nghiên cứu, đề xuất các nội dung cần phải hướng dẫn trong nghị định liên quan đến xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai

Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai lần đầu tiên được ghi nhận tại Điểm 1 mục I Thông tư số 278-TT/ĐC ngày 07/3/1997 của Tổng cục Địa chính hướng dẫn thự

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

-

CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU, ĐỀ XUẤT CÁC NỘI DUNG CẦN PHẢI HƯỚNG DẪN TRONG NGHỊ ĐỊNH LIÊN QUAN ĐẾN XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH

TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

Thu ộc Dự án: Kinh nghiệm quản lý đất đai quốc tế và giải pháp để hoàn thiện hệ

th ống pháp luật và công cụ quản lý đất đai nhằm phát triển thị trường bất động

s ản tại Việt Nam

Hà Nội, năm 2012

MỤC LỤC

I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC

ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM 5

1 Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 5

1.1 Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 5

1.2 Các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 9

1.3 Phân biệt hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai với tội phạm hình sự 16

2 Trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 18

2.1 Trách nhiệm hành chính đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 19

2.2 Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 22

II ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA NGHỊ ĐỊNH HƯỚNG DẪN THI HÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003 VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 26

1 Tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 26

2 Thực tiễn xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 30

2.1 Phát hiện vi phạm hành chính 30

2.2 Công tác xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai của người có thẩm quyền 31

III XÁC ĐỊNH NHỮNG NỘI DUNG DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI) GIAO CHÍNH PHỦ HƯỚNG DẪN VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 40

1 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 40

1.1 Một số vướng mắc, bất cập trong công tác xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 40

1.2 Nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập trong công tác xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 44

2 Quan điểm, định hướng hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong

lĩnh vực đất đai 45

3 Những nội dung cần quy định trong Nghị định để hướng dẫn quy định về xử phạt vi phạm hành chính của Luật đất đai 47

3.1 Về nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 47

3.2 Về thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 47

3.3 Các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 47

3.4 Hình thức và mức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất 47

3.5 Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 48

3.6 Về thủ tục xử phạt các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và việc thi hành quyết định xử phạt 48

KẾT LUẬN 48

CHUYÊN ĐỀ 01 NGHIÊN CỨU, ĐỀ XUẤT CÁC NỘI DUNG CẦN PHẢI HƯỚNG DẪN TRONG NGHỊ ĐỊNH LIÊN QUAN ĐẾN XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG

LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá; là tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống; là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên có hạn về diện tích, về số lượng; cố định về vị trí địa lý và không thể di dời được; đây chính là nguyên nhân chủ yếu tạo ra sự khác biệt về giá trị giữa các diện tích đất có

vị trí địa lý khác nhau với các tài sản khác Dưới góc độ chính trị pháp lý, đất đai là yếu tố rất cơ bản của chủ quyền lãnh thổ quốc gia Đất đai là một dấu hiệu quan trọng để xác định sự tồn tại chủ quyền của một quốc gia, một dân tộc, một cộng đồng…

Chính sách đất đai luôn được coi là một trong những chính sách lớn của Đảng

và Nhà nước Hiến pháp năm 1980 đã xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Chế

độ này được xác lập, duy trì, củng cố hoàn thiện qua các Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003 Đồng thời, Nhà nước ban hành hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh quan hệ pháp luật đất đai nhằm quản lý chặt chẽ, khai thác tiềm năng của đất đai một cách hợp lý và sử dụng

có hiệu quả, triệt để tiết kiệm đất, ngăn ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai

Thực tế nhiều năm qua cho thấy tình trạng vi phạm trong quản lý và sử dụng đất đai của các đối tượng xảy ra nhiều và phổ biến ở nhiều cấp, nhiều ngành; điều này thể hiện số lượng đơn khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực đất đai hàng năm chiếm tỷ

lệ cao (trên dưới 70% tổng lượng đơn thư hàng năm của toàn quốc) và qua báo cáo tổng kết công tác phòng, chống tham nhũng hàng năm đều xác định tham nhũng về đất đai đứng trong tốp đầu của một số ngành, lĩnh vực; thực trạng trên đã gây ra bất bình, bức xúc trong dư luận quần chúng nhân dân, ảnh hưởng nghiêm trọng đến tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở nhiều địa phương

Xảy ra thực trạng trên có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân cơ

bản là: các vi phạm hành chính chưa được phát hiện kịp thời, đầy đủ vàviệc xử lý chưa nghiêm minh; việc chấp hành và thực thi các quyết định xử phạt vi phạm hành chính chưa kiên quyết, triệt để; quy định của pháp luật đất đai về xử phạt vi phạm hành chính còn có hạn chế, bất cập, chưa đầy đủ, có quy định chưa hợp lý nên tính khả thi chưa cao

Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài: “nghiên cứu, đề xuất các nội dung cần phải

hướng dẫn trong Nghị định liên quan đến xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai” là rất cần thiết và cấp bách nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật đất đai nói

chung và các quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng, đặc biệt trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2003 đang được sửa đổi, bổ sung

I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM

cơ sở cần thiết để quy định, xử lý cũng như đấu tranh phòng chống một cách có hiệu quả đối với các vi phạm hành chính, cần thiết phải đưa ra một định nghĩa chính thức về vi phạm hành chính

Ở một số nước trên thế giới, vi phạm hành chính thường được hiểu chung là

“các hành vi vi phạm pháp luật mà không phải là tội phạm, bị xử phạt bằng các

chế tài hành chính” 1 Cụ thể:

Pháp lệnh của Hội đồng bangMilaca, Minnesota, Hoa Kỳ định nghĩa vi phạm

hành chính là “ hành vi vi phạmquy định của Pháp lệnh này và phải chịu các hình thức xử phạt hành chính theo quy định…”

Luật về xử phạt hành chính của Cộng hòa nhân dân Trung hoa năm 1996 (Điều 3) định nghĩa vi phạm hành chính là:

“Hành vi vi phạm trật tự hành chính của công dân và pháp nhân hoặc các tổ chức khác, bị áp dụng các hình thức phạt hành chính được quy định bởi pháp luật theo quy định của Luật này và các hình thức xử phạt này được giao cho các cơ quan hành chính áp dụng theo thủ tục do Luật này quy định”

