hoàn thiện khung pháp lý về đối tác công – tư (ppp) ở việt nam trong phát triển kết cấu hạ tầng

Bên cạnh đó, nhóm tác giả cũng kiến nghị về vấn đề hoàn thiện khung pháp lý về PPP, với các quy định cụ thể về các cơ chế đặc thù, loại hình dự án áp dụng, tỷ lệ góp vốn, cơ chế quản lý,

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

- -

DƯƠNG LÊ VÂN

HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP) Ở VIỆT NAM TRONG PHÁT

TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội - 2014

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

- -

DƯƠNG LÊ VÂN

HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP) Ở VIỆT NAM TRONG PHÁT

MỤC LỤC

Danh mục chữ viết tắt i

Danh mục bảng ii

Danh mục hình iii

LỜI NÓI ĐẦU 1

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PPP TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 8

1.1 Lý luận chung về phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ 8

1.1.1 Khái niệm, nội dung kết cấu hạ tầng, kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ và công trình giao thông đường bộ 8

1.1.2 Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ 11

1.2 Hình thức PPP và các lợi thế của nó trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ 16

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm PPP 16

1.2.2 Các loại mô hình PPP đang được vận dụng trong thực tế 17

1.2.3 Sự cần thiết của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam 18

1.2.4 Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ 21

1.3 Kinh nghiệm quốc tế về xây dựng khung pháp lý PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ 26

1.3.1 Kinh nghiệm thực tiễn ở một số quốc gia 26

1.3.2 Một số bài học rút ra cho Việt Nam trong việc vận dụng PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ 31

Chương 2 THỰC TRẠNG KHUNG PHÁP LÝ VỀ PPP TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 34

2.1 Thực trạng kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ Việt Nam hiện nay 34

2.1.1 Những kết quả đạt được 34

2.1.2 Những hạn chế, tồn tại 37

2.2 Đánh giá thực trạng khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam 40

2.2.1 Thực trạng khung pháp lý về PPP 40

2.2.2 Ưu điểm của khung pháp lý về PPP 41

2.2.3 Những vấn đề đặt ra 42

2.3 Thực trạng đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam 48

2.3.1 Đặc điểm 48

2.3.2 Các hình thức đầu tư 49

2.4 Tình hình thu hút đầu tư theo hình thức PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam 52

2.4.1 Những kết quả đạt được 52

2.4.2 Những vấn đề đặt ra 59

Chương 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ VỀ PPP TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM 64

3.1 Quan điểm hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ Việt Nam 64

3.1.1 Bối cảnh trong và ngoài nước tác động đến việc hoàn thiện khung pháp lý về PPP 64

3.1.2 Quan điểm định hướng hoàn thiện khung pháp lý 67

3.2 Một số giải pháp hoàn thiện khung pháp lý về PPP 74

3.2.1 Hiện thực hóa các quyết tâm chính trị từ cấp cao 74

3.2.2 Khẩn trương ban hành Nghị định mới về PPP và tiến tới xây dựng 75

3.2.3 Chính sách cần phải ổn định, nhất quán, lâu dài 77

3.2.4 Nâng cao tính khả thi của các dự án PPP Trong đó: 78

3.2.5 Tránh chồng chéo khi lựa chọn dự án 78

3.2.6 Quy trình đấu thầu phải đảm bảo minh bạch và tạo được sự cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp nhà nước và các doanh nghiệp tư nhân 79

3.2.7 Cần tạo được sự đồng thuận của nhân dân trong việc thu phí sau khi

hoàn thành dự án, nhằm sớm thu hồi vốn nhanh cho các nhà đầu tư 79

3.3 Một số kiến nghị đối với nhà đầu tư 80

3.3.1 Các nhà đầu tư cần phải dự tính được hết chi phí và tăng giá cũng như phân bổ rủi ro 80

3.3.2 Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ về PPP 82

KẾT LUẬN 84

TÀI LIỆU THAM KHẢO 86

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Ký hiệu Nguyên nghĩa

ADB Ngân hàng Phát triển châu Á

BFOM Xây dựng - thu xếp vốn - kinh doanh - bảo trì

BLT Xây dựng - cho thuê - chuyển giao

BOO Xây dựng - sở hữu - vận hành

BOOST Xây dựng - vận hành - sở hữu - chia sẻ - chuyển giao BOOT Xây dựng - vận hành - kinh doanh - chuyển giao BOST Xây dựng - vận hành - chia sẻ - chuyển giao

BOT Xây dựng - vận hành - chuyển giao

BTO Xây dựng - chuyển giao - vận hành

DBFMOT Thiết kế - xây dựng - thu xếp vốn - kinh doanh -

chuyển giao GDP Tổng sản phẩm quốc nội

IMF Quỹ Tiền tệ quốc tế

JBIC Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản

O&M Kinh doanh - quản lý

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1 Tổng chiều dài các loại đường bộ ở Việt Nam 34 Bảng 2.2 So sánh chất lượng kết cấu hạ tầng đường bộ của Việt

Bảng 2.3 Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực đường bộ Việt Nam 44 Bảng 2.4 Ngân hàng tài trợ cho các dự án PPP ngành đường bộ 49 Bảng 2.5 Giá thu phí của một số quốc gia trên thế giới 51

DANH MỤC HÌNH

Hình 2.2 Chất lượng kết cấu hạ tầng đường bộ ở một số quốc gia 38 Hình 2.3 Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực giao thông đường bộ 48

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội ở Việt Nam đã từng bước được cải thiện nhờ việc huy động ở mức cao các nguồn vốn đầu tư của Nhà nước cũng như của các nhà tài trợ quốc tế, nhất là nguồn vốn hỗ trợ phát triển (ODA) Cụ thể: giai đoạn 2000-2010, tổng vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng của Việt Nam luôn chiếm khoảng 9%-10% tổng sản phẩm quốc nội (GDP), so với mức đầu tư chuẩn phổ biến trên thế giới là 7%-8% GDP Nguồn cung cấp vốn chính cho các dự án kết cấu hạ tầng ở Việt Nam trong thời gian qua là vốn nước ngoài (chủ yếu ODA chiếm 37%); ngân sách nhà nước (11%); trái phiếu chính phủ (13%); đầu tư tư nhân (21%); còn lại là các nguồn khác, như: người sử dụng (thu phí sử dụng dịch vụ) là 14%, ngân hàng thương mại (3%) và đầu tư từ cộng đồng (1%) [35]

Tuy nhiên, sau gần 27 năm tiến hành công cuộc Đổi mới, hệ thống kết cấu hạ tầng của đất nước cũng đã có nhiều thay đổi rõ rệt, nhưng vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển Nghị quyết số 13-NQ/TW Hội nghị Trung

ương 4 khóa XI cũng chỉ rõ “hệ thống kết cấu hạ tầng ở nước ta vẫn còn

nhiều hạn chế, yếu kém, lạc hậu, thiếu đồng bộ, kém tính kết nối, hiện đang

là điểm nghẽn của quá trình phát triển” Báo cáo Cạnh tranh toàn cầu của

Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF) 2011-2012 đã xếp hạng Việt Nam đứng thứ 123/142 quốc gia về chất lượng kết cấu hạ tầng tổng hợp, trong đó, chất lượng hệ thống cung cấp điện đứng thứ 109/142, hệ thống cảng biển đứng thứ 111/142; giao thông đường bộ đứng thứ 123/142 [33]

Một trong những nguyên nhân cơ bản của tình trạng trên là do nhu cầu vốn để phát triển kết cấu hạ tầng trên khắp các vùng, miền cả nước là rất lớn, trong khi đó các nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng bấy lâu nay chủ yếu dựa vào vốn ngân sách và vốn vay chính phủ

Tại buổi Đối thoại cấp cao lần thứ nhất giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư

và Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC) về thúc đẩy các dự án PPP

tại Việt Nam ngày 21/3/2013, Bộ trưởng Bùi Quang Vinh cho biết, từ nay đến năm 2020, mỗi năm Việt Nam cần từ 16-17 tỷ USD cho phát triển kết cấu hạ tầng, trong khi khả năng đáp ứng theo cách truyền thống là từ ngân sách chỉ khoảng 50%-60% [34] Thực tế thời gian qua cho thấy, phần đóng góp của ngân sách nhà nước và nguồn vốn ODA trong tổng vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng còn hạn chế và xu hướng này khó có thể thay đổi trong thời gian tới

