đề tài nghiên cứu về quản lý đô thị tại phường xã ở tp.hcm

Tuy nhiên, có nhiều nghiên cứu tìm hiểu chính quyền địa phương và quản lý nhà nước của chính quyền địa phương trên một số phương diện cơ bản như: đặc điểm của chính quyền địa phương; phâ

I

CHƯƠNG TRÌNH VƯỜN ƯƠM SÁNG TẠO KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRẺ

 * 

BÁO CÁO NGHIỆM THU

(Đã được chỉnh sửa theo góp ý của Hội đồng nghiệm thu ngày 17/10/2013)

3 Xây dựng bảng câu hỏi

4 Tiến hành điều tra, khảo sát

5 Xứ lý số liệu

6 Xây dựng đề cương điều tra phỏng

vấn sâu

7 Triển khai điều tra phỏng vấn sâu

8 Viết báo cáo chuyên đề

9

10 Tổng hợp kết quả nghiên cứu để

chuẩn bị nghiệm thu

11 Nghiệm thu tổng kết kết quả nghiên

cứu của đề tài (trình Hội đồng khoa

học và cơ quan quản lý đề tài)

cấp

Anh Nguyễn Hữu Ngọc, Phó Bí Thư Quận đoàn Quận 8 đã đọc và đưa ra rất nhiều ý kiến đóng góp quý báu Cảm ơn chị Nguyễn Na Na chuyên viên phụ trách cải cách hành chính của UBND Quận 1 đã không những góp ý rất nhiều, rất nhiệt tình cho chúng tôi mà còn giúp chúng tôi chuyển phiếu khảo sát tới các phường ở Quận 1 Cảm ơn anh

, , thị trấnmột số kết nhất định

in Ho Chi Minh City and the whole country The most fundermental thing should be carried out as soon as possible is to change the way they think about administrative performance and governance The following action should be taken is to enhance the administrative empowerment This action aims at giving the local government more power, so local government can become more and more independent in governance A good preparation of staffs should be also considered carefully in quantity, qualificationand efficiency

IV VI VIII

X Bảng chữ viết tắt XII

XIII

1

1

15

17

1.4 Mục tiêu nghiên cứu 18

1.5 Phương pháp nghiên cứu 18

23

23

1.1 Chính quyền địa phương và chính quyền cấp xã 23

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương 23

1.1.2 Vị trí pháp lý của chính quyền địa phương 25

1.1.3 Chính quyền cấp xã 25

1.2 Một số vấn đề chung về quản lý nhà nước 26

26

1.2.2 Nội dung quản lý nhà nước 27

1.3 Quản lý nhà nước ở cấp xã 30

1.3.1 Khái niệm quản lý nhà nước ở cấp xã 30

1.3.2 Đặc điểm quản lý nhà nước ở cấp xã 30

1.3.3 Vai trò quản lý nhà nước ở cấp xã 30

1.3.4 Nội dung quản lý nhà nước ở cấp xã 31

1.4 cấp xã 33

1.5 Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương của một số nước trên thế giới 34

1.5.1 Chính quyền cơ sở úc 34

1.5.2 Chính quyền địa phương của Nhật 48

cấp Minh 56

chính quyền cấp 56

2.2 Thực trạng cấp 58

2.2.1 Nhóm thứ nhất gồm công việc liên quan đến chức năng quản lý nhà nước 58

2.2.1.1 Thực trạng quản lý nhà nước về kinh tế-đô thị 58

2.2.1.2 Thực trạng quản lý nhà nước về văn hóa-xã hội 64

2.2.2 Nhóm công việc liên quan đến chức năng cung ứng dịch vụ hành

chính công của chính quyền cơ sở theo phân công, phân cấp 78

2.2.3 Nhóm công việc liên quan đến chức năng của chính quyền tự quản 79

2.2.4 Mối quan hệ giữa UBND cấp xã và tổ chức chính trị xã hội 79

2.3 Nguyên nhân 84

96

3.1 Đặc thù tự nhiên, kinh tế-xã hội của Tp HCM có tác động đến giải pháp 96

3.2 96

3.3 Ph 97

3.4 Giải pháp chung 99

3.5 M 102

118

1 Phiếu khảo sát giành cho phó chủ tịch cấp xã phụ trách mảng kinh tế - đô thị 123

2 Phiếu khảo sát giành cho chủ tịch cấp xã 127

3 Phiếu khảo sát giành cho phó chủ tịch cấp xã phụ trách mảng văn hóa-xã hội 131

4 Bảng câu hỏi phỏng vấn 132

Phụ lục 5 Các đầu mối công việc của UBND cấp xã quy định trong các văn bản pháp luật 133

Phụ lục 6 Phân công nhóm công việc của UBND cấp xã 138

Phụ lục 7 Cơ sở dữ liệu từ phiếu khảo sát 151

Phụ lục 8 Phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn 158

173

SỐ TÊN BẢNG SỐ LIỆU TRANG

1.8 Tổ chức hành chính tiêu biểu của chính quyền cơ sở 50

1.9 Mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp ở

2.4 44

3.4 Những hoạt động cần chuyển giao cho khu vực tƣ

THÀNH ĐOÀN TP HỒ CHÍ MINH

TRUNG TÂM PHÁT TRIỂN KH&CN TRẺ

BẢNG KÊ KINH PHÍ QUYẾT TOÁN ĐỢT 1

.HCM

ST

T

1 Thuê khoán lao động khoa học

(thuê khoán n/c, báo cáo khoa học, nhận xét chuyên gia, thuê chuyên gia nước ngoài (có ý kiến chấp thuận của UBNDTP khi dùng tiền NSKH), n/c thiết kế mẫu điều tra, điều tra khảo sát, thù lao thuê

1.1 tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài

Nghiên cứu về chính quyền địa phương, phần lớn tập trung vào từng quốc gia, từng địa phương cụ thể; bởi chính quyền địa phương mang đặc thù vùng miền rõ nét Nói cách khác, ít có nghiên cứu nào đi sâu vào chính quyền địa phương nói chung Tuy nhiên, có nhiều nghiên cứu tìm hiểu chính quyền địa phương và quản lý nhà nước của chính quyền địa phương trên một

số phương diện cơ bản như: đặc điểm của chính quyền địa phương; phân cấp

và quản lý nhà nước ở chính quyền địa phương; chức năng, tổ chức của chính quyền địa phương; và năng lực thực thi của chính quyền địa phương

