luận án tiến sỹ quản lý nhà nước nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản

Những năm qua, chính quyền thành phố Hà Nội đã triển khai nhiều dịch vụ khác nhau cho người nghèo Hà Nội như: cho vay lãi suất ưu đãi thông quaquỹ tín dụng của Ngân hàng Chính sách xã hộ

PHẠM THỊ THANH MAI

quản lý nhà nước nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo

trên địa bàn thành phố hà nội

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2014

PHẠM THỊ THANH MAI

quản lý nhà nước nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo

trên địa bàn thành phố hà nội

Chuyờn ngành : Quản lý kinh tế

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Ngư ờ i hư ớ ng dẫ n khoa họ c: PGS, TS NGUYỄN HỮU THẮNG

HÀ NỘI - 2014

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêu trong luận án là trung thực Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Phạm Thị Thanh Mai

MỞ ĐẦU 1

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu về đói nghèo và quản lý nhà nước nhằm phát

triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên thế giới và ở Việt Nam 71.2 Tổng quan các công trình nghiên cứu về đói nghèo, dịch vụ cho người

nghèo và quản lý nhà nước nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với

1.3 Đánh giá chung về các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 17

CẤP TỈNH, THÀNH PHỐ NHẰM PHÁT TRIỂN CÁC DỊCH VỤ CƠ BẢN

2.1 Người nghèo và các dịch vụ cần thiết cho người nghèo 212.2 Khái niệm, nội dung và các nhân tố tác động đến quản lý nhà nước cấp

tỉnh, thành phố nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo 382.3 Kinh nghiệm quản lý nhà nước nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với

Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC NHẰM PHÁT TRIỂN

CÁC DỊCH VỤ CƠ BẢN ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TRÊN ĐỊA BÀN

3.1 Thực trạng đói nghèo và các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên địa

3.2 Thực trạng quản lý nhà nước của thành phố Hà Nội nhằm phát triển các

3.3 Đánh giá chung về quản lý nhà nước nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản

đối với người nghèo trên địa bàn thành phố Hà Nội 114

Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ NHẰM PHÁT TRIỂN

CÁC DỊCH VỤ CƠ BẢN ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TRÊN ĐỊA BÀN

4.1 Bối cảnh hiện nay và phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước nhằm phát

triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên địa bàn thành phố Hà Nội 1244.2 Một số giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước nhằm phát triển các dịch vụ

cơ bản đối với người nghèo trên địa bàn thành phố Hà Nội 134

ASXH An sinh xã hội

CNH, HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

UNDP Chương trình Phát triển Liên hợp quốc

Bảng 2.1: Chuẩn nghèo, cận nghèo qua các giai đoạn của cả nước và Hà Nội 27Bảng 3.1: Số lượng và tỷ lệ hộ nghèo của thành phố Hà Nội giai đoạn

Bảng 3.2: Đặc điểm việc làm của người nghèo ở Hà Nội qua điều tra 75Bảng 3.3: Điều kiện nhà ở và môi trường sống của người nghèo ở Hà Nội 76Bảng 3.4: Thu nhập và chi tiêu của hộ nghèo ở Hà Nội 77Bảng 3.5: Các khó khăn và cách giải quyết khó khăn của hộ nghèo ở

Bảng 3.6: Mức độ tham gia các hoạt động xã hội của người nghèo và lý

Bảng 3.7: Nguyên nhân dẫn đến nghèo của các hộ ở Hà Nội qua điều tra 81Bảng 3.8: Trình độ văn hóa của người dân Hà Nội qua điều tra 84Bảng 3.9: Trình độ tay nghề của người nghèo ở Hà Nội qua điều tra 85Bảng 3.10: Số lao động xuất khẩu của thành phố Hà Nội 87Bảng 3.11: Số liệu lao động việc làm của Hà Nội giai đoạn 2000-2010 89Bảng 3.12: Mạng lưới tín dụng và dư nợ tín dụng của Ngân hàng Chính

sách xã hội trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn 2000-2010 93Bảng 3.13: Một số văn bản của thành phố về tín dụng cho người nghèo

Bảng 3.14: Dư nợ tín dụng của Ngân hàng Chính sách xã hội Hà Nội cho

người nghèo trên địa bàn thành phố Hà Nội (tính đến 31/12/

cấp dịch vụ cơ bản nhằm xóa đói giảm nghèo 95Hình 3.5: Mô hình tổ chức Ban chỉ đạo trợ giúp người nghèo Hà Nội 96Hình 3.6: Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về dịch vụ tín dụng 107Hình 3.7: Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về dịch vụ việc làm 112

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đói nghèo luôn là vấn đề được nhiều quốc gia trên thế giới quan tâm, đặc

biệt đối với đang phát triển như Việt Nam Xóa đói giảm nghèo (XĐGN) là mộtchủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta và đang được thực hiện từ nhiều nămnay Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và XĐGN được phê duyệt tháng

5/2002 nêu rõ: “Chính phủ Việt Nam coi vấn đề XĐGN là mục tiêu xuyên suốt

trong quá trình phát triển KTXH của đất nước” [14]

Báo cáo Chính trị tại Đại hội Đảng lần thứ XI chỉ rõ:

Tập trung triển khai có hiệu quả các chương trình XĐGN ở vùng sâu,vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn Đa dạng hoá các nguồn lực và phươngthức xoá đói, giảm n ghèo gắn với phát triển nông nghiệp, nông thôn, pháttriển giáo dục, dạy nghề và giải quyết việc làm để xoá đói, giảm nghèobền vững; tạo điều kiện và khuyến khích người đã thoát nghèo vươn lênlàm giàu và giúp đỡ người khác thoát nghèo [32]

Dưới sự lãnh đạo của Đảng, sự quyết liệt trong chỉ đạo điều hành của

Chính phủ và thực thi của các cấp chính quyền, nước ta đã đạt được những thànhtựu đáng kể trong công cuộc XĐGN, được quốc tế ghi nhận và đánh giá cao, tỷ

lệ hộ nghèo giảm đáng kể từ 64% những năm 1980 xuống còn 17% năm 2001,vào khoảng 14,2% năm 2010 Những năm gần đây, do bất ổn về kinh tế, lạmphát cao cùng với hậu quả nặng nề của thiên tai bão lụt, nên đời sống người dânnói chung, nhất là người nghèo gặp nhiều khó khăn Đến hết năm 2011, tỷ lệnghèo cả nước vẫn còn trên 14%

Cùng với các địa phương khác trong cả nước, Thủ đô Hà Nội đã có nhiều

cố gắng trong công tác XĐGN, trở thành một trong số địa phương tiêu biểu, đi

đầu của cả nước về thành tựu XĐGN Tính đến năm 2005, về cơ bản, Hà Nội

không còn hộ đói, tỷ lệ hộ nghèo giảm theo từng năm Đến cuối năm 2007, HàNội chỉ còn 2,3% hộ nghèo, hoàn thành vượt chỉ tiêu mà Nghị quyết HĐND

thành phố đề ra Từ ngày 01/8/2008, thực hiện Nghị quyết số 15/2008/NQ-QH12của Quốc hội, địa giới hành chính thành phố Hà Nội được điều chỉnh, mở rộngvới diện tích tự nhiên là 334.470,02 ha và dân số là 6.232.940 người Tỷ lệ hộnghèo tăng lên, đạt mức 7% Mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo vì thế cũng là mộtthách thức đối với chính quyền Thủ đô trong quá trình phát triển KTXH Hà Nội

vì mục tiêu ổn định bền vững

Những năm qua, chính quyền thành phố Hà Nội đã triển khai nhiều dịch

vụ khác nhau cho người nghèo Hà Nội như: cho vay lãi suất ưu đãi thông quaquỹ tín dụng của Ngân hàng Chính sách xã hội (CSXH), xây dựng chính sách ưu

tiên đối tượng thuộc hộ nghèo trong xuất khẩu lao động, đào tạo nghề, khuyến

khích doanh nghiệp nhận lao động địa phương thuộc hộ nghèo vào làm việc…Kết quả điều tra, rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo năm 2012 vừa được Bộ Lao