Trong khi đó, theo quy định tại Điều 2.1 của Bộ luật xử phạt vi phạm hành

chính của Cộng hòa liên bang Nga thì vi phạm hành chính được định nghĩa là

“hành động (không hành động) của thể nhân hoặc pháp nhân, trái pháp luật, có lỗi

và bị Bộ luật này hoặc các luật của Cộng hòa liên bang Nga quy định phải chịu trách nhiệm hành chính”

Ở nước ta, định nghĩa vi phạm hành chính lần đầu tiên được nêu ra trong Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989 Điều 1 của Pháp lệnh này đã chỉ rõ:

“Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách

c ố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải

là t ội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”

Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành pháp luật và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật Theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và sau đó là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm

2002 thì khái niệm vi phạm hành chính không được định nghĩa một cách trực tiếp

mà được hiểu một cách gián tiếp qua khái niệm “xử lý vi phạm hành chính”:

1

Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật của Chính phủ (2008), “Vi phạm hành chính và xử

lý vi phạm hành chính”, Đặc san tuyên truyền pháp luật, (06),tr.4-5, Hà Nội

“X ử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ

ch ức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi

ph ạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là

t ội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”

Cũng có quan điểm hiện nay cho rằng nhiều vi phạm hành chính ngày nay có

lẽ còn nguy hiểm hơn nhiều lần một tội phạm nặng nhất như giết người, vì chúng giết môi trường sống của con người, tức là gián tiếp, có khi là trực tiếp giết nhiều

người và hủy hoại môi trường sống của nhiều thế hệ mai sau Vì vậy, “vi phạm hành chính ở nước ta là loại hành vi gây bất ổn cho xã hội rất lớn, gây nguy hiểm cho xã h ội rất lớn so với nhiều nước” 2

Tuy nhiên về mặt lý luận chung, các nhà khoa học pháp lý đều thừa nhận:

“Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện với lỗi

cố ý hoặc vô ý, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và phải bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật” 3

1.1.2 Khái ni ệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Là một lĩnh vực của quản lý hành chính Nhà nước, quản lý hành chính nhà nước về đất đai đã và đang gặp phải nhiều vi phạm hành chính như không đăng ký quyền sử dụng đất, thực hiện không đúng trình tự thủ tục hành chính do pháp luật đất đai quy định, hủy hoại đất, lấn chiếm đất đai, chuyển quyền sử dụng đất trái phép… Những hành vi này đã gây nên những bức xúc lâu dài, không chỉ ở những

đô thị lớn mà ở hầu hết mọi nơi trên lãnh thổ nước ta

Việc xác định khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có ý nghĩa rất quan trọng để phân biệt giữa nó với các loại vi phạm pháp luật khác, từ đó giúp ta có thể xác định được khi nào một hành vi bị coi là vi phạm hành chính Hơn thế nữa, việc xác định đúng đắn về bản chất của loại vi phạm này giúp các cơ quan Nhà nước, những người có thẩm quyền mới xác định được đúng hành vi vi phạm, đúng tính chất và mức độ xâm hại của nó, thông qua đó áp dụng trách nhiệm pháp

lý một cách chính xác và nghiêm khắc

Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là một nội dung của vi phạm pháp luật đất đai Các nhà khoa học pháp lý đã đưa ra khái niệm vi phạm pháp luật đất đai như sau:

Vi ph ạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật, được thực hiện một cách c ố ý hoặc vô ý, xâm phạm đến quyền, lợi ích của Nhà nước, với vai trò là đại diện cho chủ sở hữu, quyền và lợi ích của người sử dụng đất đai, cũng như các quy định và chế độ sử dụng các loại đất 4

Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai lần đầu tiên được ghi nhận tại Điểm 1 mục I Thông tư số 278-TT/ĐC ngày 07/3/1997 của Tổng cục Địa chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 4-CP ngày 10/01/1997 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai: “Vi phạm

hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai là những hành vi làm trái với quy định về quản lý, sử dụng đất đai nhưng chưa đến mức phải truy cứu trách nhi ệm hình sự” Khái niệm này mới chỉ phản ánh được mặt khách quan của vi

phạm, mà không đề cập đến mặt chủ quan và chủ thể của vi phạm hành chính

Khoản 1 Điều 1 Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là Nghị định

số 182/2004/NĐ-CP) đã sửa lại khái niệm trên như sau:

“Vi ph ạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị định này là hành vi c ố ý hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức vi phạm các quy định

c ủa pháp luật về đất đai mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp lu ật phải bị xử phạt hành chính.”

Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2009

về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là Nghị định số 105/2009/NĐ-CP) đã sửa đổi, bổ sung thêm chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai:

“Vi ph ạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị định này là hành vi c ố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất, tổ chức, cá nhân có liên quan, t ổ chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của

4

Trường Đại học Luật Hà Nội (2005), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Tư pháp, Hà Nội

pháp lu ật về đất đai mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.”

1.2 Các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Để quản lý xã hội nhà nước ban hành pháp luật để điều chỉnh những mối quan hệ nhất định; buộc các chủ thể phải tuân theo những khuôn mẫu, những quy tắc cụ thể, nghĩa là phải tuân theo sự điều chỉnh của pháp luật dưới hình thức xác lập các quyền và nghĩa vụ Nhưng trong quá trình thực hiện, không phải lúc nào các chủ thể cũng tuân thủ, làm đúng theo những quy định đó, thậm chí còn làm trái, làm ngược lại hoặc không làm theo những quy định do nhà nước đặt ra tức là có hiện tượng vi phạm pháp luật Trong các loại vi phạm pháp luật thì vi phạm hành chính nói chung và vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng là loại vi phạm tương đối phổ biến Để có thể xác định rõ các loại vi phạm này và đề ra biện pháp xử lý đúng đắn chúng ta cần phải nắm được các dấu hiệu pháp lý của chúng như trình bày dưới đây