Do vậy, cùng với việc thực hiện các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước trong lĩnh vực này, việc huy động mọi nguồn lực từ khu vực tư nhân để tham gia phát triển kết cấu hạ tầng đã trở nên ngày càng cấp thiết

Thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách và ODA Hình thức đối tác công - tư (PPP) hoàn toàn có thể đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu vực

tư nhân (trong và ngoài nước)

Thế nhưng, khung pháp lý cho PPP ở Việt Nam mới đang trong quá trình xây dựng và chưa có hành lang pháp lý đảm bảo cho PPP hoạt động hiệu quả Ngoài Quyết định 71 (Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP) thì các quy định điều chỉnh PPP vẫn nằm rải rác trong rất nhiều văn bản luật khác nhau Điều đáng nói là, chưa có một văn bản mang tính pháp lý cao, như luật hay nghị định điều chỉnh riêng về PPP

Để điều chỉnh PPP, hiện nay chỉ có 2 văn bản có tính pháp lý cao nhất là Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư Hơn nữa, Quyết định 71 cũng bộc lộ nhiều bất cập và hạn chế, như: quy định mức trần 30% phần tham gia của Nhà nước, “vênh” so với Nghị định 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BT, BTO

Vì vậy, việc hoàn thiện một khung khổ pháp lý chặt chẽ và toàn diện hơn những văn bản pháp quy hiện hành là tiền đề nhất thiết phải có để thực

hiện PPP, nhằm đáp ứng sự mong đợi của nhà đầu tư về một môi trường pháp lý ổn định, lâu dài, có hiệu lực cao và minh bạch

Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài “Hoàn thiện khung pháp lý về hình thức đối tác công - tư (PPP) ở Việt Nam trong phát triển kết cấu hạ tầng” làm nội dung nghiên cứu trong luận văn thạc sỹ của mình

Tuy nhiên, do các lĩnh vực của kết cấu hạ tầng quá rộng lớn, hơn nữa, kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đang là lĩnh vực được Chính phủ tập trung mọi nỗ lực để đầu tư phát triển, cũng như triển khai các hình thức PPP trong huy động vốn giai đoạn hiện nay; vì vậy, tác giả chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu và đề xuất giải pháp của Luận văn trong khuôn khổ kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

2 Tình hình nghiên cứu

Trong phạm vi sự hiểu biết và nỗ lực tra cứu của học viên, tính đến nay, ở trong nước, mới chỉ có một số các dự án, hội thảo bàn đến vấn đề này, lại càng có rất ít các công trình nghiên cứu tầm đề tài khoa học, luận văn và luận án nghiên cứu về nó

2.1 Nghiên cứu trong nước

- Đề tài khoa học “Hoàn thiện khung pháp lý điều chỉnh hợp đồng hợp tác nhà nước - tư nhân” của Hoàng Mạnh Phương, Vụ Pháp chế, Bộ Kế hoạch

và Đầu tư hoàn thành tháng 12/2012 [8], mới chỉ nghiên cứu tổng quan các hình thức hợp đồng PPP dựa trên các mô hình PPP đã được áp dụng phổ biến trên thế giới Từ đó, so sánh và đánh giá thực trạng pháp luật của Việt Nam điều chỉnh lĩnh vực này, rồi đưa ra khuyến nghị nhằm hoàn thiện các quy định điều chỉnh đàm phán và ký kết Hợp đồng PPP tại Việt Nam

- Đề tài khoa học cấp Viện về “Phân tích một số hình thức PPP trong giáo dục của một số nước trên thế giới” của ThS Phạm Văn Giang, Viện Khoa học Giáo dục Việt Nam hoàn thành tháng 2/2011 [3], mới nghiên cứu

và phân tích một số mô hình PPP trong lĩnh vực giáo dục của một số quốc

gia trên thế giới Từ đó, tập hợp các bài học liên quan đến điều kiện cần thiết phải đảm bảo để Việt Nam có thể áp dụng hiệu quả và thành công mô hình PPP trong giáo dục

- Bài báo khoa học “PPP - Việt Nam đã sẵn sàng?” của nhóm nghiên cứu PPP, đứng đầu là KS Đặng Lê Hoàng, đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 8/2012, đã đưa ra nhận định rằng, dựa trên bộ công cụ tự đánh giá về mức độ sẵn sàng PPP, thì mức độ sẵn sàng về PPP của Việt Nam vẫn còn hạn chế Nhóm tác giả đã chỉ ra 7 vấn đề bất cập trong việc triển khai các dự

án PPP và đề xuất cần làm rõ những nội dung nghiên cứu và hoạch định này Bên cạnh đó, nhóm tác giả cũng kiến nghị về vấn đề hoàn thiện khung pháp

lý về PPP, với các quy định cụ thể về các cơ chế đặc thù, loại hình dự án áp dụng, tỷ lệ góp vốn, cơ chế quản lý, cơ chế bảo lãnh, chia sẻ lợi ích, chia sẻ rủi ro, cơ chế khuyến khích sáng kiến, đề xuất của nhà đầu tư…[4]

Như vậy, một nghiên cứu có tính hệ thống về khung khổ pháp lý của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đến nay vẫn chưa thật đầy đủ

2.2 Nghiên cứu trên thế giới

Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quả quan trọng đã được công bố Cụ thể các nghiên cứu khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của

dự án [14, tr.17]; hoặc đặc biệt nhấn mạnh các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP [25, tr.17] Một số nghiên cứu của Young và các tác giả [15], Akintoye và các tác giả [13], Zang [28] nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển

Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, “mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng” là đề tài được tập trung nghiên cứu nhiều nhất như các nghiên

cứu của Plumb và các tác giả [19], Michael [18], Yelin và các tác giả [24], Iyer và Mohammed [15] Các bằng chứng từ các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP, ngược lại đã tạo cơ hội

để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng Ngoài ra, các bài nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế, như: Quỹ Tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam [12,tr22]

Nhìn chung, các nghiên cứu gần đây về PPP mới chỉ dừng lại ở mức đề xuất ý tưởng theo các cách tiếp cận khác nhau hoặc dựa trên nghiên cứu của một

số dự án, đề tài thuộc một số ngành, lĩnh vực mà chưa xây dựng được khung pháp lý toàn diện, cụ thể về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ phù hợp với các điều kiện và đặc thù của Việt Nam

3 Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng: khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng

lĩnh vực giao thông đường bộ

3.2 Phạm vi nghiên cứu:

3.2.1 Phạm vi không gian: Hệ thống giao thông đường bộ của Việt Nam 3.2.2 Phạm vi thời gian: Phạm vi nghiên cứu của đề tài là từ

năm 2005 đến tháng 11/2013)

3.2.3 Phạm vi nội dung: Đánh giá thực trạng khung pháp lý về PPP

trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam, tìm ra những bất cập, chưa hoàn thiện trong vấn đề này Bên cạnh đó,

đi sâu nghiên cứu các nguyên lý và yếu tố tác động lên sự vận hành của mô hình PPP trên thế giới để tìm ra phương hướng hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam

4 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

4.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của nghiên cứu trong Luận văn là đưa ra quan điểm nghiên

cứu nhằm góp thêm cơ sở lý luận và thực tiễn trong quá trình hoàn thiện bức tranh tổng thể về khung pháp lý về PPP ở Việt Nam để tạo cơ hội thuận lợi nhất trong thu hút nguồn vốn tư nhân vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

4.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Phân tích, đánh giá thực trạng chính sách pháp lý về đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ nói chung và khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam

- Nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về vấn đề này

- Kiến nghị phương hướng, giải pháp hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam

- Góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư, tăng cường hiệu quả và sự rõ ràng, minh bạch của khung pháp lý về PPP, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

- Định hướng cho sự phát triển các quy định về PPP phù hợp với từng giai đoạn nhằm đảm bảo các mục tiêu vĩ mô và vi mô trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

5 Phương pháp nghiên cứu

- Nghiên cứu định tính được thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn lọc các kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác định các nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đến sự thành công của PPP ngành đường bộ ở các quốc gia phát triển và đang phát triển Mục đích của phương pháp này này nhằm tìm hiểu cách thức PPP vận hành ở những quốc gia đã tồn tại thị trường PPP, từ đó lựa chọn phương

pháp tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điều kiện thị trường PPP chưa hình thành như Việt Nam

- Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ nhằm áp dụng PPP tại Việt Nam; đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và các nguồn tài trợ khác, và làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án đường bộ để

áp dụng PPP thành công ở Việt Nam

- Ngoài ra, tác giả sử dụng những thông tin ghi nhận từ các hội thảo về PPP trong nước, kết hợp với các dữ liệu từ các nghiên cứu trước đây để xây dựng khung pháp lý cho hình thức PPP có thể vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại Việt Nam

6 Những đóng góp mới của Luận văn

Luận văn đã đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện khung pháp lý về PPP ở Việt Nam phù hợp với thông lệ quốc tế, tránh được sự chồng chéo với các văn bản pháp lý khác, mang tính ổn định, lâu dài, thống nhất, dựa trên nguyên tắc thị trường, tối đa hóa lợi ích, quản lý rủi

ro, tạo cơ hội đầu tư công bằng cho nhà đầu tư thông qua đấu thầu cạnh tranh… Từ đó, thu hút nguồn vốn tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ, làm bệ phóng phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững

7 Kết cấu của đề tài

Ngoài mục lục, phần mở đầu, kết luận, danh mục các tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn được trình bày trong 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về PPP trong phát triển kết cấu

hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ

Chương 2: Thực trạng khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu

hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam

Hiểu một cách khái quát, kết cấu hạ tầng là một bộ phận đặc thù của

cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ

cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng được diễn ra bình thường, liên tục Kết cấu hạ tầng cũng được định nghĩa là tổng thể các cơ sở vật chất, kỹ thuật, kiến trúc đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn ra một cách bình thường [11]

Kết cấu hạ tầng trong mỗi lĩnh vực, mỗi ngành, mỗi khu vực bao gồm những công trình đặc trưng cho hoạt động của lĩnh vực, ngành, khu vực và những công trình liên ngành đảm bảo cho hoạt động đồng bộ của toàn hệ thống Trong nhiều công trình nghiên cứu về kết cấu hạ tầng, các tác giả thường phân chia kết cấu hạ tầng thành 2 loại cơ bản, gồm: kết cấu hạ tầng kinh tế và kết cấu hạ tầng xã hội:

(1) Kết cấu hạ tầng kinh tế: bao gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật như: năng lượng (than, điện, dầu khí) phục vụ sản xuất và đời sống, các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu chính - viễn thông, các công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông - lâm - ngư nghiệp… Kết cấu hạ tầng kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc sống dân cư

(2) Kết cấu hạ tầng xã hội: nhà ở, cơ sở khoa học, trường học, bệnh viện, các công trình văn hóa, thể thao… và các trang, thiết bị đồng bộ với chúng Đây là điều kiện thiết yếu để phục vụ, nâng cao mức sống của cộng đồng dân cư, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực phù hợp với tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Như vậy, kết cấu hạ tầng xã hội là tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội; sản phẩm do chúng tạo ra thể hiện dưới hình thức dịch vụ và thường mang tính chất công cộng, liên hệ với sự phát triển con người cả về thể chất lẫn tinh thần

Như vậy, kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ là một thành tố trong kết cấu hạ tầng kinh tế Không những vậy, nó còn đóng vai trò quan trọng trong kết cấu hạ tầng, bởi kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đang đảm nhiệm hơn 80% nhu cầu vận chuyển hành khách

và hàng hóa cả nước, góp phần cải thiện năng lực cạnh tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững

Kết cấu hạ tầng giao thông là các công trình, vật kiến trúc, thiết bị và các công trình phụ trợ khác phục vụ cho vận tải hàng hoá, hành khách và sự

đi lại của nhân dân một cách an toàn, thuận tiện, nhanh chóng Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông được phân làm 5 chuyên ngành: đường bộ; đường sắt; đường thủy nội địa; hàng hải; hàng không

Điều 3, Luật Giao thông đường bộ quy định:

Kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ bao gồm công trình đường bộ, bến xe, bãi đỗ xe và hành lang an toàn đường bộ Mạng lưới đường bộ gồm quốc lộ, đường tỉnh, đường huyện, đường xã, đường đô thị và đường chuyên dùng Đường bộ được đặt tên số hiệu và phân thành các cấp đường [7]

Điều 3, Luật Giao thông đường bộ cũng quy định: “Công trình đường

bộ gồm đường bộ, nơi dừng xe, đỗ xe trên đường bộ, đèn tín hiệu, biển báo hiệu, vạch kẻ đường, cọc tiêu, rào chắn, đào giao thông, dải phân cách, cột cây số, kè, hệ thống thoát nước, trạm kiểm tra tải trọng xe, trạm thu phí và các công trình, thiết bị phụ trợ đường bộ khác

Nội dung của công trình giao thông đường bộ gồm nhiều thành tố tạo nên, cụ thể như:

+ Đường bộ gồm nền đường, mặt đường, mép đường, lề đường, hè phố; + Cầu đường bộ (cầu vượt sông, cầu vượt khe núi, cầu vượt trong đô thị, cầu vượt đường bộ, cầu vượt đường sắt);

+ Hầm đường bộ (hầm qua núi, hầm ngầm qua sông, hầm chui qua đường bộ, hầm chui qua đường sắt);

+ Công trình chống va trôi, tường, kè chỉnh trị dòng nước, chống sạt lở; + Đảo giao thông, dải phân cách, rào chắn, tường hộ lan;

+ Nơi dừng xe, đỗ xe trên đường, trạm điều khiển giao thông, trạm kiểm tra tải trọng xe, trạm thu phí cầu, đường, các thiết bị cân, đếm xe;

+ Hệ thống thoát nước, chiếu sáng, hầm kỹ thuật, kè đường bộ;

+ Bến phà, cầu phao, nơi cất giữ phương tiện vượt sông;

+ Hệ thống báo hiệu đường bộ gồm đèn tín hiệu, biển báo hiệu, giá long môn, cọc tiêu, cột cây số, vạch kẻ đường;

+ Các mốc đo đạc, cột mốc lộ giới;

+ Các công trình phụ trợ an toàn giao thông

+ Bến, bãi đỗ xe: Là nơi để các phương tiện đường bộ dừng cho hành

khách lên/xuống xe và xếp/dỡ hàng hoá lên/xuống xe hoặc là nơi gửi, lưu xe

+ Hành lang an toàn đường bộ là phần đất dọc hai bên đường bộ (kể

cả phần mặt nước sông, suối dọc hai bên cầu, hầm, bến phà, cầu phao) nhằm bảo đảm an toàn giao thông và bảo vệ công trình đường bộ

Phân loại đường bộ: Theo Điều 39, Luật Giao thông đường bộ, mạng

lưới đường bộ được chia thành 6 hệ thống, gồm: quốc lộ, đường tỉnh, đường huyện, đường xã, đường đô thị và đường chuyên dùng, quy định như sau:

a) Quốc lộ là đường nối liền Thủ đô Hà Nội với trung tâm hành chính cấp tỉnh; đường nối liền trung tâm hành chính cấp tỉnh từ ba địa phương trở lên; đường nối liền từ cảng biển quốc tế, cảng hàng không quốc tế đến các cửa khẩu quốc tế, cửa khẩu chính trên đường bộ; đường có vị trí đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của vùng, khu vực;

b) Đường tỉnh là đường nối trung tâm hành chính của tỉnh với trung tâm hành chính của huyện hoặc trung tâm hành chính của tỉnh lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh;

c) Đường huyện là đường nối trung tâm hành chính của huyện với trung tâm hành chính của xã, cụm xã hoặc trung tâm hành chính của huyện lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của huyện;

d) Đường xã là đường nối trung tâm hành chính của xã với các thôn, làng, ấp, bản và đơn vị tương đương hoặc đường nối với các xã lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của xã;

đ) Đường đô thị là đường trong phạm vi địa giới hành chính nội thành, nội thị;

e) Đường chuyên dùng là đường chuyên phục vụ cho việc vận chuyển,

đi lại của một hoặc một số cơ quan, tổ chức, cá nhân

1.1.2 Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

1.1.2.1 Khái niệm đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

- Đầu tư nói chung là sự hy sinh nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được kết quả đó

