nước quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúc thời gian bảo hành Do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài dẫn đến chi phí đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu Bên cạnh đó, các chi phí vận hành và bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp

Hình 1.1 : Quy trình đầu tƣ theo PPP Nguồn: KPMG (2011)

Đối với PPP, hình 1.1 cho thấy, đồ thị thanh toán thể hiện trên một mặt phẳng cho thấy sự ổn định của dòng chi phí đầu tư và chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ Chính phủ sẽ xác định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí

dự án trong dài hạn Doanh nghiệp dự án (tư nhân) sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán Các rủi ro liên quan đến thiết kế và xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo dưỡng được chuyển từ nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần

Nói tóm lại, PPP đem lại lợi ích thiết thực cho các bên tham gia, mà quan trọng hơn cả là đem lại lợi ích cho người dân trong xã hội.Riêng tại các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, theo Ngân hàng Phát triển châu Á, PPP đặc biệt phù hợp vì những lý do sau:

 Khoảng cách lớn giữa nhu cầu vốn đầu tư khổng lồ và khả năng tài trợ của chính phủ bị giới hạn

 Huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng mà không tăng nợ công

 Cải thiện hiệu quả đầu tư nhờ tận dụng các sáng tạo của tư nhân và tối

ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời dự án (lợi thế kinh tế theo qui mô)

- Các hợp đồng quản lý

- Các hợp đồng cho thuê

- BOT (Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao), BOO (Xây dựng – Kinh doanh – Sở hữu), DBO (Thiết kế - Xây dựng – Kinh doanh), ROT (Cải tạo-Kinh doanh – Chuyển giao)

- Chia sẻ rủi ro một cách hợp lý giữa đối tác Nhà nước và đối tác tư nhân

- Phần thưởng tài chính cho tư nhân tương xứng với kết quả

PPP yêu cầu các bên liên quan (Nhà nước, Tư nhân) đảm nhiệm những vai trò mới hoặc thực hiện vai trò hiện tại nhưng theo các cách thức được cải tiến

1.4 Các nhân tố tác động đến mô hình PPP

Từ thập niên 80 cho đến nay, PPP đã được áp dụng để phát triển cơ sở

hạ tầng tại nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm các nước phát triển và đang phát triển Sau đây, đề tài sẽ điểm qua những nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới về các nhân tố quyết định sự thành công cũng như những nhân tố gây trở ngại khi áp dụng PPP để làm bài học kinh nghiệm cho việc ứng dụng mô hình này tại Việt Nam, hướng đến việc ứng dụng hợp lý và hiệu quả nhất

1.4.1 Nhân tố tác động đến sự thành công

Nhiều nhà nghiên cứu về PPP như Rockart (1982), Akintoye (2003) và

Li (2005) đồng quan điểm với nhau khi cho rằng việc xác định các nhân tố tác động đến sự thành công cho mô hình PPP là những vấn đề cơ bản cần phải có

và cần được duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công và hiệu quả Hơn thế nữa, chúng còn là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của một quốc gia phát triển

Với từng bối cảnh nghiên cứu cụ thể, mỗi nhà nghiên cứu đã chỉ ra tập hợp các nhân tố quyết định thành công của dự án PPP khác nhau nhưng nhìn chung có năm nhân tố mà các nhà khoa học thống nhất quan điểm với nhau rằng sẽ ảnh hưởng đáng kể đến sự thành công của PPP, đó là:

- Vai trò và trách nhiệm của chính phủ

- Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp

- Nhận dạng và phân bổ rủi ro hợp lý

- Nguồn vốn cho PPP

- Thực hiện phân tích chi phí –lợi ích

1.4.1.1 Vai trò và trách nhiệm của chính phủ

Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển các dự án PPP

Để vận hành mô hình PPP thành công, các nhà nghiên cứu đề xuất rằng chính phủ cần thực hiện một loạt các cải cách bao gồm:

- Hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tƣ

(nghiên cứu của Boyfield, 1992; Stein, 1995; Qiao, 2001;Young, 2009): Một

khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng

- Chính sách hỗ trợ của chính phủ (nghiên cứu của Zhang et al, 1998;

Gildenhuys và Knipe, 2000; Mark, 2003): Mặc dù đối với các dự án PPP, khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu nhưng chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu, cụ thể là thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề phát sinh, quản lý chất lượng dự án

- Ổn định môi trường kinh tế vĩ mô (nghiên cứu của Dailami và Klein,

1997; Zhang, 2005; Young, 2009): Sự sẵn lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào điều kiện kinh tế vĩ mô tại khu vực mà dự án được triển khai Vì vậy chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định

- Phát triển thị trường tài chính (nghiên cứu của Akintoye et al,

2001b): Thị trường tài chính là nguồn cung ứng vốn cho các khu vực Phát triển thị trường tài chính là tiền đề cho việc phát triển và ổn định kinh tế vĩ

mô

1.4.1.2 Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp

Theo nghiên cứu của Tiong (1996); Birnie (1999); Miller (2000);Marcus

và Graeme(2004); Zhang (2005); Young (2009) thì chính phủ cần lựa chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực và vững mạnh Sự thành công của dự án PPP phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, chính phủ cần xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm vi khách hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp

đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ

sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi

ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư

Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro Merna

và Smith (1996) chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống và rủi ro nội tại Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngoài khả năng kiểm soát của các bên tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính trị, pháp lý, kinh tế và môi trường Rủi ro nội tại liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây dựng, thiết kế, vận hành, tài chính và doanh thu Nisar (2007) thì phân chia rủi ro theo hai khía cạnh: rủi ro hiện hữu và rủi ro tiềm tàng phát sinh trong quá trình thiết kế, xây dựng và phát triển, chi phí hoạt động, sự đa dạng của nguồn thu và các loại rủi ro khác Một cách phân loại khác theo Wang (2000) và Thomas (2003) là theo lĩnh vực có liên quan như rủi ro doanh thu, rủi ro phân

bổ đất, rủi ro nhu cầu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu cạnh tranh, rủi ro về chi phí hoạt động, rủi ro nợ vay, và rủi ro chính trị

Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro cố định cho tất cả dự án Các rủi ro của dự án PPP đường bộ thường

bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án, loại hợp đồng PPP áp dụng Ngoài

ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án hoặc giữa các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia

đang phát triển

Ahadzi (2004) thực hiện một điều tra về các dự án PPP đường bộ ở Anh

đã phát hiện thời gian chuẩn bị đầu tư của 98% các dự án dài hơn các dự án khác khoảng 11-166% và chi phí đàm phán cũng lớn hơn từ 25 - 200% Nguyên nhân là do khó đạt được thỏa thuận về phân chia rủi ro giữa hai khu vực Bằng chứng thực nghiệm cho thấy phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn thời gian và tiết kiệm chi phí đầu tư, thu được giá trị đồng tiền tốt hơn, thay vì chuyển giao rủi ro càng nhiều càng tốt cho tư nhân

Các rủi ro cần được chuyển giao ở mức tối ưu, không phải tối đa SMEC (2011) đã xây dựng các nguyên tắc phân bổ rủi ro cho các dự án PPP giao thông đường bộ là:

- Phân bổ nhiệm vụ và rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt nhất các nhiệm vụ và rủi ro này

- Duy trì tính đơn giản và minh bạch để bảo đảm có thể quản lý được các rủi ro

- Tư nhân yêu cầu bù đắp cho rủi ro chuyển giao Mức độ bù đắp phụ thuộc vào chi phí tài trợ

- Phân bổ rủi ro cho bên tư nhân với mức giá phù hợp

Sau đây, chúng ta xem xét một dự án cụ thể về giao thông đường bộ (Westlink M7) để thấy rõ hơn vấn đề phân bổ rủi ro một cách hợp lý

Bảng 1.1: Chia sẻ rủi ro của dự án Westlink M7

Rủi ro hoàn thành đúng

hạn



Rủi ro vận hành 

Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự

án PPP bao gồm: vốn khởi tạo (seed financing), vốn chủ sở hữu và nợ Vốn khởi tạo là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm

áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP Đây là một phần trong các hỗ trợ của chính Phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn Cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển như Việt Nam, nhất là đối với các dự án có mức độ hấp dẫn không cao

Esther (2007) sử dụng mô hình mô phỏng Monte Carlo để xác định mức hỗ trợ phù hợp của thành phố cho dự án Nghiên cứu được thực hiện với

ba loại dữ liệu: (1) khung pháp lý: thời gian thi công, thời gian nhượng quyền

và giá thu phí, (2) các chỉ số kinh tế vĩ mô: lãi suất, lạm phát, trượt giá, tỷ lệ

nợ/vốn và tốc độ tăng trưởng giao thông, (3) các biến bất định: chi phí xây dựng, vận hành, bảo dưỡng Kết quả nghiên cứu trình bày ở bảng 1.2

Nếu không có hỗ trợ của chính phủ, dù tăng mức thu phí, dự án vẫn không khả thi về tài chính, và tư nhân từ chối tham gia (trường hợp 1 và 2)

Trường hợp 3, mặc dù khả thi tài chính nhưng chính quyền và chủ phương tiện không đồng ý do mức phí quá cao Trường hợp 4 được xem là phù hợp nhất cho cả thành phố lẫn tư nhân.Nghiên cứu này khẳng định khả năng thu hút tư nhân để thực hiện thành công các dự án PPP giao thông đường bộ phụ thuộc chặt chẽ vào chính sách hỗ trợ của chính phủ

Bảng 1.2: Kết quả nghiên cứu của Esther (2007)

Ngoài ra, theo Esther (2007) và Young (2009), để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc thực hiện bảo lãnh Có nhiều hình thức hỗ trợ được sử dụng như:

- Hỗ trợ trực tiếp: như trợ cấp (được thực hiện dựa trên kết quả đầu ra

của dự án PPP) Vốn của Nhà nước được sử dụng để bổ sung hoặc thay thế cho phí thu từ người dân sử dụng công trình cơ sở hạ tầng, đối tác tư nhân vẫn nhận được mức thanh toán ổn định cho dịch vụ mà họ cung cấp, góp vốn, miễn phí sử dụng đất, miễn giảm hoặc gia hạn nộp thuế, hỗ trợ chi phí vận hành, Ví dụ, đối với dự án Westlink M7 nêu trên, đối tác tư nhân được miễn tiền sử dụng đất và chính phủ tham gia góp 42% vốn

- Hỗ trợ gián tiếp: cung cấp sự trợ giúp cho tư nhân thông qua bảo lãnh

khoản vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu (phù hợp với các dự án mà doanh thu

