tìm hiểu luật và chính sách chống bán phá giá (anti-dumping) của mỹ

Sự kiện cá tra được nhiều người coi như một thử thách quan trọng choquan hệ thương mại giữa hai nước, qua đó có thể đánh giá ý nghĩa và giá trị thực tiễn củahiệp ước song phương Việt -Mỹ

Số 1 - tháng 3/2004

Tìm hiểu luật và chính sách chống bán phá giá (anti-dumping)

của Mỹ [1]

Đỗ Tuyết Khanh *

Từ khi phát triển các hoạt động kinh tế đối ngoại và đẩy mạnh sự hội nhập vào nền thươngmại quốc tế, Việt Nam đã phải đụng chạm với nhiều vấn đề mới và làm quen với một sốkhái niệm và ngôn từ mới Qua vụ tranh chấp với Mỹ về việc buôn bán cá tra, những thuậtngữ "bán phá giá", "dumping" và "anti-dumping" đã trở thành quen thuộc trong báo chí và

dư luận trong nước Sự kiện cá tra được nhiều người coi như một thử thách quan trọng choquan hệ thương mại giữa hai nước, qua đó có thể đánh giá ý nghĩa và giá trị thực tiễn củahiệp ước song phương Việt -Mỹ, và cũng là điển hình cho những vấn đề Việt Nam sẽ cònhay gặp và phải giải quyết trong các quan hệ kinh tế với thế giới

Để đối phó với một vấn đề mới, đầu tiên là phải tìm hiểu các ngõ ngách, nguồn ngọn của

nó, nắm bắt những yếu tố có lợi và bất lợi cho mình để tự bảo vệ Phát triển quan hệ

thời đại mới

TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU & THẢO LUẬN

thương mại với thế giới, đặc biệt với Mỹ, là điều cần thiết nhưng nếu muốn đi buôn màkhông mất cả chì lẫn chài thì phải nắm rõ luật chơi để khỏi bị ăn hiếp hay lép vế Buônbán với Mỹ thì không chóng thì chầy, lúc nào đó sẽ bị gán cho tội bán phá giá, và tội này

sẽ được Mỹ phân xử theo luật lệ riêng của Mỹ, theo chính sách và truyền thống của Mỹ

Qua sự kiện cá tra, chúng ta có thể thấy phía Việt Nam đã có nhiều nghiên cứu, tìm hiểu

về việc kiện tụng này và cách Mỹ áp dụng các biện pháp chống bán phá giá Các trangweb của báo chí trong nước đã có nhiều bài báo, phỏng vấn và liên kết đến các nguồn tưliệu, kể cả bằng tiếng Anh, cho phép dư luận theo dõi đầu mối và diễn tiến của vụ tranhchấp Tuy thế, hình như cũng chưa có bài nào phân tích sâu và toàn diện hơn về vấn đềchống bán phá giá nói chung và chính sách liên quan của Mỹ Trong bài này, chúng tôi sẽtìm hiểu về bộ luật chống bán phá giá của Mỹ và quá trình áp dụng nó trong bối cảnh rộnghơn của hệ thống thương mại đa phương nói chung và chính sách ngoại thương của Mỹnói riêng Để cho gọn, chúng tôi sẽ dùng lẫn lộn các thuật ngữ "bán phá giá" hoặc

"dumping", và hai chữ "AD" (cho anti-dumping) khi cần viết tắt thuật ngữ "chống bán phágiá"

Bán phá giá và chống bán phá giá là gì ?

Bán phá giá đi liền với cạnh tranh, và là một trong những hình thức cạnh tranh bất chính.Cạnh tranh chủ yếu là qua chất lượng hay giá cả, và giá cả thường là yếu tố có sức thuyếtphục hơn cả Có buôn bán tất có cạnh tranh nên hai khái niệm này cùng xưa như nhau,nhưng chỉ từ khi sự thương mại giữa các nước được đặt thành vấn đề phải giải quyết một

cách qui củ, trong khuôn phép của luật lệ, thì mới bàn đến cạnh tranh trung thực hay bấtchính Cùng lúc với sự hình thành của luật thương mại quốc tế là một "đạo lý kinh tế" chiphối các quan hệ giữa các bạn hàng Cạnh tranh là một trong những cơ sở của chủ nghĩa

tự do kinh tế nhưng cũng phải tuân thủ những nguyên tắc đạo lý ấy Những câu chữ

thường gặp nhất trong sách vở nói rõ mối quan tâm đó: cạnh tranh phải trung thực (fair

competition) trong một nền thương mại đa phương phải là sân chơi bình đẳng (level playing field), trong đó mọi hành vi làm sai lệch (distort) mối tương quan cạnh tranh để

giành lấy một lợi thế bất chính (unfair advantage) đều đáng lên án, thậm chí có thể bị

trừng phạt

Bán phá giá là một trong những hành vi ấy, được định nghĩa là việc bán một món hàngtrên một thị trường ngoại quốc với giá rẻ hơn giá bán trên thị trường nội địa của nơi sảnxuất Vì như thế là cạnh tranh bất chính với các nhà sản xuất của nước nhập khẩu, nên đểbảo vệ họ, chính quyền nước này có thể phản công, thường là qua biện pháp đánh thuế,một loại thuế đặc biệt chỉ áp dụng cho nước xuất khẩu món hàng bị coi là bán phá giá, hầulập lại thế quân bình trong cạnh tranh, tái lập lại sân chơi bình đẳng Thuế ấy gọi là thuếchống bán phá giá