1.2.1 Các d ấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính

Những dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính được mô tả trong các văn bản pháp luật có quy định về vi phạm hành chính, hình thức và biện pháp xử lý đối với loại vi phạm này Cũng tương tự như bất kỳ loại vi phạm pháp luật nào, các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính thể hiện ở bốn yếu tố: mặt khách quan, chủ thể, mặt chủ quan và khách thể

a) Dấu hiệu trong mặt khách quan

Dấu hiệu bắt buộc trong mặt khách quan của vi phạm hành chính là hành vi

vi phạm hành chính Hành vi là những phản ứng, cách ứng xử được biểu hiện ra bên ngoài của con người trong những hoàn cảnh điều kiện nhất định Mỗi hành vi đều được hình thành trên cơ sở nhận thức và kiểm soát của chủ thể, nghĩa là chủ thể

ý thức được và chủ động thực hiện nó Những hoạt động của con người trong trạng

thái vô thức không thể coi là hành vi Hành vi phải được biểu đạt ra bên ngoài bằng những phương thức khác nhau (hành động hoặc không hành động) 5

tắc quản lý nhà nước và đều bị pháp luật hành chính ngăn cấm Việc bị ngăn cấm thể hiện rõ ràng trong các văn bản pháp luật quy định về xử phạt hành chính Theo

đó, những hành vi này bao giờ cũng bị pháp luậtquy định là sẽ bị xử phạt bằng các hình thức, biện pháp xử phạt hành chính Như vậy, khi xem xét để đi đến kết luận rằng hành vi của cá nhân hay tổ chức có phải là vi phạm hành chính hay không, bao giờ cũng phải có những căn cứ pháp lý rõ ràng xác định hành vi đó phải được pháp luật quy định là sẽ bị xử phạt bằng các biện pháp xử phạt hành chính Cần tránh tình trạng áp dụng "nguyên tắc suy đoán" hoặc "áp dụng tương tự pháp luật" trong việc xác định vi phạm hành chính đối với các tổ chức và cá nhân

Đối với một số loại vi phạm hành chính cụ thể, dấu hiệu trong mặt khách quan có tính chất phức tạp, không đơn thuần chỉ có một dấu hiệu nội dung trái pháp luật trong hành vi mà còn có thể có sự kết hợp với những yếu tố khác Những yếu

tố khác thông thường có thể là: thời gian thực hiện hành vi vi phạm; địa điểm thực hiện hành vi vi phạm; công cụ phương tiện vi phạm; hậu quả và mối quan hệ nhân quả

Trong các trường hợp này, việc xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi

vi phạm hành chính với thiệt hại cụ thể đã xảy ra là cần thiết để bảo đảm nguyên tắc cá nhân, tổ chức chỉ phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại do chính hành vi

của mình gây ra Nhìn chung hậu quả của vi phạm hành chính không nhất thiết là

thiệt hại cụ thể Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp hành vi của tổ chức, cá nhân bị coi là vi phạm hành chính chỉ khi hành vi đó đã gây ra những thiệt hại cụ thể trên thực tế

b) Dấu hiệu trong mặt chủ quan

Dấu hiệu bắt buộc trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính là dấu hiệu

lỗi của chủ thể vi phạm Lỗi là yếu tố chủ quan thể hiện thái độ của chủ thể đối với hành vi trái pháp luật của mình 6

Vi phạm hành chính phải là hành vi có lỗi, thể hiện dưới hình thức cố ý hoặc vô ý, nói cách khác, người thực hiện hành vi này phải trong trạng thái có đầy đủ khả năng nhận thức và điều khiển hành vi của mình nhưng đã vô tình, thiếu thận trọng mà không nhận thức được điều đó hoặc nhận

thức được nhưng vẫn cố tình thực hiện vi phạm Nếu xác định rằng chủ thể thực

6

Trường Đại học Luật Hà Nội (2004), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, tr 348, Nxb Tư pháp, Hà Nội

hiện hành vi khi không có khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi thì chúng ta kết luận rằng không có vi phạm hành chính xảy ra

Ngoài lỗi là dấu hiệu bắt buộc trong mặt chủ quan của mọi vi phạm hành chính, ở một số trường hợp cụ thể, pháp luật còn xác định dấu hiệu mục đích là dấu hiệu bắt buộc của một số loại vi phạm hành chính Chính vì thế, khi xử phạt cá nhân, tổ chức về loại vi phạm hành chính này cần phải xác định rõ ràng hành vi của

họ có thỏa mãn đầy đủ dấu hiệu mục đích hay không, ngoài việc xem xét các dấu hiệu khác

Vấn đề xác định dấu hiệu lỗi trong vi phạm hành chính của tổ chức là vấn đề còn có nhiều ý kiến khác nhau Có ý kiến cho rằng, lỗi là trạng thái tâm lý cá nhân trong khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính nên không đặt ra vấn đề lỗi đối với

tổ chức vi phạm hành chính Khi xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức, chỉ cần xác định tổ chức đó có hành vi trái pháp luật hành chính và hành vi đó theo quy định của pháp luật bị xử phạt bằng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính là đủ điều kiện để xử phạt hành chính Cũng có quan điểm cho rằng, cần phải xác định lỗi của tổ chức khi vi phạm hành chính thì mới có đầy đủ cơ sở để tiến hành hoạt động xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức vi phạm Theo quan điểm này, lỗi của tổ chức được xác định thông qua lỗi của các thành viên trong tổ chức đó khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao Tuy nhiên, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành chỉ quy định chung rằng tổ chức phải chịu trách nhiệm về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra và có nghĩa vụ chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính Đồng thời, nó phải có trách nhiệm xác định lỗi của người thuộc

tổ chức của mình trực tiếp gây ra vi phạm hành chính trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ được giao để truy cứu trách nhiệm kỷ luật và để bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật

- Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi là chủ thể của vi phạm hành chính

trong trường hợp thực hiện với lỗi cố ý Như vậy khi xác định người ở độ tuổi này

có vi phạm hành chính hay không, cần xác định yếu tố lỗi trong mặt chủ quan của

họ Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành không định nghĩa thế nào là lỗi

cố ý hoặc vô ý trong vi phạm hành chính Tuy nhiên trong thực tiễn thường quan niệm người thực hiện hành vi với lỗi cố ý là người nhận thức được hành vi của mình là nguy hiểm cho xã hội, bị pháp luật cấm đoán nhưng vẫn cố tình thực hiện Người từ đủ 16 tuổi trở lên có thể là chủ thể của vi phạm hành chính trong mọi trường hợp