Trường

hợp

Hỗ trợ của thành phố

Giá thu phí

Khả thi tài chính

Đạt

4 20% chi phí

xây dựng

Tăng 15%

Đạt

từ thu phí không đủ bù đắp chi phí đầu tư), đảm bảo tỷ giá, bảo lãnh chống rủi

ro bất khả kháng (là kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc chính phủ bù đắp tổn thất cho đối tác tư nhân khi xảy ra rủi ro bất khả kháng), thưởng cho dự án vượt tiến độ, Ví dụ, trong dự án Westlink M7, chính phủ bảo lãnh doanh thu tối thiểu là 80% và đồng ý kéo dài thời gian khai thác để đền bù thiệt hại nếu rủi ro bất khả kháng xảy ra

Sự hỗ trợ của chính phủ nên ở mức phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn của các dự án PPP (Zhang, 2005) Nếu mức hỗ trợ quá nhiều sẽ không phát huy được lợi ích khai thác nguồn vốn của tư nhân mà còn làm gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu được nhiều lợi nhuận từ khu vực công Vì thế, chính phủ nên điều chỉnh mức độ hỗ trợ và lựa chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự

án

1.4.1.5 Thực hiện phân tích chi phí-lợi ích

Ngoài 4 nhân tố cơ bản nêu trên, một số nhà nghiên cứu như Brodie (1995) và Hambros (1999) còn đề xuất thực hiện phân tích chi phí-lợi ích

Phân tích chi phí - lợi ích (CBA) là một quá trình tính toán có hệ thống

để so sánh lợi ích và chi phí của một dự án chính sách, hoặc quyết định chính phủ CBA có hai mục đích:

- Để xác định quyết định đầu tư có hợp lý hay không

- Cung cấp cơ sở để so sánh các dự án Nó liên quan đến việc so sánh tổng chi phí dự kiến của từng lựa chọn so với tổng lợi ích dự kiến, để xem liệu những lợi ích có lớn hơn chi phí, và lớn hơn bao nhiêu

Trong CBA, lợi ích và chi phí được thể hiện về tiền bạc, có xét đến giá

trị tiền tệ theo thời gian, thể hiện qua khái niệm giá trị hiện tại ròng NPV

Các kỹ thuật phân tích CBA bao gồm:

- phân tích tính hiệu quả chi phí

- phân tích chi phí – tính hữu dụng

- phân tích tác động kinh tế

- phân tích tác động tài chính

- phân tích tỷ suất sinh lợi xã hội (Social Return On Investment)

Sau đây là danh sách các bước trong một phân tích chi phí - lợi ích tổng quát:

1 Liệt kê các dự án có thể lựa chọn

2 Liệt kê các đối tượng tham gia

3 Chọn phương pháp đo lường và thực hiện đo lường các thành phần lợi ích và chi phí

4 Dự đoán kết quả lợi ích và chi phí sau khoảng thời gian liên quan

5 Chuyển đổi lợi ích và chi phí thành đơn vị tiền thông dụng

6 Áp dụng tỷ lệ chiết khấu

7 Tính NPV của các dự án

8 Phân tích độ nhạy

9 Điều chỉnh các khuyến nghị lựa chọn

Phân tích chi phí-lợi ích đo lường những tác động tích cực lẫn tiêu cực của dự án PPP, bao gồm:

- Tác động đến các bên tham gia và người sử dụng

- Tác động đến các bên không tham gia cũng không phải là người sử dụng

- Các ngoại tác

- Các lợi ích xã hội khác

Phân tích chi phí-lợi ích (CBA) đối với các dự án đầu tư cho phát triển

cơ sở hạ tầng và giao thông vận tải đã được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng từ lâu như Anh với các dự án đường cao tốc M1 trong năm 1960, dự án tuyến Victoria của Tàu điện ngầm London Cho đến năm 2011, CBA vẫn là nền tảng để thẩm định các dự án giao thông vận tải ở Anh Năm 1994, Canada khuyến khích áp dụng CBA bằng cách phát hành bộ tài liệu hướng dẫn chính thức về phân tích này Tại Mỹ, Sở Giao thông vận tải liên bang và tại các tiểu bang cũng thường áp dụng CBA, bằng cách sử dụng một loạt các công cụ

phần mềm có sẵn bao gồm HERS, BCA.Net, StatBenCost, Cal-BC, và TREDIS

Phân tích CBA cũng được Quỹ Liên kết của liên minh châu Âu (EU Cohesion Fund) sử dụng trong việc đánh giá các dự án về môi trường và cơ sở

hạ tầng từ năm 1993 đến nay Massimo F và S Vignetti (2004) đã thực hiện nghiên cứu trên thực tiễn của các dự án để đánh giá rút kinh nghiệm về việc

sử dụng CBA một cách hiệu quả cho EU, chỉ ra những sai lầm thường gặp và

đề xuất những điều chỉnh để việc áp dụng CBA hiệu quả hơn Một số điểm nổi bật trong thực tiễn áp dụng CBA ở EU bao gồm:

- Giá trị thu hồi của dự án phải được tính đến khi phân tích hiệu quả kinh

tế

- Về xác định thu nhập thuần: thu nhập này được tạo ra từ việc sử dụng công trình CSHT trừ cho chi phí vận hành, chi phí bảo trì, chi phí nâng cấp- cập nhật (renew) Quá trình đầu tư thêm cho nâng cấp phải có thời gian ngắn hơn so với thời gian đầu tư dự án CSHT và nhu cầu nâng cấp phát sinh vào cuối thời gian sử dụng của dự án Khấu hao không đưa vào tính trong dòng tiền

- Về xác định chi phí đầu tư: bao gồm tất cả các chi phí cần thiết để dự

án đi vào vận hành được, ngoại trừ chi phí tài chính của các khoản nợ vay trong quá trình xây dựng thi công

Việc đánh giá các dự án bao gồm cả hai phương diện: phân tích kinh tế

và phân tích tài chính Phân tích tài chính phải đáp ứng một số yêu cầu sau:

- Phải ước tính được thu nhập tạo ra từ dự án kể từ năm dự án chính thức

đi vào hoạt động

- Phải ước tính được các chi phí hoạt động

- Tính toán NPV (Hiện giá thuần) của việc đầu tư dựa trên lãi suất chiết khấu là chi phí sử dụng vốn bình quân của các nguồn tài trợ

- Đánh giá chính sách thuế và các thông tin định tính liên quan đến doanh thu của dự án

- Các kỹ thuật phân tích cơ bản được sử dụng bao gồm: chiết khấu dòng tiền (DCF), phân tích độ nhạy

Theo Massimo F (2004), do không có những hướng dẫn chi tiết nên việc áp dụng CBA để đánh giá dự án của EU đã bỏ sót nhiều thông tin quan trọng, đặc biệt là các phân tích về rủi ro.Các nguyên nhân gây ra rủi ro tổng kết từ thực tế các dự án CSHT của Cohesion Funds là:

- Kỹ thuật: gồm chất lượng và khả năng làm việc của người lao động,

trình độ quản lý, tính hữu dụng của máy móc và vật liệu Đối với những

dự án nâng cấp-cải thiện, đây là nguyên nhân gây ra rủi ro lớn hơn so với những dự án đầu tư xây dựng ban đầu, dự án dựa trên công nghệ đã được biết đến, hay dự án về hệ thống cung cấp

- Môi trường kinh tế: các điều kiện kinh tế vĩ mô, đặc biệt đối với các

nền kinh tế nhỏ đang mở cửa thì sự biến động của tỷ giá hối đoái và lãi suất có thể gây ra những biến động bất ngờ trong chi phí của dự án Các điều kiện thị trường và dự báo nhu cầu là những nguồn gốc chính dẫn đến sai sót, ví dụ: số lượng ngưởi sẽ sử dụng con đường mới, xu hướng của giá xăng dầu, …

- Bối cảnh xã hội và chính trị: một số dự án CSHT thu hút sự ủng hộ

cũng như phản đối từ các lực lượng xã hội – chính trị khác nhau Điều này có thể gây ra sự can thiệp mang tính chất chính trị, hoặc trì hoãn do quan liêu, mâu thuẫn, khả năng xảy ra tham nhũng …

- Điều kiện tự nhiên: Các nhà phân tích dự án thường đơn giản hóa

bằng cách bỏ qua những loại rủi ro bất ổn này Phân tích độ nhạy và phân tích kịch bản thường không chuyển tải được những rủi ro do tác động của yếu tố tự nhiên như thiên tai, địa chất…nêu trên vào trong tính toán Trong thực tế, các nhà phân tích thường bù đắp rủi ro bằng cách cộng thêm vào tỷ lệ chiết khấu Trên quan điểm đánh giá hiệu quả đầu tư, điều này là không hợp lý vì tỷ lệ chiết khấu chính là chi phí sử

dụng vốn, nếu dùng một tỷ lệ chiết khấu cao hơn mức thực sự để giải quyết vấn đề rủi ro là một suy nghĩ lệch lạc do:

 Khi lựa chọn dự án sẽ có khuynh hướng chọn dự án ngắn hạn hơn dự án đầu tư dài hạn

 Ngầm giả định rủi ro là hàm số theo thời gian.Thật ra, khả năng xảy ra rủi ro này rất đa dạng không theo qui luật

Từ những bất cập trên, các nhà nghiên cứu này đã đề xuất:

- Chính phủ cần đưa ra các khung thời gian chuẩn cho từng loại dự án CSHT để định hướng cho việc xác định đời sống kinh tế của dự án.Đời sống kinh tế của dự án CSHT có thể thu ngắn hoặc kéo dài tùy theo kế hoạch bảo trì, bao gồm cả phần thay thế một phần tài sản Kế hoạch bảo trì được xây dựng dựa trên các thông tin kinh tế và kỹ thuật chính yếu đánh giá về chi phí bảo trì và các lợi ích đem lại khi thay thế tài sản cũ Các chi phí này cần được ghi nhận tác động đến dòng tiền ngay tại thời điểm chúng phát sinh

- Cần xem xét tấm chắn thuế phi nợ Việc xác định giá trị thị trường của tài sản khi tính giá trị thu hồi vào năm cuối của dự án đầu tư CSHT với những tài sản như máy móc thiết bị đã qua sử dụng thì dễ ước tính nhưng đường ống dẫn dầu hay đường xe lửa, đường cao tốc thì rất khó xác định vì những tài sản này hoàn toàn không có thị trường để đo lường Theo các nghiên cứu thì phương pháp khấu hao đường thẳng dễ tính toán nhưng không thực tế, vì vậy nên sử dụng phương pháp khấu hao số dư giảm dần