động - Thương binh và Xã hội (TBXH) công bố cho thấy, tỷ lệ hộ nghèo của Hà

Nội còn 1,52% và Hà Nội thuộc một trong năm tỉnh, thành phố có số hộ nghèothấp nhất cả nước

Bên cạnh những thành tựu đáng ghi nhận nêu trên, trên bình diện tổng thể,quản lý nhà nước (QLNN) đối với XĐGN nói chung và đối với một số dịch vụ

cho người nghèo nói riêng vẫn còn những hạn chế nhất định, như: QLNN đối với

dịch vụ việc làm (DVVL) tại các trung tâm giới thiệu việc làm hay đào tạo nghề

cho người nghèo chưa sâu sát; việc hoạch định chính sách tài chính cho người

nghèo vẫn còn chắp vá, manh mún, chưa có tính đột phá; công tác kiểm tra, kiểmsoát dịch vụ tài chính cho người nghèo còn lỏng lẻo, việc cấp phát trợ cấp cho

người nghèo ở một số nơi chưa kịp thời…

Trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, cùngvới sự tác động của thiên tai, nhiều rủi ro bất trắc có thể xẩy ra, tình trạng phân

hóa giàu nghèo tăng lên, tình trạng tái nghèo có nguy cơ gia tăng Để giảm

nghèo một cách bền vững, việc cung cấp các dịch vụ cho người nghèo một cách

có hiệu quả có ý nghĩa lớn Do vậy, việc nghiên cứu nhằm tìm các giải pháp

hoàn thiện QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên

địa bàn thành phố Hà Nội có ý nghĩa thiết thực, cấp bách Đó là lý do chủ yếu

của việc lựa chọn đề tài: “Quả n lý nhà nư ớ c nhằ m phát triể n các dị ch vụ cơ

bả n đố i vớ i ngư ờ i nghèo trên đị a bàn thành phố Hà Nộ i” làm luận án tiến sĩ

kinh tế, chuyên ngành Quản lý kinh tế

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

Mục đích nghiên cứu đề tài là trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận vàthực tiễn có liên quan, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN nhằm pháttriển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên địa bàn thành phố Hà Nội

Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài đặt ra là:

- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về QLNNnhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo

- Phân tích và đánh giá thực trạng QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơbản đối với người nghèo trên địa bàn thành phố Hà Nội

- Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện QLNN của chính quyềnthành phố Hà Nội nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên

địa bàn

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Để đạt được mục đích và nhiệm vụ nêu trên, việc nghiên cứu đề tài tậptrung vào đối tượng và phạm vi nghiên cứu như sau:

- Đối tượng nghiên cứu là QLNN ở cấp tỉnh, thành phố nhằm phát triểncác dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên địa bàn thành phố Hà Nội

- Phạm vi nghiên cứu:

Việc nghiên cứu chủ yếu tập trung vào những nội dung cơ bản của QLNN

đối với một số dịch vụ cho người nghèo trên địa bàn Hà Nội, gồm hai loại dịch

vụ cơ bản là dịch vụ tài chính và dịch vụ việc làm.

Việc nghiên cứu thực trạng QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đốivới người nghèo trên địa bàn Hà Nội từ năm 2000 đến nay; các giải pháp đề xuấtnhằm hoàn thiện QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo

trên địa bàn Hà Nội đến năm 2020

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Về phương pháp luận: Việc nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp luận

duy vật biện chứng, duy vật lịch sử để nghiên cứu vấn đề QLNN nhằm phát triểncác dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trong sự biến đổi không ngừng, trongmối liên hệ tác động qua lại lẫn nhau, gắn với những điều kiện cụ thể

Về phương pháp nghiên cứu:

Trong quá trình nghiên cứu đề tài, các phương pháp nghiên cứu được sửdụng bao hàm cả phương pháp diễn dịch và phương pháp quy nạp; phương pháp

định tính, định lượng và phối hợp

Việc sử dụng phương pháp diễn dịch nhằm hình thành khung lý thuyết về

QLNN đối với một số dịch vụ cho người nghèo, dựa trên cách tiếp cận đói nghèo

đa chiều, cách thức XĐGN chủ yếu là cung cấp một số dịch vụ cơ bản cho ngườinghèo (được luận chứng), với giả định về tính hiệu quả của việc cung cấp một số

dịch vụ cho người nghèo từ phía Nhà nước, nội dung và phương thức QLNN đốivới các dịch vụ này Trên cơ sở đó để rút ra những kết luận cần thiết, những kiếnnghị về QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo nói

chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng

Phương pháp quy nạp được sử dụng trên cơ sở các dữ liệu thực tế về đói

nghèo, XĐGN cũng như hiện trạng QLNN đối với các dịch vụ cho người nghèo(chủ yếu trên địa bàn Hà Nội) để khái quát hoá (quy nạp), rút ra những nhận

định, kết luận về QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với ngườinghèo, làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp tiếp tục hoàn thiện, đổi mới

Việc nghiên cứu đề tài đòi hỏi sử dụng cả phương pháp định tính, định

lượng và phối hợp cả hai phương pháp đó Theo đó, phương pháp định tính được

sử dụng trong việc mô tả, đưa ra các khái niệm, đặc điểm của đói nghèo đô thị,

phương thức XĐGN ở đô thị, nội dung và phương thức QLNN nhằm phát triển

các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo đô thị nói chung và thành phố Hà Nộinói riêng Phương pháp định tính cho chúng ta biết như thế nào và tại sao:QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo và tại sao?

Phương pháp định lượng được sử dụng để xem xét, đánh giá sự biến động về

đói nghèo, XĐGN, những chuyển động trong QLNN nhằm phát triển các dịch vụ

cơ bản đối với người nghèo ở Hà Nội cũng như lượng hoá một số vấn đề nghiên

cứu có liên quan

Để kiểm định một số luận điểm theo phương pháp định tính và lượng hoá

một số chỉ tiêu về đói nghèo, XĐGN và QLNN đối với một số dịch vụ cho người

nghèo trên địa bàn thành phố Hà Nội, tác giả đã tiến hành điều tra theo mẫu

phiếu điều tra XHH nhằm làm rõ nhu cầu và mức độ cung cấp dịch vụ cho ngườinghèo Quy mô điều tra tại 710 hộ dân thuộc 6 quận, huyện (Sóc Sơn, Ba Vì,Thanh Trì, Hoàng Mai, Ứng Hòa và Mỹ Đức) Kết quả thu về được 648 phiếu

(đạt 91,3%) Kết hợp điều tra 210 cán bộ quản lý thuộc 02 sở (Sở Nông nghiệp

và PTNT, Sở Lao động - TBXH) và Viện nghiên cứu Phát triển KTXH Hà Nội,thu về được 197 phiếu với việc phỏng vấn sâu 10 nhà quản lý thuộc 2 sở và cán

bộ quản lý của huyện Ba Vì (huyện có tỷ lệ hộ nghèo cao nhất thành phố) đểnắm rõ đường lối, chủ trương, cơ chế chính sách liên quan đến QLNN nhằm pháttriển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên địa bàn Hà Nội

Các phiếu điều tra được xử lý bằng phần mềm chuyên dùng SPSS Kếtquả xử lý phiếu điều tra như ở Phụ lục 1 Kết quả điều tra được sử dụng trongluận án, đặc biệt là chương 3 của luận án

5 Những đóng góp mới về khoa học của luận án

Luận án đã có một số đóng góp mới về khoa học như sau:

- Tiếp cận đói nghèo đa chiều, lựa chọn hai loại dịch vụ cơ bản là dịch vụtài chính và dịch vụ việc làm làm công cụ giảm nghèo bền vững theo tiếp cận đachiều phù hợp với các thành phố lớn như Hà Nội, xây dựng mô hình QLNN đốivới hai loại dịch vụ cơ bản đó

- Lượng hoá được nghèo theo tiếp cận đa chiều, giảm nghèo và QLNNnhằm phát triển dịch vụ tài chính và việc làm để giảm nghèo bền vững đối với

người nghèo ở Hà Nội và được kiểm chứng bằng điều tra XHH

- Các giải pháp hoàn thiện QLNN nhằm phát triển hai dịch vụ cơ bản là tàichính và việc làm đối với người nghèo phù hợp với Hà Nội, phù hợp với cấpthành phố trực thuộc Trung ương Kết quả nghiên cứu có thể nhân rộng ra cho cácthành phố lớn khác ở Việt Nam.