Đặc điểm của chính quyền địa phương

Trong một bài báo nghiên cứu, “Street level bureaucracy and public accountabilities”, Hupe và Hill (2007) cung cấp một cái nhìn tương đối tổng quát về bản chất của chính quyền địa phương và vấn đề trách nhiệm của chính quyền địa phương Trên cơ sở tổng thuật tài liệu của một số tác giả viết về cấp chính quyền cơ sở, Hupe và Hill đưa ra một số bản chất (đặc

điểm) của chính quyền địa phương Thứ nhất, chính quyền địa phương cần

có quyền tự chủ nhất định và bắt buộc phải sử dụng quyền tự chủ đó Thứ

hai, chính quyền địa phương tìm cách quản lý các công việc của riêng nó Thứ ba, những người làm việc cho chính quyền địa phương phải có tính

chuyên nghiệp Thứ tư, chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc tương tác với người dân Thứ năm, chính quyền địa phương làm

việc trong mối quan hệ đa chiều, theo chiều dọc và chiều ngang

Từ những đặc điểm cơ bản này, tác giả phân tích trách nhiệm của chính quyền địa phương Trách nhiệm của chính quyền địa phương mang tính đa chiều vì có nhiều đối tượng tham gia vào quá trình quản lý ở địa phương; ở nhiều cấp độ khác nhau Không những có trách nhiệm hành chính, có trách

nhiệm chuyên môn (professional accountability) mà còn có trách nhiệm trong việc tham gia và thu hút sự tham gia của người dân và tổ chức vào hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương Những điều này cho thấy, việc kiểm soát các công việc hàng ngày của chính quyền địa phương không hề dễ dàng, liên quan nhiều đến cái mà tác giả gọi là mạng lưới vi mô (Micro network)

Những đặc điểm này của chính quyền địa phương giúp soi rọi vấn đề quản lý nhà nước của chính quyền địa phương tại Tp Hồ Chí Minh; trong

đó có vấn đề vai trò của chính quyền địa phương trong hệ thống chính quyền của Thành phố

Về phân cấp và chính quyền địa phương, các nghiên cứu thường tập

trung vào việc khám phá những cách thức, khung hoạt động giúp quá trình phân cấp tới chính quyền địa phương được thành công

Xác định chính quyền địa phương và hoạt động quản lý của chính quyền địa phương là nơi gặp gỡ trực tiếp người dân của nhà nước, EC (2007, tr.x) tập trung vào việc nghiên cứu và hỗ trợ năng lực quản lý của chính quyền địa phương Trong đó EC nhấn mạnh đến vấn đề phân cấp với logic: phân cấp đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra chính quyền địa phương dân chủ với quyền lực và khả năng thật sự để chủ động trong việc hoạch định chính sách cũng như những công việc quản lý ở địa phương (EC 2007, tr.x) Đây cũng là lý do EC xây dựng mô hình hệ thống mở (open-systems model) giúp đẩy mạnh quá trình phân cấp Mô hình hệ thống mở xem xét quá trình phân cấp từ cấp quốc gia đến cấp địa phương trong bối cảnh toàn cầu hoá và khu vực hoá (EC 2007, tr xi) Quá trình phân cấp gắn với ba loại phân cấp cơ bản: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính và phân cấp tài chính (EC 2007, tr.15-19) Quá trình phân cấp này đòi hỏi sự tham gia mang

tính định hướng, tạo lập nền tảng từ cấp quốc gia và sự tham gia của chính quyền địa phương cũng như của người dân

Về phía chính quyền địa phương, để thành công trong quá trình phân cấp cần phải đảm bảo một số vấn đề cơ bản Thứ nhất, chính quyền địa phương phải được sự thừa nhận về mặt pháp lý, phải xem chính quyền địa phương là một bộ phận quan trọng để quản lý và phát triển địa phương chứ không phải là một cánh tay nối dài của một cấp chính quyền khác (EC 2007,

tr 20) Thứ hai, chính quyền địa phương phải có năng lực quản lý Thứ ba,

sự phân cấp nhất thiết phải đi đôi với quá trình phân cấp tài chính (EC 2007, tr.20) Thứ tư, tính tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cũng cần phải được đề cao (EC 2007, tr.20-21)

Tài liệu này của EC (2007) được biên soạn như một cẩm nang giúp các nước đang phát triển thực hiện tốt hơn quá trình phân cấp Đây là tài liệu có ích trong nghiên cứu về cách thức tổ chức phân cấp cho chính quyền địa phương Tuy nhiên tài liệu này không đi sâu vào những đặc điểm riêng biệt của chính quyền địa phương tại Việt Nam nói chung và tại Tp Hồ Chí Minh nói riêng nên chưa nêu bật một cách thật sự thực trạng phân cấp, cũng như thực trạng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương tại Tp Hồ Chí Minh

Cũng đề cập đến vấn đề phân cấp và chính quyền địa phương, OECD (2004) với mục đích hỗ trợ quá trình phân cấp tại các nước đang phát triển, đưa ra những chiến lược, bài học về phân cấp OECD một mặt thừa nhận ba loại phân cấp: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính, phân cấp tài chính, một mặt bổ sung thêm hai loại phân cấp khác Phân cấp hỗn hợp (Integrated decentralization) là việc phân cấp nhiều chức năng, nhiệm vụ cho các cơ quan thuộc chính quyền địa phương (OECD 2004, tr 16) Trong khi đó,

phân cấp từng phần chỉ tập trung phân cấp từng mảng, từng nhiệm vụ cụ thể cho cấp chính quyền địa phương (OECD 2004, tr 17)

Trong các loại phân cấp này, khi đưa ra những bài học giúp cho quá trình phân cấp ở các nước đang phát triển, OECD nhấn mạnh đến loại phân cấp tài chính Cùng với việc nhấn mạnh này, OCED giành hẳn một phần quan trọng trong tài liệu đề cập đến việc làm thế nào để nâng cao tính “tự chịu trách nhiệm” của chính quyền địa phương