Các biện pháp chống bán phá giá (AD) như thế nhằm tái lập trật tự trong cạnh tranh, đúngvới tư duy của chủ nghĩa tự do kinh tế, nhưng cũng là công cụ bảo vệ ngành sản xuất nộiđịa đối với hàng nhập Nhưng cản trở nhập khẩu, đánh thuế, thì lại có vẻ mâu thuẫn vớimột "giáo lý" cơ bản khác là tự do hoá các luồng giao lưu thương mại Thực ra không có

gì mâu thuẫn vì các biện pháp AD cũng còn là một loại van an toàn cho chính sách tự domậu dịch Càng mở rộng cửa cho bên ngoài vào thì càng phải nắm chắc cái quả đấm để

đóng cửa ngay lại được nếu cần Càng chủ trương hội nhập vào toàn cầu hoá thì càng phải

có những biện pháp phòng thủ, trước mắt là để trấn an các nhà sản xuất nội địa và có được

sự ủng hộ trong nước Do đó không ngẫu nhiên mà các nước kinh doanh lớn nhất thế giới,

hô hào mạnh nhất cho tự do mậu dịch, như Mỹ, Liên hiệp châu Âu, Úc và Canada, cũng lànhững nước dùng đến các biện pháp AD nhiều nhất Cũng như không ngẫu nhiên mà vấn

đề chống phá giá vẫn có chỗ trong chương trình phục vụ tự do hoá thương mại của tổ chứcGATT và sau này WTO

Chống bán phá giá trong khuôn khổ GATT và WTO

Vấn đề chống bán phá giá tuy đã được Hiệp hội các quốc gia (League of Nations) nghiên

cứu ngay từ năm 1922, nhưng chỉ đến năm 1947, với sự thành lập của tổ chức GATT

(General Agreement of Tariffs and Trade - Hiệp ước chung về thuế quan và thương mại),

mới được đặt dưới sự chi phối của luật quốc tế, qua Điều VI của Hiệp ước này Lúc ấy đềtài này chưa được tranh cãi nhiều và chỉ về sau, khi các luồng thương mại phát triển ngàycàng nhanh, sự cạnh tranh đương nhiên ráo riết hơn, và các nước thành viên của GATTcũng đông hơn, mới thành một mối quan tâm chính, ngày càng lớn qua các vòng thươngthảo tiếp nối nhau Khi vòng Kennedy Round chấm dứt năm 1967 thì những qui tắc vềchống bán phá giá trong Điều VI của GATT được triển khai thành cả một hiệp ước riêng:

Agreement on the Implementation of Article VI , thường gọi tắt là Anti-dumping Code, hay

Bộ luật AD Ngoài việc chống phá giá, Điều VI còn qui định các biện pháp chống tài trợ

(countervailing) đối với các hàng nhập khẩu được tài trợ tại nơi sản xuất Vấn đề này cũng được triển khai thành một hiệp ước riêng : Agreement on the interpretation and

application of Articles VI, XVI and XXIII, thường gọi tắt là Subsidies Code, hay Bộ luật về

tài trợ.

Hai bộ luật này tiếp tục được bổ sung trong các vòng thương thảo Tokyo Round và

Uruguay Round Bộ luật AD hiện hành ngày nay là Agreement on the Implementation of

Article VI of GATT 1994, gọi tắt là Anti-dumping/AD Agreement, và bộ luật về tài trợ là Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, gọi tắt là SCM Agreement Ngoài

ra, Điều XIX của GATT cũng được triển khai thành một hiệp ước mới về các biện pháp

bảo vệ (Agreement on Safeguards, gọi tắt là SG Agreement) cho phép một nước nhập khẩu

đánh thuế đặc biệt vào một mặt hàng khi số lượng nhập khẩu tăng vọt, gây ra hoặc đe doạ

gây ra tổn hại trầm trọng (material injury) cho ngành sản xuất nội địa liên can.

Trong khuôn khổ của Tổ chức thương mại thế giới WTO, kế thừa GATT sau vòngUruguay, ba hiệp ước AD, SCM và SG còn được gọi là ba cột trụ của hệ thống các biện

pháp "cứu chữa" (trade remedies) hay "phòng vệ" (trade defences), áp dụng để bảo vệ thị

trường nội địa trước sự thâm nhập của hàng hoá nước khác Đa số các vụ tranh chấp trướcGATT và WTO xoay quanh ba hiệp ước này, và nếu trong phạm vi bài này, chúng ta chỉtìm hiểu về vấn đề chống dumping, cũng không nên quên là hai vấn đề liên kết kia cũngrất hay gặp phải trong các quan hệ ngoại thương

Trong những lãnh vực thuộc thẩm quyền của WTO, luật quốc gia một nước thành viênphải phù hợp với các hiệp ước và qui định của WTO, những văn kiện này được coi nhưmột bộ phận của hệ thống pháp lý quốc gia, và đặt ở vị trí cao nhất Do đó các đạo luậtkhung về AD của các nước thường lập lại tất cả các nguyên tắc của Hiệp ước AD, thậm

chí lấy lại nguyên văn hiệp ước trong trường hợp nhiều nước chỉ mới ban hành luật nàysau khi gia nhập WTO Để áp dụng các nguyên tắc ấy trong thực tế, mỗi nước có một haynhiều đạo luật thi hành, dựa theo pháp chế riêng của mình Như thế, về các nguyên tắcchung thì luật các quốc gia phải đồng nhất nhưng về mặt áp dụng thực tiễn thì có thể cónhững đặc tính khác nhau Đây là hai vế song song của vấn đề cần phải nắm rõ như nhau.