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình của tác giả đã công

bố, danh mục tài liệu tham khảo và phần phụ lục, nội dung chính của luận án

được kết cấu thành 4 chương, 11 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN

ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 T NG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN C U V ÓI NGHÈO VÀ QU N

LÝ NHÀ N C NH M PHÁT TRI N CÁC D CH V C B N I V I NG I NGHÈO TRÊN TH GI I VÀ VI T NAM

Đói nghèo là hiện tượng phổ biến ở nhiều nước trên thế giới và XĐGNđược nhiều quốc gia, nhiều tổ chức quốc tế và nhiều nhà khoa học quan tâm đặc

biệt Do vậy, đã có không ít nghiên cứu khoa học trong và ngoài nước liên quan

đến đề tài Dưới đây sẽ hệ thống các công trình nghiên cứu trong nước và quốc

tế có liên quan đến đề tài luận án

1.1.1 Các nghiên c u v ói nghèo, d ch v c b n i v i ng i nghèo

và vai trò c a chính ph trong vi c gi i quy t v n ói nghèo trên th gi i

Để góp phần XĐGN ở từng nước và trên toàn cầu, nhiều tổ chức và cá

nhân đã tiến hành các nghiên cứu về đói nghèo, các phương thức XĐGN Trong

số đó, phải kể đến một số nghiên cứu điển hình, được coi như là “kim chỉ Nam”trong xây dựng khuôn khổ hành động giải quyết đói nghèo của nhiều quốc giatrên thế giới như các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (NHTG)

Một nghiên cứu mang tính toàn cầu về đói nghèo của NHTG “Đánh giátình trạng nghèo trên thế giới”, được coi là một trong các nghiên cứu khá sớm,

có tính toàn diện và hệ thống về vấn đề đói nghèo Báo cáo của NHTG đưa raquan niệm người nghèo: “Một người được gọi là nghèo khi không có việc làm,

không có đủ tiền để mua lương thực thực phẩm để có thể duy trì được cuộc sống

của mình, không có tiền để cho con đi học và cũng không đủ tiền để chữa bệnhkhi ốm đau” [60, tr.19] Trong báo cáo này, các thước đo về đói nghèo (chủ yếu

là đói nghèo về thu nhập) được xác định Điểm nổi bật trong báo cáo này chính

là việc phát hiện và tổng kết các nguyên nhân của đói nghèo, trong đó đặc biệt là

sự hạn chế trong tiếp cận các nguồn lực (như vốn, đất đai) cho sản xuất Từ đó,nhóm nghiên cứu đề xuất với chính phủ các nước là cần chú trọng đến các chính

sách tăng khả năng tiếp cận các nguồn lực sản xuất cho người dân Trên cơ sở đó

để tăng được thu nhập cho người nghèo, giúp họ tiếp cận với giáo dục và y tế, có

vậy mới thoát khỏi vòng luẩn quẩn của đói nghèo Tuy nhiên, khung lý thuyết vềgiải quyết đói nghèo mà nghiên cứu này đưa ra chưa toàn diện và thiếu cụ thể

Trong công trình nghiên cứu “Hoàn thiện một số chính sách XĐGN chủyếu của Việt Nam đến năm 2015”, tác giả Nguyễn Thị Hoa cho rằng có nhiềuquan niệm khác nhau về đói nghèo Có ý kiến cho rằng “Đói nghèo là tình trạngmột nhóm người trong xã hội không có khả năng được hưởng một “cái gì đó” ở

mức tối thiểu cần thiết [38, tr.13] Sự khác nhau về “cái gì đó” đã được đề cập

đến với ba lý thuyết chủ yếu: lý thuyết của trường phái phúc lợi, trường phái nhu cầu cơ bản và trường phái khả năng.

Theo trường phái phúc lợi, xã hội có hiện tượng đói nghèo khi một hay

nhiều cá nhân trong xã hội không có được một mức phúc lợi kinh tế (thường

được sử dụng đồng nhất với mức sống) được coi là cần thiết để đảm bảo một

cuộc sống tối thiểu hợp lý theo tiêu chuẩn của xã hội đó Khi đó, tăng thu nhập

được xem là điều quan trọng nhất để nâng cao mức sống Theo cách hiểu này,các chính sách XĐGN sẽ phải tập trung vào việc tăng năng suất, tạo việc làm…qua đó nâng cao thu nhập để người dân có được mức phúc lợi kinh tế cao hơn

Trường phái nhu cầu cơ bản coi “cái gì đó” mà người nghèo thiếu là một

tập hợp những hàng hoá và dịch vụ được xác định cụ thể mà việc thoả mãn

chúng là điều kiện tiên quyết để đảm bảo chất lượng cuộc sống Những nhu cầu

cơ bản đó bao gồm: lương thực, thực phẩm, nước, điều kiện vệ sinh, nhà ở, quần

áo, giáo dục và y tế cơ sở, giao thông công cộng Theo trường phái này, để

XĐGN, cần có chính sách cụ thể đối với từng loại nhu cầu cơ bản, chứ không

chỉ tập trung vào mỗi việc tăng thu nhập cho cá nhân

Trường phái năng lực coi giá trị cuộc sống của con người không chỉ phụ

thuộc duy nhất vào độ thoả dụng hay thoả mãn các nhu cầu cơ bản, mà đó là khả

năng mà một con người có được, là quyền tự do đáng kể mà họ được hưởng đểvươn tới một cuộc sống mà họ mong muốn Theo cách hiểu này, điều mà các

chính sách XĐGN cần làm là phải tạo điều kiện để người nghèo có được năng

lực thực hiện các chức năng cần thiết, đi từ những thứ rất cơ bản như đủ dinh

dưỡng, có sức khoẻ tốt, tránh được nguy cơ tử vong sớm… đến những nhu cầucao hơn như được tôn trọng, được tham gia vào đời sống xã hội, có tiếng nói và

quyền lực Trường phái này khác cơ bản so với các trường phái trên ở chỗ nóchú trọng đến việc tạo cơ hội để phát huy năng lực của người nghèo

Năm 2000, NHTG thực hiện một nghiên cứu khác về đói nghèo trên phạm

vi toàn cầu “Báo cáo tình hình phát triển thế giới: tấn công đói nghèo” [63]

Trong đó, NHTG khẳng định bản chất của đói nghèo là đa chiều: Một là, sự khốn cùng về vật chất, được đo lường theo thu nhập hoặc tiêu dùng hay nói cách khác

khía cạnh đầu tiên của đói nghèo là đói nghèo theo thu nhập; hai là, sự hưởng

thụ thiếu thốn về giáo dục và y tế; ba là, nguy cơ dễ bị tổn thương và dễ gặp rủi

ro, tức là khả năng một hộ gia đình hay cá nhân bị rơi vào cảnh đói nghèo về thu

nhập hoặc về sức khoẻ; cuối cùng là tình trạng không có tiếng nói và quyền lực

của người nghèo.