- Đầu tư phát triển là bộ phận cơ bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất (nhà xưởng, thiết bị…) và tài sản trí tuệ (tri thức, kỹ năng…) gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển

Đầu tư phát triển đòi hỏi rất nhiều loại nguồn lực Theo nghĩa hẹp, nguồn lực sử dụng cho đầu tư phát triển là tiền vốn Theo nghĩa rộng, nguồn lực đầu tư bao gồm cả tiền vốn, đất đai, lao động, máy móc, thiết bị, tài nguyên Như vậy, khi xem xét lựa chọn dự án đầu tư hay đánh giá hiệu quả dự án hoạt động đầu tư phát triển cần tính toán đúng, đủ các nguồn lực tham gia

- Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

là một lĩnh vực trong đầu tư xây dựng cơ bản Đây chính là quá trình bỏ vốn

để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản cố định (mà ở đây là các công trình giao thông đường bộ), nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau

1.1.2.2 Đặc điểm đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

(i) Việc đầu tư vào phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đòi hỏi có vốn đầu tư lớn, ứ đọng trong thời gian dài Tác giả Kingsley Thomas (2004) cho rằng, kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đóng vai trò quan trọng không chỉ vì nó là điều kiện thiết yếu đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp cũng như đời sống của các hộ gia đình, mà kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ chiếm

tỷ lệ lớn trong kết cấu hạ tầng và nó đóng góp lớn trong GDP của một nước [12] Vì đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng thường chiếm khoảng 20% tổng vốn đầu tư và chiếm từ 40%-60% đầu tư công ở hầu hết các nước phát triển

Sau khi đầu tư vào phát triển kết cấu giao thông đường bộ, thì thời gian thu hồi vốn khá chậm, thậm chí với nhiều công trình còn khó thu hồi vốn và nếu có, thường là thông qua các hoạt động kinh tế khác Trong cơ chế thị trường hiện nay, đồng vốn luôn vận động một cách năng động và chịu sự chi phối của lợi nhuận, nơi nào có lợi nhuận cao, thời gian thu hồi vốn nhanh thì sẽ thu hút được nhiều đầu tư hơn và ngược lại Vì thế, lĩnh vực kinh doanh kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ thường được các nhà đầu tư ít quan tâm hơn là dịch vụ kinh doanh buôn bán khác Đây cũng chính là nguyên nhân lý giải vì sao việc xây dựng và phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ chủ yếu là do Chính phủ đảm nhiệm Điều này không chỉ đúng ở Việt Nam mà còn ở các quốc gia trên thế giới Đồng thời, đây cũng là nguyên nhân tư nhân không mặn mà với đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

(ii) Thời kỳ đầu tư kéo dài Cụ thể, kể từ khi khởi công xây dựng một công trình giao thông đường bộ đến khi công trình đưa vào sử dụng thường kéo dài, từ vài năm đến vài chục năm Vì thế, nếu nhà đầu tư bỏ vốn, đồng vốn không quay vòng nhiều lần để tạo lợi nhuận như đầu tư cho một công trình có thời gian ngắn Đây cũng là một nguyên do lớn vì sao nhà đầu tư tư nhân “hờ hững” với việc đầu tư vào kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

(iii) Thời gian vận hành các kết quả đầu tư kéo dài Thời gian vận hành các kết quả đầu tư tính từ khi đưa công trình vào hoạt động cho đến khi hết thời hạn sử dụng và đào thải công trình Các thành quả của các công trình giao thông đường bộ có giá trị sử dụng lâu dài, có khi hàng trăm, hàng nghìn năm như: Vạn Lý Trường thành ở Trung Quốc… Trong suốt quá trình vận hành, các công trình giao thông đường bộ chịu tác động 2 mặt, cả tích cực và tiêu cực của nhiều yếu tố tự nhiên, chính trị, kinh tế, xã hội…

(iv) Có tính chất cố định Các thành quả của đầu tư phát triển công trình giao thông đường bộ sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó được tạo dựng, cho nên, các điều kiện về địa lý, địa hình có ảnh hưởng đến quá trình thực hiện đầu tư, cũng như việc phát huy kết quả đầu tư Vì vậy, cần được bố trí hợp lý địa điểm xây dựng đảm bảo các yêu cầu về an ninh quốc phòng, phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của vùng, quốc gia, đồng thời, phải đảm bảo được sự phát triển cân đối của vùng lãnh thổ

(v) Liên quan đến nhiều ngành Hoạt động đầu tư phát triển công trình giao thông đường bộ liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực như: tài chính, xây dựng, giao thông vận tải, kế hoạch và đầu tư… Nó diễn ra không những ở phạm vi một địa phương mà còn nhiều địa phương khác nhau Ví

dụ, các đường cao tốc, các đường quốc lộ… Vì vậy, khi tiến hành hoạt động này, cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong quản lý quá trình đầu tư Bên cạnh đó, phải quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể tham gia đầu tư, tuy nhiên, vẫn phải đảm bảo được tính tập trung dân chủ trong quá trình thực hiện đầu tư

1.1.2.3 Kỳ vọng của Nhà nước và lợi ích khi đầu tư vào phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

Khi Nhà nước đầu tư vào phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ thì kết quả đem lại là sự dễ dàng trong nhu cầu đi lại cho người dân, giao thương, buôn bán thuận lợi, góp phần cải thiện đời sống của nhân dân, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng suất, hiệu quả của nền kinh tế và góp phần giải quyết các vấn đề xã hội Đó chính là những kết quả mà Chính phủ kỳ vọng khi đầu tư vào kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

Yescombe (2007) giải thích lý do chính phủ thích hợp để cung cấp hàng hóa công nói chung, cũng như lĩnh vực giao thông đường bộ nói riêng như sau:

- Khu vực tư nhân không thể tính toán hết những lợi ích kinh tế và xã hội

- Nếu chính phủ không can thiệp, những hàng hóa công cung cấp miễn phí như đường giao thông, đèn chiếu sáng sẽ không đáp ứng được nhu cầu xã hội

- Cung cấp cạnh tranh sẽ không hiệu quả, cung cấp độc quyền cần

có sự quản lý của nhà nước Ngay cả khi cạnh tranh có thể thực hiện, nhà nước cũng nên cung cấp những hàng hóa thiết yếu, nếu không sẽ không đáp ứng yêu cầu (như lĩnh vực giáo dục, người giàu có thể trả tiền cho các trường tư còn người nghèo thì không) [26]

- Giá cả bị bóp méo, hoặc sẽ xảy ra tổn thất xã hội

- Đối với đường bộ, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, khó có thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước

1.1.2.3 Kỳ vọng của tư nhân và lợi ích khi đầu tư phát triển kết cấu

hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

Tư nhân khi đầu tư vào lĩnh vực này kỳ vọng ở 4 điểm như sau:

(1) Lợi nhuận đầu tư: Kessides (2004) và Sader (2000) đều cho

rằng, mục tiêu hàng đầu của các nhà đầu tư là tìm kiếm lợi nhuận từ việc cung cấp dịch vụ trong một môi trường đầu tư có thể dự đoán được [20]

Họ rất sẵn lòng tham gia nếu các điều kiện đầu tư thuận lợi Nắm rõ các nguyên lý kinh doanh, nhà đầu tư sẽ có động lực để cung cấp các dịch vụ

đã thoả thuận đạt hiệu quả tốt nhất có thể

(2) Chia sẻ rủi ro: Nisar (2007) cũng chỉ ra rằng các dự án giao

thông vận tải chứa đựng những rủi ro bất thường Nhà đầu tư muốn chia

sẻ rủi ro với các đối tác có trang bị tốt Họ muốn bảo vệ mình khỏi các rủi

ro vượt tầm kiểm soát (rủi ro bất khả kháng) và yên tâm khi các rủi ro tiềm tàng được đa dạng hoá

(3) Điều kiện kinh tế vĩ mô: lợi nhuận của một dự án phụ thuộc chủ

yếu vào môi trường kinh doanh tương lai Sự bất ổn của các điều kiện vĩ

mô sẽ ảnh hưởng đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư Nhà đầu tư chờ đợi những hành động thiết thực của chính phủ nhằm giảm bớt sự bất ổn

trong đầu tư

(4) Khung pháp lý: Neslund và Neslund (2004) định nghĩa khung

pháp lý là một khuôn khổ các quy định cụ thể liên quan đến dự án, hợp đồng nhượng quyền, cho phép tư nhân thu phí người sử dụng dịch vụ Estache và de Rus (2000) cho rằng, trong lĩnh vực hạ tầng, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch rất quan trọng vì vốn đầu tư lớn được cung cấp bởi các nhà đầu tư nước ngoài, thời gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) làm tăng nguy cơ tranh chấp hợp đồng Các nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những mong đợi của nhà đầu tư, các rào cản và thách thức của PPP

Trong khi đó, đối với các nhà đầu tư tư nhân khi đầu tư vào một công trình, dự án, mục tiêu lợi nhuận là điều quan trọng nhất, nhưng đầu tư vào phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ lại không nhìn thấy ngay những lợi ích trước mắt như vậy Vậy thì họ được hưởng những lợi ích gì khi tham gia vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đường bộ - một

lĩnh vực đầu tư lớn, thời gian hoàn vốn kéo dài?

