146 Chính sách đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay - thực trạng và giải pháp

146 Chính sách đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay - thực trạng và giải pháp

Don vichu tri: Khoa Quản lý kinh tế

Chủ nhiệm đề tài: TS Trần Thị Minh Châu

Ha Noi — 2005

TS Trần Thị MinhChâu - Chủ nhiệm đề tài

Khoa QLKT - Học viện CTQG Hồ Chí Minh

Nguyễn Anh Dũng : - Thu ky dé tai

Khoa QLKT- Học viện CTQG Hồ Chí Minh

PGS.TS Ngô Quang Minh

GS.TS Hồ Văn Vĩnh

TS Đặng Ngọc Lợi

TS Nguyễn Quốc Thái

TS Trần Thị Hằng

ThS Nguyễn Văn Thanh

ThS Ngô Thanh Hải

Th§ Bùi Việt Cường

ThS Bùi Văn Huyền

Khoa QLKT- Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Khoa QLKT- Học viện CTQG Hà Chí Minh Khoa QLKT- Học viện CTQG H6 Chí Minh

Khoa QLKT- Học viện CTQG Hồ Chí Minh

Khoa QLKT- Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Khoa QLKT- Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Khoa QI.KT- Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Khoa QLKT- Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Khoa QLKT- Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Khoa QLKT- Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Phòng Kế hoạch -

Học viện CTQG Hồ Chí Minh

Ban Chính sách nông nghiệp

Viện Nghiên cứu QLKT TW

Vụ Tổ chức cán bộ -

Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Khoa Kinh tế phát triển -

Học viện CTQG Hả Chí Minh Nhà xuất bản Lý luận Chính trị - Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Vụ Pháp chế - Bộ Tài nguyên - Môi trường

Vụ Quản lý khoa học - :

Học viện CTQG Hỗ Chí Minh

Đồng bằng sông Cửu Long Đồng bằng sông Hồng

Tư bản chủ nghĩa

Xã hội chủ nghĩa

Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

MO DAU

CHUONG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỀN CỦA CHÍNH SÁCH

ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM

1.1 Một số vấn đề lý luận cơ bản về chính sách đất nông nghiệp ở Việt

Nam

1.1.1 Khái niệm chính sách đất nông nghiệp

1.1.2 Nội dung, công cụ và cơ chế tác động của chính sách dat nông

nghiệp

1.1.3 Quy trình và đặc điểm của chính sách đất nông nghiệp

1.1.4 Những yếu tô ảnh hưởng đến chính sách đất nông nghiệp

1.1.5 Vai trò của chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam

1.2 Một số quan điểm lý luận làm căn cứ cho chính sách đất nông

nghiệp của Nhà nước Việt Nam

1.2.1 Quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin về vẫn dé đất đai và nông

dân

1.2.2 Quan điểm của Hồ Chí Minh về vẫn đề đất đai và nông dân trong

cách mạng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam

1.3 Chính sách đất nông nghiệp của một số nước và những kinh

nghiệm rút ra cho Việt Nam

1.3.1 Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc

1.3.2 Chính sách đất nông nghiệp của Đài Loan

1.3.3 Chính sách đất nông nghiệp của Nhật Bản

1.3.4 Chính sách đất nông nghiệp của Philippin

1.3.5 Chính sách đất đai của Ghana

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở

VIỆT NAM

2.1 Chính sách dất nông nghiệp ở Việt Nam trước thời kỳ dỗi mới

2.1.1 Sơ lược về quan hệ ruộng đất ở Việt Nam trước khi thực thì các

chính sách của Đảng và Nhà nước xã hội chủ nghĩa

2.1.2 Chính sách ruộng đất của Đảng và Nhà nước Việt Nam trước

năm 1945

2.1.3 Chính sách cải cách ruộng đất của Đảng và Nhà nước Việt Nam

sau cách mạng tháng Tám

2.1.4 Chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam trong thời kỳ tập thể

hóa nông nghiệp trước năm 1981

2.2 Chính sách đắt nông nghiệp trong thời kỳ đổi mới từ năm 1981 đến

nông nghiệp

2.2.2 Quan hệ giữa Nhả nước và nông dân trong lĩnh vực sở hữu và sử

dung dat dai theo tinh than déi mới từ năm 1993

2.2.3 Chính sách giao đất nông nghiệp theo tỉnh thần Luật Đất đai của

Đảng và Nhà nước ta từ năm 1993 dén nay

2.2.4 Chinh sách cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

2.2.5 Chính sách tích tự và tập trung ruộng đất nông nghiệp

2.2.6 Chính sách giá đất của Nhà nước

2.2.7 Chính sách bồi thường khi thu hồi đất

2.2.8 Chính sách thuê đất nông nghiệp

2.2.9 Một số chính sách khác liên quan đến chính sách đất nông

nghiệp

2.3 Thực trạng trién khai thực hiện chính sách đất nông nghiệp ở Việt

Nam từ năm 1993 dén nay

2.3.1 Thực trạng giao đất nông nghiệp từ năm 1993 đến nay

2.3.2 Thực trạng tích tụ và tập trung đât nông nghiệp

2.3.3 Thực trạng chuyên nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp

2.4 Đánh giá chung về chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam

2.4.1 Thành công và bài học kinh nghiệm của chính sách đât nông

nghiệp ở Việt Nam

2.4.2 Những tổn tại yếu kém và nguyên nhân yêu kém của chính sách

đât nông nghiệp ở Việt Nam từ năm 1993 đên nay

CHƯƠNG 3: QUAN DIEM VA GIAI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH

SÁCH ĐẮT NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM

3.1 Quan điểm hoàn thiện chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam

trong thời gian tới

3.1.1 Nhất quán chủ trương giao đất lâu dài cho nông dân và tạo cơ sở

pháp lý đầy đủ cho quyên sử dụng đất tham gia thị trường bắt động sản

3.1.2 Chính sách đất nông nghiệp phải hướng tới việc - khuyến khích

nông đân sử dụng đất một cách hiệu quả

3.1.3 Chính sách đất nông nghiệp phải nhất quán với đường lỗi đối xử

với nông dân của Đảng, nhật là chính sách xoá đói giảm nghèo ở nông

thôn

3.1.4 Chính sách đất nông nghiệp phải phục vụ đắc lực cho quá trình

công nghiệp hoá, hiện đại hoá và xây dựng nông nghiệp hiện đại

3.1.5 Chính sách đất nông nghiệp phải đón trước xu thế hội nhập và

phù hợp với phân công lao động quôc tê

chủ sử dụng ruộng đât của nông dân theo nguyên tặc thị trường và

quyền đại diện quản lý đât đai của Nhà nước

3.2.2 Hoàn thiện chính sách khuyến khích nông dân tăng hiệu quả sử

dụng dat nông nghiệp

3.2.3 Hoàn thiện giải pháp tài chính trong chính sách đất nông nghiệp

3.2.4 Tích cực tuyên truyền đường lối chính sách về đất đai nông

nghiệp của Đảng và Nhà nước ở nông thôn

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nông nghiệp là ngành kinh tế lâu đời, ngành cung cấp những vật phẩm nuôi sống con người, cung cấp nguồn nguyên liệu cho phát triên công

nghiệp, ngành góp phần bảo tồn môi trường sinh thái trên trái đất Trong nông nghiệp, đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu, quyết định tính đa dạng, quy

mô và hiệu quả của sân phẩm nông nghiệp Trong thế giới của chúng ta hiện nay, đất đai giành cho nông nghiệp ngày càng trở nên chật hẹp hơn do dân số tăng nhanh, do các công trình giao thông, các nhà máy công nghiệp, các trung tâm thương mại, văn hoá, vui chơi chiếm đất ngày càng nhiều Thậm chí con người đã đây lùi và chiếm đất của rừng, từng bước lấn biển gây nên

những nguy cơ thảm hoạ môi trường Chính vì đất quý giá cho phát triển

kinh tế-xã hội nói chung và nông nghiệp nói riêng như vậy, nên việc quản lý

va phan bé sir dung dat hiệu quả đang trở thành mục tiêu trọng yếu của tắt cả các quốc gia Ngày nay Nhà nước không những tích cực bảo vệ lãnh thổ, bảo

vệ đường biên giới quốc gia mà còn can thiệp sâu vào việc phân bỗ và chế

dịnh việc sử dụng đất, nhất là đất nông nghiệp Ở Việt Nam, đất đai càng có

vai trò quan trọng do bình quân đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng trên dầu người thấp Chính vì thế, từ khi giành được độc lập đến nay, chính sách dất nông nghiệp (CSĐÐNN) và nông dân luôn giữ vị trí quan trọng trong dường lối chính sách của Đảng và Nhà nước ta Hơn nữa, trong một nước còn hơn 70% dân cư sống ở nông thôn thì chính sách đất nông nghiệp còn có

ý nghĩa chính trị, xã hội sâu sắc

Tuy được coi trọng và thực tế CSĐNN đã được triển khai trong nhiều năm, nhưng việc hoạch định và thực thi CSĐNN ở nước ta vẫn còn nhiều

van dé cần phải xem xét thấu đáo hơn Nhất là từ khi đổi mới quản lý kinh tế

đến nay, việc Nhà nước can thiệp như thế nào vào phân bổ và sử dụng đất

nông nghiệp cho phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ

nghĩa còn đang gặp nhiều lúng túng Trên thực tế đã nảy sinh không ít hiện tượng phức tạp, bức xúc như nông dân mắt đất dẫn đến đói nghèo hơn, nông

dân trì hoãn, thậm chí phản đối chính sách giải phóng mặt bằng của Nhà

nước, thị trường quyén sử dụng đất nông nghiệp hoạt động không hiệu quả

với các vụ đầu cơ gây sốt đất, quản lý nhà nước về dat đai còn lỏng lẻo, tranh

chấp, khiếu kiện đất đai không giảm Mặc dù Đảng và Nhà nước ta đã nỗ

lực đổi mới CSĐNN, thể hiện qua việc ban hành Luật Đất đai năm 1993, sau

dó da chinh sửa nhiều lần, nhưng cho đến nay, CSĐNN vẫn còn nhiều nội

dung cần tiếp tục hoàn thiện Để góp phần làm rõ một số vấn đề cơ bản trong hoạch định và thực thi CSĐNN ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, đề tài

"Chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp" đã được

dễ ra và tiền hành nghiên cứu trong khuôn khổ một đề tài cấp bộ

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Nông nghiệp và nông dân là những chủ để được quan tâm và tiễn hành nghiên cứu đã lâu ở Việt Nam Chính sách phát triển nông nghiệp và quản lý

đất đai gần đây cũng nhận được nhiều sự chú ý hơn Tuy nhiên, những công trình nghiên cứu toàn diện về CSĐNN của Nhà nước xã hội chủ nghĩa thì

còn chưa nhiều và chưa hệ thống Trên diễn đản lý luận ở nước ta đã xuất hiện những công trình nghiên cứu một số khía cạnh của CSDNN Chẳng hạn

như:

a) Những công trình nghiên cứu, bình luận, phân tích về Luật đất đai:

Dây là chủ đề thu hút sự quan tâm nhất thê hiện ở số lượng bài viết, hội thảo,

dé tài, chương trình nhà nước nghiên cứu về lĩnh vực này Có thể kế ra một

số tác giả và tác phẩm như:

s Chương trình nghiên cứu của Ban Kinh tế trung ương về Luật đất đai

năm 2001-2002

e Để tài: Nghiên cứu cơ sở khoa học nhằm góp phần hoàn thiện hệ

thống luật pháp hiện hảnh về đất đai ở Việt Nam của Bộ Tài nguyên

môi trường- năm 200]

se Hội thảo với chủ để “Một số vấn dé về sự hình thành và phát triển thị

trường bất động sản ở Việt Nam”, Hà Nội, 6/2003

© Nguyễn Xuân Anh: Các quy định của pháp luật về sở hữu đất đai từ

năm 1954 dén năm 1980 Tạp chí “Dân chủ và pháp luật”, 20/3/1998.

can giải quyết Tạp chí “Quân lý nhà nước”, 7/1998

e Chu Hữu Quý: Về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai ở Việt Nam

'Tạp chí Thông tin kinh tế kế hoạch, 3/1993

e Nguyễn Sinh Cúc: Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất Tạp chí Cộng

sản, 7/1992

b) Về quản lý nhà nước đối với đất đai: Màng nội dung này có ít bài

viết hơn mặc dù đây là lĩnh vực có nhiều vấn đề bức xúc hiện nay Có thể kể

ra một số tác giả và tác phẩm sau:

- Doãn Quang Thiện: Mấy suy nghĩ về vấn đề quản lý đất đai hiện

nay Tạp chí Người đại biểu nhân dân, 7, 8/1993

- Mai Xuân Yến: Suy nghĩ về quản lý, sử dụng đất đai trong sự

nghiệp đổi mới hiện nay, Tạp chí Quốc phòng toản dân,

-_ Đảo Xuân Mùi: Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ở

ngoại thành Hà Nội, Luận án tiến sĩ, 2002

c) Về sử dụng và trao đổi đất đai: lĩnh vực này có nhiều công trình nghiên cứu và bài viết nhất đề cập đến việc mắt đất của nông dân, khó khăn

trong giải phóng mặt bằng, tranh chấp đất đai và thực trạng thị trường quyền

sử dung dat dai Đơn cử một số bài viết như sau:

e Lé Khả Đấu: Quản lý sử dụng đất nông trường quốc doanh -

vấn đề và giải pháp Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, 3/1999.

e Nguyén Thé Nha: Thuc trạng và nguyên nhân của hộ nông dân

không có đất và thiếu đất ở Đồng bằng sông Cửu Long - Tạp chí

Kinh tế phát triển, 26/1998

e Lê Du Phong: Quan điểm và giải pháp đảm bảo sản xuất và đời

sống của hộ nông dân không có đất, ít đất ở Đồng bằng sông Cửu Long, Tạp chí Kinh tế phát triển, 26/1998

œ® Đoàn Văn Trường: Thực trạng thị trường đất đai ở nước ta và

kiến nghị một số biện pháp quản lý, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, 7/1997

® _ Phạm Quang Trung: Vấn đề mắc nợ đất đai ở Nam Kỳ dưới thời

Pháp thuộc Tạp chí Nghiên cứu lịch sử, 1/1993

«© Vũ Minh Giang: Tập quán quản lý và phân phối ruộng đất của làng xã và các chính sách ruộng đất trong lịch sử Việt Nam, Tạp chí Nhà nước pháp luật, 1/1993

e Đỗ Bá: Kinh tế hộ xã viên với vấn đề sở hữu và hợp tác xã ở

nông thôn hiện nay, Tạp chí Quốc phòng toàn dân, 7/1993

se Nguyễn Sinh: Quan hệ ruộng đất ở nông thôn hiện nay: Thực trạng - mâu thuẫn và giải pháp Tạp chí Thông tin kinh tế kế

hoạch, 2/1993

d) Riêng về chính sách đất nông nghiệp của Đảng và Nhà nước Việt

Nam thì số bài viết và công trình nghiên cứu chưa nhiều, chưa hệ thông,

chưa toan diện và sâu sắc Đơn cử một sô công trình sau:

e Lam Quang Huyén: Van dé ruộng đất ở Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, H.2002

s® Nguyễn Đình Kháng, Vũ Văn Phúc: Một:số vấn đề ly luận của C.Mác và V.LLênin về địa tô, ruộng đất, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000.

Quốc Toản Đặng Thọ Xương: Hợp tác hoá ở Việt Nam- lịch

sử vẫn đề, triển vọng Nxb Sự thật, H.1992

e Nguyễn Khải: Chính sách dat dai của Việt Nam và L.uật Đất dai

năm 1993 - Bài viết tham gia hội thảo

© Thạch Long: Công thổ quốc gia - Quản lý thé nao cho hữu hiệu,

3 Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

Mục tiêu nghiên cứu của đề tải là:

- Trình bảy cơ sở lý luận của chính sách quản lý đất đai trong nông nghiệp phù hợp với kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

- Nêu một số kinh nghiệm thực thi chính sách đất đai nông nghiệp hiệu quả

- Làm rò thực trạng chính sách đất đai nông nghiệp của Việt Nam.

- Đề xuất một số quan điểm và giải pháp hoàn thiện chính sách dat

nông nghiệp ở Việt Nam trong thời gian tới

Để hoàn thành mục tiêu trên, để tài có nhiệm vụ:

- Tổng hợp các tư liệu sẵn có về các lĩnh vực sau: chính sách công của Nhà nước trong nên kinh tế thị trường; vấn đề ruộng đất và nông dân trong

cách mạng xã hội chủ nghĩa; các luận điểm của chú nghĩa Mác -Lênin và Hỗ Chí Minh về ruộng đất và nông dân; quan điểm của các học giả hiện đại về chính sách dat dai

- Thu thập dữ liệu về chính sách ruộng đất của một số nước để phân tích và rút ra bài học cho Việt Nam

- Thu thập dữ liệu, phân tích, sàng lọc dữ liệu từ các công trình nghiên

cứu khoa học, công trình tổng kết thực tiễn của các cơ quan Đảng và Nhà nước; công trình nghiên cứu khoa học và điều tra của các nhóm nghiên

cứu để khái quát có phân tích lịch sử chính sách ruộng đất của Việt Nam

- Từ kết quả phân tích khoa học rút ra một số kiên nghị CSĐÐNN ở

4 Đối tượng và phương pháp nghiên cứu của đề tài

Dối tượng nghiên cứu của để tài là lý luận và thực tiễn CSĐNN ở Việt

Nam Phần lý luận sẽ giới hạn trong khuôn khổ lý luận của chủ nghĩa mác- Lênin và tư tưởng của Hồ Chí Minh Ngoài ra trong một mức độ có thể, đề tài cũng thực hiện so sánh quan điểm với các quan điểm của các học giả tư sản, tập trung trong cuốn sách giới thiệu của Ngân hàng Thế giới Phần kinh

nghiệm thế giới, do hạn chế về tư liệu, đề tài chủ yếu nghiên cứu một vài

nước châu Á có điều kiện tương đồng với Việt Nam, trong đó có chọn lựa cả nước thành công và nước không thành công Phần thực trạng CSĐNN của

Việt Nam, để đảm bảo tính hệ thống có kế thừa và tính logích lịch sử của vấn

dé, dễ tài đã khảo sát CSĐNN do Đảng và Nhà nước ta đề xướng từ khi

thành lập Đảng đến nay Tuy nhiên dung lượng chủ yếu vẫn là các phân tích

CSĐNN nông nghiệp từ khi đổi mới đến nay Trong phân tích chính sách, đề

tài kết hợp phân tích quan điểm chỉ đạo của Đảng và chủ trương chỉnh sách

của Nhà nước trong một chỉnh thể, không phân biệt vai trò của Dang và vai trò của Nhà nước ta như các chủ thể độc lập trong hoạch định và thực thi

CSĐNN Trong mối quan hệ hữu cơ, đề tài cũng mở rộng phân tích một vài

chính sách khác với tư cách công cụ bộ sung cho CSDNN ở Việt Nam

Do kinh phí và thời gian có hạn, bản thân đối tượng nghiên cứu lại trải

rộng cả về không gian và thời gian, nên nhóm nghiên cứu để tài lựa chọn

phương pháp nghiên cứu chủ yếu là tổng hợp tư liệu từ các công trình đã có

về lĩnh vực này kết hợp với phân tích chính sách của Đảng và Nhà nước trên

cơ sở số liệu thống kê chính thức Quá trình thực hiện phân tích, tong hop

lấy phương pháp duy vật biện chứng và lập trường xã hội chủ nghĩa dé xem xét Nhóm nghiên cứu đã tận dụng các kết quả điều tra sẵn có trong quá trình nghiên cứu của mình

5 Kết cầu nội dung của đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung chính của đề tài được thé

hiện trong 3 chương Chương 1 nêu những vấn đề lý luận chung về CSĐNN, quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin và của Hồ Chí Minh về nông dân và

dất đai, kinh nghiệm hoạch định và thực thi CSĐNN của một số nước tương

đồng với Việt Nam; Chương 2 chủ yếu phân tích quá trinh hoạch định và

triển khai CSĐÐNN ở Việt Nam; Chương 3 đề xuất các quan điểm và giải pháp tiếp tục đôi mới CSĐNN ở Việt Nam trong thời gian tới.

CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM

LL MỘT SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM

1.1.1 Khái niệm chính sách đất nông nghiệp

Thuật ngữ chính sách và việc hoạch định, triển khai thực hiện chính

sách đã hiện hữu từ khá lâu ở Việt Nam Tuy nhiên khoa học nghiên cứu về

chính sách còn chưa đạt được sự phát triển tương xứng Do đó khái niệm chính sách còn được hiểu theo nhiều cách khác nhau Chẳng hạn, theo Từ

điển bách khoa Việt Nam thì chính sách được hiểu là “những chuẩn tắc cụ

thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ Chính sách được thực hiện trong một

thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào dó Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tuỳ thuộc tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá ” Theo TS Lê Chi Mai, “ chính sách là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của họ””

Trên thế giới, các nhà nghiên cứu chính sách cũng chưa tìm thấy sự nhất trí với nhau về định nghĩa chính sách Theo James Anderson “chính sách là một quá trình hành động có mục đích được theo đuổi bởi một hay nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm”? William N Dunn lai cho rằng “chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan đến nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra”

Do còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về chính sách, nên trước khi

đi vào trình bày khái niệm chính sách đất nông nghiệp, cần thiết làm rõ quan

' Lê Chỉ Mai, Những vấn để cơ bản về chính sách và chính sách công, Nxb Đại học quốc gia thành phố Hồ

Chi Minh, 2001, tr.475

2 Sdd, 1.37

* Sdd, tr.5

* Sdd tr.5I

rằng, chính sách là một khái niệm vừa mang tính khoa học cơ bản vừa mang

tính ứng dụng, nhất là tính chỉ đạo thực tiễn của những chủ thể quản lý nhất

định Trên thực tế sẽ luôn tốn tại những cách định nghĩa chính sách khác

nhau do cách tiếp cận nghiên cứu khác nhau Nhưng đã là một chính sách thì nội hàm của nó phải bao gồm các yếu tố cấu thành sau đây:

- Chủ thể để ra và triển khai thực hiện chính sách là chủ thể quản lý của hệ thống quản lý trong đó chính sách được đề ra và tổ chức thực hiện Tuỳ theo các hệ thống quản lý khác nhau có chính sách khác nhau như chính sách của một cơ quan, doanh nghiệp, ngành, quốc gia, quốc tế , trong đó bộ máy quản lý tương ứng của cơ quan, doanh nghiệp ngành, quốc gia, tổ chức quốc tế là chủ thể của chính sách Không có khái niệm chính sách mà không gắn với một chủ thể nào đó