Với phát hiện đói nghèo là đa chiều, các khía cạnh đó có mối quan hệ chặtchẽ với nhau nên NHTG đề xuất chiến lược tấn công đói nghèo với ba trụ cột

chính đó là tạo cơ hội, trao quyền và thiết lập mạng lưới an sinh xã hội (ASXH), đồng thời, khuyến cáo các quốc gia 3 điểm: Một, cần có chính sách cụ thể để hỗ

trợ người nghèo có được các nguồn lực cần thiết như đất đai, vốn cho sản xuất

kinh doanh, tạo thu nhập để thoát đói nghèo về vật chất; hai, cần trợ giúp đặc biệt từ chính phủ về giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch cho người nghèo; ba, phát

triển mạng lưới ASXH để giúp người nghèo chống đỡ với những rủi ro, giảmthiểu tổn thương và cần tạo cơ hội nhiều hơn để người nghèo tham gia hiệu quảvào các hoạt động ở địa phương

Như vậy, qua các khuyến cáo của NHTG có thể thấy để XĐGN, có nhiều

dịch vụ cần được cung ứng đến người nghèo, đặc biệt là dịch vụ tín dụng, dịch

vụ đào tạo nghề, tạo việc làm và các dịch vụ xã hội (DVXH) khác như giáodục,y tế, cung cấp nước sạch, nhà ở, dịch vụ bảo hiểm

Năm 2004, NHTG thực hiện nghiên cứu “Báo cáo phát triển thế giới2004: Cải thiện các dịch vụ để phục vụ người nghèo” [64] Trong đó, nhóm tácgiả làm rõ một số vấn đề như: các dịch vụ nào có thể cải thiện được điều kiệnsống cho người nghèo, chính phủ có thể làm gì để các dịch vụ đó có tác dụng,khuôn khổ nào cho việc cung ứng hiệu quả dịch vụ cơ bản cho người nghèo.

Báo cáo này đã một lần nữa khẳng định, các dịch vụ có quan hệ trực tiếpđến sự phát triển của con người đó là giáo dục, y tế, nước, phương tiện vệ sinh

và điện Đây cũng chính là các dịch vụ phục vụ nhu cầu cơ bản của con ngườitheo quan niệm nghèo nghèo của trường phái nhu cầu Các tác giả cũng nhấnmạnh rằng nghèo nghèo về thu nhập có thể được giải quyết nếu như chính phủ ởcác quốc gia nỗ lực trong thực hiện các chính sách tác động đến tạo thu nhập cho

người nghèo Nhóm nghiên cứu cũng chỉ ra bốn lý do khiến cho dịch vụ khôngđến được với nghèo: i) Chính phủ chi tiêu rất ít cho các dịch vụ mà người nghèo

cần; ii) Tiền khó đến tay nhà cung ứng dịch vụ tuyến đầu; iii) Các nhà cung ứngdịch không phải khi nào cũng được đãi ngộ xứng đáng; iv) Mức cầu về dịch vụcủa người nghèo thấp do các yếu tố về văn hóa, giới hay khoảng cách xã hộigiữa người nghèo và nhà cung ứng dịch vụ còn khá xa

Từ đó, nhóm nghiên cứu gợi ý một số cách thức cung ứng dịch vụ cơ bảncho người nghèo như: chính phủ trung ương cung cấp; ký hợp đồng cung ứng dịch

vụ với khu vực ngoài nhà nước hoặc có thể nhượng quyền cung ứng dịch vụ cho tưnhân; chính quyền cấp trên chuyển trách nhiệm cho chính quyền bên dưới, hoặcchuyển trách nhiệm cho cộng đồng, khách hàng, các hộ gia đình [64, tr.4-7]

Ngoài ra, không ít các nghiên cứu tại nhiều quốc gia riêng lẻ gắn với điềukiện cụ thể của địa phương Chẳng hạn, công trình “Phát triển quỹ hỗ trợ cácdịch vụ cơ bản cho người nghèo khu vực đô thị” tại thành phố Hyderabad (Ấn

Độ) [119], do Trung tâm nghiên cứu quản lý thành phố Hyderabad thực hiệnnăm 2010 Nhóm nghiên cứu làm rõ khái niệm đói nghèo đô thị, ý nghĩa của việc

giảm nghèo, sự cần thiết của việc cung cấp dịch vụ cơ bản (gồm 7 dịch vụ: bảohiểm về biến động giá, cải thiện nhà ở, cấp nước sạch, vệ sinh môi trường, giáo

dục, y tế và bảo hiểm xã hội) cho người nghèo, ý nghĩa của quỹ hỗ trợ cung cấpcác dịch vụ cơ bản Trên cơ sở đó, nhóm nghiên cứu đã đề xuất quy trình quản lý

và phát triển quỹ hỗ trợ dịch vụ cơ bản đối với người nghèo đô thị tại thành phốHyderabad (Ấn Độ)

1.1.2 Các nghiên c u v d ch v c b n cho ng i nghèo và qu n lý nhà

n c nh m phát tri n các d ch v c b n i v i ng i nghèo Vi t Nam

Năm 1995, lần đầu tiên, một nghiên cứu về đói nghèo trên phạm vi cảnước được NHTG thực hiện với tiêu đề “Đánh giá đói nghèo và chiến lược”

[67] Điểm nổi bật của báo cáo này chính là tổng hợp được các quan niệm khácnhau về đói nghèo và đặc điểm của người nghèo ở Việt Nam Thông qua đánhgiá thực trạng đói nghèo của Việt Nam, nghiên cứu này đã chỉ ra các nguyênnhân gây ra đói nghèo: “ do thiếu các nguồn lực sản xuất kinh doanh như vốn,

đất đai; do trình độ học vấn thấp, việc làm thiếu và không ổn định; do bệnh tật và

sức khỏe kém; do sự cách biệt về địa lý như hệ thống đường giao thông chưaphát triển” [67, tr.6-12] Các phát hiện về nguyên nhân đói nghèo đã là cơ sởquan trọng để các nhà hoạch định chính sách Việt Nam xây dựng chiến lược tấncông đói nghèo Báo cáo chỉ rõ, để XĐGN, nếu chỉ chú trọng vào các chính sách

tăng trưởng kinh tế thì chưa đủ, mà cần phải có các chính sách tác động trực tiếpđến người nghèo như tạo cơ hội để người nghèo tiếp cận các nguồn lực sản xuất

Trong Báo cáo “Xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam” [108] do UNDP thựchiện năm 1995, nhóm nghiên cứu đã chỉ ra các nguyên nhân gây ra đói nghèo ởViệt Nam, đồng thời khẳng định: “Để giải quyết đói nghèo cần tăng khả năngtiếp cận các nguồn lực cơ bản như đất đai, vốn ưu đãi cho người nghèo Đặc biệt,

hỗ trợ về giáo dục và y tế để giải quyết được tình trạng trình độ học vấn thấpcũng như sức khỏe yếu kém của người nghèo” [108, tr.34] Cùng với các nghiêncứu của NHTG, nghiên cứu của UNDP tập trung vào nhận diện người nghèo vànguyên nhân đói nghèo của Việt Nam, làm cơ sở để cho Chính phủ ban hành

chương trình XĐGN với các nhóm giải pháp tập trung vào cải thiện thu nhập chongười nghèo và khả năng tiếp cận các dịch vụ cơ bản như giáo dục, y tế

Trong Báo cáo “Việt Nam tấn công đói nghèo” thực hiện năm 2000 củamình, NHTG đã khái quát một bức tranh tổng thể về đói nghèo với những đặc

trưng của người nghèo ở Việt Nam và chỉ rõ “Những người dân nhập cư thành

thị nghèo và không có hộ khẩu gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận các dịchcông cộng (giáo dục, y tế, DVVL)” Nhóm nghiên cứu khuyến cáo cần tiến hànhngay cải cách nhằm tạo ra nhiều việc làm phi nông nghiệp hơn [63, tr.46] Nhómnghiên cứu cũng đã tiến hành đánh giá tác động của hệ thống chính sách hỗ trợ

người nghèo đến giảm nghèo trong cả nước, nêu kết quả của một số chính sách

lớn như: tín dụng ưu đãi cho người nghèo, chính sách hỗ trợ y tế và giáo dục cho

người nghèo, chính sách việc làm, chính sách đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng

Nhóm nghiên cứu cũng chỉ rõ rằng sự lựa chọn cách tiếp cận XĐGN của Chínhphủ Việt Nam theo cách của NHTG (với ba trụ cột chính) là đúng đắn

Ngoài ra, còn nhiều nghiên cứu khác do các tổ chức trong và ngoài nướctriển khai thực hiện điển hình như: các bài viết trong cuốn “Kỷ yếu hội nghị sơkết ba năm thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia XĐGN và việc làm giai

đoạn 2001-2005” do Bộ Lao động TBXH chủ trì [6]; “Số liệu thống kê XĐGNgiai đoạn 1998-2000 và 2001-2003” của Bộ Lao động TBXH và Chương trình

hợp tác Việt - Đức về XĐGN [7]; “Đánh giá nghèo theo vùng tại đồng bằngSông Hồng” do UNDP thực hiện năm 2003 [109]

Để làm rõ hơn vai trò của Chính phủ trong cung ứng các dịch vụ cần thiếtcho người nghèo, có một số nghiên cứu của các tổ chức và cá nhân trong vàngoài nước đã thực hiện về dịch vụ tín dụng, DVXH, dịch vụ đào tạo nghề

Một trong các nghiên cứu nhằm cải thiện khả năng tiếp cận nhiều dịch vụcung ứng cho người nghèo đó là công trình nghiên cứu về thực trạng đói nghèo

và đề xuất hoàn thiện chính sách giảm nghèo công bố năm 2000 của Nguyễn Thị

Hoa Tác giả đã khẳng định:“Công cuộc XĐGN ở Việt Nam chỉ thành công khiChính phủ xây dựng được chiến lược tấn công đói nghèo kết hợp với chiến lược

tăng trưởng hướng tới người nghèo” [121] và vai trò của Chính phủ là rất lớn

“trong hoạch định và ưu tiên nguồn lực để thực hiện các chính sách hỗ trợ trực

tiếp tạo cơ hội cho người nghèo như chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo,chính sách tạo việc làm cho người nghèo ” [121, tr.36-37] Cũng trong nghiêncứu này, tác giả đã khẳng định sự thành công của các chính sách hỗ trợ trực tiếp

cho người nghèo phụ thuộc rất nhiều vào tổ chức thực hiện các chính sách, đòi

hỏi các cấp chính quyền địa phương phải thực sự vào cuộc và coi đây là nhiệm

vụ chính trị quan trọng của mình

Một số nghiên cứu gần đây như “Tiếp tục cải cách và đổi mới khu vực tổchức sự nghiệp công lập cung ứng dịch vụ giáo dục và y tế ở Việt Nam” [2] củatác giả Nguyễn Thi Tuệ Anh (2010); các công trình nghiên cứu “Phát triển dạynghề, tạo việc làm và hòa nhập cộng đồng cho các đối tượng yếu thế giai đoạn2006-2015” và “Hoàn thiện chế độ, cơ chế tài chính trợ cấp tại cộng đồng cho

đối tượng xã hội” của Bộ Lao động TBXH [9] thực hiện năm 2007

Một nghiên cứu được UNDP thực hiện năm 2011 về “Dịch vụ xã hội pháttriển con người” [17] Các nhà nghiên cứu đã phân tích khoảng cách trong tiếpcận các dịch vụ y tế và giáo dục ở cấp địa phương và giữa các nhóm KTXH.Việc cung cấp các DVXH và các cơ chế tài chính và quản lý trong cung ứngDVXH hiện nay đã ảnh hưởng như thế nào đến việc tiếp cận và chất lượng củacác dịch vụ y tế và giáo dục là một nội dung chính được các nhà nghiên cứu giảiquyết trong báo cáo này Trong đó, nhóm nghiên cứu đã phát hiện ra rằng cơ chếtài chính, cung cấp dịch vụ và quản lý các DVXH ở Việt Nam dường như đều

đang đóng góp làm sâu sắc hơn tình trạng bất bình đẳng trong tiếp cận các

DVXH Công tác QLNN đối với các dịch vụ y tế và giáo dục cũng bị ảnh hưởng

đáng kể từ cơ chế phân cấp về tài chính và quản lý cho tổ chức cung cấp dịch vụ

Nhóm nghiên cứu đã đề xuất các cơ chế, chính sách cụ thể và phương thức tổchức thực hiện các chính sách đó để giải quyết được vấn đề đói nghèo cho các

đối tượng khác nhau

Một số nghiên cứu tập trung vào dịch vụ tín dụng cho người nghèo Với

quan điểm cho rằng tín dụng có vai trò lớn trong công cuộc XĐGN ở Việt Nam,

tác giả Đào Văn Hùng với công trình “Các giải pháp tín dụng đối với người

nghèo ở Việt Nam hiện nay” năm 2000 làm rõ vai trò của tín dụng trong việcgiảm nghèo ở nông thôn và một số kinh nghiệm quốc tế về cung cấp tín dụng

cho người nghèo Tác giả cũng chỉ ra rằng cần “mở rộng thông qua các tổ chức

tài chính hiện hành bằng cách cải cách môi trường chính sách cho phù hợp, đặcbiệt chính sách lãi suất, khuôn khổ thể chế pháp lý và giám sát” và để làm được

điều này, vai trò của chính phủ là rất lớn, đặc biệt trong cải cách môi trường

chính sách [46, tr.130, 146]

Một nghiên cứu khác tuy không trực tiếp liên quan đến dịch vụ cơ bản cho

người nghèo là “Quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch công” [35] của Đỗ Thị

Hải Hà năm 2007 Tác giả tập trung làm rõ những nội dung QLNN về dịch vụnói chung và dịch vụ công nói riêng Theo đó, nội dung QLNN đối với cung ứngdịch vụ công gồm có: Xác định và phân loại chính xác các dịch vụ công; hình

thành quan điểm, nguyên tắc, mô hình cung ứng dịch vụ công; xây dựng bộ máy

triển khai việc cung ứng dịch vụ công; huy động nguồn lực, lựa chọn phươngthức, phương pháp, chính sách cung ứng dịch vụ công; theo dõi, kiểm tra đo

lường, đánh giá kết quả hoạt động cung ứng dịch vụ công và đổi mới cung ứng

dịch vụ công [35, tr.34]

1.2 T NG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN C U V ÓI NGHÈO,

D CH V CHO NG I NGHÈO VÀ QU N LÝ NHÀ N C NH M PHÁT TRI N CÁC D CH V C B N I V I NG I NGHÈO HÀ N I

1.2.1 Các công trình nghiên c u v ói nghèo Hà N i

Mặc dù Hà Nội là Thủ đô và là một trong các thành phố lớn của Việt Nam

nhưng đói nghèo cũng là một vấn đề nổi cộm cần được quan tâm giải quyết Vì

vậy, đã có không ít công trình nghiên cứu về đói nghèo và XĐGN của Hà Nội

Công trình nghiên cứu: “Giảm nghèo tại các huyện ngoại thành Hà Nộitrong quá trình đô thi hóa” của tác giả Phạm Minh Liên (2008) [51] Tác giả tậptrung làm rõ thực trạng đói nghèo của các huyện ngoại thành trong bối cảnh đẩynhanh tốc độ đô thị hóa Tác giả chỉ ra rằng nhiều hộ gia đình bị rơi vào tìnhtrạng nghèo do thiếu tư liệu sản xuất, không chuyển đổi nghề kịp thời nên rơi

vào tình trạng thất nghiệp Hay có những trường hợp nghèo vì chưa biết cách

làm ăn hoặc chưa có vốn để thực hiện các dự án sản xuất kinh doanh khi không

còn sản xuất nông nghiệp Ngoài ra, quá trình đô thị hóa cũng dẫn đến tìnhtrạng các hộ nghèo gặp khó khăn về nước sinh hoạt Từ đó, tác giả đề xuất một

số giải pháp nhằm giải quyết việc làm, khắc phục hạn chế trong sử dụng vốn tíndụng, cung cấp nước sạch, hỗ trợ về giáo dục, y tế cho các hộ nghèo Hướng giảiquyết này có nhiều điểm đồng nhất với tác giả Bùi Thu Thủy, trong nghiên cứu