- Về lãi suất chiết khấu sử dụng để đánh giá dự án, các tác giả đề xuất sử dụng công thức:r = n g + p

Trong đó: r là lãi suất chiết khấu thực, g là tỷ lệ tăng trưởng thực của chi tiêu công, n là tính co dãn của phúc lợi xã hội so với chi tiêu công,

p là lãi suất chiết khấu tham chiếu (do EU cung cấp) Lãi suất chiết khấu cũng có thể hiểu là chi phí sử dụng vốn thực

- Về phân tích rủi ro, có thể sử dụng các kỹ thuật như: Phân tích độ nhạy của NPV và IRR, Phân tích kịch bản, Phân tích rủi ro dựa trên xác suất của các nhân tố đầu vào chính yếu Mỗi phương pháp đều có ưu nhược điểm, ví dụ phân tích độ nhạy mỗi lần chỉ kiểm định tác động của một biến số và bỏ qua tác động phối hợp của các biến số, phân tích kịch bản thì giới hạn số lượng kết hợp tác động của các biến số và cũng không chỉ rõ xác suất xảy ra các tình huống Vì thế, trước khi phân tích độ nhạy, cần xác định những nguồn gốc gây ra rủi ro cụ thể cho dự án bằng cách thiết kế dự án mới để dự phòng tình huống xảy ra các cú sốc bất ngờ đối với các biến số có rủi ro, bao gồm việc dùng một công nghệ khác hoặc cơ chế quản lý khác để thay thế, xây dựng dự án mô phỏng (pilot test) để kiểm định các điều kiện môi trường rồi mới tiến hành dự

án thực sự đầy đủ trong thực tế; cần quản trị các dự án tập trung vào các biến số quan trọng, mua hợp đồng bảo hiểm cho các sự kiện bất thường

1.4.2 Nhân tố bất lợi cho dự án PPP

Có thể thấy, các nghiên cứu về PPP đã được thực hiện từ những thập niên 80, 90 và vẫn thu hút sự quan tâm cho đến những năm gần đây ADB và nhiều quốc gia như Ấn Độ, Trung Quốc đã tổ chức nhiều hội thảo rút kinh nghiệm về PPP Bên cạnh các nhân tố quyết định sự thành công, các nhà nghiên cứu cũng chỉ ra những nhân tố có thể là rào cản, gây thất bại cho việc thực hiện mô hình PPP

Sader (2000) thu thập dữ liệu từ Ngân hàng thế giới về 1707 dự án PPP (trị giá 459,2 tỷ USD) trong giai đoạn từ năm 1990 đến 1998 đã cho thấy các

dự án PPP khó thu hút được các nhà đầu tư của khu vực tư nhân vì những nhân tố cụ thể sau đây:

- Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư

- Khả năng thực thi các cam kết của chính phủ kém

- Thiếu các quy định pháp lý cần thiết

- Lựa chọn đối tác tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu tác động của chính trị và sự bảo hộ của chính phủ đối với một số công ty

- Cơ chế điều tiết của chính phủ kém hấp dẫn khiến nhà đầu tư tư nhân không đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về chia sẻ rủi ro, )

Nhà nghiên cứu này cũng nhấn mạnh rằng mô hình PPP không thể hoạt động tốt tại những quốc gia có:

- Thể chế chính trị không ổn định

- Tham nhũng, quan liêu, điều hành quản lý của Nhà nước kém hiệu quả,

sự cưỡng chế thực thi hợp đồng hiệu lực thấp

- Hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh

Trong một nghiên cứu khác, Akintoye cùng các cộng sự (2003) xem xét các dự án PPP tại Anh và nhận thấy rằng chi phí chuẩn bị đầu tư cao, quá trình đàm phán phức tạp và kéo dài, khó khăn khi đánh giá lợi ích - chi phí và các xung đột tiềm tàng giữa các bên tham gia sẽ làm phá sản các dự án PPP

Nghiên cứu về mô hình PPP ở các nước đang phát triển có công trình của Nyagwachi và Smallwood (2006) xem xét các dự án PPP đường bộ tại Nam Phi Kết quả nghiên cứu cho thấy sự thất bại của PPP do các nhân tố sau đây:

- Mức độ nhận thức về PPP của cả khu vực công và khu vực tư chưa đầy

đủ

- Năng lực quản lý dự án của khu vực công yếu kém

- Chính sách hỗ trợ của chính phủ chưa tương xứng

Nhìn chung, các nhà nghiên cứu kết luận rằng mức độ tác động của các nhân tố đến thành công hay thất bại của các dự án PPP tùy thuộc đặc điểm dự

án và điều kiện kinh tế xã hội đặc trưng của mỗi nước Ví dụ, các nước phát triển như Anh, Mỹ thì quan tâm nhiều đến nhân tố nhận dạng và phân bổ rủi

ro cũng như chiến lược tài chính và sự hỗ trợ từ phía chính phủ Trong khi đó,

các quốc gia đang phát triển Ấn Độ, Trung Quốc thì cần quan tâm tất cả các nhân tố nêu trên