- Chính sách luôn gắn với những mục tiêu cụ thể Mục tiêu của chính

sách có thể được hiểu theo nghĩa rộng, có nghĩa là đạt tới trạng thái mong đợi của hệ thống quản lý, cũng có thể được hiểu theo nghĩa hẹp, tức giải quyết một nhu cầu, một vấn đề mới xuất hiện của hệ thống quản lý Mục tiêu của chính sách có thể xét trên giác độ tổng thể hệ thống, do đó mang tính toàn điện như mục tiêu tăng trưởng, mục tiêu phát triển , cũng có thể xét trên một mật nào đó của hệ thống như mục tiêu thu nhập, mục tiêu mở rộng quy

mô, mục tiêu cải cách cơ cấu Mục tiêu khác nhau quy định chính sách khác nhau Nhưng không có khái niệm chính sách mà không gắn với mục

tiêu và nỗ lực đạt được mục tiêu của cơ quan thực hiện chính sách

- Chính sách còn bao hàm trong nó cả cách thức mà chủ thể cần hành động để đạt tới mục tiêu mong muốn Cách thức hành động ở đây bao hàm nhiều nội dung từ hệ quan điểm chỉ đạo hành động của chủ thể chính sách đến phương hướng, phương án, phương iiện, công cụ và nguồn lực thực thi chính sách trong thực tiễn, kể cả các tiêu chí đánh giá chính sách Phương thức hành động có thể bao hàm cả sự phân chia trách nhiệm và quyền hạn trong bộ máy quản lý của hệ thống nếu mục tiêu của chính sách đòi hỏi một

sự cơ cấu lại

làm cơ sở cho hoạch định chính sách), cả giác độ hành động thực tế (mục tiêu, phương tiện, phương pháp, thái độ thực thi chính sách); cả giác độ kinh

tế (so sánh lợi ích và chi phí khi hoạch định và thực hiện), cả giác độ khoa học kỹ thuật (phương tiện, phương án thực thi chính sách), cả giác độ xã hội (tác động của chính sách tới các nhóm dân cư và môi trường) Do đó, tuỳ theo mục đích xem xét của các nhà nghiên cứu và các nhà hoạch định chính sách mà khái niệm chính sách được xác định khác nhau

Trên cơ sở quan niệm như vậy, nhóm nghiên cứu đề tài đưa ra định

nghĩa của mình về chính sách đất nông nghiệp (CSĐNN) của nhà nước như

sau: chính sách đất nông nghiệp là tổng thể các quan điểm, chủ trương, dường lối, phương pháp và công cụ mà nhà nước sử dụng để tác động vào lĩnh vực đất nông nghiệp nhằm thực hiện các mục tiêu mà nhà Hước mong muốn Với cách định nghĩa như vậy, nhóm nghiên cứu muốn nhấn mạnh một

số điểm sau đây khi đề cập đến CSDNN:

Thứ nhất, chủ thể của CSĐNN dược dé cp trong dé tai này là nhà nước, mà cụ thể là Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam Chính sách đất đai của một địa phương cụ thể, cũng như chính sách sách sử dụng đất đai của các chủ thể kinh tế chỉ được xem xét trong chừng mực để làm rõ CSĐNN của nhà nước Hơn nữa chủ thể nhà nước ở đây cũng chỉ giới hạn ở Quốc hội, Chính phủ, các bộ, không để cập tới chính sách cụ thể của địa phương Ngoài ra, Nhà nước ta là nhà nước xã hội chủ nghĩa nên các quan điểm làm nền tảng cho CSĐNN của Nhà nước ta chính là quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, của Hồ Chí Minh và của Đảng ta Cũng cần lưu ý thêm rằng, do Đảng ta có vai trò lãnh đạo Nhà nước thực hiện đường lối phát triển kinh tế- xã hội nên chính sách đất đai của Nhà nước cũng là chính sách của Đảng, thể hiện quan điểm và triển khai thực hiện đường lối, chính sách của Đảng Chính vì thế,

khi trình bày thực trạng CSĐNN ở Việt Nam chúng tôi sẽ đồng nhất chính

sách của Đảng và Nhà nước khi nào có thể.

và xã hội Mục tiêu kinh tế là, tạo điều kiện cho tổ chức sản xuất nông nghiệp tiên tiến, hiện đại, khuyến khích nông dân sử dụng ruộng đất hiệu quả nhằm góp phần tăng hiệu quả chung của nên kinh tế và đặc biệt là nâng cao thu nhập cho người nông dân Mục tiêu xã hội là góp phần xoá đói giảm nghèo, giảm độ chênh lệch về mức sống giữa thành thị và nông thôn, xây dựng nông thôn mới hiện đại; Mục tiêu chính trị của chính sách ruộng đất là đem ruộng đất trao cho nông dân, xoá bỏ bóc lột ở nông thôn, tạo sự ủng hộ của giai cấp nông dân đối với Đảng cộng sản, với Nhà nước xã hội chủ nghĩa, thất chặt tình đoàn kết công-nông, củng cố hậu thuẫn cho nhà nước xã hội chủ nghĩa ở nông thôn Có thể thấy mục tiêu của CSĐÐNN rất rộng và phức tạp Hơn nữa, các mục tiêu đó không phải lúc nào cũng đồng hướng với nhau, nhất là các cặp mục tiêu xoá đói giảm nghèo và sử dụng đất hiệu quả; cặp mục tiêu giao đất cho nông dân và tổ chức sản xuất nông nghiệp hợp lý Đặc điểm này cho thấy việc hoạch định và triển khai CSĐNN trong thực tế là việc làm rất

khó khăn

Thứ ba, mỗi nhà nước có hệ quan điểm riêng và có xuất phát lịch sử riêng trong khi xử lý vấn đề đất đai, và đến lượt nó, hệ quan điểm này lại ảnh hưởng sâu sắc đến cách thức, phương tiện và công cụ để thực thi CSĐNN Chẳng hạn, các nhà nước phong kiến ủng hộ hệ quan điểm về quyền lực tuyệt đối của nhà vua và quý tộc đối với đất đai Do đó các nhà nước này cố sức duy trì độc quyền sở hữu ruộng đất của nhà vua và quý tộc, đi liên với việc duy trì chế độ nông nô, lãnh chúa Nhà nước tư bản chủ trương tư hữu hoá ruộng đất đi liền với quyền tự do sử dụng đất của chủ đất, nhà nước chỉ giữ vai trò bảo vệ lãnh thổ và giữ sự cân bằng chung về môi trường, về an ninh lương thực, về các tiêu chuẩn quản lý đất đai theo luật Nhà nước xã hội chủ nghĩa chủ trương quốc hữu hoá ruộng đất để xoá bỏ tận gốc tình trạng chủ ruộng sử dụng quyền sở hữu của mình nô dịch lao động của nông dân và biến đất đai thành tư liệu sản xuất trực tiếp của người lao động nhằm tạo điều kiện

sử dụng đất đai một cách hiệu quả, không bị cản trở bởi các quan hệ tư hữu

về ruộng đất.

Nhà nước phong kiến chỉ chế định quan hệ sở hữu vẻ đất dai và quyền hưởng lợi do quyền sở hữu đó đem lại Về mặt quản lý, các nhà nước phong kiến trong giai đoạn phát triển cao có lập bản đồ địa bạ, có quy định chế độ hạn điển, có khuyến khích canh nông, nhưng các công cụ quản lý này không cấu thành thành phần quan trọng trong chính sách ruộng đất thường niên của nhà nước phong kiến Nhà nước tư bản có coi trọng kỹ thuật quản lý đất đai như lap bản đồ, đăng ký hồ sơ đất đai, hỗ trợ nông dân phát triển nông nghiệp hợp lý , nhưng nhìn chung phạm vi của các công cụ chính sách đất đai hạn chế nhằm giữ quyền tự định đoạt rộng rãi cho chủ đất Các nhà nước xã hội chủ nghĩa sử dụng chính sách đất đai ở phạm vi rộng lớn nhất Nhà nước không chỉ thay mặt toàn dân quản lý đất đai mà còn chủ động tác động vào lĩnh vực sản xuất nông nghiệp nhằm hướng dẫn nông dân làm ăn hiệu quả, duy trì tình trạng công bằng ở nông thôn, đảm bảo an ninh lương thực thông qua các biện pháp như quy hoạch đất đai, sử dụng các công cụ tài chính giúp nông dân xoá đói giảm nghèo, xây dựng các công trình cải tạo đất

Không những CSĐNN khác biệt ở các nước do chế độ chính trị, mà còn do trình độ phát triển kinh tế và truyền thống lịch sử Lịch sử cho thấy, trong một giai đoạn phát triển cụ thể, thường có một quan hệ sở hữu ruộng đất thống trị, tuy nhiên không loại trừ tình trạng còn các quan hệ sở hữu ruộng đất thuộc các phương thức sản xuất trước vẫn còn tồn tại như những tàn dư có thể thích nghi với phương thức sản xuất thống trị, cũng như những mầm mống của quan hệ ruộng đất mới Đặc biệt, các hình thức sở hữu gia đình của người tiểu nông có sức sống dai dẳng qua các phương thức sản xuất khác nhau vì hình thức canh tác này giúp tận dụng hết mức lao động của gia đình và hạn chế tối đa tiêu dùng của các thành viên gia đình tiểu nông Ngoài

ra, tình trạng tiểu nông có sức sống dai dẳng còn do nông nghiệp là ngành kinh tế đặc biệt, ngành gắn bó với vật nuôi và cây trồng, ngành mà con người phải tự chủ, tận tâm mới có thể thích ứng được với sự thay đổi của tự nhiên

và của sinh vật sống.

đối với quan hệ sở hữu đất đai, quan điểm mà chủ định đó lấy làm cơ sở và quá trình hành động nhất quán thông qua sử dụng các công cụ pháp lý, tổ chức quản lý và tài chính nhằm làm cho đất được sử dụng hiệu quả nhất và nông dân có thu nhập hợp lý

1.1.2 Nội dung, công cụ và cơ chế tác động của chính sách đất

nông nghiệp

1.1.2.1 Nội dung của chính sách đất nông nghiệp

Như trên đã trình bày, CSĐNN bao hàm trong nó chủ định của Nhà

nước, mục tiêu mà Nhà nước mong muốn đạt tới trong lĩnh vực đất đai nói riêng, nông nghiệp nói chung, bối cảnh cụ thể của các quan hệ đất đai hiện

có cũng như hệ quan điểm lý thuyết mà Nhà nước tin tưởng Chính vì thế CSDNN của các quốc gia khác nhau thì khác nhau, cũng như yêu cầu thực tế

của các giai đoạn lich sử khác nhau cũng đòi hỏi các nội dung của CSÐNN

khác nhau Tuy nhiên có thể nêu khái quát một số nội dung phổ biến của CSĐNN như sau:

* Nội dung căn bản nhất của CSĐNN là xác lập và bảo hộ chế độ sở hữu đất đai nông nghiệp Trên thực tế, đất đai nông nghiệp là nguồn lực quan

trọng của một quốc gia, là tài sản có giá trị của gia đình nông đân, nhất là

nông dân nghèo Cho đến nay, do các sự biến lịch sử, nguồn lực nảy đã thuộc

về các chủ thể khác nhau dưới nhiều hình thức đa dạng như sở hữu của Nhà

nước, của tư nhân, của cộng đồng, của các tổ chức chính trị, xã hội Tuy thuộc vào niềm tin của Nhà nước cũng như hiệu quả thực tế của các hình

thức sở hữu ruộng đất khác nhau mà các Nhà nước nước ủng hộ các chế độ

sở hữu đất đai khác nhau Cho đến nay, hầu hết các quốc gia đều lựa chọn

một trong hai chế độ sở hữu thông trị sau: chế độ sở hữu tư nhân; chế độ sở

hữu công cộng Dù chọn mô hình sở hữu nảo thì các hình thức sử dụng và tiếp cận đất cũng đa dạng, chứa đựng trong nó các hình thức sở hữu quá độ khác nhau Hơn nữa, bản thân quyền sở hữu trong xã hội hiện đại cũng phân

hoá thành nhiều quyền khác nhau như quyền sở hữu về mặt pháp lý, quyền

cho các chủ thể khác nhau trên cơ sở các thoả thuận dân sự hoặc pháp lý Do

do van dé trong tam cia CSĐNN trong lĩnh vực này là tuyên bố về mặt pháp

lý những hình thức sở hữu đất nông nghiệp được coi là hợp pháp và quy định rạch ròi quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khác nhau trong quan hệ chiếm hữu và sử dụng đất nông nghiệp Ngay ở những nước mà Nhà nước triệt dé ủng hộ sở hữu tư nhân về đất đai, quyền của chủ đất cũng có thê bị giới hạn bởi các quy định của Nhà nước về sử dụng quỹ đất nông nghiệp, về bảo vệ môi trường sinh thái, về giao dịch trên thị trường đất đai Ở những nước chủ trương công hữu ruộng đất, Nhà nước cũng có thể cho phép người sử dụng dất những quyền hạn rộng rãi nhất, thậm chí có nơi gần bằng quyền sở hữu :

tư nhân bị hạn chế ở nước khác Lựa chọn bảo hộ chế độ sở hữu nào hoàn

toàn do chế độ chính trị quy định Cho đến nay chưa có bằng chứng thực tiễn chứng minh mô hình chế độ sở hữu nào chiếm hoàn toản ưu thế ở tất cả các nước Đa phần mô hình thực tế do các đảng cầm quyền gây ảnh hưởng định hướng, nhưng phần nhiều hơn, chính là do sự phát triển lịch sử cụ thể ở từng

nước quy dịnh CSĐNN của Nhà nước nhằm đến mục tiêu cải biến những

quan hệ sở hữu sẵn có theo chế độ sở hữu mả Nhà nước mong muốn, đồng

thời tạo điều kiện pháp lý, thê chế, kinh tế, xã hội cho phép chế độ sở hữu đó

hướng đến hiệu quả và công bằng trong sử dụng đất nông nghiệp

* Nội dung căn bản thứ hai của CSĐNN là chương trình điều tiết của Nhà nước đối với việc sử dụng đất nông nghiệp và thị trường đất nông

nghiệp hướng đến công bằng và hiệu quả Thực tiễn và lý luận đều chỉ ra

rằng bản thân quan hệ sở hữu và thị trường đất nông nghiệp không đủ sức giải quyết những vấn đề công bằng và hiệu quả trong sử dụng đất nông nghiệp, do thị trường đất nông nghiệp kém năng động, chịu ảnh hưởng của

nhiều quan hệ và điều kiện phi thị trường ở nông thôn, còn bản thân hiệu quả

của sản xuất nông nghiệp không chỉ do quan hệ sở hữu quyết định mà còn do

các hình thức tổ chức sản xuất nông nghiệp quy định: Đến lượt mình, hiệu

quả của các hình thức tổ chức sản xuất nông nghiệp lại phụ thuộc vào trình

độ kỹ thuật, công cụ và trình độ canh tác của nông dân Chính vì thé, Nha

nghiệp phù hợp nhất, định hướng hoạt động của thị trường đất nông nghiệp phục vụ tốt nhất cho mục tiêu hiệu quả và công bằng trong nông nghiệp

Ngoài ra, việc sử dụng đất theo quy mô gia đình, cũng như theo quy mô

doanh nghiệp có thể tạo ra những ngoại ứng cả tiêu cực lẫn tích cực Ví dụ,

khi quyết định sử dụng giống cây trồng và bón phân trên những thửa ruộng

gần nhau, các chủ đất tư nhân nếu không tuân thủ quy định chung có thể gây hại cho nhau và gây hại cho môi trường: những hoạt động đầu cơ trên thị trường đất nông nghiệp có thể làm tổn hại đến người kinh doanh nông

nghiệp chân chính, đặc biệt là có thé khiến nông dân nghèo mất đất Tình trạng độc quyền sở hữu đất đai của các chủ đất lớn có thê làm giảm hiệu quả

sản xuất nông nghiệp, do chế độ thuê mướn nhân công trong điều kiện nông nghiệp sản xuất thủ công có thể làm tang chi phi quản ly va giảm động lực lao động của nông dân làm thuê, cũng như tạo ra tình trạng bóc lột quá dáng Để hạn chế những sự lạm dụng và phi hiệu quả đó, Nhà nước phải điều tiết thông qua các quy định về hạn điền, về bảo vệ môi trường, về những hạn chế trong giao dịch đất Đôi với những ngoại ứng tích cực như thuỷ lợi, trồng rừng, xây dựng đường giao thông nông thôn Nhà nước cần

hỗ trợ và khuyến khích Tuy nhiên, cũng có một số nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới cho rằng, những điều tiết của Nhà nước trên thị trường giao dịch đất nông nghiệp thường không mang lại nhiều kết quả mong đợi Song, cho đến nay, hầu hết các Nhà nước đều tham gia điều tiết lĩnh vực này, sự

khác nhau giữa các Nhà nước chỉ là mức độ và phương' pháp điều tiết

* Nội dung căn bản thứ ba của CSĐNN là Nhà nước tạo môi trường

thể chế hướng tới khuyến khích nông dân sử dụng đất hiệu quả và công

bằng Quyền tự chủ sử dụng đất đai của những nông dân có khả năng và kinh

nghiệm chính là động lực sử dụng đất hiệu quả Tuy nhiên, trong thực tế, do yếu tố lịch sử quy định, nhiều nông dân không có đất hoặc không đủ đất

canh tác, trong khi đất đai nằm trong tay những người không có khả năng hoặc không muốn tự mình canh tác Cần thiết phải có sự chuyển giao linh hoạt đất nông nghiệp giữa những người này Cơ chế chuyên giao có thê theo

hai hình thức sau đây: cưỡng chế chuyên giao đất từ những người nhiều đất

Cải cách ruộng đất chỉ có thể do Nhà nước, thậm chí Nhà nước đi

cùng sự hỗ trợ xã hội và tài chính mạnh, thực hiện Quá trình cải cách có thé

thông qua con đường bạo lực, cũng có thể bằng con đường chuộc lại Các nước, mà ở đó cuộc cách mạng dân chủ chưa thực hiện xoá bỏ triệt để sở hữu lớn của địa chủ, quý tộc thì cải cách ruộng đất luôn là nội dung quan trọng

của CSĐNN

Tạo hạ tầng thể chế cho phép thị trường đất nông nghiệp hoạt động hướng nông dân đến mục tiêu sử dụng đất hiệu quả là nhiệm vụ thường xuyên của tất cả các Nhà nước Cơ sở hạ tầng đó là toàn bộ các thiết chế từ việc công nhận sự hợp pháp và bảo hộ các loại giấy tờ về quyền của nông dân đối với đất đến cung cấp những dịch vụ công cho giao dịch đất đai với chỉ phí thấp và ít rủi ro như đăng ký đất đai, cung cấp hồ sơ địa chính, giải quyết tranh chấp Các nhà nghiên cứu đều thông nhất rằng cơ sở hạ tầng

của thực thi quyền và giao dịch đối với đất đai có tính chất của hàng hoá

công cộng, do đó Nhà nước cung cấp sẽ hiệu quả hơn và cho phép thực hiện với chỉ phí thấp nêu quy trình thực hiện đủ minh bạch, dễ tiếp cận và tô chức hợp lý ở cấp địa phương

Nói cách khác, Nhà nước có vai trò khuyến khích nông dân tham gia thị trường thuê mướn, thậm chí mua bán đất đai nhằm phân bỗ nguồn lực đất dai hợp lý hơn, cũng như khuyến khích nông dân tham gia vào các ngành phi nông nghiệp nhưng vẫn thu được lợi ích từ quyền của họ đối với đất đai, thông qua việc tạo ra môi trường pháp lý thuận lợi, tin cậy Hơn nữa, do thị trường đất nông nghiệp có nhiều hạn chế và không hoàn hảo, nên Nhà nước

cần thiết kế hạ tầng pháp lý sao cho có thể hạn chế các tác động không mong

muốn của thị trường đất đai nhằm bảo vệ nông dân nghéo va tang hiệu quả sản xuất nông nghiệp Những tác động tiêu cực là tinh trạng đầu cơ làm cho giá đất nông nghiệp cao hơn dòng thu nhập từ đất do sản xuất nông nghiệp mang lại làm cho nông dân phải đầu tư không hợp lý mới có đất; hoặc tình

trạng nông dân nghèo bán đất khi gặp khó khăn dẫn đến không còn đất canh

tác Ngoài ra, theo ý kiến của nhiều nhà kinh tế, nêu Nhà nước đảm bảo cơ

sở pháp lý cho việc kích hoạt thị trường đất nông nghiệp thì có thê kết hợp

với thị trường tài chính hỗ trợ tối đa cho phát triển nông nghiệp hàng hoá

* Nội dung căn bản thứ tư của CSDNN Ia hỗ trợ của Nhà nước nhằm

tạo dựng nền nông nghiệp hiện đại, hiệu quả và bảo vệ môi trường Do lịch

sử để lại nên hiện tại nhiều nước vẫn còn tình trạng sản xuất nông nghiệp

chưa hiệu quả, ví dụ như canh tác trên những mảnh đất quá manh mún, hoặc

tồn tại các tổ chức sản xuất nông nghiệp quy mô lớn nhưng không hiệu quả Nhằm hướng đến một nền nông nghiệp hợp lý hơn, Nhà nước muốn thông qua những phương tiện của mình, như tư nhân hoá ở các nước Đông Âu, đôn

điền ở một số nước châu Á và Việt Nam, hỗ trợ tài chính cho nông dân

chuyển dịch cơ cấu cây trồng, vật nuôi, xây dựng hạ tầng thuỷ lợi và giao thông nông thôn để khuyến khích nông dân tham gia vào các hình thức tô

chức sản xuất nông nghiệp tiên tiến hoặc khuyến khích nông dân sử dụng đất

hợp lý hơn Nhiều Nhà nước tham gia sâu hơn trong lĩnh vực này thông qua

hỗ trợ các hình thức tổ chức hợp tác của nông dân, hỗ trợ tín dụng nhằm khắc phục tính trì trệ của thị trường tín dụng ở nông thôn, tổ chức khuyến nông, hỗ trợ đào tạo nhằm giúp nông dân kỹ năng canh tác hiệu quả

* Nội dung căn bản thứ năm của CSĐNN là xác lập chế độ quản lý thường xuyên của Nhà nước đối với đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng Những nội dung thường thấy trong quản lý đất đai của Nhà nước là quy hoạch sử dụng đất đai, trong đó đặc biệt chú trọng bảo tồn quỹ đất nông nghiệp cho phép chủ động giải quyết vẫn để an ninh lương thực, quy định

chế độ chuyển giao giữa đất nông nghiệp và đất đô thị; xây dựng quy chế

bảo vệ môi trường trong sử dụng đất nông nghiệp; lập và quản lý bản đồ địa chính; thanh tra hoạt động sử dụng đất và giải quyết tranh chấp về đất đai