Theo quan điểm của tác giả, khi tư nhân đầu tư vào các dự án BOT,

BT trước đây, đây thường là những dự án có tính hấp dẫn rất lớn (còn gọi

là “siêu dự án”), con đường thi công là các tuyến giao thông huyết mạch Điển hình là đường Trường Sơn đi vào sân bay Tân Sơn Nhất và đường Nguyễn Tất Thành đi vào Cảng Sài Gòn, Cầu Cỏ May trên quốc lộ 51 đi Vũng Tàu, và quốc lộ 13 ở tỉnh Bình Dương là tỉnh tăng trưởng nhanh nhất nước Vì vậy, khả năng thu hồi vốn nhanh, thậm chí được hưởng nhiều lợi ích khác từ địa bàn tỉnh có dự án Những dự án còn lại không thành công, nguyên nhân là do nguồn thu không đủ hoàn vốn, năng lực tài chính của nhà đầu tư tư nhân trong nước không đủ, nên những dự án này đã phải giao, bán lại cho nhà nước dùng vốn ngân sách để tiếp tục thi công, xuất hiện tình trạng “đầu BOT, đuôi ngân sách”

1.2 Hình thức PPP và các lợi thế của nó trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm PPP

1.2.1.1 Khái niệm: Đối tác công - tư (Public - Private Partnership -

PPP) là sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công, theo đó một phần hoặc toàn

bộ công việc sẽ được chuyển giao cho khu vực tư nhân thực hiện với sự hỗ trợ của Nhà nước

1.2.1.2 Đặc điểm

- Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;

- Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực;

- Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hàng hóa/ dịch vụ và sử dụng vốn;

- Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;

- Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng;

- Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng

1.2.2 Các loại mô hình PPP đang được vận dụng trong thực tế

- Build-and-Transfer (BT): là một thỏa thuận dưới dạng hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư sẽ cam kết về mặt tài chính và tiến hành xây dựng kết cấu hạ tầng

- Build-Transfer-Operate (BTO): là hình thức đầu tư được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu

hạ tầng; sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước; Chính phủ cho nhà đầu tư quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận

- Build-Lease-and-Transfer (BLT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư Theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm

về mặt tài chính và xây dựng kết cấu hạ tầng

- Build-Operate-and-Transfer (BOT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước với nhà đầu tư Theo đó, nhà đầu cam kết xây dựng kết cấu hạ tầng, tiến hành quản lý, kinh doanh và bảo trì kết cấu hạ tầng trong một thời hạn nhất định

- Build-Own-Operate-and-Transfer (BOOT): là hợp đồng ký kết giữa

cơ quan nhà nước với nhà đầu tư Theo hợp đồng này, nhà đầu tư được ủy quyền tiến hành xây dựng, quản lý hoạt động và bảo trì kết cấu hạ tầng trong một thời hạn nhất định trước khi chuyển giao

- Build-Own-and-Operate (BOO): là một hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về tài chính, xây dựng, sở hữu, điều hành và bảo trì kết cấu hạ tầng

- Build-Operate-Share-Transfer (BOST): là một hợp đồng ký kết giữa

cơ quan nhà nước và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về tài chính, xây dựng, điều hành và bảo trì, chia sẻ một phần doanh thu và chuyển giao kết cấu hạ tầng cho cơ quan nhà nước quản lý vào cuối một khoản thời gian nhất định được thể hiện trong hợp đồng

- Build-Own-Operate-Share-Transfer (BOOST): là một hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư Theo hợp đồng này, nhà đầu tư chịu trách nhiệm về mặt tài chính, xây dựng, sở hữu, điều hành hoạt động, bảo trì, chia sẻ một phần doanh thu và chuyển giao kết cấu hạ tầng vào cuối của một thời hạn nhất định được thể hiện trong hợp đồng

1.2.3 Sự cần thiết của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam

1.2.3.1 Nhu cầu thu hút vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

Tuy chỉ số mật độ đường của Việt Nam ở mức trung bình so với khu vực nhưng chất lượng đường bộ của Việt Nam rất kém Hệ thống giao thông đường bộ Việt Nam đã được xây dựng trong một thời gian khá dài

và trải qua các cuộc chiến tranh bị xuống cấp nghiêm trọng: nhiều tuyến đường đã bị hư hỏng nặng, hoặc sụt lở, ngập úng, quá nhiều ổ gà ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng của các con đường cũng như tính mạng của người đi đường

Một thực trạng nữa là hiện tượng tắc đường xảy ra rất nghiêm trọng, đặc biệt ở các thành phố lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh… Hơn nữa, nền kinh tế Việt Nam ngày càng phát triển, chất lượng cuộc sống nâng cao nên số lượng ôtô ngày càng nhiều Dự báo đến 2020, Việt Nam sẽ có khoảng 2,8-3 triệu ôtô các loại và 33-36 triệu xe máy [36] Hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ cũ không thể đáp ứng được nhu cầu

Trong khi các nước trong khu vực đã có được những lợi thế cạnh tranh từ kết cấu hạ tầng thì Việt Nam vẫn đối mặt với những yếu kém và lạc hậu kéo dài, đang là cản trở lớn nhất đối với tính cạnh tranh quốc gia

và kìm hãm tăng trưởng

Trong năm 2009-2010, Chính phủ đã tăng mức đầu tư nhưng chất lượng hạ tầng Việt Nam vẫn chưa được cải thiện, vẫn xếp thứ hạng rất thấp (94/133) Trong đó, thấp nhất là chất lượng hạ tầng giao thông đường bộ

xếp thứ 120/133 [37] Hiện nay, áp lực của phát triển kinh tế xã hội lên giao thông vận tải rất lớn (đặc biệt là đường bộ đảm nhiệm khoảng 80% nhu cầu vận chuyển hành khách và hàng hoá cả nước) Bên cạnh đó, thiên tai diễn biến ngày càng thất thường hơn, đe dọa hệ thống giao thông đường bộ quốc gia cũng như tính mạng người dân trong mỗi mùa mưa bão

Thực trạng trên cho thấy, sự cấp thiết về việc huy động tối đa mọi nguồn lực từ các thành phần kinh tế trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

1.2.3.2 Các đặc trưng của PPP trong đường bộ

- Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;

- Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực;

- Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ; và sử dụng vốn;

- Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;

- Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng;

- Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng

1.2.3.3 Lợi thế của PPP

Về phía Nhà nước:

- Ưu điểm lớn nhất của PPP là giảm được gánh nặng cũng như rủi ro đối với ngân sách Hơn thế, mô hình PPP giúp giải quyết được vấn đề kém hiệu quả Vì mục tiêu lợi nhuận nên các nhà đầu tư tư nhân phải tìm cách để

dự án được vận hành hiệu quả hơn Thêm vào đó, với việc tham gia của khu vực tư nhân, sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có khả năng sẽ được cải thiện

- Sự ổn định của dòng chi phí đầu tư và Chính phủ chỉ thanh toán khi

có dịch vụ

- Chính phủ sẽ xác định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư

nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự

án trong dài hạn

- Các rủi ro liên quan đến thiết kế và xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo dưỡng được chuyển từ Nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần

- Xác định lại vai trò trực tiếp của nhà nước đối với nền kinh tế: các

nhà nghiên cứu cho rằng PPP giúp nhà nước tập trung tốt hơn vào chức năng chính của mình: đại diện người dân và quản lý các dịch vụ không thể chuyển giao cho tư nhân Trong suốt thời kỳ suy thoái khía cạnh này rất quan trọng đối việc phục hồi kinh tế của một nước

- Tác động tích cực đối với tài chính công: từ kết quả nghiên cứu

cho thấy, PPP tác động đáng kể lên tài chính công thông qua: (a) tạo ra các nguồn thu mới, (b) phát triển các kết cấu hạ tầng hiện đại (c) thúc đẩy ngành công nghiệp phát triển và tăng thu nhập tài chính, và (d) sử dụng ngân sách công tốt hơn Ngoài ra, PPP còn góp phần giảm thuế, một trong các biện pháp nhà nước cần áp dụng trong thời kỳ nhạy cảm này Vì vậy, các nguồn lực được phát triển hoặc tái cấu trúc nhằm kích thích nhu cầu và góp phần vào sự giàu có của đất nước

- Tạo việc làm: Các hợp đồng PPP giúp tạo việc làm trung và dài

hạn, đây là yếu tố quan trọng trong các chương trình chống khủng hoảng Điển hình như năm 2009, Mỹ đã chi gói giải cứu phục hồi nền kinh tế 900

tỷ USD với mục đích giải quyết 2,5 triệu việc làm thông qua đầu tư các dự

án PPP

Về phía tư nhân:

- Doanh nghiệp dự án (tư nhân) sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán

- Khi dự án đã được phê duyệt nhà đầu tư PPP (nếu là doanh nghiệp) hoặc doanh nghiê ̣p dự án (nếu thành lập) được hưởng các ưu đãi về thuế thu

nhập doanh nghiệp theo quy định của pháp luật về thuế thu nhập doanh nghiệp Đồng thời, hàng hóa nhập khẩu để thực hiện dự án được hưởng ưu đãi theo quy định của pháp luật về thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu Ngoài ra, nhà đầu tư PPP được miễn tiền sử dụng đất đối với diện tích đất được Nhà nước giao hoặc được miễn tiền thuê đất trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án

- Tham gia PPP, tư nhân được chia sẻ bớt rủi ro thông qua những hỗ trợ của chính phủ như: được kinh doanh không gian dự án, miễn thuế, bảo lãnh tỷ giá được tạo điều kiện thuận lợi để vận hành dự án hoàn vốn và thu lợi nhuận hợp lý Hơn nữa, đối tác mà tư nhân kinh doanh cùng lại là Nhà nước - một đối tác bảo đảm sự bền vững trong hợp tác làm ăn

1.2.3.4 Hạn chế của PPP

- Nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP là chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần trợ cấp của nhà nước là vô cùng phức tạp

- Hơn nữa, mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân cũng là một vấn đề Vì một mục tiêu nào đó (ví dụ muốn có một khu đất hay dự án khác) mà nhà đầu tư tư nhân vẽ ra những dự án mà sau khi xây dựng rất ít, thậm chí không có người sử dụng là điều hoàn toàn có thể xảy ra

- Để đòi hỏi có sự bình đẳng tuyệt đối trong làm ăn kinh doanh giữa 2 bên ở một dự án PPP là khó đạt được vì sự hợp tác này thiếu sự tương đồng quyền lực và quyền hạn Một bên là quyền lực tuyệt đối (Nhà nước) trong khi một bên là quyền lực tương đối (khối tư nhân)

1.2.4 Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, có khá nhiều nhân tố tác động đến sự thành công của PPP, nhưng nhìn chung, các kết quả chủ yếu tập trung vào 4 nhân tố chính, như sau:

Nhân tố thứ nhất: Vai trò của Chính phủ

Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các

dự án PPP Năng lực của chính phủ yếu kém hoặc một cơ chế không phù hợp đều dẫn đến thất bại [17,tr.26] Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể:

a/ Môi trường đầu tư hấp dẫn: sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ

thuộc rất lớn vào môi trường dự án được triển khai Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định Ngoài ra, để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc/và thực hiện bảo lãnh [22]

b/ Thiết lập khung pháp lý đầy đủ: Qiao và các tác giả (2001) cho

rằng một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng [23]

c/ Thành lập cơ quan giám sát và hợp tác: Koch và Buser (2006)

lập luận rằng, mục tiêu trong các hợp đồng PPP rất đa dạng giữa các cơ quan công quyền khác nhau (Trung ương và địa phương) Chính phủ cần thiết thành lập một cơ quan trung tâm hòa giải các xung đột, làm cấu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài với chính quyền [17]

d/ Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án: đối với các dự án

PPP, mặc dù khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu, Gildenhuys và Knipe (2000) vẫn nhấn mạnh rằng, chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu [23]

Nhân tố thứ hai: Lựa chọn đối tác tư nhân

ADB (2006) cho rằng, thành công của dự án PPP cũng phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho

đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Miller (2000) đề nghị chính phủ xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm vi khách hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ [12]

Nhân tố thứ ba: Phân bổ các rủi ro của dự án

Merna và Smith (1996) định nghĩa phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao Flanagan và Norman (1993) cho rằng, các đối tác công

và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng Trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản này, các nhà nghiên cứu đã xây dựng chiến lược phân chia rủi ro trong các dự án PPP [18] Đặc điểm nổi bật của các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư [12]

Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro Merna và Smith (1996) chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống và rủi ro phi hệ thống Rủi ro hệ thống là những rủi

ro ngoài khả năng kiểm soát của những người tham gia dự án, bao gồm rủi

ro chính trị, pháp lý, kinh tế và môi trường Rủi ro phi hệ thống liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây dựng, thiết kế, vận hành, tài chính và doanh thu

Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định, không có một danh

sách các rủi ro cố định cho tất cả dự án Các rủi ro của dự án PPP đường

bộ thường bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP

áp dụng Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án và/hoặc các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát triển [12]

Nhân tố thứ tư: Cấu trúc tài trợ của dự án

Schaufelberger và Wipadapisut (2003) lập luận rằng, do đặc thù rủi

ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án Đóng góp quan trọng của nghiên cứu này là xây dựng một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ, cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển (Vốn mồi là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính Phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn)

a/ Cơ cấu vốn: Levy (1996) nhấn mạnh một thực tế là, mặc dù rủi ro của các dự án đường bộ rất lớn khiến tư nhân khó tiếp cận nguồn vốn vay, nhưng cơ cấu vốn (là tỷ trọng nợ và vốn chủ sở hữu của khu vực tư nhân tham gia vào dự án PPP) của phần lớn các dự án PPP ở các nước đang phát triển có cán cân nợ cao, vốn chủ sở hữu chiếm 10%-30% và nợ từ 70%-90%, nguyên nhân là do chính phủ bảo lãnh vay vốn (Bảo lãnh vay vốn là một trong những công cụ của chính phủ hỗ trợ khu vực tư nhân nhằm tăng cường tính khả thi về tài chính của dự án, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự

án để thu hút đầu tư) Tuy lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE) khuyếch đại nhưng làm tăng rủi ro của dự án Với các đặc điểm quy mô lớn, phức tạp

và thâm dụng vốn, cơ cấu vốn an toàn rất cần thiết Ngoài ra, khi lựa chọn chiến lược tài trợ cần kết hợp với các rủi ro, điều kiện và nguồn tài trợ

có thể huy động

b/ Chính sách hỗ trợ của chính phủ: Theo WB (2010), khả thi về tài

chính của dự án phụ thuộc chủ yếu vào: nhu cầu thị trường, cơ cấu thuế, thời gian nhượng quyền, tính hấp dẫn của dự án và các rủi ro bất khả kháng Các hỗ trợ của chính phủ là cần thiết (đặc biệt đối với các nước đang phát triển) để đảm bảo có thể thu hút được tư nhân tham gia và nhu cầu của người dân được thỏa mãn [7]