1.5 Kinh nghiệm thế giới về triển khai mô hình PPP trong các dự án

phát triển cơ sở hạ tầng

1.5.1 Anh

Anh là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã

có nhiều trải nghiệm để thành công trong việc thực hiện PPP Trong một nghiên cứu của Li et al (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro, đã cho thấy:

- Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ Đó là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị, tình hình kinh tế vĩ mô, luật pháp

- Các rủi ro liên quan đến dự án như: rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý… sẽ được chuyển giao cho tư nhân

- Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên như: rủi ro do cung-cầu được chia sẻ giữa tư nhân và chính phủ

Nghiên cứu này cũng nêu rằng mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm giảm

sự sẵn lòng của nhà đầu tư Vì thế tính hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu

Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công Ban đầu, động cơ chính của chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách chính phủ Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống

1.5.2 Ấn Độ

Nhận thức được các lợi ích của mô hình PPP, từ những năm 1990 cho đến nay, Ấn Độ là quốc gia châu Á đã áp dụng PPP rộng rãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng Tại hội thảo về mô hình PPP trong đầu tư phát triển

cơ sở hạ tầng của Ấn Độ vào tháng 4/2006, ông Montek Singh Ahluwalia – Phó chủ tịch Ủy ban Kế hoạch đầu tư Ấn Độ đã đánh giá rằng sự tham gia của nguồn vốn tư nhân và cách quản lý hiệu quả của họ, với những kỹ thuật tiên tiến, đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trong nhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của các công trình dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực cho nguồn vốn của chính phủ và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã hội Hội thảo này đã chỉ ra những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn

Độ trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng, đó là:

- Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía chính phủ: là yếu tố quan trọng nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xây dựng cảng

- Sự minh bạch: rất quan trọng khi thiết kế hợp đồng PPP Điều này giúp giảm thiểu sự tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực nhà nước

- Sự nhất quán của chính sách, các quy định của chính phủ có tính hiệu quả và linh hoạt

- Thiết kế hợp đồng một cách cẩn trọng, chú ý nhiều đến vấn đề phân bổ rủi ro và thu hồi bù đắp cho chi phí Xác định rõ ràng vai trò của các bên tham gia trong dự án PPP

- Chính sách tài chính cho dự án PPP: chính phủ trợ cấp cho một số dự

án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng phát triển- vận hành) nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân Sau đây là một minh chứng bằng thực tế về vấn đề trợ cấp trong chính sách tài trợ cho dự án PPP Esther Malini (2007) tiến hành thực nghiệm tại một thành phố

có mức độ phát triển trung bình ở Ấn Độ Để cải thiện cơ sở hạ tầng lạc hậu

và thiếu thốn, chính phủ quyết định xây dựng một cây cầu mới theo hình thức BOT do nguồn lực tài chính của thành phố bị hạn chế, không thể tài trợ toàn

bộ kinh phí xây dựng

1.5.3 Trung Quốc

Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ Như nhiều nền kinh tế mới nổi ở châu Á, chính phủ không đủ ngân sách cho việc đầu tư này Sự thiếu hụt 150 tỷ USD (1998-2020) được bù đắp một phần từ ngân sách nhà nước, phần còn lại cần sự hỗ trợ của tư nhân Vì thế, nhiều dự

án giao thông đường bộ đã được thực hiện theo mô hình PPP

Theo nghiên cứu của Qiao và các công sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho các dự án:

- Kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ

- Chuyển nhượng công nghệ mới

Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP

ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho chính phủ Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được Đây là hai bài học kinh nghiệm cho nhóm nghiên cứu đề xuất giải pháp khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị tại TP

Hồ Chí Minh

Trong một nghiên cứu về các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính

phủ và tư nhân Kết quả nghiên cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự

án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định

Hàn Quốc đã bắt đầu chương trình PPP vào năm 1994 với 100 dự án cơ

sở hạ tầng được đề xuất Chương trình này không thành công hoàn toàn, trong bốn năm, chỉ có 42 dự án được thực hiện Các lý do cho sự không thành công của mô hình PPP tại Hàn Quốc là không đủ động cơ thu hút tư nhân, các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới, và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp Để ứng phó với khủng hoảng tài chính châu Á và khắc phục hạn chế, chính phủ Hàn Quốc đã ban hành luật PPL 12/1998 nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro, và thành lập Trung tâm Xúc tiến và phát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc (Private Infrastructure Investment Centre of Korea - PICKO) Luật này đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án Ngoài ra, chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90% nên

tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu Nhờ vậy số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng

Năm 2005, PICKO sáp nhập với Trung tâm quản lý đầu tư Nhà nước

và Tư nhân để thành lập Trung tâm quản lý đầu tư hạ tầng Nhà nước – Tư nhân (PIMAC), gồm 3 bộ phận sau:

- Bộ phận đánh giá đầu tư: thực hiện các nghiên cứu tiền khả thi, sau

đó đề xuất lên Bộ Kế hoạch và đầu tư, nhằm tăng cường hiệu quả tài chính và năng suất của đầu tư công

- Bộ phận quản lý PPP: cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và hành chính trong quá trình thực hiện dự án PPP từ rà soát các kiến nghị đến đàm phán, thỏa thuận, ủy thác; chịu trách nhiệm về kế hoạch thực hiện dự án PPP hằng năm