Thực tế cho thấy, nếu Nhà nước quản lý đất đai tốt thì cơ sở dữ liệu của Nhà

nước về đất đai không những giúp Nhà nước có cơ sở cung cấp dịch vụ công

cho người sử dụng đất tốt hơn, tạo điều kiện cho thị trường đất đai vận hành

hiệu quả mà còn giúp người nông dân tin tưởng đầu tư vào ruộng đất, cũng

như tự tin tham gia vào các giao dịch đất đai Nhưng trên hết, quản lý Nhà nước đối với đất đai nhằm mục đích sử dụng hiệu quá đất đai trong cả nước

Nhìn chung, CSĐNN có mối quan hệ chặt chẽ đến chính sách tài chính và lập trường, thái độ của Nhà nước đối với nông dân, nhất là nông

dân nghèo Chính vì thế, nhiều nhà nghiên cứu chính sách khuyến nghị các

chính phủ nên đặt CSĐNN trong tổng thể phát triển kinh tế-xã hội mới có

thể giải quyết có kết quả các nội dung và vấn đề của CSĐNN

1.1.2.2 Công cụ và cơ chế tác động của chính sách đất nông nghiệp

Tuỳ theo từng giai đoạn lịch sử nhất định, Nhà nước huy động các

công cụ khác nhau để thực thi CSĐNN Về cơ bản các Nhà nước có thể sử

dụng các công cụ và cơ chê tác động sau:

* Ban hành và thực thi luật quốc gia về đất đai Đây là công cụ toàn

diện và có hiệu lực nhất giúp Nhà nước thực hiện CSĐNN Các luật đất đai

đều quy định rất cụ thể, rõ ràng chế độ sở hữu đất đai hợp pháp, quan hệ giữa Nhà nước và người sở hữu hoặc sử dụng đất, trách nhiệm và quyền hạn quản

lý Nhà nước về đất đai, chế độ của người nước ngoài đối với việc sở hữu hoặc sử dụng đất đai, các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết các quan hệ

pháp lý liên quan đến đất đai Luật đất đai phản ánh quan điểm, lập trường, phương pháp giải quyết các vấn để đất đai mà Nhà nước bảo hộ Chính vì

thế, luật đất đai càng hoàn thiện, càng phản ánh đúng những vấn đề của thực tiễn cũng như nhu cầu của phát triển nông nghiệp, cảng rõ ràng và dễ thực thi đối với cả Nhà nước và nông dân thì CSĐNN của Nhà nước càng có hiệu

lực và hiệu quả

* Quốc hữu hoá ruộng đất và giao lại cho nông dân sử dụng Công cụ

này thường sử dụng khi gắn liền với các biến động lớn mang tính cách mạng

chính trị Phương thức áp dụng cộng cụ này mang tính cưỡng bức phi kinh tế nên thường gặp phải sự chống đối quyết liệt của giới chủ đất lớn Nếu không

có sự hậu thuẫn đủ mức, việc áp dụng công cụ này dễ dẫn đến xung đột, thậm chí nỗ ra chiến tranh Ngày nay các Nhà nước rất hạn chế khi sử dụng công cụ này

* Mua lại đất quá hạn điền sau đó giao hoặc bán lại cho nông dân So với quốc hữu hoá, phương pháp hạn chế đất đai của chủ ruộng lớn thông qua mua lại có tính ôn hoà hơn nên không đưa đến xung đột gay gắt trong xã hội Tuy nhiên nó đòi hỏi Nhà nước phải có ngân sách lớn, mà điều này không phải Nhà nước nào cũng đáp ứng được Ngoài ra, thời gian thực hiện công cụ

này có thể kéo dài đo các chủ đất lớn có thé phân tán ruộng đất, có thé gây

áp lực với chính phủ, nhất là ở các nước giới chủ đất lớn còn thế lực trong chính quyền Thậm chí, nhiều chính phủ thất bại không điều hoà được ruộng

dất do không tập trung đủ nguồn lực tài chính hoặc do các chủ đất thoả thuận

với nông dân làm vô hiệu những nỗ lực điều hoà ruộng đất của Nhà nước Đối với các nước duy trì sở hữu tư nhân về ruộng đất thì trưng mua là giải

pháp ưa thích trong cải cách ruộng đất, song hiệu lực tác động thường không triệt để Hơn nữa việc trưng mua gặp van để khó xác định giá, nhất là ở

những nước chưa có thị trường đất đai phát triển Nhiều nhà nghiên cứu

khuyến nghị chính phủ nên quy định rõ chế độ trưng mua để chúng không làm tồn hại đến thị trường đất đai, thậm chí Nhà nước nên thay trưng mua

bằng hỗ trợ tài chính để nông dân tự quyết định việc mua bán Kinh nghiệm

thực tế cho thay, dé thực hiện cải cách ruộng đất không thẻ không sử dung công cụ này, vấn dé 1a, phương thức và giá cả phải được thực tiễn chấp nhận

Dề hỗ trợ công cụ trưng mua, các Nhà nước thường quy định hạn điền Song

cũng có nhà nghiên cứu cho rằng hạn điền có thé gay tác hại khi nó hạn chế thị trường đất đai và làm cho các tổ chức tài chính không hứng thú nhận thế

chấp bằng đất nông nghiệp, do đó hạn điền không khuyến khích tích tụ đất

cho kinh doanh quy mô lớn và cơ giới hoá

* Đầu tư của Nhà nước thông qua các tô chức kinh tế, nghiên cứu khoa học kỹ thuật hoặc hỗ trợ trực tiếp cho nông dân Nhiều Nhà nước đã sử

dụng nguồn tài chính của mình để xây dựng các công trình cải tạo đất như đào sông, hồ, xây dựng kênh mương nội đồng, cải tạo chất lượng tưới tiêu

cho đất nông nghiệp Nhờ những nỗ lực này đất nông nghiệp có thê được mở

rộng thêm hoặc nông dân có điều kiện thâm canh tốt hơn Các Nhà nước còn

hỗ trợ các viện nghiên cứu, các trường đại học tham gia nghiên cứu tìm các giống cây con mới đồng thời chuyển giao cho nông dân thông qua các

chương trình khuyến nông rộng khắp Ngoài ra Nhà nước còn hễ trợ trực tiếp cho nông dân thông qua cấp kinh phí cho các lớp học nâng cao kỹ thuật và nghiệp vụ kinh doanh nông nghiệp, hỗ trợ các hình thức hợp tác liên kết của nông dân về tín dụng, giảm thuế hoặc tạo điều kiện tiếp cận đất công của Nhà nước Bỏ vốn xây dựng cơ sở hạ tang giao thông nông thôn cũng là

công cụ khuyến khích nông dân tăng cường áp dụng cơ giới hoá và sản xuất

hàng hoá trong nông nghiệp Nhiều nước đã rất thành công trong sử dụng

công cụ này, ví dụ như Hàn Quốc Hỗ trợ đầu vào giúp nông dân sản xuất có

hiệu quả hơn là công cụ được khuyến khích ngay trong khuôn khể của Tổ

chức Thương mại Thể giới

* Thuế sử dụng dat cũng là công cụ điều tiết việc sử dụng đất của

nông dân Nhà nước có thê sử dụng công cụ thuế một cách linh hoạt thông

qua việc thiết kế các loại thuế đất khác nhau, nhằm khuyến khích phân bé lai

đất, khuyến khích nông dân đưa đất vào sử dụng và: phân bô lại phúc lợi

chung một cách công bằng Các nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới khuyến nghị các chính phủ nên sử dụng thuế điều tiết thị trường đất đai vì chúng mang lại tác động hiệu quả và công bằng hơn cách can thiệp hành chính

* Cung cắp dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai Nhà nước thực thì các dịch vụ công như lập, tập hợp, lưu giữ bản đồ đất nông nghiệp và cung cấp

cho người sử dụng đất khi thực hiện các hoạt động giao dịch đất đai; tổ chức

đăng ký và cung cấp giấy tờ chính thức về các quyền sử dụng hoặc sở hữu dất dai; giải quyết tranh chấp liên quan đến đất đai Ngoài ra, Nhà nước còn tham gia cung cấp thông tin vé đất đai nhằm khuyến khích thị trường đất đai

hoạt động hiệu quả

* Công tác vận động tuyên truyền nông dân hưởng ứng CSĐNN của

Nhà nước Công cụ này có tác động to lớn đối với việc triển khai thành công

CSĐNN Bởi vì, người thực thi CSĐNN chính là nông dân Nhà nước có vai trò đề xướng mục tiêu, cung cấp cơ sở pháp lý, hỗ trợ tài chính và bộ máy

chi đạo, nông dan là người kết hợp tất cả những cái đó với ruộng dat dé lam

cho mục tiêu của chính sách trở thành hiện thực Do đó, vẫn đề của CSĐNN

là phải làm cho nông dân hiểu được ý đồ của Nhà nước, hướng dẫn họ

phương thức thực hiện hợp ly, hỗ trợ họ vượt qua trở ngại, khuyến khích họ

khi thành công Bất kỳ một CSĐNN nảo nếu dược nông dân ủng hộ tự

nguyện thì xác suất thành công sẽ cao

Nói tóm lại, CSĐNN không những có nội dung đa dạng mà còn có hệ công cụ và cơ chế tác động rộng mở Ở Việt Nam CSĐNN còn có nội dung

và công cụ rộng mở hơn, bởi thực chất CSĐNN của Việt Nam không chỉ là vấn đề quyền sở hữu dat dai, ma quan trong hơn là tổ chức nền nông nghiệp hiện đại mang tính xã hội chủ nghĩa và đảm bảo cho nông dân có đời sống

am no, hanh phic

1.1.3 Quy trình và đặc điểm của chính sách đất nông nghiệp

1.1.3.1 Quy trình của chính sách đất nông nghiệp

Quy trình chung của chính sách công gồm ba giai đoạn: hoạch định;

triển khai thực hiện trong thực tiễn; đánh giá và rút kinh nghiệm cho tương

Giai đoạn thực hiện: cần nỗ lực cao của bộ máy Nhà nước trong lĩnh

vực đất đai, cần tuyên truyền đường lối chính sách đến tận những người có liên quan, cần linh hoạt điều chỉnh phương thức thực hiện, thậm chí cả mục

tiêu cụ thể của từng giai đoạn sao cho có thể đạt được kết quả mong muốn

Trong giai đoạn triển khai, ngoài sự ủng hộ của dân chúng, hiệu năng công

tác của bộ máy thực thi chính sách của Nhà nước có vai trò hết sức quan trọng

Giai đoạn đánh giá: cần dựa trên các thông tin trung thực và sự phân

tích khách quan với các tiêu chuẩn đánh giá được xác dịnh hợp lý Cần nhất

là sự đánh giá phải mang lại các kết luận bỗ ích nhằm rút kinh nghiệm trong

tương lai Tránh cách đánh giá phiến diện, chủ quan gây chia rẽ nội bộ

Ngoài quy trình chung, CSĐNN, do tính phức tạp và dài hạn của nó, còn có tính mục tiêu theo giai đoạn Có hai mục tiêu khác biệt về thời gian

thực hiện là mục tiêu của cải cách ruộng đất và mục tiêu điều hành các quan

hệ ruộng đất trong nền kinh tế thị trường Ở nước ta, quy trình lịch sử của

CSĐNN theo hai giai đoạn như trên có sự phân định về mặt thời gian rõ

ràng

Trong giai đoạn cải cách ruộng đất, mục tiêu căn bản là xoá bỏ các

quan hệ sở hữu đất đai đã lạc hậu không những cản trở nông nghiệp phát triển mà còn gây nên tình trạng bất công trong nông thôn Để thực hiện mục tiêu này các Nhà nước đều tìm kiếm phương án và phương tiện phù hợp với