Để làm rõ hơn vấn đề này, Esther (2007) chọn mẫu nghiên cứu gắn với

một dự án cụ thể: cây cầu được xây dựng tại một thành phố trung bình ở Ấn

Độ Esther sử dụng mô hình mô phỏng Monte Carlo để xác định mức hỗ trợ phù hợp của thành phố cho dự án Nghiên cứu được thực hiện với ba loại dữ liệu: (1) khung pháp lý: thời gian thi công, thời gian nhượng quyền và giá thu

phí; (2) các chỉ số kinh tế vĩ mô: lãi suất, lạm phát, trượt giá, tỷ lệ nợ/vốn và

tốc độ tăng trưởng giao thông; (3) các biến bất định: chi phí xây dựng, vận hành, bảo dưỡng Kết quả nghiên cứu trình bày ở Bảng 1.1

Nếu không có hỗ trợ của chính phủ, dù tăng mức thu phí, dự án vẫn không khả thi về tài chính, và tư nhân từ chối tham gia (trường hợp 1 và 2) Trường hợp 3, mặc dù khả thi tài chính, nhưng chính quyền và chủ phương tiện không đồng ý do mức phí quá cao Trường hợp 4 được xem là phù hợp nhất cho cả thành phố lẫn tư nhân Mức hỗ trợ của Chính phủ phải đạt một tỷ lệ nhất định (cụ thể trong nghiên cứu là 20%) Đồng thời, giá thu phí cần tăng ở mức vừa phải, chủ phương tiện sẵn sàng chi trả (cụ thể là khoảng 15%)

Bảng 1.1: Kết quả nghiên cứu của Esther STT Hỗ trợ của thành phố Giá thu phí Khả thi tài chính

Nghiên cứu này khẳng định, khả năng thu hút tư nhân để thực hiện thành công các dự án PPP đường bộ phụ thuộc chặt chẽ vào chính sách hỗ trợ của chính phủ, nhấn mạnh khía cạnh phổ biến tại các nước này là hỗ trợ

bộ phận dân cư có thu nhập thấp:

- Tại các nước đang phát triển, PPP trong lĩnh vực đường bộ sẽ không thu hút được khu vực tư nhân nếu mức độ hỗ trợ của chính phủ không đủ lớn;

- Với quan điểm hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp, chính phủ nên thu phí thấp hơn giá trị thực tế, đồng thời để đảm nhà đầu tư có thể hoàn vốn nhanh, chính phủ phải tăng thêm mức hỗ trợ để bù đắp mức phí thấp;

- Bằng việc nghiên cứu mô hình này, nhà đầu tư và chính quyền có thể tiến tới một thoả thuận về chia sẻ rủi ro và thời hạn sở hữu dự án phù hợp

1.3 Kinh nghiệm quốc tế về xây dựng khung pháp lý PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

1.3.1 Kinh nghiệm thực tiễn ở một số quốc gia

Các mô hình phát triển PPP trên thế giới tồn tại đa dạng và khác biệt giữa các quốc gia do khác biệt về đặc điểm pháp lý, hành chính, văn hóa và

xã hội Trên thực tế, nhiều quốc gia ban hành các đạo luật chung về PPP nhằm thúc đẩy và điều chỉnh các giao dịch, thỏa thuận giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng Trong khi đó, ở các quốc gia khác, các dự án, giao dịch PPP được quy định bởi các đạo luật chuyên ngành hoặc cụ thể, hoặc bằng khung chính sách của chính phủ kết hợp với các thoả thuận, hoạt động phụ trợ như thành lập các đơn vị PPP hoặc các cơ quan quản khác cung cấp hỗ trợ cho cuộc đàm phán hợp đồng hợp tác công -

tư (các hoạt động hỗ trợ này được dựa trên các nguyên như hiệu quả, ổn định

và nhất quán trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho các giao dịch PPP)

Các mô hình PPP liên tục phát triển, có thể nói: không có mô hình duy nhất nào được coi là tiên tiến nhất và phù hợp với mọi giao dịch PPP, tuy nhiên có một số mô hình điển hình PPP cùng tồn tại ở cả trong các nền kinh

tế phát triển và đang phát triển:

1.3.1.1 Mô hình Khung pháp lý (luật) chung về PPP

Trong thực tiễn triển khai các dự án PPP, một số quốc gia như Nhật Bản, Hàn Quốc, Ai-len Nam Phi, Nga, Philippines, Thái Land, Việt Nam và các nước Đông Âu đã ban hành đạo luật chung về PPP chẳng hạn như Luật

về sự tham gia của tư nhân vào kết cấu hạ tầng (PPI), Luật Sáng kiến Tài chính tư nhân (PFI), Luật về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT… được coi những "luật về nhượng quyền" để điều chỉnh đầu tư theo hình thức hợp đồng PPP [16]

Tại Nhật Bản, PPP được được điều chỉnh bằng Luật về thúc đẩy sáng kiến tài chính tư nhân 1999 (đã có trên 400 sáng kiến tài chính từ khu vực tư nhân tính đến nay) Từ năm 2000 đến nay cơ chế hợp tác đã thay đổi và chuyển dần từ quản lý bằng Luật sang quản lý bằng hợp đồng Nội dung chính của hình thức hợp tác công tư là quy định rõ trách nhiệm gánh chịu rủi

ro thuộc về khu vực tư nhân Nhà nước có trách nhiệm trong việc hỗ trợ về tài chính để đảm bảo tính khả thi của dự án Cơ chế này là một phần việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt về nguồn tài chính, đồng thời nhằm cung cấp tốt hơn các dịch vụ công với chi phí thấp nhất

Tại Hàn Quốc, Luật khuyến khích đầu tư tư nhân được ban hành năm

1994, sửa đổi năm 1998 (bổ sung cơ chế phân bổ rủi ro và cơ chế đảm bảo nguồn thu tối thiểu cho nhà đầu tư) và sửa đổi năm 2005 (quy định thêm hình thức BTL cho các công trình hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện) [14] Theo đó, mô hình PPP của Hàn Quốc được coi là thành công nhờ vào các yếu tố sau: khung chính sách rõ ràng, nhất quán và tạo thuận lợi cho hình thức PPP, vai trò đầu tàu của Ủy ban về đầu tư tư nhân trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng ở Trung ương (PIMAC)

1.3.1.2 Mô hình đạo luật cụ thể cho từng dự án PPP

Phương pháp thứ hai cho PPP khuôn khổ được dựa trên một đạo luật

cụ thể cho từng dự án cụ thể và Pháp lệ về xúc tiến xây dựng cảng miền Tây

đối với dự án BOT đường hầm phía Tây ở Hồng Kông có thể minh họa cho

1.3.1.3 Mô hình luật chuyên ngành

Cách tiếp cận thứ ba của PPP là dựa trên cơ sở các đạo luật chuyên ngành Malaysia là một minh họa tốt cho mô hình này Theo đó, thay vì không ban hành đạo luật chung hoặc đạo luật áp dụng đối với dự án cụ thể PPP, quốc gia này ban một số đạo luật trong một số lĩnh vực giới hạn như Luật Đường bộ Liên bang (tư nhân quản lý) 1984 để thúc đẩy các giao dịch, thỏa thuận về PPP trong lĩnh vực đường bộ Đạo luật này cho phép các nhà đầu tư để thực hiện các dự án đường tư nhân như các nhà khai thác và áp dụng thu phí sử dụng trong lĩnh vực đường bộ Tuy nhiên, đạo luật này không cung cấp một khuôn khổ pháp lý tổng thể và cũng không điều chỉnh

cụ thể 1 dự án như đã tồn tại ở các nước theo hai cách tiếp cận đầu tiên

Tại Trung Quốc, quốc gia này đã và vẫn đang lên kế hoạch đầu tư lớn trong mạng lưới đường bộ Do đó, một số đạo luật mang tính chất chuyên

ngành đã được ban hành như Luật Đấu thầu, Luật hợp đồng, Luật An ninh

và các biện pháp Tài chính cho dự án Và trên thực tế cũng đã triển khai một

số dự án đã được thực hiện trong lĩnh vực đường bộ theo mô hình PPP [25] Tuy nhiên, mối quan tâm của Nhà đầu tư tư nhân ở Trung Quốc khi đầu tư các dự án đường bộ là rủi ro về pháp lý và quy định cũng như các rủi ro liên quan đến quá trình chấp thuận các thủ tục hành chính của cơ quan Chính phủ Các nhà đầu tư tư nhân nhấn mạnh việc Trung Quốc vấn thiếu một khuôn khổ pháp lý phù hợp, thủ tục rõ ràng đã hạn chế khả năng phát triển

mô hình PPP ở Trung Quốc

1.3.1.4 Mô hình PPP dựa trên cơ sở khung chính sách (không ban hành đạo luật về PPP)

Một mô hình điển hình và truyền thống, mà khá tương thích với cách tiếp cận "luật chuyên ngành" nêu trên là mô hình được dựa trên chính sách của chính phủ Mô hình này đã trở nên chiếm ưu thế ở các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ nơi mà không có sự tồn tại của một đạo luật chung về PPP như đã đề cập ở trên