“Thực trạng XĐGN ở huyện Sóc Sơn, thành phố Hà Nội, kinh nghiệm và giảipháp” [99] năm 2008 Tuy nhiên, mỗi giải pháp có khác biệt về cách thức thực hiện

do xuất phát từ đặc thù riêng của từng địa phương

Để làm rõ tình trạng đói nghèo và tìm giải pháp thúc đẩy XĐGN, được sự

tài trợ của UNDP, năm 2010, UBND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ ChíMinh tiến hành nghiên cứu “Đánh giá nghèo đô thị ở Hà Nội và thành phố Hồ

Chí Minh” [16] Đây là một nghiên cứu về đói nghèo ở Hà Nội với việc sử dụng

hai cách tiếp cận là cách truyền thống sử dụng thu nhập và chuẩn nghèo thu nhậplàm công cụ và cách tiếp cận mới đánh giá nghèo đa chiều (bao gồm cả kinh tế

và các chiều xã hội) Kết quả nghiên cứu cho thấy ở khu vực đô thị hiện nay, đóinghèo về kinh tế không còn là vấn đề bức xúc nữa mà mối quan tâm sẽ ngày

càng tăng lên đối với mức độ và tính bình đẳng trong tiếp cận các DVXH cơ

bản” như giáo dục, y tế, nhà ở, việc làm, hệ thống ASXH [16, tr.100] Một khó

khăn lớn của người nghèo là vay vốn của Ngân hàng CSXH (chỉ có 1,5% hộnghèo vay được vốn của Ngân hàng này); phần lớn họ phải vay vốn phi chính

thức từ bạn bè, người thân (10,9%) [16, tr.145] Ngoài ra, đặc điểm chung ở haithành phố này là “ba chiều đóng góp nhiều nhất cho chỉ số nghèo đa chiều làthiếu hụt tiếp cận hệ thống ASXH, thiếu hụt tiếp cận dịch vụ nhà ở (điện, nước,

thoát nước, rác thải, ) và thiếu hụt về chất lượng và diện tích nhà ở” [16,

tr.116] Kết quả nghiên cứu này cho thấy, nếu nhìn nhận một cách thực tế thì

“giảm nghèo dựa trên tiêu chí kinh tế (thu nhập, chi tiêu) tỏ ra không phù hợp” mà

“cách tiếp cận đa chiều có vẻ phù hợp hơn, theo đó đời sống của dân cư cần được

đánh giá dựa trên một số khía cạnh KTXH và các chính sách giảm nghèo, nâng caođời sống người dân cần dựa trên cách đánh giá nhiều chiều này” [16, tr.117] Nhóm

nghiên cứu khuyến nghị thành phố cần quan tâm hỗ trợ người nghèo tiếp cận hệthống ASXH; cải thiện các dịch vụ nhà ở; tăng cường công tác giáo dục và phổcập giáo dục trung học cơ sở; hỗ trợ cho vay vốn tín dụng ưu đãi và tín dụngnhỏ; hỗ trợ dạy nghề và giải quyết việc làm [16, tr.145] Trong đó, cải thiện khả

năng tiếp cận tín dụng được coi là chìa khóa để giải quyết đói nghèo về thu nhập

Kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp ngành “Hoạt động tín dụng gópphần thúc đẩy phát triển nông nghiệp và kinh tế ngoại thành Thủ đô Hà Nội” [106]

năm 2011 của Chi nhánh Ngân hàng CSXH thành phố Hà Nội chỉ rõ hạn chế tiếp cận

tín dụng của hộ nghèo là do mạng lưới hệ thống tín dụng tuy phát triển không đồng

đều, đặc biệt ở vùng sâu vùng xa của thành phố” [106, tr.38]

1.2.2 Các nghiên c u v d ch v cho ng i nghèo và qu n lý nhà n c

nh m phát tri n các d ch v c b n i v i ng i nghèo Hà N i

Liên quan đến vấn đề này, có một số ít công trình nghiên cứu như “Nâng

cao khả năng tiếp cận các DVXH của người nghèo thành thị Hà Nội” [118] củaViện Nghiên cứu phát triển KTXH Hà Nội thực hiện năm 2002 Nhóm nghiêncứu đã nêu bức tranh khá toàn diện về thực trạng tiếp cận các DVXH của ngườinghèo ở Hà Nội Theo nghiên cứu này, người nghèo được tiếp cận với giáo dụcchất lượng không cao do không có khả năng chi trả [118, tr.53] Đối với dịch vụ

y tế, do “có sự khác biệt khá nhiều về chi tiêu giữa người giàu và người nghèo”nên dẫn đến sự lựa chọn nơi khám chữa bệnh cũng có sự khác biệt giữa hainhóm này “người nghèo vẫn yếu thế hơn trong việc tiếp cận các cơ sở y tế, đa số

người nghèo khi ốm sẽ lựa chọn không đi khám, tự điều trị hoặc nếu có đi khám thìđến các bệnh viện huyện, quận nơi mà chất lượng dịch vụ y tế được đánh giá khôngcao” [118, tr.59] Tác giả chỉ rõ các nguyên nhân của tình trạng này, trong đó nhấn

mạnh hạn chế trong QLNN đối với các DVXH là một nguyên nhân cơ bản

Về vấn đề lao động và việc làm của lao động nông thôn ngoại thành HàNội, trong cuốn“Đô thị hoá và lao động việc làm ở Hà Nội” [37], tác giả Hoàng

Văn Hoa (2007) chỉ ra sự bất cập trong đào tạo nghề: đào tạo không gắn với nhu

cầu thực tế, thiếu sự gắn kết, chia sẻ trách nhiệm giữa cơ sở đào tạo và doanhnghiệp; tình hình đào tạo ra không bố trí được việc làm, trong khi doanh nghiệplại thiếu hụt trầm trọng nguồn nhân lực

Tác giả Nguyễn Tiệp (2005) trong cuốn “Nguồn nhân lực nông thôn ngoạithành trong quá trình đô thị hóa trên địa bàn thành phố Hà Nội” [102], chỉ rõ tìnhtrạng yếu kém của nguồn nhân lực, nhất là về chất lượng Tác giả đề xuất các

phương án đào tạo nghề cho những địa bàn ngoại thành phù hợp với hoàn cảnh,

yêu cầu và khả năng của các địa phương

Về vấn đề nhà ở cho những người có thu nhập thấp, công trình nghiên cứu

“Thực trạng và giải pháp giải quyết nhà ở cho người thu nhập thấp ở Hà Nội”

[69] do tác giả Hoàng Xuân Nghĩa (2007) làm chủ nhiệm chỉ ra bức tranh nhà ởngày càng nan giải và bức xúc đối với người nghèo trên địa bàn Hà Nội Tác giảchỉ ra rằng để giải quyết căn cơ, bền vững nhà ở cho người thu nhập thấp trên địabàn, cần nắm vững xu hướng đô thị hoá và quy luật thị trường, đồng thời vậndụng tốt các cơ chế, chính sách ưu đãi và hỗ trợ tích cực của Nhà nước, thực

hiện Chương trình bao cấp nhà ở có mục tiêu cho người thu nhập thấp Ngoài

ra, cần có giải pháp và mô hình nhà ở khả thi trong thực tế.