điều kiện lịch sử hiện có Có những nước hoạch định chương trình cải cách

bài bản trước khi thực hiện Những nước khác tìm kiếm những giải pháp quá

độ với cách làm thử nghiệm, dần dần Nhưng nhìn chưng, các chương trình

cải cách có mục tiêu rõ ràng và được hoạch định sát với thực tiễn thường thành công hơn

Trong giai đoạn tổ chức nền nông nghiệp, CSĐNN phải được hoạch

định bài bản và triển khai thực hiện mang tính dài hạn Đặc biệt, các mục

tiêu cụ thể trong giai đoạn này phải được linh hoạt điều chỉnh phủ hợp với những biến đổi khách quan không chỉ trong nông nghiệp mà của nên kinh tế

nói chung, thậm chí xét cả ảnh hưởng của các quan hệ kinh tế quốc tế Hơn

nữa, CSÐNN trong giai đoạn này mang tính kỹ thuật điều hành của Nhà

nước phù hợp với yêu cầu khách quan của nền kinh tế thị trường Do đó vấn

đề Nhà nước nên làm gì, thị trường nên làm gì để đảm bảo nguồn lực đất đai được sử dụng hiệu quả và đảm bảo sự công bằng cho nông dân luôn được đặt

ra và cũng luôn gây bất đồng ý kiến không chỉ giữa các đảng cằm quyển, mà còn giữa các nhà khoa học với nhau Việc hoạch định và thực thi CSĐNN nông nghiệp trong giai đoạn này cũng có khi phải đối mặt với những thay đôi

lớn có tính khoa học, công nghệ và xã hội Chính vì vậy, quy trình triển khai, thực hiện và đánh giá CSĐÐNN mang tính linh hoạt rất lớn Tuy nhiên, như

mọi chính sách công khác, CSĐNN cũng buộc phải thông qua những trình tự

thủ tục pháp lý được quy định cụ thê trong hoạt động Nhà nước của mỗi

quốc gia

1.1.3.2 Đặc điểm của chính sách đất nông nghiệp

Khác với những chính sách kinh tế khác, CSĐNN có những đặc điểm chủ yếu sau đây:

* CSDNN tác động đến một loại tư liệu sản xuất dặc biệt trong nông nghiệp

Trong nông nghiệp, những tư liệu sản xuất khác có thể được tạo ra

ngày càng nhiều hơn và có thể di chuyển từ vùng này sang vùng khác, quốc gia này sang quốc gia khác, còn đất đai luôn có hạn có độ phì nhiêu khác nhau và được phân bố ở vị trí cố định Do vị trí cố định nên đất đai luôn gắn liền với những vùng khí hậu cụ thể, chịu ảnh hưởng vĩnh viễn của các vùng khí hậu đó Đặc điểm có hạn và vị trí cố định của đất đai đặt ra nhiều vấn đề cần phải giải quyết trong việc hoạch định CSĐNN, cụ thể như:

- Do vị trí đất đai cố định gắn với các chất đất khác nhau nên chính sách phân bố vốn và lao động trong nông nghiệp phải phù hợp với đất đai chứ không phải ngược lại Mặt khác, bình quân đất nông nghiệp theo đầu người giữa các vùng khác nhau rất khác nhau Thường ở vùng đồng bằng, bình quân đất nông nghiệp theo đầu người rất thấp, còn ở miền núi, trung du, bình quân theo đầu người lại cao Vì thế, trong quá trình tổ chức nền kinh tế, nhà nước nhiều khi phải thực hiện quá trình di chuyển lao động nông nghiệp từ đồng bằng lên trung du và miền núi Quá trình di chuyển dân cư, phân bố lại lực lượng sản xuất, trước hết là quá trình tạo nên sự cân đối giữa đất đai, vốn và

lao động trong nông nghiệp, nhưng đó đồng thời cũng là quá trình phân bố

lại dân cư, hình thành những vùng kinh tế-xã hội mới Vì thế, CSDNN phải

được kết hợp với các chính sách khác mới thành công

- Do số lượng đất đai có hạn, đo độ phì nhiêu và sự phù hợp của đất đai đối với nông nghiệp ở các vùng khác nhau là khác nhau, nên các nước đều phải ưu tiên giữ diện tích đất đai thích hợp cho họat động sản xuất nông nghiệp Ở các nước đang phát triển, đất đai nông nghiệp chiếm tỷ trọng rất lớn trong quỹ đất sử dụng Ngay ở các nước phát triển, tuy tỷ lệ lao động và sản phẩm nông nghiệp thường chỉ chiếm dưới 5% lao động xã hội và tổng sản phẩm của nên kinh tế, nhưng đất nông nghiệp vẫn chiếm tỷ lệ cao trong tổng số đất đai được huy động vào phát triển kinh tế xã hội

~ Ðo vị trí cố định của đất đai và hoạt động nông nghiệp được trải ra trên một không gian rộng, nên trong CSĐNN nhà nước cần phải thực hiện quy hoạch phát triển sản xuất nông nghiệp, gắn quy hoạch nông nghiệp với các quy hoạch khác để giảm chỉ phí sản xuất nông nghiệp Để nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh cho sản phẩm nông nghiệp, các nước đều quan tâm giảm thiểu sự chênh lệch giữa giá thị trường của nông sản - giá mà người mua nông sản phải thanh toán, với giá nông trại - giá mà người sản xuất nông nghiệp bán ra Chênh lệch giữa giá thị trường và giá nông trại là kết quả tổng hợp của nhiều nhân tố ngoài nông nghiệp mà CSĐNN không thể không chú ý

đến

Ví dụ ở các nước châu Phi, giá thóc gạo ở nông trại thường chỉ bằng 53% gía thóc gạo thị trường Ở nước ta, rất nhiều sản phẩm nông nghiệp có giá thị trường gấp đôi, thạm chí gấp 3 giá nông trại Theo số liệu điều tra quá trình phân bố sản xuất và lưu thông một số nông sản của Bộ nông nghiệp

và phát triển nông thôn cho thấy: khi người nông dân Đà Lạt bán bắp cải với giá 800đ/1kg thì người tiêu dùng ở thành phố Hồ Chí Minh phải mua 2400d/ikg bap cai Khi người trồng cam ở vùng Phủ Quỳ (Nghệ An) bán

ra với giá 2000 - 2500đ/1kg thì người tiêu dùng ở Hà Nội phải mua 5000 -

60004/1kg'

Š Kết quả nghiên cứu của T.S Nguyễn Từ năm 2000

Ngoài ra, đất đai cũng vừa là tư liệu lao động vừa là đối tượng lao động trong nông nghiệp

Đặc tính đất đai là tư liệu lao động đòi hỏi nhà nước vừa phải khuyến

khích các giải pháp cải tạo đặc tính tự nhiên của ruộng đất theo hướng thuận lợi cho kinh doanh nông nghiệp, vừa phải khuyến khích bố trí hợp lý cây trồng phù hợp với đặc tính của từng loại ruộng đất Với tư cách là đối tượng lao động, việc sử dụng đất đai đồi hỏi Nhà nước phải giải quyết những vấn dé chủ yếu sau đây:

+ Tiến hành quy hoạch, bố trí sử dụng đất đai cho tất cả các vùng lãnh thổ Trong các vùng, cần tạo ra sự liên kết, hỗ trợ giữa quy hoạch nông nghiệp với quy hoạch thuỷ lợi, giao thông, các khu dân cư

+ Tạo ra sự kết hợp hợp lý giữa các vùng nông sản hàng hoá với công nghiệp chế biến và thị trường tiêu thụ

Đất đai có đặc tính khác hẳn với các tư liệu sản xuất khác là nếu sử dụng hợp lý thì độ mầu mỡ của đất đai không ngừng tăng lên Các tư liệu sản xuất thông thường (như máy móc, thiết bị ), sau một thời gian sử dụng nhất định sẽ bị hao mòn hữu hình hoặc là vô hình Còn đất đai nếu được sử dụng hợp lý thì độ mầu mỡ không ngừng tăng lên Đặc điểm này của đất đai đặt yêu cầu Nhà nước phải gắn CSĐNN với các biện pháp khuyến khích thâm canh, tăng năng suất cây trồng, tăng giá trị sản phẩm nông nghiệp trên một đơn vị điện tích ruộng đất

* CSDNN liên quan đến vấn đề nông dân, dân tộc và truyền thống lịch

Sit

Tính chất đặc biệt của CSĐÐNN không chỉ thể hiện ở những đặc trưng

cơ bản của đất đai mà còn liên quan đến nhiều vấn đề về nông dân, lịch sử, dân tộc, tâm lý, văn hoá

Trước hết, đất đai nói chung và đất đai nông nghiệp nói riêng là kết

quả nỗ lực của nhiều thế hệ người Việt Nam từ khi khai sinh mở nước, đuổi giặc ngoại xâm, đào sông, đắp đê Do đó đất đai là tài sản chung, là môi

trường sống chung của toàn dân tộc Bao nhiêu năm nay người nông dân đi theo Đảng đấu tranh cách mạng, không quản hy sinh thân mình cũng là để giữ lấy đất đai cho con cháu sinh tồn Chính vì thế chính sách đất đai luôn gắn với quyền tự chủ của dân tộc, gắn với Tổ quốc, đặc biệt là gắn với quyền lợi của người nông dân Nông dân Việt Nam không những là đồng minh của công nhân trong chống đế quốc mà còn là bộ phận vô cùng quan trọng trong mặt trận doàn kết dân tộc phấn đấu vì một nước Việt Nam giảu mạnh, dân chủ xã hội chủ nghĩa Xét trên khía cạnh đó, chính sách mộng đất, với tư cách thái độ của nhà nước xã hội chủ nghĩa đối với tư liệu sản xuất quan trọng nhất của người nông dân, có tính nhạy cảm chính trị sâu sắc

Mục đích của nhà nước xã hội chủ nghĩa không chỉ đem lại ruộng đất cho nông dân mà còn phải giúp nông dân tìm được cuộc sống ấm no từ việc

sử dụng ruộng đất Do đó nhà nước xã hội chủ nghĩa can thiệp không những vào quan hệ sở hữu đất đai mà còn tìm các biện pháp khuyến khích nông dân canh tác hợp lý, áp dụng khoa học kỹ thuật, liên kết, hợp tác với nhau để tăng thu nhập trên đất Nói cách khác, chính sách đất đai mang màu sắc chính trị

và xã hội rất rõ nét

Chính sách dất đai còn thể hiện mối quan hệ lợi ích giữa nhà nước và nông dân Do chất lượng của từng loại đất vừa phụ thuộc vào nguồn gốc tự nhiên, vừa phụ thuộc vào tác động của con người mà trong sự tac động của con người, bao gồm cả sự đầu tư của Nhà nước lẫn công sức cải tạo của các thế hệ gia đình nông dân Vì thế, khi nhà nước thu hồi đất cần bù đắp thích dáng cho sự đầu tư của nông dân Đồng thời, chính sách đất đai cũng phải tính đến việc thu lại những lợi ích mà chủ ruộng có được thuần tuý nhờ đầu

tư của nhà nước Ở nhiều vùng miền núi nước ta, trong quan niệm của người dân, chưa hình thành một cách rõ nét, rạch ròi là đất đai thuộc tài sản quốc

gia, mà theo họ, đất đai là của trời cho, do công sức của họ khai phá, là đất

đai do cha ông để lại Vì thế, áp dụng ở mức độ nhất định cách thức quản lý dat đai kiểu cộng đồng, làng bản dùng chung có thể là giải pháp hợp lý cho

các vùng dân tộc thiểu số Nhà nước nên tôn trọng các tập quán đó ở một

mức nhất định đủ để cho phép các bộ tộc dân thiểu số có thời gian hội nhập

xã hội, hoặc đuy trì đồng thời nhiều hình thức sở hữu đất đai khác nhau

Khia cạnh xã hội khác biệt nữa của CSĐNN là vấn đề nâng cao mức sống của người nông dân sao cho không quá bất bình đẳng với đân cư thành thị Nhiệm vụ này đặc biệt quan trọng đối với các đảng cộng sản cầm quyền