Các nguyên tắc cơ bản của Hiệp ước AD

Hiệp ước AD của WTO có hiệu lực từ ngày 1.1.1995, gồm 3 phần chia thành 18 điều lệ vàhai phụ đính Những điều lệ quan trọng nhất là Điều 2 ( Xác định sự bán phá giá), Điều 3 (Xác định sự tổn hại), Điều 4 (Định nghĩa ngành sản xuất nội địa), Điều 5 (Khởi tố và điềutra), Điều 6 (Bằng chứng), Điều 9 (Ấn định và thu thuế AD) và Điều 11 (Thời gian hiệulực và việc xem xét lại các thuế AD và cam kết về giá cả)

Theo định nghĩa của Điều 2.1, một món hàng sẽ bị coi như bán phá giá nếu được đưa vào

thị trường một nước khác với một giá thấp hơn giá trị bình thường (normal value) của nó, tức là nếu giá xuất khẩu thấp hơn giá so sánh được (comparable price) của một món hàng tương tự (like product) bán trên thị trường của nước xuất khẩu Chỉ một câu thôi mà có tới

ba thuật ngữ là đầu mối cho bao nhiêu vụ tranh chấp, được đem ra mổ xẻ, bàn cãi trong cảmấy trăm trang cho từng báo cáo của WTO! Thế nào là giá trị bình thường, thế nào là bìnhthường ? Giá của tôi thế này mà lại so sánh được với giá của anh sao?! Thế nào là tươngtự? Rượu Whisky Mỹ mà lại tương tự với rượu Shoju của Nhật à ? V.v và v.v Nhữngphần còn lại của Điều 2 qui định tỉ mỉ cách tính giá cả, giá trị bình thường, cách so sánh

mọi yếu tố, trong nhiều trường hợp khác nhau, để đi đến phán quyết là có hay không có

dumping và biên độ bán phá giá (dumping margin) là bao nhiêu.

Quan trọng không kém là xác định ngành sản xuất nội địa của nước nhập khẩu có bị tổnhại hay không Đây là cơ sở "đạo lý" của biện pháp AD Điều 3 dài 2 trang và gần như câunào cũng kéo theo đủ thứ vấn đề rối rắm, làm tốn không biết bao giấy mực trong các vụtranh chấp! Nhưng cũng có thể tóm gọn những điểm cơ bản nhất như sau:

1 Để xác định có sự tổn hại, cơ quan điều tra phải dựa vào các chứng từ tích cực (positive

evidence), các sự kiện chứ không được vịn vào một luận cứ (allegation), phỏng đoán hay

một khả năng xa vời và phải xem xét một cách khách quan a) số lượng hàng nhập bán phágiá và ảnh hưởng của nó lên giá cả của mặt hàng tương tự trên thị trường nội địa và b) ảnhhưởng của hàng nhập ấy lên các nhà sản xuất nội địa

2 Hàng nhập phải rẻ hơn hàng nội địa một cách đáng kể, và phải là ngưyên nhân khiếngiá hàng nội địa bị dìm theo và không tăng lên được

3 Cơ quan điều tra phải xét đến tất cả các yếu tố khác, ngoài hàng nhập, liên quan đếntình trạng kinh tế của ngành sản xuất nội địa

4 Phải có một quan hệ nhân quả (causal relationship) giữa hàng nhập bị tố cáo là bán phá

giá và sự tổn hại Cơ quan điều tra không được vu cho hàng nhập khẩu những gì do cácyếu tố khác gây ra

Điều 4 định nghĩa ngành sản xuất nội địa, tức là ai có quyền đệ đơn trước cơ quan hữutrách để khởi đầu một vụ kiện AD Điều 5 và Điều 6 qui định chi tiết các thủ tục khởi tố

và điều tra, các bằng chứng do bên nguyên và bên bị đưa ra Theo Điều 8, cơ quan điều tra

có thể đồng ý ngưng hay chấm dứt thủ tục mà không đánh thuế nếu công ty bị kiện camkết thôi không bán phá giá Điều 11 qui định là các thuế AD có thể được áp dụng cho đếnkhi không còn cần thiết để khắc phục sự bán phá giá đã gây ra tổn hại Tuy thế, cơ quanhữu trách phải xem xét lại sự cần thiết ấy, sau một thời gian vừa phải, và bãi bỏ thuế ADnội trong vòng 5 năm trừ phi khẳng định, sau khi đã xem xét lại tình hình, là làm thế thì sựbán phá giá và tổn hại sẽ tiếp diễn hoặc tái diễn

Hiệp ước AD còn qui định là một năm hai lần, các nước thành viên phải thông báo lên Ủy