Ngoài ra, còn có khá nhiều bài viết, các công trình nghiên cứu khác đềcập đến các vấn đề như: dịch vụ y tế, văn hóa, giáo dục, nước sạch, vệ sinh môi

trường, trên địa bàn Hà Nội cũng được nhiều tổ chức, cá nhân quan tâm nghiên

cứu trong thời gian qua

1.3 ÁNH GIÁ CHUNG V CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN C U LIÊN QUAN N TÀI LU N ÁN

1.3.1 Các k t qu t c t các nghiên c u liên quan n tài

lu n án

Từ các công trình nghiên cứu đã phân tích ở trên, có thể rút ra một số kếtquả, kết luận khoa học có thể kế thừa khi nghiên cứu đề tài luận án:

Một là, cách tiếp cận đói nghèo ngày càng phù hợp hơn, sát thực hơn.

Trong từng giai đoạn nhất định, cách tiếp cận đói nghèo có khác nhau nhưng xu

hướng chung hiện nay là tiếp cận đói nghèo đa chiều Theo đó, khái niệm và bản

chất của đói nghèo cũng đã có sự thay đổi: đói nghèo không đơn thuần là thunhập thấp, thiếu ăn mà còn là những hạn chế trong tiếp cận các dịch vụ, tiếp cậnnguồn lực, nguy cơ dễ bị tổn thương, rủi ro, và ít có cơ hội nói lên tiếng nói củamình trong cộng đồng Từ đó, nguyên nhân của đói nghèo cũng rất đa dạng: do

năng lực và điều kiện của người nghèo, do những tác động khách quan, do thiếu

sự hỗ trợ của nhà nước và nhiều nguyên nhân khác

Hai là, các công trình nghiên cứu đều có những đề xuất ở các mức độ

khác nhau về cách thức, biện pháp XĐGN: tạo việc làm để tăng thu nhập, tạo

điều kiện cho người nghèo tiếp cận nguồn lực, cung cấp các dịch vụ cho ngườinghèo, Trong đó, cung cấp dịch vụ cơ bản cho người nghèo là nhóm giải pháp

quan trọng hiện nay ở nhiều quốc gia, đặc biệt là các dịch vụ cơ bản như: dịch vụnhà ở, nước sạch, vệ sinh môi trường, giáo dục, y tế Ngoài ra, cần chú trọngnhóm dịch vụ trực tiếp hỗ trợ người nghèo cải thiện thu nhập như dịch vụ tíndụng, DVVL; nhóm dịch vụ hỗ trợ pháp lý cho người nghèo

Điều quan trọng là các nghiên cứu đã khẳng định nếu người nghèo được

cung cấp các dịch vụ cơ bản đó, cơ hội thoát nghèo sẽ rất cao nhưng trên thực tế

họ lại đang bị hạn chế trong tiếp cận và sử dụng chúng Để giải quyết được vấn

đề đó, vai trò của chính phủ là rất lớn, thể hiện từ khâu hoạch định chiến lược,

chính sách và tổ chức thực hiện cung ứng các dịch vụ cơ bản

Ba là, các nghiên cứu trong và ngoài nước về đói nghèo tuy không trực

tiếp đề cập đến vấn đề QLNN đối với cung ứng dịch vụ cơ bản cho người nghèo

nhưng các tác giả đều đã nhấn mạnh đến sự cần thiết của một số dịch vụ được

coi là không thế thiếu được khi giải quyết vấn đề đói nghèo và cần đến can thiệpcủa chính phủ để đảm bảo người nghèo được tiếp cận với các dịch vụ đó khôngchỉ về số lượng mà cả về chất lượng Các khuyến cáo chính phủ nên làm gì trong

các nghiên cứu này sẽ được luận án kế thừa khi đề cập sâu hơn trong vai tròQLNN đối với một số dịch vụ cơ bản cho người nghèo ở Hà Nội.

Bốn là, tuy chỉ có rất ít nghiên cứu về QLNN nhằm phát triển các dịch vụ

cơ bản đối với người nghèo (có một nghiên cứu tập trung vào QLNN đối với

dịch vụ công), nhưng một số kết quả nghiên cứu thể được kế thừa như nội dungQLNN đối với cung ứng dịch vụ trong xây dựng khung lý thuyết về QLNN đốivới các dịch vụ cơ bản cho người nghèo Đây là một trong những nội dung quantrọng của luận án vì dựa vào khung lý thuyết này, nghiên cứu sinh tiến hành

đánh giá được thực trạng QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối vớingười nghèo ở Hà Nội

1.3.2 Các v n liên quan n tài lu n án c n ti p t c nghiên c u làm rõ

Từ tổng quan các công trình nghiên cứu cho thấy, đến nay, còn nhiều vấn

đề về dịch vụ cơ bản đối với người nghèo và QLNN nhằm phát triển các dịch vụnày chưa được làm rõ, cần tiếp tục nghiên cứu Cụ thể như sau:

Một là, đối tượng chính của các nghiên cứu là đói nghèo nên mới chỉ

dừng ở mức độ thống nhất về cách nhận dạng người nghèo thông qua quan niệmcũng như đặc điểm của người nghèo Vì vậy, các nghiên cứu chỉ gián tiếp chỉ ranhững dịch vụ nào cần thiết để giải quyết đói nghèo, đảm bảo cung cấp cho

người nghèo Chỉ có rất ít nghiên cứu đề cập đến các dịch vụ cơ bản cho người

nghèo là gì Tuy nhiên, các nghiên cứu này cũng chưa làm rõ được những dịch

vụ cơ bản nào là phù hợp đối với giải quyết đói nghèo ở từng địa phương có điềukiện KTXH cụ thể khác nhau

Hai là, một số tác giả nghiên cứu ở khía cạnh này hay khía cạnh khác của

dịch vụ cơ bản cho người nghèo Tuy nhiên, các nghiên cứu trước đó chủ yếu tậptrung vào một số dịch vụ như dịch vụ tín dụng, dịch vụ giáo dục, dịch vụ y tế,

chưa có một nghiên cứu riêng nào về DVVL cho người nghèo

Ba là, các nghiên cứu trực tiếp vào QLNN chưa làm rõ được sự khác biệt

giữa QLNN nói chung và QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản cho người

nghèo, QLNN đối với cung ứng dịch vụ cơ bản cho người nghèo Điều này dễdẫn đến sự lẫn lộn khi đề cập đến nội dung QLNN đối với dịch vụ cơ bản cho

người nghèo

Bốn là, đến nay có nhiều nghiên cứu về đói nghèo của Hà Nội Tuy nhiên,

nếu xét về thời gian thì các nghiên cứu này phần lớn được thực hiên trước năm

2010 Do đó, bức tranh toàn cảnh về đói nghèo của Hà Nội đến nay chưa được

phản ánh đầy đủ Vì vậy, cần có những nghiên cứu sâu để phản ánh được thựctrạng về đói nghèo của Hà Nội và xác định xu hướng đói nghèo của Hà Nội đến

năm 2020

Năm là, mặc dù các nghiên cứu liên quan đến đói nghèo, đặc biệt là

nghiên cứu về dịch vụ cơ bản cho người nghèo đều khẳng định chính phủ có vaitrò quan trọng đối với cung ứng dịch vụ cơ bản cho người nghèo Tuy nhiên, đến

nay chưa có nghiên cứu nào trên phạm vi cả nước nói chung và ở Hà Nội nói

riêng về vấn đề QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo

Do đó, yêu cầu đặt ra cần nghiên cứu một cách hệ thống để xác định trong bối

cảnh hiện nay, dịch vụ cơ bản đối với người nghèo Hà Nội gồm những dịch vụnào, thực trạng cung ứng dịch vụ đó thời gian qua ở Hà Nội như thế nào và vaitrò QLNN đối với dịch vụ đó cho người nghèo Hà Nội ra sao

Từ những phân tích trên cho thấy việc lựa chọn “Quả n lý nhà nư ớ c

nhằ m phát triể n các dị ch vụ cơ bả nđố i vớ i ngư ờ i nghèo trên đị a bàn thành phố