Do đất đai có giới hạn, do khả năng tăng hệ số sử dụng đất đai trong nông nghiệp không lớn như trong công nghiệp, do năng suất lao động trong nông nghiệp nhìn chung tăng chậm hơn các ngành kinh tế khác nên thu nhập của nông dân không tăng nhanh bằng thu nhập của dân cư làm việc trong các lĩnh vực khác của nền kinh tế dẫn đến chênh lệch khá lớn về mức sống giữa nông thôn và thành thị Hiện nay đa phần bộ phận dân cư nghèo đói sống ở nông thôn Để giúp họ thoát nghèo, các nhà nước thường phải có chính sách trợ giúp nông dân Phương pháp trợ giúp của các nước rất khác nhau Có nước chú trọng vấn đề trợ giá, có nước chú trọng đầu tư cơ sở hạ tầng, có nước hỗ trợ nông dân tổ chức sản xuất thông qua hỗ trợ hợp tác xã

Đối với các nhà nước do đảng cộng sản cầm quyền, thì chính sách ruộng đất còn là phương tiện để nhà nước giải quyết vấn đề chính trị, đó là tạo dựng cho người nông dân cơ chế hoạt động giảm thiểu tối đa sự bóc lột,

là tạo dựng cho nông dân phương thức canh tác phù hợp với chế độ xã hội chủ nghĩa, là lo lắng cho quyền lợi của nông dân với tư cách đồng minh của giai cấp cầm quyền Bằng chứng thực tế là các nhà nước xã hội chủ nghĩa đều

tích cực tìm kiếm hình thức tổ chức tốt nhất cho nông dân và nhiều nhà nước

xã hội chủ nghĩa đã không tiếc tiền để làm việc đó

Tuy nhiên, sau khi mô hình sản xuất tập thể và quốc doanh trong các nước xã hội chủ nghĩa tỏ ra chưa hiệu quả, nhất là trong lĩnh vực sử dụng hợp

lý đất đai, thì con đường đưa nông dân lên chủ nghĩa xã hội đang gặp nhiều vướng mắc cả về thực tiễn và lý luận Trong khó khăn, một số nước xã hội chủ nghĩa đã quay trở lại giao đất cho nông dân sử dụng, nhà nước hỗ trợ cơ

sở hạ tầng điện, nước, đường giao thông, giáo dục, xúc tiến thị trường Kết quả bước đầu khá tốt, nông nghiệp phát triển, đời sống nông dân được cải

thiện Đường hướng tiếp theo cho chính sách đất đai liên quan đến nông dân của các nhà nước xã hội chủ nghĩa còn tiếp tục được tim tdi

* CSDNN liên quan đến đất dai với tư cách hàng hoá đặc biệt

Cũng như các loại nguồn lực khác, trong nền kinh tế thị trường, đất đai cũng phải được định giá, tính chi phí đầu vào, hình thành thị trường đất dai nói riêng và thị trường bất động sản nói chung Nếu chủ trương và chính sách của Nhà nước chậm thừa nhận và thể chế hoá việc hình thành và vận động thị trường đất đai thì sẽ cản trở sự vận động linh hoạt của đất đai từ người sử dụng kém sang người sử dụng tốt hơn Nhưng nếu coi thị trường đất đai giống như các thị trường hàng hoá khác thì cũng có thể dẫn đến tình trạng đầu cơ quá tả vừa cản trở việc sử dụng đất hợp lý vừa làm căng thẳng hơn chênh lệch giàu nghèo ở nông thôn, hoặc khiến cho một bộ phận nông dân không có đất Thiết kế hệ chính sách đất đai kết hợp với cơ chế quản lý đất dai như thế nào để cân bằng các mâu thuẫn này càng làm cho việc hoạch định và thực hiện chính sách đất nông nghiệp phức tạp thêm Ở Việt Nam độ phức tạp này còn tăng lên do nước ta có bình quân ruộng đất theo đầu người thấp, dân số tăng nhanh, thiếu việc làm, kinh tế nông thôn dựa chủ yếu vào

nông nghiệp, trong nông nghiệp chủ yếu dựa vào trồng trọt Vì thế, để đảm

bao công ăn việc làm cho nông dân, buộc phải chia đều ruộng dat cho ho, nhưng nếu chia đều ruộng đất một cách manh mún, người không có kha nang làm nông nghiệp cũng được chỉa đất, người giỏi kinh doanh nông nghiệp cũng chỉ được chia một phần đất đai ít ôi thì hiệu quả chung của toàn bộ ngành nông nghiệp sẽ giảm xuống Tích tụ đất đai để hình thành những trang trại quy mô đất dai lớn hơn kinh tế hộ nông dân là xu hướng có tính quy luật của nền nông nghiệp hàng hoá Nhưng khi tổng quỹ đất nông nghiệp không thay đổi thì nhà này nhiều đất thêm cũng có nghĩa những gia đình khác bị giảm đất hoặc mất hết đất nông nghiệp dẫn đến một bộ phận nông dân bị thất nghiệp hoặc bị bần cùng hoá Nghiêm cấm việc tích tụ đất đai một cách máy

móc, hoặc buông lỏng để cho tích tụ ruộng đất nông nghiệp một cách tự phát đều dẫn đến hậu quả xấu vẻ kinh tế - xã hội Do đó bản thân chính sách đất

dai không thể được hoạch định và thực thi một cách biệt lập với các chính

sách kinh tế khác, nhất là với các chính sách phát triển nông nghiệp hiệu quả, với chính sách phát triển công nghiệp và dịch vụ nhằm tạo thêm công ăn việc làm cho những nông dân không giỏi làm nông nghiệp, với chính sách hỗ trợ tín dụng để nông dân không bị mất đất vì đi vay nặng lãi trên thị trường tín

dụng phi chính thức

Nói tóm lại CSĐNN vừa mang đặc thù của chính sách công tác động đến nguồn lực quan trọng nhất của sự sống và phát triển, đồng thời lại mang tính giai cấp chính trị cũng như tính chính sách xã hội sâu sắc Khi hoạch định CSĐNN phải quan tâm đầy đủ các khía cạnh đó mới đảm bảo cho việc

thực thi chính sách thành công

1.1.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến chính sách đất nông nghiệp 1.1.4.1 Quỹ đất nông nghiệp ảnh hưởng dến phương thức triển khai chính sách đất nông nghiệp

Quỹ đất nông nghiệp ảnh hưởng lớn đến các ưu tiên trong thực thi CSĐNN Ở các nước có quỹ đất nông nghiệp lớn (xét cả về quy mô tuyệt đối lẫn quy mô đất nông nghiệp trên đầu người) thì CSĐNN có điều kiện thực

thi thuận lợi hơn do không phải đối mặt với vẫn đề thiếu ăn, thiếu đất cho

các ngành sản xuất phi nông nghiệp phát triển Ở các nước có quỹ đất nông

nghiệp nhỏ thì việc thực thi CSĐNN rất phức tạp do phải giải quyết cùng

một lúc nhiều vẫn để gay cần như phân bỏ đất cho người nghèo và vẫn đề tập trung đất cho người kinh doanh hiệu quả, vẫn đề vốn để đây mạnh thâm canh, vấn đề dất cho phát triển các ngành phi nông nghiệp nhằm giải phóng

lao động dư thừa ở nông thôn Đặc biết, nếu quỹ đất nông nghiệp nghiệp ít

di cùng tình trạng nghèo đói, chậm phát triển của nền kinh tế thì những vấn

để của CSĐNN càng trở nên khó khăn hơn rất nhiều

Nước ta có quỹ đất nông nghiệp không lớn (9,3 triệu ha, bằng 28,4%

diện tích đất tự nhiên) Nếu tính cả đất nông nghiệp thì tổng diện tích là 20,9

triệu ha, bằng 63,6% diện tích đất tự nhiên của cả nước” Đặc biệt, bình quân

* Dự thảo báo cáo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010 của chính

phủ trình quôc hội khoá X, tr,70

dất nông nghiệp trên đầu người của nước ta thuộc loại thấp nên vấn dễ mà

CSĐNN của Việt Nam phải quan tâm hàng dầu là phân bổ ruộng đất hợp lý,

bảo tồn quỹ đất nông nghiệp và hướng dẫn nông dân sử dụng đất hợp lý sao cho có thể khai thác hết hiệu năng của đất Ở nước ta, quỹ đất nông nghiệp nhỏ ảnh hưởng đến CSĐNN trên các giác độ:

- Ảnh hưởng đến phân bố ruộng đất: CSDNN của ta phải giải quyết

được mâu thuẫn giữa công bằng trong phân chia đất cho nông dân và khắc phục tình trạng manh mún về ruộng đất Để giải quyết vấn đề này, một

CSĐNN chưa đủ, phải kết hợp CSĐÐNN với các chính sách khác, nhất là

chính sách cho phép di cư dễ dàng nhằm tìm việc ở thành phố cũng như

chính sách khuyến khích phát triển ngành nghề ở nông thôn CSĐNN có thể

giải quyết vấn đề này trên giác độ khuyến khích phát triên thị trường đất ở

nông thôn nhằm tạo điều kiện cho tập trung đất trên cơ sở bảo vệ được lợi

ích của nông dân nghẻo

- Ảnh hưởng đến quan hệ giữa bảo tồn quỹ đất nông nghiệp và phát triển các ngành phi nông nghiệp: Các vùng đất nông nghiệp ở nước ta thường cũng thuận lợi cho phát triển các ngành phi nông nghiệp, nhất là công nghiệp, do gần thị trường tiêu thụ, tiện đường giao thông, phí xây dựng

hạ tầng thấp hơn nơi khác Do đó, đây mạnh công nghiệp hoá đe doạ trực

tiếp đến việc bảo tồn quỹ đất nông nghiệp vốn không lớn của nước ta Có thể

tham khảo vấn đề này ở Khung I.1

Nội íL nhất tỷ lệ đất cho giao thông thành phố phải đạt tới 25% tổng diện

tích của thành phố Trong những năm gần dây và theo chiến lược phát triển của thành phố Hà Nội đến năm 2010 thì mỗi năm thành phố Hà Nội phải chuyển khoảng 1000 ha đất nông nghiệp sang sử dụng cho các yêu cầu phi nông nghiệp Ở tỉnh Bình Dương, từ lúc đổi mới đến nay, đã chuyển 6.500

ha đất nông nghiệp sang xây dựng các khu công nghiệp Ở tỉnh Hưng Yên trong 5 năm (1999 — 2003) đã chuyển 1.271 ha đất nông nghiệp sang làm khu công nghiệp và mục dích khác phi nông nghiệp (VMguồn: Theo Kết qiia nghiên cứn của TS Nguyễn Từ - Học viện Chính trị Quốc gia Hỏ Chí Minh

và 7S Đào Xuân Mi - UBND thành phố Hà Nội)