Ban AD (Committee on Anti-dumping Practices) của WTO những quyết định khởi tố hay

biện pháp AD mới, tiến trình của các điều tra và biện pháp đương thời, những mặt hàng vànhững nước xuất khẩu bị nhắm Ủy ban AD thường xuyên phải nhắc nhở các nước thànhviên nào lơ là việc này, thông tin chậm trễ hay thiếu sót, hay thậm chí cả mấy năm khôngbáo cáo gì cả Do đó các thống kê chỉ phản ánh một phần của thực tế Tuy thế mấy con sốsau đây cũng cho thấy tốc độ phát triển của vấn đề: năm 1958, đợt kiểm kê đầu tiên củaGATT sau 11 năm thành lập cho thấy chỉ có 37 sắc lệnh AD hiện hành trong tất cả cácnước thành viên, trong đó 21 sắc lệnh là của Nam Phi Theo tổng kết của WTO tháng 6năm 2003, chỉ trong 8 năm, từ 1.1.1995 đến 31.12.2002, đã có tới 1 258 biện pháp AD củacác thành viên được thông báo đến Ủy ban

Một điều đáng lưu ý là tuy các nước phát triển tiếp tục dùng nhiều đến các biện pháp ADnhưng số biện pháp xuất phát từ các nước thế giới thứ ba đã tăng vọt từ sau Vòng

Uruguay và hiện nay đứng đầu danh sách là Ấn Độ với 219 biện pháp, trước cả Mỹ (192)

và Liên hiệp châu Âu (164) Như Ấn Độ, trong khối đang phát triển, các nước dùng đến

AD nhiều nhất như Argentina (120), Nam Phi (107) hay Brazil (55) và Mexico (55) đều lànhững nước rất tích cực trong việc đẩy mạnh ngoại thương Từ đó có thể rút ra hai nhậnxét: một là, song song với sự hội nhập vào nền thương mại quốc tế, các nước đang pháttriển cũng dùng đến bộ máy AD nhiều hơn vì phải bảo vệ nền sản xuất còn yếu ớt củachính mình và các biện pháp AD vừa là cách hữu hiệu nhất vừa phù hợp với luật lệ củaWTO Hai là đối với các nước này, các biện pháp AD vừa là công cụ của các cường quốckhông cho họ thâm nhập thị trường và mở mang buôn bán, vừa là cái van an toàn cần thiếtcho chính họ Do đó, trong sự tranh cãi giữa các nước nghèo và giàu về đề tài AD, mộttrong những nguyên nhân chính dẫn đến sự thất bại của Hội nghị bộ trưởng WTO tạiSeattle năm 1999 và còn dai dẳng cho đến nay, các nước nghèo không đặt lại vấn đề AD

về nguyên tắc mà chỉ đòi hỏi sửa đổi, củng cố các điều khoản để tránh các lạm dụng vàyêu cầu lập một chế độ đặc biệt để nâng đỡ họ Nói cách khác, họ không phủ nhận sự cầnthiết của khung pháp lý về AD mà phê phán cách áp dụng thực tiễn trong các đạo luật vàchính sách quốc gia Và bị chỉ trích nặng nề nhất là bộ luật và chính sách AD của Mỹ

Chính sách AD của Mỹ trong các tranh cãi nội bộ và đa phương

Như đã nói ở trên, cho đến những năm gần đây, Mỹ là "vô địch" trong việc dùng các biệnpháp AD Cho đến 30.6.1999, chẳng hạn, trên số 1121 biện pháp đang hiện hành lúc đóđược thông báo lên Ủy ban AD của WTO, 300 biện pháp là của Mỹ, tức là hơn một phần

tư tổng số Chính sách AD của Mỹ bị nhiều nước phản đối là điều dễ hiểu nhưng chínhtrong nội bộ nước Mỹ, đấy cũng là một đề tài tranh cãi gay gắt Sự bất đồng này có nhiều

lý do kinh tế, chính trị, lịch sử và cả tâm lý xã hội

Trong lịch sử nước Mỹ, các vấn đề thương mại đóng vai trò then chốt hơn rất nhiều so vớicác nước châu Âu Cuộc chiến tranh giành độc lập của Mỹ bắt nguồn từ một tranh chấp

thương mại với mẫu quốc là nước Anh Chiến tranh ly khai (American Civil War) giữa thế

kỷ XIX cũng xoay quanh sự đối lập giữa các bang miền Bắc muốn có chính sách bảo hộcho các ngành kỹ nghệ đang phôi thai của họ và các bang miền Nam e ngại chính sách đóảnh hưởng lên các xuất khẩu của họ Lịch sử của Mỹ từ đó cho tới nay là sự luân phiên

giữa hai khuynh hướng ấy, lúc thì ngả theo chủ nghĩa cách ly (isolationism), lúc thì chủ trương tham gia vào chính trường quốc tế (internationalism) thắng thế Hoặc để dùng

ngôn từ ngày nay, là sự giằng co giữa chủ trương bảo hộ - gắn liền với chủ nghĩa đơnphương-, và khuynh hướng quốc tế hay chủ nghĩa đa phương Bộ máy AD có chức năng

trấn an các thế lực bảo hộ, hướng nội (introverted) để khuynh hướng quốc tế, hướng ngoại

có thể duy trì và đẩy mạnh sự tham gia của Mỹ vào các hệ thống đa phương

Một mặt khác của vấn đề là cơ cấu chính trị của Mỹ: Quốc hội Mỹ, như đa số công chúng,thường có khuynh hướng bảo hộ, coi luật lệ Mỹ, và bộ máy AD nói riêng, như bất khảxâm phạm và chống đối lại mãnh liệt bất cứ gì, theo họ, xúc phạm đến chủ quyền của Mỹ.Các quyết định của WTO về sự bất hợp lệ của một đạo luật hay biện pháp của Mỹ, chẳnghạn Trong khi đó, chính quyền, vì làm việc trực tiếp với thế giới bên ngoài, đương nhiên

có cái nhìn mở rộng hơn Rắc rối ở chỗ, như hiến pháp qui định, chính sách ngoại thươngthuộc thẩm quyền của Quốc hội trong khi việc thực thi chính sách và thương thuyết vớicác nước khác là nhiệm vụ của chính quyền Do đó chính phủ, cụ thể là Tổng thống và