- Tổ chức là chủ thể vi phạm hành chính bao gồm: các cơ quan nhà nước, các

tổ chức xã hội, các đơn vị kinh tế, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân và các tổ chức khác có tư cách pháp nhân theo quy định của pháp luật

- Cá nhân, tổ chức nước ngoài cũng là chủ thể vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác

d) Dấu hiệu về khách thể

Vi phạm hành chính cũng như các vi phạm pháp luật khác đều xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ Dấu hiệu khách thể để nhận biết về vi phạm hành chính là hành vi vi phạm này đã xâm hại đến trật tự quản lý hành chính nhà nước đã được pháp luật hành chính quy định và bảo vệ Nói cách khác vi phạm hành chính là hành vi trái với các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội như quy tắc về quản lý và sử dụng đất đai, an toàn giao thông, quy tắc về an ninh trật tự, an toàn xã hội Điều đó đã được quy định

cụ thể trong các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

1.2.2 Các d ấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Là một lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước, các dấu hiệu pháp lýcủa

vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai cũng bao gồm các yếu

tố giống như các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính nói chung

a) D ấu hiệu về mặt khách quan

Mặt khách quan của vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất

đai bao gồm các dấu hiệu: hành vi, tính trái pháp luật của hành vi, hậu quả thiệt

h ại mà hành vi gây ra và mối quan hệ nhân quả, địa điểm, phương tiện vi phạm

Cũng như mọi vi phạm bất kỳ, vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai trước hết phải được thực hiện bởi hành vi Theo Mác thì “Con người

ch ỉ tồn tại đối với pháp luật thông qua hành vi của mình” 7 Mọi suy nghĩ, quan

niệm, tư tưởng khi chưa thể hiện thành hành vi thì dù xấu thế nào cũng chưa phải là

vi phạm pháp luật

Tính chất trái pháp luật của hành vi thể hiện ở chỗ hành vi đó là những hành

vi vi phạm các quy định của pháp luật đất đai; đó là hành động bị pháp luật đất đai cấm không được thực hiện hoặc buộc phải thực hiện Ví dụ: Luật Đất đai nghiêm cấm việc lấn, chiếm đất đai nhưng người sử dụng đất vẫn thực hiện hành vi chuyển dịch mốc giới sang đất công hoặc đất của người khác đang sử dụng hợp pháp để

mở rộng ranh giới đất của mình Hành vi có tính trái pháp luật và theo quy định của pháp luật đất đai phải chịu trách nhiệm hành chính Đây cũng là dấu hiệu pháp lý

cơ bản của vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai Như vậy, các hành vi trái với quy định của pháp luật đất đai chỉ là một trong những loại hành

vi mà chủ thể thực hiện chúng có thể phải chịu trách nhiệm hành chính

Khác với căn cứ để truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với một hành vi vi phạm trong các loại quan hệ xã hội khác thì đối với hành vi vi phạm pháp luật đất đai, về mặt lý luận đa số các quan điểm đều cho rằng:

“Đối với vi phạm hành chính nói chung và vi phạm hành chính trong lĩnh

v ực đất đai nói riêng thì không bắt buộc phải có dấu hiệu hậu quả gây thi ệt hại của hành vi và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả

c ủa nó, nói cách khác là chỉ cần tồn tại dấu hiệu hình thức của nó là đủ căn cứ để áp dụng biện pháp xử lý hành chính” 8

Bởi vì, Luật Đất đai điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội phát sinh trực tiếp trong quá trình sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai, trong đó, Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền đại diện cho chủ sở hữu thực hiện quyền quản lý thống nhất đối với

toàn bộ đất đai Vì thế mọi hành vi làm xâm hại đến quyền và ích của Nhà nước đều

là hành vi vi phạm pháp luật 9 Hơn nữa, đất đai là một tài sản đặc biệt mang tính tự nhiên.Thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra nhiều khi không biểu hiện rõ ràng nhưng

có thể để lại hậu quả rất nghiêm trọng và việc khắc phục hậu quả không chỉ thực hiện trong những khoảng thời gian cụ thể

b) D ấu hiệu về mặt khách thể

Khách thể của các vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là những quan hệ đất đai được các quy phạm pháp luật đất đai bảo vệ Khách thể là yếu tố quan trọng quy định tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi trái pháp luật

Trong các văn bản pháp luật đất đai có định nghĩa về vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai nhưng không chỉ rõ khách thể vi phạm

mà chỉ nêu tính chất trái pháp luật của hành vi như “vi phạm các quy định của pháp

lu ật về đất đai” Tuy nhiên, từ các quy định của pháp luật đất đai có thể thấy rằng

các quan hệ pháp luật đất đai bị vi phạm hành chính xâm phạm bao gồm: “quyền

h ạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống

nh ất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất” 10

Như vậy, khách thể của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai bao gồm:

- Toàn bộ các quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai;

- Chế độ quản lý và sử dụng đất đai do Nhà nước quy định;

- Các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

c) D ấu hiệu về chủ thể

Chủ thể của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là cá nhân trong nước,

cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài (gọi chung là cá nhân);

cơ quan, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài (gọi chung là tổ chức); hộ gia đình; cơ sở tôn giáo

Cá nhân là chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có thể là người sử dụng đất hoặc không phải là người đang sử dụng đất nhưng phải thỏa mãn các điều kiện về năng lực chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính như đã nêu ở điểm c mục 1.1.2.1 Cán bộ, công chức nhà nước vi phạm các quy định của pháp luật đất đai không phải trong khi thi hành công vụ thì họ sẽ là chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai Trường hợp họ vi phạm trong khi thi hành công vụ thì sẽ bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật chứ không

bị áp dụng trách nhiệm xử phạt vi phạm hành chính

Tổ chức là chủ thể của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có thể là các

tổ chức được nhà nước giao đất, cho thuê đất, tổ chức hoạt động dịch vụ trong lĩnh vực đất đai hoặc thậm chí có thể là các tổ chức khác có liên quan