Ngoài việc làm suy giảm quỹ đất nông nghiệp, nhu cầu đất đô thị và

dất phi nông nghiệp tăng nhanh còn tác động làm tăng giá đất nông nghiệp

vừa gây tốn kém cho nông dân nghèo muôn có đất vừa làm căng thăng hơn các quan hệ ruộng đất truyền thống ở nông thôn, do đó làm cho các vẫn đề

của CSĐNN càng trở nên khó giải quyết hơn

- Ảnh hưởng đến việc sử dụng quỹ đất nông nghiệp hiệu quả: Do quỹ dat nông nghiệp hạn hẹp nên muốn tăng sản lượng nông nghiệp Nhà nước buộc phải khuyến khích nông dân đầu tư thâm canh tăng vụ, cải tạo đất, đưa các giống cao sản vào sử dụng Tuy nhiên, do khả năng tích luy von va tri thức công nghệ của nông dân có hạn, nên để dạt mục tiêu của mình Nhà nước phải sử dụng đầu tư tài chính nhiều hơn, phải vận động nông dân tham gia kỹ thuật mới Nói tóm lại, khi quỹ đất nông nghiệp không lớn thì Nhà nước phải làm nhiều hơn, chỉ tiêu nhiều hơn mới đạt mục tiêu của mình

1.1.4.2 Điều kiện khí hậu, địa hình và thuỷ văn ảnh hưởng đến chỉ

phí triển khai thực hiện CSĐNN ở Việt Nam

Ở các nước có địa hình bằng phăng, khí hậu ôn hoà, ít thiên tai thì nông nghiệp có điều kiện phát triển tốt do đó CSĐNN có điều kiện thực thi thuận lợi hơn Ngược lại, ở những nước có địa hình đổi núi, chia cắt, độ dốc

cao, hoặc thiếu nước, hoặc bão, gió, lũ lụt thường xuyên thì các vẫn đề của

CSDNN cũng trở nên khó thực hiện hơn bởi Nhà nước phải làm nhiều hơn

để bảo vệ quỹ đất nông nghiệp cũng như phải áp dụng nhiều biện pháp hỗ trợ

hơn mới có thể giúp nông dân sử dụng đất hiệu quả Nước ta ở trong vùng

khí hậu nhiệt đới, gió mùa, nóng, âm, khá thuận lợi cho phát triển nền nông

nghiệp nhiệt đới toàn diện Đây là điểm thuận lợi cho CSĐNN Tuy nhiên

tình trạng bão lũ thường xuyên và thiên tai hạn hán đc doạ ở một số miễn

khiến Nhà nước sớm phải tham gia cùng nông dân xây dựng hệ thống các công trình chống lụt, làm thuỷ lợi và hỗ trợ nông dân khi gặp thiên tai

Ngoài ra, khí hậu không thuận lợi của một số miền (miễn Trung, miễn

núi Tây Bắc) cũng làm cho CSĐNN của nước ta phải giải quyết thêm nhiều

vấn đề khó khăn trong việc phát triển kinh tế vùng.

1.1.4.3 Lịch sử phát triển các quan hệ ruộng đất ảnh hưởng đến nội dung và tiến trình thực hiện CSĐNN ở Việt Nam

Có thể nói, các quan hệ đất đai đã gắn bó lâu đời với đời sống con

người Các quan hệ giữa con người và đất đai cũng như các quan hệ giữa con

người với nhau đã từng tồn tại trong lịch sử không bao giờ mắt đi hắn mà

còn tổn tại và thích nghỉ với phương thức sản xuất mới Do đó, nhiệm vụ của

CSĐNN trong việc thiết lập một chế độ sở hữu và sử dụng đất đai mới sẽ

phụ thuộc rất lớn vào tiền đề lịch sử xuất phát của quan hệ đất đai sẵn có

Vấn đề của CSĐNN sẽ đơn giản hon trong các nước công nghiệp phát triển

Ngược lại, ở các nước nông nghiệp lạc hậu, các hình thức canh tác còn thô

sơ, thậm chí rất thô sơ như kinh tế du mục, kinh tế du canh, du cư thì

nhiệm vụ của CSĐNN rất phức tạp và khó khăn Khó khăn không chỉ ở sự

đan xen của nhiều loại hình sở hữu đất đai và nhiều loại hình tổ chức sản xuất nông nghiệp, mà khó khăn còn do tập quán của nông dân khó thay đổi,

do trình độ của người nông dân thấp nên khó tiếp thu các chính sách mới,

thậm chí khó khăn do tiềm lực và hiệu lực quản lý yếu kém của Nhà nước

cũng như sự chống đối của các nhóm lợi ích đối lập với CSĐNN gia tăng

Ở nước ta, khi Nhà nước XHCN bắt dầu thực thi CSĐNN, trong nền kinh tế đã xuất hiện nhiều loại hình sở hữu khác nhau về ruộng đất, nhưng loại hình sở hữu phong kiến và địa chủ chiếm đa phần Nhờ khí thế của cách

mạng tháng Tám và chiến thắng chống Mỹ, Nhà nước ta đã làm cuộc cải

cách ruộng đất khá triệt để Tuy nhiên, sau cải cách công cuộc tập thể hoá

nóng vội đã làm cho các quan hệ ruộng đất trở thành sở hữu tập thé là phố

biến Công cuộc giao đất trở lại sau này, vì thế đặt CSĐNN của Việt Nam

trong một bối cảnh khác với hầu hết các nước đang phát triển còn lại Chính

do đặc điểm này mà nội dung và tiến trình thực thi CSĐNN ở nước ta cũng

mang những sắc thái riêng

Song, dù ở Việt Nam hay nước khác thì CSĐNN cũng không thể tách rời khỏi bối cảnh lịch sử của quốc gia nói chung, thực trạng nông nghiệp nói riêng Bối cảnh lịch sử không chỉ quy định bước đi của CSĐNN, mà còn quy

định những nội dung cụ thể, những ưu tiên về chính sách cũng như hình thức, phương pháp triển khai CSĐNN

1.1.4.4 Mục tiêu, năng lực và sức mạnh của nhà nước ảnh hưởng đến kết quả hoạch định và thực thi CSĐNN ở Việt Nam

Như mọi chính sách công khác, CSĐNN phụ thuộc vào Nhà nước với

tư cách chủ thể hoạch định và thực thi chính sách Trong lịch sử đã từng có

hai quốc gia có điều kiện tương tự như nhau nhưng quốc gia này thực thì CSĐNN thành công còn quốc gia kia thì thất bại CSĐNN phụ thuộc trước hết vào năng lực xác định đúng mục tiêu và khả năng triển khai thực hiện các

mục tiêu theo cách thức đã lựa chọn của Nhà nước Trong bối cảnh các nhóm

lợi ích gia tăng áp lực chính trị của mình đối với chính phủ thì chỉ có những chính phủ có sức mạnh hoặc chính phủ ủng hộ nông dân và được nông dân

ủng hộ mới có khả năng thực thi CSĐÐNN hiệu quả và thành công Ngược lại

các Nhà nước không có chính kiến rõ ràng, không có đủ sức mạnh, hoặc lệ

thuộc vào giới chủ đất lớn thì ít có khả năng hoạch định được CSĐÐNN đúng

đắn cũng như không có khả năng thực hiện đến cùng một chính sách cải cách

ruộng đất triệt để Chính vì lẽ đó, nhiều nhà phân tích chính sách đã cho rằng

nguyên nhân thành công hay that bai cua CSPNN chủ yếu do bản thân Nhà

nước

Theo các nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, cơ quan Nhà nước thực thi chính sách hữu hiệu nhất là chính quyền địa phương, bởi vì đây là cơ quan am hiểu cũng như có khả năng giải quyết các vấn để liên quan đến đất dai Nhưng dù là cơ quan Nhà nước trung ương hay địa phương thì bộ máy

thực thi CSĐNN cũng là yếu tố quyết định thành bại của CSĐNN

1.1.4.5 Dân số và như cầu phát triển các ngành phi nông nghiệp

làm phức tạp và gay gắt hơn các vẫn đề của CSĐNN

Tác động của tăng dân số đến CSĐNN giống như việc thu hẹp quỹ đất

nông nghiệp Dân số tăng lên trong khi quỹ đất nông nghiệp không tăng hoặc tăng chậm gây sức ép không chỉ cho vấn đề cân dối lương thực, mà trong

diều kiện các ngành kinh tế khác chưa phát triển theo kịp, việc tăng dân số sẽ

làm cho đất đai tiếp tục được chia cắt manh mún hơn Trong tình thể đó van

dé tap trung đất cho người sử dụng hiệu quả là vô cùng khó khăn Mặt khác, tăng dân số trong điều kiện thu nhập của dân cư nông thôn không tăng còn

kéo theo tình trạng đầu tư ít hơn cho sản xuất nông nghiệp hoặc dầu tư

không hiệu quả do quy mô đất quá nhỏ Đồng thời nhu cầu đất giành cho

phát triển ngành phi nông nghiệp tăng nhanh cảng làm cho giá đất tăng cao

gây hiệu ứng tăng chỉ phí sản xuất nông nghiệp Tất cả những tác động đó làm cho các vấn đề của CSĐNN không thể được giải quyết riêng biệt, mà phải đặt trong quy hoạch, chiến lược tổng thé phát triển kinh tế-xã hội Hơn nữa, vân đề nông dân không có đất, mất đất, nông dân nghèo khó đặt trong

nền kinh tế thị trường cạnh tranh còn đòi hỏi kết hợp CSĐÐNN với hệ thống

các chính sách an sinh xã hội

1.1.4.6 Ảnh hưởng của các nhóm lợi ích khác nhau đến CSĐNN Nhóm thường gây ảnh hưởng lớn nhất đến CSĐNN là các chính đảng, tầng lớp chủ đất lớn, những người có lợi nhờ duy trì các quan hệ ruộng đất

hiện tại và đông đảo nông dân

Các chính đảng thường có quan điểm khác nhau trong vấn đề đất dai

và nông dân Do vậy, khi có sự thay thế đảng cầm quyền, CSĐNN cũng có

thể bị điều chỉnh, nhất là ở các chính đảng có sự phân biệt trong thái độ đối

với sở hữu lớn về đất đai

Các chủ dất lớn bao giờ cũng chống đối cải cách ruộng đất, chống lại

mức hạn điền, chống lại cuộc đấu tranh của nông dân đòi giảm tô Do đó ở

những nước tầng lớp chủ đất lớn còn có chính đảng hoặc có ảnh hưởng lớn trong chính quyên thì chính sách thay đổi quan hệ ruộng đất của Nhà nước thường gặp nhiều khó khăn Philippin là một ví dụ cho trường hợp này

Ở những nước mà đất đai thuộc sở hữu Nhà nước còn lớn thì tầng lớp công chức quan liêu và các tổ chức được Nhà nước ưu ái trong việc sử dụng đất cũng ngắm ngẫẩm hoặc công khai ngăn cản những cải cách trong quan hệ

ruộng đất Các nông trang tập thể ở các nước chuyển đổi Đông Âu và doanh

nghiệp Nhà nước ở Việt Nam là những ví dụ chứng minh