Đại diện của Mỹ cho các vấn đề ngoại thương (US Trade Representative - USTR), phải

vừa trấn an các nước khác là Mỹ vẫn tôn trọng các bổn phận đa phương, vừa trấn an các

nhà lập pháp trong nước, bản thân họ cũng chịu áp lực mạnh mẽ của các lobbies, là quyền

tự chủ quốc gia của Mỹ vẫn không bị sứt mẻ Cho nên khi các nghị sĩ Mỹ càng lớn tiếngchửi rủa và đe doạ trừng phạt, tẩy chay hàng Pháp vì Pháp ngoan cố không chịu ủng hộcuộc chiến tranh Iraq, thì ông USTR, Robert Zoellick, lại càng phải vui vẻ, hoà nhã vớiđồng nghiệp Pascal Lamy, cùng nhau tuyên bố là không thể để chính trị ảnh hưởng đếnthương mại Tay này đấm thì tay kia phải xoa!

Vai trò và sức mạnh của các lobbies ai cũng biết, và đấy là một trong những đặc tính lớncủa Mỹ Ở đâu thì các đại diện dân cũng phải chiếu cố đến các quyền lợi của thành phầnbầu cho mình, ít khi nào dám đi ngược lại ý trời Nhưng ở Mỹ, điều này rất cụ thể Các kếtquả bỏ phiếu cho các dự luật hay quyết định trong Quốc hội được công bố và các lobbiesthường xuyên cho đăng một loại "hit parade" xếp hạng những nghị sĩ nào đã bỏ phiếuthuận lợi và bất lợi cho họ ra sao Cách vạch mặt chỉ tên này như một thanh gươm treo lơlửng, rất hiệu nghiệm vì có những dân biểu cứ hai năm lại phải ra trước cử tri, áp lực do

đó hầu như liên tục và càng mạnh khi gần đến mùa bầu cử

Sự tranh cãi về các biện pháp AD gay gắt vì ở đây quyền lợi của lobby này lại đối chọi vớiquyền lợi của lobby kia Ngành này ủng hộ thì ngành kia phản đối Đánh thuế AD vào sắtthép của Nhật, của Nga thì các nhà sản xuất thép như US Steel, Bethlehem Steel, thíchlắm vì loại được địch thủ, tha hồ tăng giá Nhưng các kỹ nghệ tiêu thụ thép, như các công

ty xe hơi, thì kêu trời vì phải mua đắt hơn Mâu thuẫn giữa giới sản xuất và giới tiêu thụnội địa xảy ra với tất cả loại hàng, từ cái tầm thường như thịt bò hay tỏi đến những sảnphẩm hiện đại như các bộ nhớ và mạch bán dẫn cho máy tính Và nếu Mỹ hầu như lúc nàocũng đang tranh chấp với các bạn hàng vể sắt thép, thì vì kỹ nghệ này là lobby hung hăng

và khai thác bộ máy AD triệt để nhất: trên 239 pháp lệnh AD ban hành năm 2001 ở Mỹ,

100 cái là để bảo vệ họ Và từ 1995 đến nay, tổng cộng có tới 14 vụ kiện trước WTO vềcác biện pháp của Mỹ nhằm bảo vệ sắt thép Một tuần sau biến cố 11.9.2001, các công tysắt thép tuyên bố là họ đóng vai trò chiến lược trong an ninh quốc gia vì phục vụ súng ốngcho quân đội, do đó phải được đặc biệt bảo vệ và chiếu cố!

Nói rộng hơn, vấn đề AD còn là mối bất hoà giữa các ngành chỉ nhắm thị trường nội địa

và các ngành sống về xuất khẩu, các công ty đa quốc gia hoạt động trên địa bàn thế giới

và muốn chính quyền Mỹ nhượng bộ về vấn đề AD trong các thương thuyết đa phương đểgiành cho họ những quyền lợi to tát khác Đối với họ, chính sách AD làm họ thiệt thòinhiều hơn là có ích

Cuối cùng một điểm tâm lý phổ biến trong xã hội Mỹ cũng có vai trò ở đây Thị trường

Mỹ đủ to lớn và đa dạng để đa số công chúng cảm thấy không cần biết đến thế giới bênngoài Bảo vệ các quyền lợi cục bộ là điều dĩ nhiên, thị trường thế giới là cái gì xa vời và

thứ yếu Suy nghĩ vị kỷ America first cũng có trong kinh tế như trong mọi lĩnh vực khác.