- Bộ phận đánh giá chương trình PPP: đánh giá dự án PPP, nghiên cứu về PPP

1.5.6 Hà Lan

Hà Lan bắt đầu chương trình PPP năm 1999 bằng việc thành lập Trung tâm kiến thức PPP (PPP Knowledge Center).Trung tâm này giữ vai trò quan trọng hướng dẫn cho khu vực Nhà nước lẫn Tư nhân các nhiệm vụ trong dự

án PPP, xây dựng những tài liệu và công cụ tiêu chuẩn để đo lường giá trị vượt trội của dự án theo mô hình PPP so với mô hình đầu tư truyền thống Nhờ vậy, các dự án đường bộ của Hà Lan đã thành công, và tạo ra giá trị tăng thêm 10-15% cho chính phủ

Đặc trưng của các dự án giao thông PPP Hà Lan là bất kể lưu lượng giao thông thế nào, rủi ro doanh thu được chính phủ Hà Lan gánh chịu Yếu

tố quan trọng thúc đẩy sự phát triển của các dự án PPP ở Hà Lan là đánh giá giá trị tiền mang lại từ dự án ở các giai đoạn chuẩn bị và đấu thầu Ở giai đoạn đầu, một đánh giá được thực hiện xem mô hình PPP có mang lại giá trị thặng

dư cho dự án không Quá trình này được lặp lại trước khi đấu thầu, khi quy

mô của dự án đã được xác định chi tiết Khi các đơn thầu PPP được nhận, một

so sánh sẽ được tiến hành giữa đầu tư theo mô hình PPP và đầu tư theo truyền

thống, từ đó ra quyết định có thực hiện dự án bằng mô hình PPP hay không Chỉ những dự án PPP nào có chi phí rẻ hơn so với đầu tư truyền thống mới được chọn Chính sách của Hà Lan là sử dụng PPP để thực hiện các dự án công rẻ, nhanh, và hiệu quả hơn

1.6 Xu hướng của mô hình PPP thời kỳ hậu khủng hoảng 2008

Khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008 đã gây ra những tổn thất nghiêm trọng về nguồn lực của các quốc gia, vì thế không tránh khỏi gây ra những tác động tiêu cực đến việc thực hiện mô hình PPP Bằng chứng là ở hầu hết các quốc gia, chỉ khi nào chính phủ cam kết hỗ trợ thì hợp đồng PPP mới được ký kết (Hall, 2009) Theo World Bank (2010), ở các nước đang phát triển, nếu năm 2007 có 318 dự án PPP với số vốn thu hút khoảng 161 tỷ USD thì sang năm 2008 giảm còn 154 tỷ USD với 216 dự án Năm 2009, tuy tình hình có cải thiện nhưng vốn đầu tư PPP chỉ tăng ở Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ Khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư PPP cũng giảm sút mạnh: năm 2007 thu hút 23,1 tỷ USD với 126 dự án nhưng đến năm 2008 giảm 33%, còn 15,4 tỷ USD với 78 dự án Trong giai đoạn 2000-2009, vốn đầu tư chủ yếu tập trung vào 4 quốc gia: Trung Quốc (chiếm 40% vốn đầu tư PPP của toàn khu vực), Malaysia (15%), Philippines (14%) và Indonesia (13%)

Tuy nhiên, trong giai đoạn hậu khủng hoảng hiện nay đã xuất hiện nhiều cơ hội cũng như xu hướng mới đối với việc áp dụng PPP Do đó, đề tài xem xét riêng sự biến chuyển của việc áp dụng mô hình PPP thời kỳ hậu khủng hoảng 2008 nhằm cập nhật và làm sáng tỏ những cơ hội và thách thức mới đối với các dự án PPP

Philippe Burger và các cộng sự (2009) thực hiện một cuộc điều tra về PPP trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở 20 quốc gia trên thế giới, kết hợp với dữ liệu của Cơ quan hỗ trợ phát triển hạ tầng theo hình thức PPP (PPIAF) khẳng định, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã tạo nhiều thách thức cho các dự án PPP, cụ thể:

- Lãi suất tăng: Ở hầu hết các nền kinh tế - bao gồm nền kinh tế phát

triển và mới nổi, chi phí sử dụng vốn tăng nhanh từ giữa năm 2008 với tốc độ chưa từng thấy và kết quả là ảnh hưởng đến các dự án PPP Thanh khoản trên thị trường tín dụng giảm mạnh, điều kiện cho vay chặt chẽ hơn, ngân hàng không có khả năng cho vay 100% tổng mức đầu tư Các ngân hàng không có

đủ nguồn lực tài chính nên rất cẩn thận khi tham gia vào dự án cơ sở hạ tầng lớn Cùng quan điểm này là nghiên cứu của Abadie (2008) Nghiên cứu này cũng nêu một minh chứng là dự án đường cao tốc Brasov Comarnic (Romani) với tổng mức đầu tư 1 tỷ euro đã phải cần sự tham gia của hơn mười ngân hàng, và điều kiện đàm phán cũng khó khăn hơn

- Dòng ngân lưu của dự án giảm: Suy thoái kinh tế làm giảm nhu cầu

đối với hàng hóa và dịch vụ, dẫn đến sụt giảm dòng tiền của các dự án, ảnh hưởng đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư, đặc biệt là khi nguồn thu chính của dự án từ thu phí, vì vậy càng khó khăn hơn để thu hút họ tham gia đầu tư các dự án phát triển giao thông