Hộ gia đình mà các thành viên có tài sản chung, cùng đóng góp công sức để hoạt động kinh tế chung trong sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp hoặc một số lĩnh vực sản xuất, kinh doanh khác do pháp luật quy định là chủ thể khi tham gia quan hệ dân

sự thuộc các lĩnh vực này (Điều 106 Bộ luật Dân sự 2005) Trên cơ sở đó, Luật Đất đai coi hộ gia đình là một chủ thể sử dụng đất Vì vậy, Hộ gia đình có thể là một trong những chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai Theo quy định tại Điều 2 của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, cơ sở tôn giáo có hành vi phạm vi phạm hành chính trong sử dụng đất đai sẽ là chủ thể của vi phạm hành chính Trước đó, cơ sở tôn giáo không phải là chủ thể của vi phạm hành chính

Ngoài ra, có một điểm đáng lưu ý đó là cộng đồng dân cư là chủ thể của quan

hệ pháp luật đất đai nhưng lại không phải là chủ thể của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai Có lẽ nhà làm luật cho rằng cộng đồng dân cư gồm rất nhiều người nên khi họ vi phạm thì sẽ khó có thể áp dụng trách nhiệm xử phạt vi phạm hành chính Trong trường hợp đó, trách nhiệm xử phạt sẽ áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm

d) D ấu hiệu về mặt chủ quan

Cũng giống như vi phạm hành chính nói chung, pháp luật đất đai quy định người thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai bắt buộc phải có lỗi mới phải chịu trách nhiệm Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy

định gián tiếp về lỗi của chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là

“hành vi c ố ý hoặc vô ý” Như vậy, Lỗi của người vi phạm hành chính trong lĩnh

vực đất đai bao gồm lỗi cố ý và lỗi vô ý Mặc dù, pháp luật đất đai không định nghĩa về lỗi nhưng trong khoa học pháp lý đã định nghĩa rất rõ các loại lỗi:

- Lỗi cố ý trực tiếp: Chủ thể vi phạm nhận thức rõ hành vi của mình là nguy hiểm cho xã hội, thấy trước hậu quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây

ra và mong muốn điều đó xảy ra;

- Lỗi cố ý gián tiếp: Chủ thể vi phạm nhận thức rõ hành vi của mình là nguy hiểm cho xã hội, thấy trước hậu quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây

ra, nhưng có ý thức để mặc cho hậu quả đó xảy ra;

- Lỗi vô ý vì quá tự tin: Chủ thể vi phạm nhận thấy trước hậu quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây ra nhưng hy vọng, tin tưởng hậu quả đó sẽ không xảy ra hoặc có thể ngăn chặn được;

- Lỗi vô ý do cẩu thả: Chủ thể vi phạm đã không nhận thấy trước được hậu quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây ra, mặc dù có thể hoặc cần phải nhận thấy trước hậu quả đó

Ngoài yếu tố lỗi thì mặt chủ quan còn có các yếu tố như động cơ, mục đích vi phạm Tuy nhiên, hai yếu tố này không phải là dấu hiệu bắt buộc để truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai

1.3 Phân biệt hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai với tội phạm hình sự

Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là một dạng của vi phạm hành chính nên nó có những đặc điểm của vi phạm hành chính nói chung Nhìn chung, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai hay tội phạm hình sự đều là hành vi vi phạm, xâm hại trật tự pháp luật được đặt ra bởi Nhà nước và phải bị xử lý theo quy định của hệ thống chế tài tương ứng Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai bị

xử lý bằng các chế tài hành chính cụ thể là các chế tài hành chính được quy định bởi pháp luật đất đai, còn tội phạm hình sự trong lĩnh vực đất đai bị xử lý bằng các chế tài hình sự được quy định trong Bộ luật Hình sự

Căn cứ vào các dấu hiệu nhận biết nêu trên, về mặt lý thuyết, chúng ta có thể phân biệt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai với tội phạm hình sự trong lĩnh

vực này Tuy nhiên, từ lý luận đến thực tiễn luôn luôn có khoảng cách, và ở đây cũng vậy, trong thực tiễn có những trường hợp rất khó phân biệt hành vi vi phạm hành chính và tội phạm Rất nhiều trường hợp cụ thể cần phải có sự phân tích rõ ràng, tỷ mỉ hành vi vi phạm đó một cách toàn diện, thận trọng và khách quan, phân tích cụ thể điều kiện xảy ra vi phạm, nhân thân người vi phạm, xác định hình thức

và mức độ của lỗi để có thể tìm ra điểm khác biệt trong hành vi vi phạm hành chính

và tội phạm Chỉ khi đó, đối chiếu với các quy định tương ứng của pháp luật mới có thể giải quyết được vấn đề tính chất của vi phạm pháp luật và áp dụng hình thức trách nhiệm pháp lý phù hợp Mặc dù vậy, căn cứ vào những dấu hiệu cơ bản nhận biết vi phạm hành chính và tội phạm, chúng ta có thể phân biệt được 2 loại hành vi này bởi các yếu tố sau đây:

Trước hết, cần thấy rằng, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và tội phạm có những điểm rất giống nhau thể hiện ở chỗ chúng đều là những vi phạm pháp luật, xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, tập thể và công dân, gây ảnh hưởng xấu đến đời sống xã hội; là biểu hiện tiêu cực cần phải loại trừ

Điều đáng lưu ý hơn nữa là vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và tội phạm trong lĩnh vực này rất gần nhau, trong nhiều trường hợp giữa vi phạm hành chính và tội phạm hình sự chỉ là một ranh giới mỏng manh mà vượt qua nó là vi phạm hành chính có thể chuyển hóa thành tội phạm hình sự trong những điều kiện nhất định Những điều kiện đó là: tái phạm, vi phạm nhiều lần, vi phạm với số lượng lớn hoặc diện tích lớn, có tổ chức, vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng

Tuy nhiên, không phải tất cả các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đều có thể chuyển hóa thành tội phạm Chỉ những hành vi được quy định tại Điều 173 và 174 của Bộ luật Hình sự năm 1999 mới là tội phạm trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai

Bên cạnh những điểm giống nhau, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

và tội phạm trong lĩnh vực này có khá nhiều điểm khác biệt nhau thể hiện ở chỗ:

Th ứ nhất,vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có mức độ nguy hiểm cho

xã hội thấp hơn so với tội phạm và do đó các hình thức xử phạt hành chính cũng ít nghiêm khắc hơn so với hình phạt áp dụng đối với tội phạm

Như vậy, giữa tội phạm và vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn có

một ranh giới - đó chính là mức độ nguy hiểm cho xã hội Đây có thể coi là điểm

cơ bản, mấu chốt nhất để phân biệt giữa vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

và tội phạm Thông thường, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi được biểu hiện thông qua một loạt các chỉ số nhất định như: mức độ hậu quả, tái phạm, vi phạm nhiều lần hoặc có tổ chức, vi phạm với số lượng lớn

Th ứ hai, tội phạm chỉ được quy định trong Bộ luật hình sự do Quốc hội - cơ

quan quyền lực Nhà nước cao nhất ban hành, còn đối với các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được quy định trong Luật Đất đai và Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Th ứ ba, đối tượng thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất

đai bị xử phạt không chỉ là cá nhân mà cả hộ gia đình, tổ chức (bao gồm: cơ quan,

tổ chức, đơn vị kinh tế, đơn vị lực lượng vũ trang ) và cơ sở tổ giáo, còn đối tượng thực hiện tội phạm bị xử phạt về hình sự chỉ có thể là cá nhân

Th ứ tư, cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất

đai và xử lý tội phạm cũng rất khác nhau thể hiện ở chỗ việc xử lý người phạm tội được giao cho một cơ quan duy nhất là Tòa án, còn việc xử lý đối tượng vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là Chủ tịch UBND các cấp và Chánh Thanh tra, thanh tra viên thuộc cơ quan thanh tra đất đai Việc xử phạt vi phạm hành chính của Tòa án chỉ được áp dụng trong phạm vi rất hẹp

Th ứ năm, thủ tục xử lý đối tượng vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

và tội phạm là hoàn toàn khác nhau Người phạm tội bị truy tố trước Tòa án theo thủ tục tố tụng hình sự, có sự tham gia của luật sư nhằm bảo đảm đến mức cao nhất quyền của công dân chỉ bị kết tội bởi bản án hình sự khi có các chứng cứ đầy đủ, rõ ràng và sau những thủ tục tranh tụng công khai và bình đẳng Còn thủ tục xử phạt

vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai phần nhiều mang tính quyền lực đơn phương từ phía cơ quan hành chính nhà nước, dù pháp luật có quy định quyền khiếu nại, tố cáo của đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính Điều này xuất phát từ chỗ các chế tài xử lý vi phạm hành chính có mức độ nhẹ hơn nhiều so với các chế tài hình sự, chế tài hành chính chủ yếu đánh vào yếu tố vật chất, tinh thần của người vi phạm (cảnh cáo, phạt tiền…), trong khi đó, chế tài hình sự phần nhiều bao gồm những hình phạt liên quan đến tước tự do của người phạm tội

2 Trách nhi ệm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực

đất đai

2.1 Trách nhiệm hành chính đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Khi một tổ chức hay cá nhân thực hiện hành vi vi phạm phạm pháp luật, về nguyên tắc nhà nước sẽ buộc họ phải gánh chịu những hậu quả bất lợi nhất định Việc làm này nhằm mục đích khôi phục lại trật tự pháp luật đã bị xâm phạm, đồng thời giáo dục tổ chức, cá nhân vi phạm cũng như của toàn thể cộng đồng ý thức tuân thủ pháp luật Thuật ngữ “trách nhiệm pháp lý” có thể được hiểu theo những nghĩa khác nhau Tuy nhiên, trong khoa học pháp lý thuật ngữ này được hiểu là hậu quả pháp lý bất lợi mà nhà nước buộc tổ chức, cá nhân phải gánh chịu khi họ thực hiện hành vi vi phạm pháp luật Cụ thể:

“Trách nhiệm pháp lý là trừng phạt đối với chủ thể vi phạm pháp luật, thể hiện ở mối quan hệ đặc biệt giữa nhà nước với chủ thể vi phạm pháp luật, được pháp luật xác lập và điều chỉnh, trong đó chủ thể vi phạm pháp luật phải gánh chịu những hậu quả bất lợi, những biện pháp cưỡng chế được quy định ở chế tài các quy phạm pháp luật” 11

Hậu quả pháp lý bất lợi mà tổ chức, cá nhân vi phạm phải gánh chịu thể hiện

ở việc họ bị buộc phải thực hiện các biện pháp chế tài đã được quy định trong pháp luật Tương ứng với mỗi loại vi phạm pháp luật là một hình thức trách nhiệm pháp

lý nhất định Trách nhiệm hành chính được đặt ra đối với tổ chức, cá nhân thực hiện vi phạm hành chính Vì vậy, nói khái quát, trách nhiệm hành chính là hậu quả pháp lý bất lợi mà nhà nước buộc các tổ chức, cá nhân phải gánh chịu khi họ thực hiện vi phạm hành chính Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai cũng là một dạng vi phạm hành chính nói chung Vì vậy, người có hành vi làm trái với các quy định của pháp luật đất đai về chế độ quản lý, sử dụng đất, phá vỡ trật tự quản lý đất đai sẽ phải chịu trách nhiệm hành chính về hành vi của mình Trách nhiệm hành chính đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có các đặc điểm sau:

Thứ nhất, đây là hình thức trách nhiệm pháp lý đặt ra đối với chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Trách nhiệm pháp lý chỉ đặt ra đối với những người thực hiện hành vi vi

11

Trường Đại học Luật Hà Nội (2004), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, tr 493, Nxb Tư pháp, Hà Nội

phạm pháp luật Vì vậy, để tiến hành truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai đối với một chủ thể cần xác định người đó có thực hiện vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai trên thực tế hay không Các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là căn cứ cần thiết để xác định hành vi của người đó thực hiện có đủ yếu tố cấu thành vi phạm hành chính trong lĩnh vực này hay không Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai không đặt ra đối với người không thực hiện vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai Việc truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai đối với chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, về thực chất là việc xử lý vi phạm hành chính đối với các chủ thể này