Mặt khác, tiềm tàng trong suy nghĩ của nhiều người là Mỹ làm ăn giỏi hơn bất cứ ai khác

America is best ! Công ty Mỹ hiệu quả nhất, hàng Mỹ tốt nhất, người Mỹ "ngon" nhất, nên

ai qua mặt được Mỹ chỉ có thể là vì gian dối, qua một mánh lới xấu xa nào đó Việc mộtnước có thể bán món hàng rẻ hơn vì lương nhân công thấp hơn hay có điều kiện sản xuất

thuận lợi hơn, đối với họ là điều không tưởng Khái niệm lợi thế tương đối (comparative

advantage) họ không cần biết đến Nhận xét này không phải từ một ông Tây, ông Ta nào

ghét Mỹ mà là của Joseph Stiglitz, cựu viên chức cao cấp Ngân hàng thế giới và người

được giải Nobel kinh tế năm 2001!

Thái độ tự tôn ấy dĩ nhiên là các nước khác không thể chia xẻ được Mỹ dùng đến ADnhiều thì cũng gặp phải sự kháng cự mạnh Mỹ là nước bị kiện nhiều nhất về AD trướcGATT/WTO, với 16 vụ trên 41 vụ kiện AD ở WTO cho tới nay Gần đây và quan trọngnhất là vụ kiện về Đạo luật bù trừ các biện pháp tài trợ và bán phá giá tiếp diễn

(Continued Dumping and Subsidy Offset Act of 2000), gọi tắt là CDSOA hoặc Byrd

Amendment vì xuất phát từ một dự luật của Thượng nghị sĩ Robert Byrd Ngày

28.10.2000, Tổng thống Clinton ký sắc lệnh ban hành luật này qua đó các số tiền thu đượcqua thuế AD sẽ được chia lại cho các công ty Mỹ thắng kiện Vì mức thuế AD có thể lêntới 400% nên có thể là một nguồn lợi đáng kể, ngay cả cho một anh sản xuất một mặthàng khiêm tốn như nến: công ty Candle-lite, tại Cincinnati, nhờ thắng kiện một công ty

TQ, đã được chia 15,6 triệu đô-la tiền thuế AD thu trong năm 2002 và dự kiến sẽ còn nhậnthêm 39 triệu đô-la trong năm nay Món lộc béo bở này khiến một số công ty chế tạo nếnkhác cũng nhảy vào, đòi được hưởng một phần của số tiền 65 triệu đô la thuế sẽ thu nămnay Trong năm 2002, Hải quan Mỹ đã chia lại cho khoảng 1 200 công ty tổng cộng 329triệu đô la thu vào qua thuế AD

Các bạn hàng của Mỹ làm sao chịu được Ngay trước khi Luật CDSOA ban hành, họ đãphản đối kịch liệt và nêu lên những điểm sau đây: điều này vi phạm luật WTO vì ưu đãicác công ty nội địa vừa được bảo hộ vừa được tài trợ trực tiếp Vi phạm điều khoản cơ bảncủa WTO là đối xử bình đẳng giữa công ty nội địa và công ty một nước thành viên khác.Mặt khác, các công ty nội địa sẽ lại càng có lý do để khởi tố một cách vô tội vạ, với sựhùa theo, kích thích của các văn phòng luật sư vốn đã giỏi "đánh hơi" những vụ kiện béo

bở cho họ Thói "nước đục thả câu" ("ambulance chasing") trong giới luật sư Mỹ sẽ trầm

trọng hơn, góp phần làm căng thẳng hơn nữa các quan hệ giữa Mỹ vả các bạn hàng

Chỉ hai tháng sau ngày Luật CDSOA ban hành, 9 thành viên WTO trong đó có Nhật, HànQuốc và Liên Hiệp châu Âu, đã yêu cầu Mỹ hội ý để giải quyết tranh chấp Tháng 5.2001đến lượt Canada và Mexico yêu cầu hội ý Đến tháng 8.2001 thì cả 11 thành viên này đã

đệ đơn lên WTO yêu cầu lập nhóm hội thẩm để xem xét vấn để Đây là vụ kiện trướcWTO với nhiều nguyên đơn nhất cho tới lúc ấy, lại vừa phức tạp về pháp lý, vừa gai góc

vể chính trị, nên cả năm sau, tháng 9.2002, nhóm hội thẩm mới trình được bản báo cáo dàigần 400 trang, kết luận là Mỹ vi phạm luật WTO và phải sửa sai Mỹ kháng cáo lên Cơquan thượng thẩm cũng vẫn thua nên bắt buộc sẽ phải bãi bỏ luật CDSOA

Phản ứng của Quốc hội Mỹ thật đốp chát Thượng nghị sĩ Byrd và 67 nghị sĩ khác gửi thưđến Tổng thống Bush yêu cầu giữ nguyên Luật CDSOA, bất chấp quyết định của WTO.Ông Byrd thách Tổng thống Bush bãi bỏ luật và tuyên bố là WTO đã đi quá thẩm quyềncủa mình, xúc phạm đến chủ quyền pháp lý của Mỹ

Chính vì để Quốc hội và dư luận trong nước nói chung yên tâm là các bộ phận giải quyếttranh chấp của WTO sẽ không dám "qua mặt" nhà nước Mỹ, nên trong vòng thương thảoUruguay, các nhà thương thuyết Mỹ đã đòi cho được một điều khoản qui định là các nhómhội thẩm sẽ không đảo ngược các kết luận của cơ quan hữu trách quốc gia nếu họ côngnhận là các cơ quan này đã xem xét vấn đề một cách khách quan và đúng đắn Điều 17.6này của Hiệp ước AD thường được gọi là điều khoản về tiêu chuẩn cho việc xem xét