Liên quan đến phân cấp tài chính, OECD rút ra một số bài học cơ bản

(OECD 2004, tr 36-40) Thứ nhất, quá trình phân cấp tài chính cần được thực hiện một cách thường xuyên, liên tục Thứ hai, cần có sự phối hợp thống nhất và hiệu quả giữa cấp trung ương và địa phương Thứ ba, chính sách thuế cũng cần được xem xét lại và cải cách cho phù hợp Thứ tư, cần tăng cường sự tham gia và trách nhiệm của chính quyền địa phương Thứ

năm, tăng cường năng lực về quản lý tài chính và nguồn lực tài chính ở địa

phương

Liên quan đến việc nâng cao tính tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, cần nhấn mạnh đến sự tham gia của người dân (OECD 2004, tr 43) Để làm được như vậy, chính quyền nên tạo ra những điều kiện và cơ sở cho các hoạt động: vận động hành lang; giám sát và đánh giá trên cơ sở lấy người dân làm gốc; nâng cao vai trò của kiểm toán lấy người dân làm cơ sở (citizen-based auditing); nâng cao sự phối hợp của chính quyền địa phương

và xã hội dân sự; tạo ra khuôn khổ và kế hoạch cho người dân tham gia vào quá trình quản lý của chính quyền địa phương; khuyến khích người dân tham gia vào các vấn đề về ngân sách, kế toán Tài liệu này còn nhấn mạnh đến sự tham gia của người nghèo và các nhóm yếu thế (PECD 2004, tr.44) Ngoài ra, sự cam kết của chính quyền trung ương là điều kiện cần thiết của quá trình phân cấp hiệu quả (OECD 2004, tr.51)

Cùng bàn về vấn đề phân cấp và chính quyền địa phương nhưng International Development Partner Harmonization for Enhanced Aid Effectiveness (2007) trong một báo cáo của mình lại nhấn mạnh đến tính thống nhất của quá trình phân cấp đối với các chiến lược quốc gia và các cuộc cải cách của khu vực công Sử dụng phương pháp tình huống nghiên cứu ở bốn nước Benin, Nepal, Nicaraqua, và Tanzania, báo cáo đưa ra một

số kết luận và kiến nghị quan trọng giúp quá trình phân cấp được thành công Đó là, quá trình phân cấp phải được quản lý; phải có cơ chế điều phối giữa các bên tham gia trong quá trình phân cấp; quá trình phân cấp phải phù hợp với chiến lược quốc gia; phải xây dựng được các mô hình để quá trình tham gia của các nhóm hỗ trợ đạt hiệu quả (IDPHEAE 2007, tr.40) Những kiến nghị này là cơ sở cho việc xây dựng một lộ trình từng bước đủ toàn diện và chi tiết giúp các nhóm hỗ trợ, chính quyền các cấp thực hiện thành công quá trình phân cấp; vì khi đó, quá trình phân cấp là một bộ phận cốt lõi của cải cách hành chính (IDPHEAE 2007, tr.47) Báo cáo đã đưa ra khung hoạt động mang tính thực tiễn cao

Trong một tài liệu tập huấn của UNDP về “Tăng cường phân cấp và quản lý địa phương” (Strenghthening decentralization and Local Governance) (2003), UNDP hướng đến việc tăng cường năng lực của chính quyền địa phương; xem đây là một khâu quan trọng giúp quá trình phân công và hoạt động quản lý của chính quyền địa phương có hiệu quả (tr.3)

Để đảm bảo thành công hai quá trình trên, chính quyền địa phương cần được trang bị những hiểu biết về: kỹ năng về xây dựng chiến lược; kế hoạch hoạt động; và kế hoạch về tài chính Bao quát các yếu tố này là sự tham gia của người dân và khung pháp lý cho phân cấp (UNDP 2003, tr.4) Đây được xem là công thức nâng cao năng lực của chính quyền địa phương (UNDP

2003, tr.4)

Một điều đáng chú ý trong tài liệu này là, bên cạnh việc thừa nhận ba loại phân cấp: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính, phân cấp tài chính, còn đề cập đến một số loại phân cấp khác Các loại phân cấp này không lấy

“lĩnh vực” làm tiêu chí, mà là mức độ phân cấp Hình thức đầu tiên của phân cấp là phi tập trung (De-concentration) Phi tập trung là hình thức các cơ quan trung ương thành lập các chi nhánh, đơn vị đại diện tại chính quyền địa phương để thực hiện những nhiệm vụ được giao (UNDP 2003, tr 7) Phân nhiệm (Delegation) là hình thức phân cấp thứ hai Khái niệm phân nhiệm được sử dụng khi một cơ quan dựa vào cơ quan khác để thực hiện trách nhiệm, nhiệm vụ do luật định của mình (UNDP 2003, tr.7) Hình thức này không chuyển giao “quyền” lâu dài Phân cấp (devolution) là hình thức chính quyền trung ương giao cho chính quyền địa phương quyền về hoạch định chính sách, tài chính và quản lý Trên cơ sở sự phân quyền đó, chính quyền địa phương đủ chủ động trong những lĩnh vực được phân cấp (UNDP

2003, tr.7) Đây là hình thức phân cấp nhiều hứa hẹn nhưng cũng nhiều rủi

ro (UNDP 2003, tr.7) Phần quyền (dịch vụ) bắt buộc (Mandatory service) là những nhiệm vụ mà chính quyền địa phương buộc phải chi trả từ nguồn ngân sách của mình mà không nhận được nguồn tài chính hỗ trợ nào từ trung ương (UNDP 2003, tr.7)

Cách phân loại trong tài liệu này của UNDP có thể được xem như một cách tiếp cận mới đối với khái niệm phân cấp Cách tiếp cận này có ưu điểm

là gắn với từng nhiệm vụ, công việc cụ thể trong quá trình phân cấp Tuy nhiên, vì mức độ khác biệt giữa một số loại không quá lớn, nên dễ nhầm lẫn với nhau chẳng hạn như phân nhiệm (delegation) và phân cấp (devolution) Điều này dễ xảy ra hơn khi dịch sang tiếng Việt Hơn nữa, cách phân loại này không làm nổi bậc được tầm quan trọng cũng như vị trí của từng loại phân cấp trong quá trình phân cấp Từ đó khó có thể đưa ra những chiến lược phân cấp cho từng loại Thêm vào đó, cách phân loại này UNDP dựa

vào thực tiễn của Albani, cho nên một số loại phân cấp có thể không tìm thấy ở Việt Nam, chẳng hạn như Mandatory service

Cùng bàn về vấn đề phân cấp, Võ Kim Sơn (2004) đi sâu vào phân tích những mặt mang tính lý luận của vấn đề phân cấp Bên cạnh việc đưa ra khái niệm của phân cấp, phân loại phân cấp, tác giả đưa ra một số nguyên tắc phân cấp Nhìn chung, vấn đề tác giả bàn luận không có gì khác biệt so với một số nghiên cứu nước ngoài về vấn đề phân cấp