Người bị truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai buộc phải thực hiện các biện pháp chế tài hành chính do người có thẩm quyền quyết định Các biện pháp chế tài hành chính trong lĩnh vực đất đai áp dụng đối với người bị truy cứu trách nhiệm hành chính là các biện pháp buộc người vi phạm phải chịu những hạn chế về quyền, tài sản Cũng cần lưu ý rằng vi phạm hành chính chỉ là cơ sở chung để truy cứu trách nhiệm hành chính đối với người vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai Việc một người vi phạm hành chính có bị truy cứu trách nhiệm hành chính trên thực tế hay không còn phụ thuộc vào việc thực hiện nhiều quy định pháp luật khác có liên quan, chẳng hạn các quy định về thời hạn và thời hiệu trong

xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai Ví dụ, một người thực hiện hành vi hủy hoại đất bằng việc đào xới đất gò, đồi để bán, nhưng đến khi cơ quan nhà nước phát hiện vi phạm hành chính đó đã hết thời hiệu xử phạt thì trách nhiệm hành chính cũng sẽ không đặt ra đối với người đó trong trường hợp này

Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và lý luận về lĩnh vực này chỉ đề cập đến trách nhiệm hành chính của cá nhân, tổ chức Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật đất đai trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai đặt ra đối với cả cá nhân, tổ chức, hộ gia đình và cơ sở tôn giáo Đây là điểm khác biệt giữa trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai với các lĩnh vực khác và trách nhiệm hình sự

Thứ hai, trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai là trách nhiệm pháp

lý của chủ thể vi phạm hành chính trước Nhà nước

Chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đã xâm hại đến trật tự

quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai do Nhà nước thiết lập Nhà nước buộc chủ thể này phải gánh chịu những hậu quả pháp lý bất lợi để bảo vệ trật

tự quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai đã được thiết lập ra Do vậy, việc phải thực hiện biện pháp chế tài của chủ thể vi phạm hành chính là trách nhiệm của họ trước Nhà nước chứ không phải trước một tổ chức hay cá nhân cụ thể nào trong xã hội Đây là điểm khác biệt giữa trách nhiệm hành chính nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng đối với trách nhiệm dân sự Trong trách nhiệm dân

sự, việc phải thực hiện các biện pháp chế tài của tổ chức, cá nhân bị truy cứu trách nhiệm dân sự là nghĩa vụ của họ trước một tổ chức, cá nhân cụ thể có các quyền, lợi ích dân sự bị xâm hại Trong trường hợp này Nhà nước là người đảm bảo việc thực hiện đầy đủ các biện pháp chế tài dân sự của tổ chức, cá nhân vi phạm đối với bên bị vi phạm

Thứ ba,việc truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật hành chính và pháp luật đất đai

Đặc điểm này biểu hiện cụ thể ở những nội dung dưới đây:

Một là, để tiến hành truy cứu trách nhiệm hành chính đối với người vi phạm

hành chính trong lĩnh vực đất đai pháp luật hành chính và pháp luật đất đai đã xác định cụ thể những người có thẩm quyền thực hiện hoạt động này Đáp ứng nhu cầu

xử lý nhanh chóng, khắc phục kịp thời hậu quả do hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai gây ra, thẩm quyền truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai được trao cho Chủ tịch UBND các cấp và Chánh Thanh tra, thanh tra viên thuộc cơ quan có thẩm quyền thanh tra đất đai

Hai là, truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai phải đảm bảo

lựa chọn và áp dụng đúng các biện pháp chế tài hành chính đối với người vi phạm hành chính

Ba là, truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai được tiến hành

theo thủ tục do pháp luật hành chính và pháp luật đất đai quy định Truy cứu trách nhiệm hành chính nói chung và trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng đều tác động trực tiếp đến việc đảm bảo việc quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng có liên quan Vì vậy, khi tiến hành truy cứu trách nhiệm hành chính các chủ thể có thẩm quyền phải tuân thủ một cách nghiêm ngặt các quy định về thủ tục

do pháp luật hành chính và pháp luật đất đai đặt ra Về căn bản, thủ tục này đòi hỏi

người có thẩm quyền truy cứu trách nhiệm hành chính phải thực hiện các công việc theo đúng trình tự về thời gian, không gian nhằm đảm bảo có đầy đủ các căn cứ cần thiết để tiến hành truy cứu trách nhiệm hành chính đối với người vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai một cách nhanh chóng, kịp thời trong thời hạn pháp luật quy định Trong khi đó việc truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc dân sự đòi hỏi phải tuân thủ các quy định về thủ tục tố tụng hình sự.

2.2.1 Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Trên cơ sở các quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, các nhà khoa học pháp lý đã đưa ra khái niệm xử phạt vi phạm hành chính như sau:

“Xử phạt vi phạm hành chính là hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền, căn cứ vào các quy định pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính, quyết định áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính và các biện pháp cưỡng chế hành chính khác (trong trường hợp cần thiết, theo quy định của pháp luật) đối với các tổ chức, cá nhân vi phạm hành chính.” 12

Trên cơ sở khái niệm về xử phạt vi phạm hành chính nói chung trên tác giả cho rằng:

Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền, căn cứ vào các quy định của pháp luật về xử lý vi

12

Trường đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, tr 314, Nxb Công an nhân dân,

Hà Nội

phạm hành chính và pháp luật đất đai, quyết định áp dụng các biện pháp

xử phạt vi phạm hành chính đối với chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Hoạt động xử phạt vi phạm hành trong lĩnh vực đất đai có đặc điểm sau:

Thứ nhất, xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ

chức, hộ gia đình, cơ sở tôn giáo vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật đất đai Nói cách khác, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là cơ sở để tiến hành hoạt động xử phạt vi phạm hành chính Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính

và Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức, biện pháp xử phạt hành chính áp dụng đối với người vi phạm hành chính là những cơ sở pháp lý quan trọng để tiến hành hoạt động xử phạt vi phạm hành chính;

Thứ hai, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được tiến hành

bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Thứ ba, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được tiến hành

theo những nguyên tắc, trình tự, thủ tục được quy định trong các văn bản pháp luật

về xử lý vi phạm hành chính nói chung và Nghị định của Chính phủ quy định riêng

về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Thứ tư, kết quả của hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất

đai thể hiện ở các quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai Trong đó ghi nhận các hình thức xử phạt áp dụng đối với người vi phạm hành chính bao gồm hình thức xử phạt chính (phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền), hình thức xử phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả Việc quyết định áp dụng biện pháp xử phạt đó thể hiện sự trừng phạt của nhà nước đối với người vi phạm Qua

đó giáo dục cho mọi người ý thức tuân thủ pháp luật hành chính nói chung và pháp luật đất đai nói riêng Trong trường hợp hết thời hiệu xử phạt người có thẩm quyền

xử phạt có thẩm quyền vẫn được quyền ra quyết định áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả để buộc người vi phạm phải khắc phục các hậu quả do hành vi vi phạm gây ra Nếu người bị xử phạt vẫn cố tình không chấp hành quyết định xử phạt hoặc quyết định áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả, người có thẩm quyền sẽ ra

quyết định cưỡng chế để buộc người vi phạm phải thi hành quyết định xử phạt

2.2.2 Các biện pháp xử lý hành chính khác

Các biện pháp xử lý hành chính khác được áp dụng đối với cá nhân có hành vi

vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự được quy định tại Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính như: biện pháp giáo dục tại phường xã; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính Các biện pháp này hoàn toàn không phù hợp với lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai Tuy nhiên, Điều 38 của Luật Đất đai năm

2003 có quy định mười hai (12) trường hợp thu hồi đất, trong đó có một số trường hợp thu hồi đất mang tính chất chế tài để xử lý các vi phạm do người sử dụng đất gây ra đó là:

- Sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không có hiệu quả;

- Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất;

- Đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền;

- Đất bị lấn, chiếm trong các trường hợp: Đất chưa sử dụng bị lấn, chiếm; Đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm;

- Người sử dụng đất cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước;

- Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn mười tám tháng liền; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn hai mươi bốn tháng liền;

- Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được

sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơn hai mươi bốn tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư, kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất đó cho phép

Theo chúng tôi việc nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp trên có thể coi

là biện pháp xử lý hành chính khác đối với các vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai Bởi lẽ, các biện pháp này được thu hồi trên cơ sở kết luận thanh tra theo trình

tự thủ tục quy định tại Điều 132 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP Mặt khác, Điều 28

của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP cũng quy định rõ trách nhiệm của người có thẩm quyền xử phạt khi xử lý vi phạm hành chính mà vi phạm hành chính đó thuộc trường hợp phải thu hồi đất quy định tại Điều 38 của Luật Đất đai:

- Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh thực hiện đồng thời việc xử phạt vi phạm hành chính và việc thu hồi đất;

- Người có thẩm quyền xử phạt nhưng không có quyền thu hồi đất thì thực hiện xử phạt vi phạm hành chính và có trách nhiệm gửi văn bản đề nghị UBND cấp

có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất UBND cấp có thẩm quyền có trách nhiệm thực hiện việc thu hồi đất đối với trường hợp đủ căn cứ; trường hợp không đủ căn cứ theo quy định của pháp luật về đất đai thì phải thông báo cho người đề nghị, người bị

xử phạt, UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất biết rõ lý do;

- Trường hợp hết thời hiệu xử phạt người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm lập biên bản về vi phạm hành chính và ra quyết định thu hồi đất trong trường hợp thuộc thẩm quyền hoặc đề nghị UBND cấp có thẩm quyền thu hồi đất trong trường hợp không thuộc thẩm quyền

2.2.3 Vai trò của xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Mọi hiện tượng vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng đều có hại cho xã hội vì nó phá vỡ trật tự pháp luật, nó trực tiếp hoặc có nguy cơ gây ra những thiệt hại nhất định về vật chất và tinh thần cho cá nhân, tổ chức xâm hại đến các quan hệ xã hội mà pháp luật bảo vệ Riêng các vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nó gây thiệt hại trực tiếp đến các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, chế độ quản lý và sử dụng đất của nhà nước và quyền hạn, trách nhiệm của nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai Vì thế việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có vai trò lớn trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, chế độ quản lý và sử dụng đất đai của nhà nước Ngoài vai trò là một chế tài pháp lý bất lợi đối với người vi phạm, xử lý vi phạm hành chính còn có vai trò lớn trong việc phòng ngừa và giáo dục chủ thể vi phạm

Xử lý vi phạm hành chính còn có tác dụng răn đe các chủ thể khác khiến họ phải kiềm chế, giữ mình không vi phạm pháp luật đất đai, từ đó thực hiện đúng các quy định của pháp luật đất đai

II ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA NGHỊ ĐỊNH HƯỚNG DẪN THI HÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003 VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

Thực hiện Chỉ thị số 31/2007/CT-TTg ngày 14/12/2007 của Thủ tướng Chính phủ (Chỉ thị số 31/2007/CT-TTg), về kiểm kê quỹ đất đang quản lý sử dụng của tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhằm xác định rõ diện tích đất

mà các tổ chức đang quản lý, sử dụng; diện tích lấn chiếm, diện tích bị lấn chiếm; diện tích sử dụng sai mục đích; diện tích đất chuyển nhượng, cho thuê trái phép; diện tích đất chưa đưa vào sử dụng làm cơ sở để đánh giá đúng thực trạng tình hình

và đề xuất các biện pháp quản lý nhằm sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả đối với quỹ đất đã giao cho các tổ chức sử dụng Bộ TNMT đã có báo cáo Thủ tướng Chính phủ kết quả kiểm kê quỹ đất của các tổ chức được nhà nước giao đất, cho thuê đất, kết quả cho thấy:

Diện tích của các tổ chức được phân theo các loại hình tổ chức, trong đó chủ yếu là diện tích đất của các nông, lâm trường quốc doanh quản lý, sử dụng (chiếm 77,88% tổng diện tích đất của các tổ chức), tổ chức sự nghiệp công (chiếm 6,63%),

tổ chức kinh tế (chiếm 6,47%)…, chi tiết số lượng tổ chức và diện tích sử dụng đất của các tổ chức được thể hiện qua bảng sau:

Bảng Tổng số tổ chức phân theo loại hình sử dụng 13

S

T Loại hình tổ chức Tổng số tổ chức Tổng số

khu đất

Tổng diện tích (ha)