(standard of review) hay về sự tôn trọng các quyết định của cơ quan quốc gia (deference

provision) Đây là điều khoản đặc biệt chỉ áp dụng cho các vụ tranh chấp về AD, cho thấy

tầm quan trọng và khía cạnh tâm lý đặc biệt của vấn đề AD đối với Mỹ

Tuy thế, trong quá trình giải quyết các tranh chấp AD giữa Mỹ và các nước khác cho tớinay, WTO hay qui phần lỗi về phía Mỹ và cũng không nhất thiết áp dụng Điều 17.6 trongtinh thần mà Mỹ mong muốn Một lý do chính là vì các nhóm hội thẩm cũng như Cơ quanthượng thẩm đều phân tích vấn đề trong quan điểm cơ bản của GATT/WTO là lấy sự tự dothương mại làm nền tảng, cho nên cái gì giới hạn lại sự tự do ấy như các biện pháp ADđều khó bào chữa

Vấn đề AD ngày càng là nguyên nhân của các đụng chạm về quyền lợi cũng như tư duygiữa các nước, rất gay gắt trong vòng Uruguay, đã làm thất bại Hội nghị Seattle, làm căngthẳng Hội nghị Doha và tiếp tục là một trong những trở ngại lớn phải vượt qua ở Hội nghịCancun tháng 9 năm nay Các qui định về AD cũng phát triển qua các vòng thương thảo,ngày càng rõ ràng và được bổ sung, một phần lớn dựa theo kinh nghiệm rút ra từ các tranhcãi và cách giải quyết tranh chấp liên quan đến nhiều mặt của bộ luật và chính sách ADcủa Mỹ

Bộ luật AD của Mỹ trong câu chữ và cách áp dụng

Mỹ không phải là nước đầu tiên có luật AD Đạo luật đầu tiên về vấn đề này được banhành tại Canada năm 1904 Thành ngữ phổ biến thời ấy thật ra không phải là bán phá giá

mà là "dùng giá để chiếm đoạt" (predatory pricing), một khái niệm hơi khác vì có nghĩa là

một công ty ngoại quốc bán rẻ mạt, thậm chí bù lỗ, hầu sau này chiếm hết thị trường Dần

dà thành ngữ "bán phá giá" thay thế "dùng giá để chiếm đoạt" với lý do đơn giản là dễ gánghép cho nhiều "bị cáo" hơn vì không cần phải chứng minh là hành động của họ che dấu

cả một chiến lược thao túng thị trường

Sau Canada, những đạo luật tương đương được ban hành ở Tân Tây Lan năm 1905, Úcnăm 1906 rồi Mỹ năm 1916 Các nước châu Âu cũng lần lượt theo chân trong thập niên1920

Luật AD đầu tiên của Mỹ nằm trong hai điều khoản 800-801 của Luật thuế (Revenue Act

of 1916), và ghi rõ trong định nghĩa bán phá giá một điều kiện: "nếu là trong mưu đồ huỷ

diệt hay gây tổn hại cho một ngành sản xuất của Mỹ hay để ngăn chặn sự ra đời của ngànhsản xuất ấy" Vì "mưu đồ" này rất khó chứng minh nên câu này biến mất khỏi Đạo luậtAntidumping ban hành năm 1921 Bộ máy pháp lý về AD của Mỹ như thế là cả một tổnghợp nhiều văn kiện gồm Đạo Luật 1916, Đạo luật 1921 - được thay thế bởi Chương VII

của Luật thuế quan (Title VII of the Tariff Act 1930 - 19 U.S.C.§§ 1673-1677n)-, điều lệ của Bộ thương mại (DOC's Regulations - 19 C.F.R § 351), và nhiều điều lệ sửa đổi và bổ

sung, trong đó gần đây và quan trọng nhất là Đạo luật CDSOA

Như đã nói ở trên, các nguyên tắc cơ bản của bộ luật AD của Mỹ không khác các qui tắc

của WTO, vấn đề là ở cách vận hành của bộ luật qua các điều lệ thi hành, và cách các cơquan hữu trách áp dụng những điều lệ ấy Tức là chính sách AD của Mỹ trong thực tế.

Trong các vụ tranh chấp trước WTO, các nhóm hội thẩm (panels) phải xem xét là điều lệ liên can có hợp lệ hay không cả trong câu chữ, tức là tự bản thân (on its face and as such), lẫn trong cách áp dụng (as applied) Trong nhiều trường hợp, nhóm hội thẩm quyết định

là đạo luật liên can, tự bản thân, phù hợp với luật WTO, nhưng cách áp dụng thì lại tráiluật của WTO, do đó họ không yêu cầu nước bị kiện phải sửa đổi luật nhưng vẫn yêu cầucác cơ quan hữu trách phải sửa đổi hay rút lại biện pháp cụ thể của mình Và như thế là đủ

để bên nguyên coi như thắng kiện

Cách vận hành của luật và hệ thống AD tại Mỹ

Mỗi vụ kiện AD diễn ra với sự tham dự của 3 bên: các công ty nội địa đệ đơn, là nguyênđơn, các công ty ngoại quốc bị kiện, là bị đơn, và chính quyền nước nhập khẩu phải xét xử