Trong bài nghiên cứu “Mối quan hệ giữa phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, Trần Thị Diệu Oanh (2010) tập trung vào phân cấp hành chính Tác giả xem xét phân cấp hành chính trên ba nhóm chức năng của bộ máy hành chính: nhóm chức năng thuộc trung ương, nhóm chức năng thuộc về vấn đề tự quản, tự chủ của địa phương, và nhóm chức năng đòi hỏi sự kết hợp giữa trung ương và địa phương Sự phân chia ba nhóm chức năng này là nội dung chính quyết định hình thức phân cấp, phạm vi phân cấp và quá trình phân cấp

Chức năng, tổ chức hoạt động và năng lực thực thi của chính

quyền cấp xã

Về chức năng và tổ chức hoạt động

Tác giả Thái Thị Kim Thanh (2007, tr.13-30) bàn về hoàn thiện tổ chức

và hoạt động của chính quyền Uỷ ban nhân dân phường Trong nghiên cứu này, tác giả tập trung làm rõ khái niệm của chính quyền cơ sở, và chức năng nhiệm vụ của chính quyền cơ sở Tác giả tiếp cận nhiệm vụ, chức năng của chính quyền cấp cơ sở theo cách liệt kê các lĩnh vực hoạt động được sử dụng trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 Cách phân chia này tuy dựa trên cơ sở của pháp luật nhưng vì là liệt kê nên rơi vào tình trạng vừa thừa vừa thiếu Ví dụ mảng tư pháp hộ tịch không đề cập đến trong cách phân loại này

Khắc phục hạn chế trên, Nguyễn Thanh Bình (2012) đưa ra ba nhóm công việc chính của chính quyền cấp xã: nhóm công việc liên quan đến chức năng quản lý thống nhất nền hành chính nhà nước như tổ chức triển khai và thực hiện các chiến lược, quy hoạch kế hoạch, chính sách, pháp luật, các chương trình và dự án của trung ương, tỉnh và huyện được triển khai trên địa bàn xã, phường, thị trấn; nhóm công việc liên quan đến chức năng quản lý

và cung ứng dịch vụ hành chính công của chính quyền cơ sở theo phân công, phân cấp như cấp giấy phép xây dựng nhà ở nông thôn, xác nhận đề nghị liên quan đến đất đai, đăng ký hộ tịch; thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính; nhóm công việc liên quan đến chức năng của chính quyền tự quản như đưa ra những quyết sách đúng đắn nhằm khai thác những tiềm năng thế mạnh về tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa phương, huy động và quản lý các khoản đóng góp, v.v Đây là cách phân chia hoàn toàn khác biệt với cách phân chia hiện hành trong chính quyền cấp xã (mảng kinh tế, xã hội, đô thị, hộ tịch, tư pháp) Tuy tác giả không đưa ra căn cứ khoa học (giải thích vì sao chọn cách phân chia này), nhưng đây là cách phân chia thể hiện

rõ nét tính chất của từng nhóm hoạt động gắn với những đặc tính về phân cấp, phân chia nhiệm vụ Cách phân chia này hạn chế được tình trạng phân chia theo kiểu liệt kê vốn dễ dẫn đến tình trạng vừa thừa vừa thiếu Đây là cách phân chia cần lưu tâm khi nghiên cứu về chính quyền cấp xã Tuy nhiên, trên thực tế, cách phân chia của tác giả cũng tạo ra sự khó khăn khi áp dụng cách thức phân chia này vào nghiên cứu thực tế hoạt động quản lý nhà nước ở cấp xã Chẳng hạn như đối với lĩnh vực tư pháp, hộ tịch Ở lĩnh vực này, việc đăng ký hộ tịch, tư pháp được xếp vào nhóm thứ ba Cũng ở lĩnh vực này, hoạt động quản lý về hộ tịch, tư pháp lại được xếp vào nhóm thứ hai Nói cách khác, cùng một lĩnh vực là hộ tịch, tư pháp, nhưng lại thuộc vào hai nhóm khác nhau Về bản chất hai nhóm công việc này của lĩnh vực

hộ tịch, tư pháp có mối quan hệ với nhau, rất khó tách riêng thành hai nhóm như vậy

Hà Quang Thanh (2012) tập trung vào vấn đề “Hoàn thiện cơ chế pháp

lý về tổ chức và hoạt động đối với chính quyền địa phương ở cơ sở” Theo tác giả, chính quyền địa phương ở cơ sở chính là cấp xã Trong nghiên cứu của mình, tác giả, trên cơ sở các quy định của pháp luật, cụ thể và quan trọng nhất là Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003

và Nghị định số 92/2009/NĐ-CP của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn

và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, chỉ ra một số bất cập: quy định thẩm quyền trách nhiệm của các cấp ở chính quyền địa phương là khá tương đồng, áp dụng và vận hành chung cho hoạt động chính quyền ở đô thị cũng như chính quyền ở nông thôn; quy định về thẩm quyền trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch uỷ ban nhân dân đối với ba cấp của chính quyền địa phương chưa cụ thể; các quy định pháp luật cho sự vận hành nội bộ hệ thống chính quyền chưa rõ ràng và thống nhất; chế độ chính sách theo pháp luật đối với cán bộ, công chức của chính quyền địa phương, đặc biệt đối với chính quyền cấp xã có thể khẳng định với nhiều bất cập; chiến lược đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cho chính quyền cơ sở chưa hiệu quả và đều khắp, kết quả đào tạo chưa bù đắp được sự hụt hẫng về chất và lượng cho phát triển bộ máy và nguồn nhân lực cho cấp này Về phương diện thực tiễn hoạt động, tác giả cho rằng chính quyền cấp xã không

đủ sức để đảm đương những vấn đề luật định cho một cấp chính quyền như: thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc thẩm quyền hoạt động chính sách Nói cách khác, tác giả đánh giá hoạt động của chính quyền cấp xã chủ yếu là hoạt động hành chính (một cách diễn đạt khác của cụm từ

“nghiêng về thực thi” Những hạn chế về thiếu hụt và biến động cán bộ; chế

độ lương, phụ cấp đối với chính quyền cấp xã; cơ cở vật chất trang bị cho chính quyền cấp xã không đồng đều và thiếu cũng được tác giả đề cập tới