Theo mô hình này, Hợp đồng PPP được dựa trên các chính sách phát triển nền tảng của của chính phủ Chính sách về quan hệ đối tác của Bang Victoria (Australia) và các tài liệu hướng dẫn có thể minh họa mô hình này Bang Victoria không có một đạo luật cụ thể nào điều chỉnh về hình thức PPP Tuy nhiên, dựa trên một số nguyên tắc cơ bản như cung cấp các dịch

vụ chất lượng cao, rõ ràng trong phân chia rủi ro, tôn trọng cam kết và cẩn trọng trong việc sử dụng các nguồn vốn công…, chính sách hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân của Bang này xây dựng theo hướng mở và không bị giàng buộc đối với những khuôn mẫu sẵn có Dựa theo chính sách này, các Bộ và phần lớn các cơ quan thuộc Chính phủ đều có thẩm quyền ký

kế các hợp đồng theo cơ chế linh hoạt, có thể thích ứng với các hình thức hợp tác hiệu quả

Tại Hà Lan, chương trình PPP được hình thành từ việc thành lập Trung tâm kiến thức PPP Mục tiêu chủ yếu của chính sách về PPP ở Hà Lan

là để dự án được thực hiện với giá rẻ hơn, tiến độ nhanh hơn hoặc hiệu quả hơn Vốn tư nhân được sử dụng và có thể đóng vai trò quan trọng trọng việc đạt được các mục tiêu của dự án nhưng nó không phải là mục đích hướng tới của các dự án PPP ở Hà Lan [18] Nước này không xây dựng khung pháp lý chung về PPP Các quy định về mua sắm công được điều chỉnh bởi hệ thống quy định về mua sắm công của EU Quy trình đang được sử dụng là việc sử dụng quá trình đấu thầu đối thoại cạnh tranh, theo đó trong quá trình đấu thầu, nhà thầu và bên mời thầu có những cuộc đàm phán để đạt được một thỏa thuận về việc phân bổ rủi ro của dự án Một số dự án đã được thực hiện trong những năm qua trong các lĩnh vực khác nhau, chủ yếu là đường sắt, đường bộ, các tòa nhà chính phủ, trường học và quản lý nước thải Dựa trên những kinh nghiệm với 2 dự án thí điểm trong lĩnh vực đường bộ, một hợp đồng tiêu chuẩn đã được xây dựng

1.3.1.5 Mô hình kết hợp

Trong thực tế, nhiều quốc gia đã giới thiệu khuôn khổ các phương pháp kết hợp để huy động đầu tư kết cấu hạ tầng theo quan hệ PPP Ví dụ, tại Virginia (Anh), đạo Luật về PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải 1995 (PPTA) đã quy định cho cơ quan chính phủ quyền hạn và sự linh hoạt trong việc đàm phán, giao kết các hợp đồng nhượng quyền với nhà đầu tư tư nhân

để xây dựng, cải thiện, duy trì và vận hành các phương tiện vận tải [15] Đạo luật PPTA chủ yếu nhắm mục tiêu khuyến khích các dự án kết cấu hạ tầng

mà có thể dẫn đến thành lập kết cấu hạ tầng kỹ thuật kịp thời và ít tốn kém Đồng thời, Luật PPTA không thu hẹp phạm vi điều chỉnh đối với các dự án giao thông theo mô hình quan hệ đối tác công-tư, bao gồm cả hợp đồng BOT Ngoài ra, đạo luật còn quy định liên tục điều chỉnh sự tham gia của tư nhân đối với các dự án được lựa chọn hoặc đưa ra yêu cầu cụ thể đối với sự

phát triển của các dự án đường thu phí hoặc dự án có thu phí trực tiếp của người sử dụng

Tương tự như vậy, tại tiểu bang Victoria (Australia), các dự án PPP được quy định bởi chính sách của chính phủ cho một số dự án (cả PPP và các dự án mua sắm truyền thống), Đạo luật phát triển và Quản lý dự án xây dựng 1994 được sử dụng để đảm bảo thích hợp kiểm soát Bộ và trách nhiệm Tuy nhiên, Đạo luật không đề cập cụ thể về cơ chế PPP Các đạo luật áp dụng đối với dự án cụ thể tại tiểu bang Victoria được sử dụng cho một số dự

án có yêu cầu về các quyền hạn pháp lý đặc biệt Ví dụ, trong dự án đường thu phí, việc ban hành đạo luật cụ thể đối với dự án này là cần thiết để tạo cơ

sở pháp lý cho phép tính phí hoặc lệ phí đối với người sử dụng [27]

1.3.2 Một số bài học rút ra cho Việt Nam trong việc vận dụng PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ

Qua nghiên cứu tài liệu về kinh nghiệm về trường hợp PPP của các nước, có thể đúc rút một số nguyên tắc/bài học kinh nghiệm sau cho sự thành công của PPP như sau:

1.3.2.1 Cần sự ủng hộ và quyết tâm chính trị từ cấp cao

Điều kiện tiên quyết để có PPP thành công ở các nước là có sự ủng hộ chính trị từ cấp cao nhất, đặc biệt là ở những nước đang phát triển có trình

độ quản lý chưa cao Tiếp đến, khả năng phối hợp liên ngành cũng là một yếu tố quan trọng bởi dự án PPP bao giờ cũng liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực Nếu không thực hiện được sự điều phối liên ngành sẽ không thể thực hiện thành công các dự án PPP

lý tương đối cao Còn đối với các nước đang phát triển là không phù hợp, ví

dụ trường hợp của Philippines và Indonesia, tuy có đầy đủ quy định, nhưng quy định chưa phù hợp, lại là rào cản cho việc phát triển PPP

- Thứ hai, đi từ thí điểm đến chính sách cho PPP và sau đó là triển

khai trên diện rộng Cách làm này đã chứng tỏ thành công ở British Columbia Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, như phân tích ở phần trên, do chưa thực sự có mô hình PPP đúng nghĩa, thì việc áp dụng cách tiếp cận thứ hai là khả thi hơn, cho phép thí điểm, rút kinh nghiệm rồi mới triển khai diện rộng, tránh sai sót

Đồng thời, khung pháp lý cần phải có tính ổn định, kinh nghiệm các quốc gia cho thấy, khung pháp lý của họ rất nhất quán, ổn định, lâu dài, tạo tâm lý yên tâm cho các nhà đầu tư đầu tư dài hạn Trong khi ở Việt Nam, nhiều nhà đầu tư khá thất vọng về khung pháp lý về PPP còn chưa hoàn thiện, thiếu ổn định, thậm chí còn chồng chéo với các văn bản pháp lý khác, chính sách của chúng ta lại thay đổi theo kiểu “sáng đúng - chiều sai - sáng mai lại đúng”

1.3.2.3 Cần cơ quan đầu mối về PPP

Một nhân tố chung trong mô hình tổ chức thể chế là việc hình thành

cơ quan đầu mối về phát triển PPP Cơ quan này thường có nhiệm vụ hỗ trợ phát triển thị trường PPP cạnh tranh lành mạnh, với hạt nhân là sự tham gia của các chuyên gia kinh tế, tài chính, pháp luật, đấu thầu và các chuyên ngành kỹ thuật khác (Vương quốc Anh, Nam Phi, Hàn Quốc…)

Trong mô hình đó, các chuyên gia kinh tế có nhiệm vụ xác định hiệu quả đầu tư bằng các con số và mô hình cụ thể, đảm bảo việc tính toán được thực hiện một cách khoa học và khách quan Các chuyên gia về tài chính nghiêng về yêu cầu kiến thức và kỹ năng tài chính dự án, tài chính doanh nghiệp mà không phải là tài chính vĩ mô với nhiệm vụ thiết kế mô hình tài chính dự án sao cho đảm bảo tính hấp dẫn nhất đối với nhà đầu tư và thị