- Giảm sự tự tin của nhà đầu tư: các điều kiện cho vay khó khăn buộc

khu vực tư nhân phải cẩn trọng khi quyết định đầu tư Hơn nữa, sự bất ổn của thị trường tín dụng buộc phải tăng phần vốn chủ sở hữu, nhưng kênh huy động này cũng bị giới hạn do tác động của cuộc khủng hoảng, giá các cổ phiếu giảm sâu Vì vậy, khu vực tư nhân chỉ tham gia khi và chỉ khi dự án PPP được chứng minh rất hấp dẫn

- Tỷ giá biến động bất thường: tác động của tỷ giá cũng ảnh hưởng

lớn đến khả năng trả nợ của tư nhân khi họ không có chiến lược phòng ngừa

Ở một số nền kinh tế mới nổi, không thể thực hiện phòng ngừa rủi ro tỷ giá do

sự vắng mặt của các công cụ phái sinh Ngoài ra, nhà đầu tư cũng có thể bị rủi

ro tỷ giá do chi phí nhập khẩu hàng hoá và các chi phí đầu vào tăng lên (trong giai đoạn xây dựng)

Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng chính những điều kiện thị trường hiện tại và tính thanh khoản sụt giảm đã làm suy yếu nguồn lực tài chính của khu vực tư nhân, dẫn đến phân bổ tài chính cho dự án sụt giảm, ảnh hưởng đến sự thành công của hình thức PPP và vấn đề này càng trầm trọng hơn trong cơn suy thoái kinh tế toàn cầu Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu cũng cho rằng cuộc khủng hoảng đã làm chi phí dự án đã bị phóng đại tăng quá mức Thực tế, tư nhân đã chuyển rủi ro này sang người sử dụng dịch vụ thông qua tăng mức phí Để giúp chính phủ các nước giải quyết những tác động của cuộc khủng hoảng và tăng sự hấp dẫn cho dự án PPP, nghiên cứu đã đề xuất chính phủ nên tăng mức độ hỗ trợ cho các dự án nhằm giảm bớt rủi ro của tư nhân

Ở một khía cạnh khác, không đi vào vấn đề những trở ngại gây ra bởi khủng hoảng toàn cầu, Plumb và các tác giả (2009) chứng minh rằng PPP tiếp tục được xem là một trong những chiến lược quan trọng để cung cấp cơ

sở hạ tầng Các nhà nghiên cứu cho rằng PPP giúp nhà nước tập trung tốt hơn vào chức năng chính của mình: đại diện người dân và quản lý các dịch vụ không thể chuyển giao cho tư nhân Trong suốt thời kỳ suy thoái khía cạnh này rất quan trọng đối việc phục hồi kinh tế của một nước Ngoài ra, các hợp đồng PPP giúp tạo việc làm trung và dài hạn, đây là yếu tố quan trọng trong các chương trình chống khủng hoảng Năm 2009, Mỹ chi gói giải cứu phục hồi nền kinh tế 900 tỷ USD với mục đích giải quyết 2,5 triệu việc làm thông qua đầu tư các dự án PPP

Ngoài ra, theo Michael và các tác giả (2011), trong điều kiện thị trường hiện nay, các dự án PPP đường bộ với những đặc điểm cơ bản sau sẽ thu hút được các nhà đầu tư:

- Tỉ lệ đòn bẩy ở mức vừa phải,khả năng trả nợ tốt

- Nguồn lực tài chính ổn định

- Sử dụng bảo hiểm tín dụng phù hợp

- Dòng tiền thanh toán ổn định

- Khung pháp lý đầy đủ và minh bạch

- Chính sách ưu đãi hấp dẫn

- Cơ chế giải quyết tranh chấp có hiệu lực

- ROE tương xứng với rủi ro của dự án

- Năng lực của các thành viên trong tập đoàn tư nhân mạnh

Nghiên cứu này cũng khẳng định khủng hoảng tài chính đã làm thay đổi cơ chế phân bổ rủi ro theo hướng tăng mức phân bổ cho chính phủ và giảm bớt cho khu vực tư nhân Các kết quả từ các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay là không thể thiếu PPP mà ngược lại còn tạo

cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng

1.7 Bài học kinh nghiệm rút ra cho VN và cho TP.HCM trong phát

triển CSHT giao thông đô thị

1.7.1 Bài học thứ nhất: Không phải các dự án đều phù hợp đầu tƣ theo

mô hình PPP

Hình thức PPP chỉ phù hợp với những dự án lớn và phức tạp với các đặc điểm:

 Chi phí đầu tư, bảo trì và các chi phí khác lớn;

 Quá trình lựa chọn tư vấn (khảo sát, thiết kế, lập dự toán, lập dự án tiền khả thi), quản lý điều hành, tổ chức đấu thầu, giám sát thi công dự án phức tạp và tốn kém;

 Thời gian hoạt động của dự án phải dài để thu hồi được vốn đầu tư và giảm chi phí vòng đời dự án

1.7.2 Bài học thứ hai: Đảm bảo đầy đủ các nhân tố quyết định thành

công của mô hình PPP

Phía đầu tư phải đảm bảo các nhân tố:

 Khung pháp lý đầy đủ và minh bạch

 Lựa chọn đối tác có năng lực

 Tối đa hóa lợi ích cho các đối tác