Theo đó, tác giả đưa ra bốn giải pháp Thứ nhất, hoàn thiện thể chế pháp lý về tổ chức và hoạt động cho chính quyền cấp xã Thứ hai, thống

nhất trong thể chế về chế độ tiền lương và các chính sách khác cho cán bộ

công chức cấp xã Thứ ba, xây dựng quy định pháp lý để duy trì, ổn định đội ngũ cán bộ chính quyền ở cơ sở Thứ tư, xây dựng chiến lược đào tạo, phát

Bổ sung cho những đề xuất về mô hình chính quyền địa phương vừa nêu ở trên, tác giả Vũ Thư (2012)cũng kiến nghị mô hình chính quyền địa phương tự chủ Tác giả điểm qua mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam, đồng thời đưa ra những kiến nghị đối với việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam Theo tác giả chính quyền địa phương được hiểu là chính quyền cấp tỉnh, huyện và xã Trên cơ sở phân tích các văn bản quy phạm pháp luật từ năm 1945 đến này, tác giả nhận định rằng, chính quyền địa phương ở Việt Nam đang được tổ chức theo mô hình tập

trung dân chủ để đảm đương hai nhiệm vụ cơ bản: với tư cách là một bộ phận của bộ máy chính quyền thống nhất; và thực hiện những nhiệm vụ phục vụ nhu cầu của nhân dân ở địa phương trên cơ sở Hiến pháp và các quy định khác của pháp luật

Dù tác cho rằng mô hình tổ chức của chính quyền địa phương như trên xuất phát từ những đặc điểm về lịch sử, văn hoá như điều kiện chiến tranh;

sự ảnh hưởng của cơ chế tập trung; và thiếu hẳn truyền thống chính quyền tự quản trong lịch sử đất nước, tác giả cũng nhận thấy mô hình chính quyền địa phương như vậy không phù hợp với điều kiện phát triển đất nước trong giai đoạn hiện nay Cần thiết phải xây dựng một chính quyền địa phương có khả năng tự chủ nhiều hơn để đảm đương những công việc của địa phương mình Tác giả đồng thời đưa ra những ưu điểm của mô hình này cùng với những kiến nghị quan trọng như Đảng phải thể hiện vai trò minh sáng của mình; phải có hệ thống pháp lý đầy đủ rõ ràng; và phải được thực hiện trong môi trường thật sự dân chủ

Tác giả Trần Hữu Kinh Du (2011) cung cấp một nghiên cứu khái quát

về chính quyền đô thị tại Tp Hồ Chí Minh Tác giả tập trung vào chức năng

và mô hình của chính quyền đô thị Tuy nhiên những kết quả của tác giả mang tính sơ lược và tập trung nhiều hơn vào chức năng của chính quyền đô thị Phần mô hình tổ chức chính quyền đô thị được đề cập theo hướng gợi ý Nhìn chung, nghiên cứu này của tác giả cũng cung cấp một cái nhìn tương đối khái quát về chính quyền đô thị tại Tp Hồ Chí Minh

Về cán bộ công chức của chính quyền cấp xã

Tác giả Trần Thị Hoá (2008) có nghiên cứu về “Xây dựng đội ngũ cán

bộ, công chức hành chính xã, phường, thị trấn trên địa bàn Tp Hồ Chí Minh” Tác giả tiếp cận vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức của chính quyền cấp xã thông qua việc sử dụng triệt để bảng mô tả công việc

Tác giả (2008, tr 30-51) sử dụng bảng mô tả công việc để khảo sát công việc, nhiệm vụ của các chức danh như: Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, Phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân (Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân phụ trách văn hoá-xã hội, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân phụ trách kinh tế-trật tự đô thị), công chức Tài chính Kế toán, Công chức Tư pháp – Hộ tịch, Công chức Địa chính-Xây dựng, Công chức Văn phòng – Thống kê, Công chức Văn hoá-Xã hội Bảng

mô tả công việc được dùng phổ biến trong khu vực tư, nhưng còn xa lạ đối với khu vực công Đây chính là tính mới trong nghiên cứu của tác giả

Một điểm đáng lưu ý khác là tác giả (2008, tr.51-69), còn khảo sát đường chức nghiệm của các chức danh cán bộ, công chức cấp xã Đó là chức danh công chức Lao động – Thương Binh Xã hội, công chức Tài chính-Kế toán, công chức Văn hoá- Thông tin, Công chức Văn phòng-Thống kê, Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, Bí thư đảng uỷ Trên cơ cở khảo sát về chức năng nhiệm vụ và con đường chức nghiệp của các chức danh, tác giả (2008, tr.69-70), đưa ra một số hạn chế trong công tác cán bộ ở chính quyền cấp xã Đây cũng là cơ

sở để tác giả đưa ra một số giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động của cán

bộ, công chức cấp xã

Nhìn chung, về vấn đề nhân sự của chính quyền cấp xã tại Tp Hồ Chí Minh, tác giả Trần Thị Hoá (2008) đã cung cấp được những cái nhìn mới, toàn diện Những đề xuất, giải pháp tương đối đầy đủ và hệ thống Tuy nhiên, những nghiên cứu chi tiết hơn về vấn đề này cũng cần thiết

Trong bài nghiên cứu, “Cải cách hành chính: một số vấn đề của chính

quyền xã qua so sánh với chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện”, Nguyễn

Thanh Bình (2012) dựa trên so sánh về sự tương đồng và khác biệt giữa ba cấp chính quyền là tỉnh, huyện, và xã đã đưa ra những thách thức cũng như

một số kiến nghị nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã Trong đó, tác giả nhấn mạnh đến sự khác biệt Sự khác biệt giữa ba cấp chính quyền được tác giả phân định dựa trên các tiêu chí: đối tượng quản lý và quan hệ quản lý; chức năng quản lý; thẩm quyền quản lý;

tổ chức bộ máy và nhân sự; và nguồn lực vật chất, tài chính Sự khác biệt này đặt ra cho chính quyền cấp xã những yêu cầu và thách thức về mặt cải cách Trên cơ sở những yêu cầu, thách thức đó, tác giả đưa ra một số kiến nghị cũng dựa trên những tiêu chí vừa nêu ra ở trên Những kiến nghị tập trung vào việc xem xét và khẳng định lại vị trí pháp lý của chính quyền cấp

xã trong hệ thống hành chính nhà nước; hoàn thiện tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ công chức; cũng như vấn đề phân bổ nguồn lực phục vụ cho quá trình hoạt động của chính quyền cấp xã Đây chỉ là những kiến nghị mang tính khái quát Cần những đề xuất mang tính chi tiết hơn gắn với thực tiễn Tp