để đi đến quyết định có áp thuế AD hay không Nếu vụ tranh chấp được đưa ra trướcWTO thì vì WTO chỉ xét xử các vấn đề giữa hai quốc gia nên bên nguyên là chính quyềnnước nhập khẩu, bên bị là chính quyền nước xuất khẩu, mỗi bên đại diện cho các công tycủa mình, và nhóm hội thẩm của WTO đóng vai trò trọng tài Nhưng dù là ở mức độ nội

bộ một nước hay trước WTO, không phải bất cứ ai cũng có thể đệ đơn tố cáo một công tyngoại quốc để khởi đầu thủ tục tố tụng Điều 5.4 của Hiệp ước AD qui định là cơ quanhữu trách chỉ có thể mở thủ tục điều tra nếu đơn kiện là do ngành sản xuất nội địa đứngtên hay được đệ trình nhân danh họ Để hội đuợc điều kiện này, đơn kiện phải được đưa radưới tên hay với sự ủng hộ của các công ty sản xuất ra ít nhất 25% tổng sản lượng mặthàng tương đương trong nước Do đó nhiệm vụ đầu tiên của cơ quan hữu trách là phải xác

định tính đại diện của các công ty đệ đơn (petitioners' standing determination).

Sau đó, phải xác định hai điều cơ bản là có dumping hay không và có sự tổn hại haykhông Tại Mỹ, hai nhiệm vụ này được giao cho hai cơ quan khác nhau: Bộ thương mại

(Department of Commerce - DOC) xác định có dumping hay không và nếu có thì tới mức nào Uỷ Ban hiệp thương quốc tế (International Trade Commission - ITC) xác định có hay

không tổn hại hay nguy cơ tổn hại cho ngành sản xuất nội địa do hàng nhập bán phá giágây ra DOC và ITC phối hợp làm việc trong những thời hạn qui định, và cho biết kết luận

trong những bản phán quyết sơ bộ và cuối cùng (preliminary and final determinations).

Nếu DOC phán quyết là không có dumping, thủ tục đương nhiên chấm dứt Nếu DOCphán quyết là có dumping, ITC sẽ xem xét vấn đề tổn hại Nếu ITC cũng phán quyết là có

tổn hại hay nguy cơ tổn hại, thì DOC sẽ ra một pháp lệnh AD (antidumping order) ấn định biên độ dumping áp dụng cho những công ty ngoại quốc tham gia vụ kiện, và một mức

khác cho tất cả các công ty khác xuất khẩu cùng mặt hàng từ nước bị kiện nhưng không

tham gia Mức này không phải là mức thuế AD mà để tính số tiền mặt ký quỹ (cash

deposit) công ty nhập khẩu Mỹ phải đóng cho Hải quan Mỹ để tiếp tục nhập món hàng,

cho đến khi DOC ấn định mức thuế AD chính thức, thường là một năm sau khi pháp lệnhban hành, và mỗi năm sau đó vào thời điểm ấy Nếu thuế thấp hơn tiền ký quỹ, Hải quan

sẽ trả lại số sai biệt cộng thêm lãi Nếu thuế cao hơn, công ty nhập khẩu phải trả số saibiệt, cũng cộng thêm lãi Do đó, có khi công ty nhập khẩu đóng ký quỹ trên cơ sở biên độdumping là 5% chẳng hạn, để rồi bị đập thuế AD 100% một năm sau, sau khi DOC đãxem lại vấn đề Tuỳ theo mặt hàng và số lượng nhập khẩu, số tiền sai biệt phải đóng, cộngthêm lãi, cũng đủ làm công ty điêu đứng

Như Điều 11.3 của Hiệp ước AD qui định, các thuế AD phải chấm dứt trễ nhất là 5 nămsau khi ban hành, trừ phi cơ quan hữu trách, sau khi xem xét lại vấn đề, khẳng định rằngcần phải duy trì thuế để tránh việc bán phá giá tiếp tục hay tiếp diễn Do đó luật AD của

Mỹ cũng dự trù DOC phải xem xét lại các thuế AD 5 năm sau ngày ban hành, khi biệnpháp tới lúc phải chấm dứt Điều khoản và việc xem xét lại này do đó được gọi là "hoàng

hôn" (sunset provision, sunset review).

Cho tới đây thì không có gì trái luật WTO cả, và chẳng có gì sai trái Vậy thì các bạn hàngcủa Mỹ than phiền những nỗi gì ? Chính sách của Mỹ quá quắt ở chỗ nào? Cũng nhưtrước khi đặt bút ký một hợp đồng, chúng ta nên đọc kỹ mấy hàng chữ nhỏ li ti ở cuốitrang, cái "chết người" ở đây cũng nằm trong các chi tiết

Những điểm chính gây tranh cãi trong cách áp dụng luật AD ở Mỹ

Chúng ta có thể theo tuần tự diễn tiến của một vụ kiện AD để nêu lên những điểm gây vấnđề

Giai đoạn điều tra dẫn tới phán quyết là giai đoạn quan trọng nhất và cũng "hiểm nghèo"nhất đối với công ty bị tố cáo, tập trung đủ thứ trở ngại phải vượt qua