Hồ Chí Minh

Khác với tác giả Trần Thị Hoá (2008), tuy cùng sử dụng bảng mô tả công việc làm công cụ khảo sát chính, nhưng Tác giả Trần Ninh Đông (2007) tiếp cận công chức cấp xã từ góc độ xây dựng hệ thống tiêu chuẩn đánh giá Đóng góp quan trọng của tác giả (2007, tr.73-105) là đưa ra các bảng mô tả công việc mẫu cho từng chức danh công chức cấp xã; và hệ thống tiêu chí đánh giá công chức cấp xã tại Tp Hồ Chí Minh

Cùng bàn về vấn đề đánh giá công chức cấp xã tại Tp Hồ Chí Minh, có tác giả Lê Tấn Hải (2011) Khác với Trần Ninh Đông (2007), Lê Tấn Hải (2011) tập trung nghiên cứu công tác đánh giá đối với một số chức danh như: cán bộ của Đảng, cán bộ, công chức của cấp xã Tác giả (2011, tr 36-47) phân tích các loại đánh giá, như đánh giá của Đảng, đánh giá của lãnh đạo trực tiếp, đánh giá của Hội đồng thi đua khen thưởng cấp xã, và đánh giá

từ nhân dân Bên cạnh một số đề xuất kiến nghị liên quan đến công tác đánh giá, phần lớn trong nội dung kiến nghị, tác giả (Trần Ninh Đồng 2011, tr.60-

76) đề xuất xây dựng bảng tiêu chí đánh giá cho từng chức danh cán bộ ở cấp xã

Cũng về vấn đề nhân sự của chính quyền cấp xã tại Tp Hồ Chí Minh,

Lê Minh Đạt (2012) tiếp cận từ góc độ công tác quản lý đội ngũ cán bộ công chức Theo tác giả (2012, tr 52-72) công tác quản lý đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã bao gồm một số nội dung: công tác tuyển dụng; công tác bố trí,

sử dụng cán bộ công chức cấp xã trên địa bàn; công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp xã; công tác khen thưởng, kỷ luật đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã Trong nghiên cứu này, tác giả đề cập tương đối kỹ và toàn diện các nội dung về quản lý cán bộ công chức cấp xã trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh

Trong khi đó, Nguyễn Thành Vinh (2012) tập trung vào việc đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng công chức cấp xã tại Tp Hồ Chí Minh Theo tác giả (2012, tr 69-83), có một số nguyên nhân hạn chế về năng lực của công chức xã trên địa bàn Tp Hồ Chí Minh như: công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức xã; chế độ tuyển dụng, sử dụng và đánh giá công chức xã;

về tạo nguồn công chức xã; về quy chế công vụ và công tác thanh tra, kiểm tra, thực hiện công vụ ở xã; về chế độ đãi ngộ, điều kiện làm việc đối với công chức xã Nghiên cứu này, cùng với các nghiên cứu ở trên về nhân sự của chính quyền cấp xã đã tạo nên một bức tranh tương đối hoàn thiện và đầy đủ về nhân sự của chính quyền địa phương cấp xã tại Tp Hồ Chí Minh Tóm lại, trong phần tổng thuật tài liệu, tác giả xin đưa ra một số đánh giá khái quát sau:

Thứ nhất, những nghiên của các tác giả nước ngoài phần lớn tập trung

vào khía cạnh phân cấp và thông qua đó nâng cao năng lực và khả năng tự quản lý của chính quyền địa phương Những nghiên cứu này trình bày một cách rõ ràng và nhiều góc độ đối với vấn đề phân cấp; cũng như đưa ra

những khung phân tích, chiến lược cụ thể, chi tiết để thực hiện thành công quá trình phân cấp Có nhiều bài học liên quan đến vấn đề phân cấp do các nghiên cứu này mang lại có thể hữu ích cho việc nghiên cứu về phân cấp và nâng cao năng lực của chính quyền địa phương Tuy nhiên, những nghiên cứu này không dựa vào tình hình thực tế của Việt Nam, nên việc vận dụng những bài học đó cần phải được thực hiện một cách cẩn thận và cần có những nghiên cứu bổ sung

Thứ hai, đối với các nghiên cứu trong nước, những đề tài nêu trên chỉ

tập trung vào một số mảng của quản lý nhà nước ở cấp xã như lĩnh vực giao đất và cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư; nội dung quản lý các khu công nghiệp; lĩnh vực xây dựng,… Quản lý nhà nước ở cấp xã là một tập hợp nhiều lĩnh vực Việc nghiên cứu từng lĩnh vực cũng cần thiết những không đem lại một bức tranh tổng quan về quản lý nhà nước ở cấp xã

Thứ ba, các nghiên cứu trong nước tập trung nghiên cứu rất tốt vấn đề

nhân sự trong chính quyền cấp xãvề nhiều mặt quan trọng của công tác cán

bộ công chức

Thứ tư, vấn đề mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và các tổ

chức chính trị -xã hội vẫn chưa được nghiên cứu một cách cụ thể, chi tiết Đây là mảng cần thiết phải tập trung trong đề tài này

Nhìn chung, những đề tài này chỉ nhấn mạnh đến một hoặc một vài nội

dung của lĩnh vực quản lý nhà nước ở cấp xã Nghiên cứu quản lý nhà nước

ở cấp xã tại Tp Hồ Chí Minh vẫn là một mảng cần thiết, cần được nghiên cứu, nhằm nâng cao năng lực quản lý nhà nước ở cấp này

1.2 Tính cấp thiết của đề tài

Thành phố Hồ Chí Minh là một trong những địa phương đi tiên phong trong cả nước về cải cách hành chính Đây là nơi đầu tiên nghiên cứu, triển khai và áp dụng mô hình một cửa Đây cũng là nơi đầu tiên khởi xướng việc nghiên cứu và đề xuất áp dụng mô hình chính quyền đô thị

Hiện nay, Thành phố Hồ Chí Minh, với những lợi thế của mình về con người, tự nhiên, kinh tế và xã hội, đang nghiên cứu triển khai mô hình chính quyền đô thị, với mong muốn đẩy mạnh hoạt động cải cách hành chính, tạo nên một bước đột phá trong tổ chức bộ máy nhà nước, trong hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước

Theo đó, vấn đề quan trọng nhất và cũng là vấn đề đang được nghiên cứu thảo luận nhiều nhất là về số lượng các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước của Thành phố Thành phố nên tổ chức theo bộ máy chính quyền hai cấp hay ba cấp vẫn còn đang là một câu hỏi cần phải nghiên cứu kỹ lưỡng trước khi đưa ra câu trả lời thoả đáng

Hoạt động quản lý nhà nước ở cấp này đang bị quá tải Với số lượng cán bộ, công chức có hạn, xã, phường, thị trấn phải gánh rất nhiều việc Gần như ở trên có việc gì, thì ở dưới có việc tương ứng Nhiều công việc giao cho cấp này không đúng chức năng, hoặc chưa làm rõ được chức năng của chính quyền xã, phường, thị trấn là tổ chức hoạt động quản lý nhà nước hay

tổ chức hoạt động cung ứng dịch vụ Tất cả những điều này tạo ra hiệu quả quản lý thấp, và hoạt động của chính quyền xã, phường, thị trấn thiếu chuyên nghiệp

Liên quan đến vấn đề này, gần đây nhất là tình trạng hàng loạt xây nhà trái phép ở hai xã Vĩnh Lộc A và Vĩnh Lộc B tại huyện Bình Chánh Có nhiều câu hỏi đặt ra Trong đó, có những câu hỏi hết sức quan trọng là tại sao chính quyền cấp gần dân nhất là chính quyền xã lại để tình trạng này xảy

ra và xảy ra trong thời gian dài Ngoài nguyên nhân tham nhũng, nhận tiền hối lộ, còn có nguyên nhân từ năng lực yếu kém hay không?

Từ những vấn đề trên, việc xây dựng chính quyền đô thị, cần phải tiến hành trên cơ sở xem xét lại toàn bộ những vấn đề liên quan đến hoạt động

cấp

sau:

-

cấp

cấp

; mối quan hệ giữa cấp xã với đoàn thể trong quá trình thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình

để xác lập vị trí pháp lý và cấp

1.5

1.5.1 Thực hiện phương pháp ghi nhật ký Cán bộ, công chức thực

hiện ghi nhật ký sẽ được phát một quyển sổ tay nhỏ Những cán bộ, công chức này giúp nhóm nghiên cứu ghi lại tất cả những công việc hàng ngày mà mình đã làm Ghi trong vòng một tháng

Những „trang nhật ký‟ được khi lại này, là cơ sở để nhóm nghiên cứu tổng hợp những đầu mối công việc và các nhóm đầu mối công việc mà cán

bộ công chức cấp xã

cấp

năm Nhóm nghiên cứu chỉ chọn một phường để áp dụng phương pháp ghi

nhật ký với ba lý do quan trọng Thứ nhất, việc liên hệ với phường và nhờ

cán bộ, công chức của phường ghi nhật ký trong một thời gian là rất khó khăn Khó khăn do cán bộ, công chức cấp xã không hợp tác; việc tiến hành

ghi nhật ký diễn ra trong một thời gian dài, có thể gây khó chịu cho họ Thứ

hai, tiến hành ghi nhật ký ở một phường cũng có thể mang tính đại diện

Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban Nhân dân, Điều 111 đến Điều 117, có quy định nhiệm vụ quyền hạn của Uỷ ban Nhân dân xã, thị trấn Tại Điều 118 có ghi:

“Uỷ ban nhân dân phường thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại các điều 111, 112, 113, 114, 115, 116 và 117 của Luật này và thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

1 Tổ chức thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường về việc bảo đảm thực hiện thống nhất kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

và quy hoạch đô thị, xây dựng nếp sống văn minh đô thị, phòng, chống các tệ nạn xã hội, giữ gìn trật tự vệ sinh, sạch đẹp khu phố, lòng đường,

lề đường, trật tự công cộng và cảnh quan đô thị; quản lý dân cư đô thị trên địa bàn;

2 Thanh tra việc sử dụng đất đai của tổ chức, cá nhân trên địa bàn phường theo quy định của pháp luật;

3 Quản lý và bảo vệ cơ sở hạ tầng kỹ thuật trên địa bàn phường theo phân cấp; ngăn chặn, xử lý các hành vi vi phạm đối với các cơ sở hạ tầng kỹ thuật theo quy định của pháp luật;

4 Kiểm tra giấy phép xây dựng của tổ chức, cá nhân trên địa bàn phường; lập biên bản, đình chỉ những công trình xây dựng, sửa chữa, cải tạo không có giấy phép, trái với quy định của giấy phép và báo cáo

cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định‟

Theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban Nhân dân năm 2003,

xã và thị trấn có nhiệm vụ và quyền hạn như nhau; trong khi đó, phường ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn như của xã và thị trấn còn có thêm bốn nhóm nhiệm vụ và quyền hạn khác Như vậy, rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn của phường nhiều hơn so với xã và thị trấn; cho nên việc ghi nhật ký ở phường cũng phản ánh được những nhiệm vụ và quyền hạn ở xã và thị trấn Cũng theo Luật này, tất cả các phường đều có nhiệm vụ và quyền hạn giống nhau Nói cách khác, đầu mối công việc ở các phường trên địa bàn Thành

phố Hồ Chí Minh là giống nhau Như vậy việc áp dụng phương pháp ghi

nhật ký cũng đã mang tính đại diện và khái quát khi nghiên cứu về xã, phường, thị trấn tại Tp Hồ Chí Minh Thứ ba, một điều đáng lưu ý khác, ở

đề tài nghiên cứu này, phương pháp ghi nhật ký được dùng để :

xã hội học

1.5.2 Khảo sát bằng phương pháp xã hội học

Trong số 322 xã, phường, thị trấn có xã, phường, thị trấn Đề tài chọn khảo sát 100 Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn ; 100 Phó Chủ

tịch Uỷ ban nhân dân phụ trách mảng kinh tế-đô thị ; 100 Phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân phụ trách mảng văn xã

Sau đó đề tài

, nhóm nghiên cứu:

1.5.3 Phân tích văn bản quản lý nhà nước, cơ cấu tổ chức bộ máy

- Một cán bộ phụ trách mảng văn xã tại Phường 13, Quận 3

- Một cán bộ Văn phòng Thống kê, xã , Huyện Bình Chánh

- Phó Bí thư Quận đoàn Quận 8

- Phó Chủ tịch phụ trách mảng văn xã của xã, Huyện Bình Chánh

- Một chuyên viên phụ trách mảng cải cách hành chính của Quận 1

- Phó Chủ tịch phường 1, Quận Tân Bình

PHẦN NỘI DUNG Chương 1

Khoa học quản lý nhà nước ở Việt Nam còn rất non trẻ Dưới chế độ Việt Nam Cộng hòa, việc nghiên cứu và giảng dạy về Quản lý nhà nước do Học viện Hành chính Quốc gia đảm trách Từ sau khi thống nhất đất nước, năm học 2000-2001, Học viện Hành chính Quốc gia (nay là Học viện Hành chính) lần đầu tiên đào tạo cử nhân quản lý hành chính nhà nước (Hành chính học) Trong bối cảnh đó, các giáo trình, tài liệu nghiên cứu về khoa học quản lý nhà nước mới bắt đầu đề cập đến các vấn đề lý luận về quản lý nhà nước Đến nay, năm 2013, hệ thống lý thuyết về quản lý nhà nước ở Việt Nam vẫn chưa được hình thành Các nhà nghiên cứu phần lớn từ các lĩnh vực khác như: kinh tế học, xã hội học, ngôn ngữ học, sử học, v.v đang hoạt động trong lĩnh vực hành chính học vẫn đang loay hoay trong việc xây dựng hệ thống lý thuyết cho ngành khoa học còn non trẻ này ở Việt Nam Những cơ sở lý luận về quản lý nhà nước (hành chính học) được trình bày dưới đây nằm trong những lý thuyết về khoa học hành chính mới bước đầu được tạo lập đó

Liên quan đến lý luận quản lý nhà nước, có một số vấn đề về khái niệm, vai trò của quản lý nhà nước, chính quyền địa phương và quản lý nhà nước ở cấp xã Những nội dung này sẽlần lượt được xem xét ở những phần dưới đây

1.1 Chính quyền địa phương và chính quyền cấp xã

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương là một bộ phận quan trọng trong hệ thống chính quyền cả nước của tất cả các quốc gia trên thế giới từ các quốc gia liên bang đến các quốc gia không liên bang, từ các nước phát triển đến các nước đang phát triển Tuy nhiên, chính quyền địa phương được hiểu theo nhiều cách khác nhau

Trong tác phẩm “Phục vụ và duy trì”, Hupe & Hill (2007) đề cập đến hai khái niệm: chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương Chính quyền cấp dưới là những cấp chính quyền dưới chính quyền trung ương như chính quyền cấp vùng, chính quyền cấp quận, huyện, thành phố, chính quyền cấp xã Trong khi đó chính quyền địa phương là những cấp chính quyền trực tiếp thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công cho người dân tại cấp trung gian và cấp thấp nhất

Việc đề cập đến hai khái niệm này là hoàn toàn phù hợp bởi vì ở nước

Öc chẳng hạn, chính quyền cấp dưới liên bang là cấp bang và vùng không

được gọi là chính quyền địa phương (xem mục 1.4.1 kinh nghiệm của Úc);

chỉ chính quyền dưới bang, vùng mới được gọi là chính quyền địa phương Tuy nhiên trong quá trình phân tích hai khái niệm này, tác giả cho thấy sự không rõ ràng trong cách phân chia này khi tác giả cho rằng chính quyền bang là một bộ phận của chính quyền địa phương Nếu quan niệm như vậy, khái niệm chính quyền địa phương và chính quyền cấp dưới là một

Theo Local Government Code in Philippines, chính quyền địa phương gồm bốn cấp: cấp vùng tự quản, các tỉnh và thành phố không phụ thuộc tỉnh, các thành phố thành phần (component city) và các Barangays Quan niệm này cho thấy chính quyền địa phương là chính quyền “dưới chính quyền trung ương” Khái niệm này cũng tương đồng với khái niệm về chính quyền địa phương

Hệ thống chính quyền địa phương hiện đại ở Việt Nam được thành lập

từ năm 1945 cùng với sự ra đời của nhà nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hoà Qua hơn 60 năm xây dựng và phát triển, Việt Nam đã ban hành và sửa đổi bốn lần Hiến Pháp (1946, 1959, 1980 và 1992), tổ chức hệ thống chính quyền địa phương đã có những thay đổi nhất định

Ở Việt Nam, theo luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phương bao gồm ba cấp: cấp tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (gồm quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh), cấp xã (gồm xã, phường, thị trấn)

Trong nghiên cứu này, chính quyền địa phương gồm ba cấp: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã

1.1.2 Vị trí pháp lý của chính quyền địa phương

Về vị trí pháp lý, chính quyền địa phương được xác định bởi hiến pháp hoặc các văn bản quy phạm pháp luật Ở Öc, chính quyền địa phương được quy định trong các bộ luật Trong khi đó, ở một số nước theo mô hình chính quyền thống nhất, chính quyền địa phương được ghi nhận trong Hiến pháp, như Mehico, Philippine và Thái Lan (Campo & Sundaram 2003) Cũng theo hai tác giả này, quyền lực và mức độ tự chủ của chính quyền địa phương sẽ lớn hơn nếu vị trí pháp lý của chính quyền địa phương được ghi nhận trong hiến pháp

Ở Việt Nam chính quyền địa phương được ghi nhận trong Hiến pháp và được cụ thể hoá bằng Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là chính quyền địa phương có nhiều tự chủ hơn so với những chính quyền địa phương không được ghi nhận trong hiến pháp Bởi vì, ở Việt Nam, do cơ chế tập trung quyền lực, vấn đề tự chủ phụ thuộc rất lớn vào mức độ phân cấp cho chính quyền địa phương từ trung ương Tuy quá trình phân cấp này được xem xét và thường xuyên điều chỉnh, nhưng chính quyền địa phương vẫn chưa được phân cấp để có được khả năng tự chủ như mong muốn

1.1.3 Chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn)

Trong bộ máy nhà nước Việt Nam, cấp xã là cấp thấp nhất và là cấp cơ

sở Chính quyền cấp xã bao gồm: hội đồng nhân dân (một số phường không còn tổ chức Hội đồng nhân dân), uỷ ban nhân dân Chính quyền cấp xã

Ngoài ra, còn có các tổ chức đoàn thể chính trị xã hội tạo thành hệ thống chính trị tại xã, phường, thị trấn Các chủ thể này có mối quan hệ qua lại với nhau Trong đó, cơ quan quản lý nhà nước (hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân) giữ vai trò trung tâm, quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước

Hiện nay, hoạt động quản lý nhà nước nói chung, hoạt động quản lý nhà nước ở cấp xã nói riêng là hoạt động đa ngành nghề, đa lĩnh vực chịu sự tác