Hà Nộ i” làm đề tài luận án tiến sĩ là hoàn toàn xuất phát từ yêu cầu về mặt lý luận

và thực tiễn đặt ra

2.1.1.1 Quan niệ m về đói nghèo và ngư ờ i nghèo trên thế giớ i

Khi đề cập đến vấn đề đói nghèo, luôn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau.Xét trên góc độ lý thuyết, đói nghèo được xác định theo ba trường phái lý thuyết

khác nhau:

Trường phái phúc lợi coi đói nghèo là hiện tượng mà một bộ phận dân cư

chưa đạt tới mức phúc lợi kinh tế cần thiết để đảm bảo một cuộc sống tối thiểu

hợp lý theo tiêu chuẩn của xã hội đó Theo cách quan niệm này, các chính sách

XĐGN sẽ phải tập trung vào việc tạo việc làm, tăng thu nhập cho người dân

Quan niệm về đói nghèo như vậy tuy được coi là cần, nhưng chưa đủ vì đóinghèo còn bao hàm nhiều khía cạnh khác chứ không chỉ riêng thu nhập

Trường phái nhu cầu cơ bản coi người nghèo là một bộ phận dân cư

không được đáp ứng các nhu cầu cơ bản đó như: lương thực, thực phẩm,nước, điều kiện vệ sinh, nhà ở, quần áo, giáo dục và y tế cơ sở, và giao

thông công cộng Tại Hội nghị về chống đói nghèo do Ủy ban KTXH khuvực châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) tại Băng Cốc, Thái Lan (diễn ra từ

ngày 15-17 tháng 9 năm 1993) đã đưa ra định nghĩa: “Nghèo là tình trạng

một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển KTXH và phong tục tập quán của địa phương”.Tuy nhiên, một khó

khăn lớn nhất đối với quan niệm đói nghèo theo trường phái nhu cầu cơ bản

là nhu cầu cơ bản cũng thay đổi tùy theo tuổi tác, giới tính, trình độ pháttriển của quốc gia

Trường phái năng lực coi đói nghèo là sự hạn chế về khả năng hay năng

lực của con người trong việc thực hiện các chức năng cần thiết, từ những thứ rất

cơ bản như đủ dinh dưỡng, có sức khoẻ tốt, tránh được nguy cơ tử vong sớm…đến những chức năng cao hơn như tham gia vào đời sống xã hội, có tiếng nói và

quyền lực Do vậy, trường phái này chú trọng đến việc tạo cơ hội cho người

nghèo để họ có thể phát huy năng lực theo cách mà họ lựa chọn

Ngày nay, hầu hết các tổ chức quốc tế như NHTG, Liên hợp quốc đều đã

mở rộng khái niệm đói nghèo để bao hàm cả những khía cạnh về năng lực Theo

đó, đói nghèo gồm những khía cạnh cơ bản như sau: là sự khốn cùng về vật chất, được xác định theo thu nhập hoặc tiêu dùng; sự hưởng thụ thiếu thốn về giáo dục và

y tế; nguy cơ dễ bị tổn thương và dễ gặp rủi ro; không có tiếng nói và quyền lực.

Theo Liên hợp quốc, nghèo là sự thiếu hụt so với một mức sống tối thiểu

của một quốc gia và nghèo có 2 dạng: nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối.

Nghèo tuyệt đối: Là tình trạng của một bộ phận dân cư không có khả năng

thoả mãn các nhu cầu tối thiểu nhằm duy trì cuộc sống Nhu cầu tối thiểu lànhững bảo đảm ở mức tối thiểu những nhu cầu thiết yếu về ăn, mặc, ở và nhucầu sinh hoạt hàng ngày gồm: văn hoá, y tế, giáo dục, đi lại, giao tiếp

Nghèo tương đối: Là tình trạng một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức

trung bình của cộng đồng tại địa phương mà bộ phận dân cư đó đang sinh sống

Năm 1995, tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội tổ chứctại Copenhaghen (Đan Mạch), khái niệm người nghèo được đưa ra: “ngườinghèo là tất cả những người mà thu nhập thấp hơn l USD/ngày, là số tiền được

coi như đủ mua những sản phẩm tất yếu để tồn tại”

Theo NHTG, từ những năm 80 cho đến nay, chuẩn mực để xác định ranhgiới giữa người giàu với người nghèo ở các nước đang phát triển và các nước

ASEAN được xác định bằng mức chi phí lương thực, thực phẩm cần thiết để

duy trì cuộc sống với mức tiêu dùng nhiệt lượng từ 2100 - 2300 calo/ngày/ngườihoặc mức thu nhập bình quân tính ra tiền là 370USD/người/năm Chẳng hạn,

Ấn Độ lấy tiêu chuẩn là 2250 calo/người/ngày; Bănglađet lấy tiêu chuẩn là

2100 calo/người/ngày; Inđônêxia là 2100calo/người/ngày; Trung Quốc là2150calo/người/ngày Đối với các nước công nghiệp phát triển châu Âu là 2570

calo/người/ngày

Mặc dù có nhiều quan niệm khác nhau về đói nghèo, nhưng nói đến người

nghèo là đề cập đến các khía cạnh như: Không có hoặc ít được hưởng thụ những

nhu cầu cơ bản ở mức tối thiểu của cuộc sống con người; mức sống thấp hơnmức sống trung bình của cộng đồng dân cư địa phương; thiếu hoặc không có cơhội lựa chọn để tham gia vào quá trình phát triển của cộng đồng

Khái niệm nghèo có thể thống nhất về mặt định tính song không thể thốngnhất về mặt định lượng Bởi vì, mỗi quốc gia khác nhau thì mức sống của ngườidân cũng khác nhau hoặc ngay trong một quốc gia, mức sống giữa các vùng,miền cũng có sự khác nhau Hơn nữa, về mặt định lượng, mức nghèo cũng biến

động theo thời gian tương ứng với sự biến động về sự phát triển KTXH của quốcgia đó Do vậy, mỗi quốc gia xây dựng cho mình một thước đo mức độ đói

nghèo riêng thông qua những tiêu chí cụ thể được xác định gọi là chuẩn nghèo

và lấy đó làm cơ sở xác định tỷ lệ đói nghèo của quốc gia

Tỷ lệ nghèo: Tỷ lệ nghèo là số phần trăm số người hoặc số hộ có mức

sống thấp hơn chuẩn nghèo trong tổng số người hoặc số hộ sinh sống trên địabàn Trong đó, mức sống được đo bằng các thước đo như sau:

- Thước đo đơn chiều: Thước đo này đo khía cạnh về kinh tế của mức

sống và được tính theo thu nhập hoặc chi tiêu bình quân đầu người của hộ gia

đình từ các cuộc điều tra thu nhập, chi tiêu hoặc điều tra mức sống hộ gia đình

- Thước đo đa chiều: Thước đo đa chiều xem xét mức sống của dân cư

một cách đầy đủ hơn, toàn diện hơn Nó đo lường mức sống cả mặt kinh tế lẫnchất lượng cuộc sống theo các chiều cạnh khác nhau như: tình trạng phi tiền tệ,tình trạng dễ bị tổn thương, rủi ro, quyền tự do, bị gạt ra ngoài lề xã hội, bị phânbiệt đối xử, bị vi phạm quyền con người v.v Tuy nhiên, do khó khăn về số liệu

nên trong thực tế thước đo nghèo đa chiều chỉ đo lường sự phát triển con người

về 3 chiều: tuổi thọ bình quân; trình độ học vấn và chất lượng cuộc sống (đobằng GDP thực tế bình quân đầu người tính theo sức mua tương đương - PPP)

2.1.1.2 Quan niệ m đói nghèo và ngư ờ i nghèo ở Việ t Nam

Trên thực tế, quan niệm về đói nghèo ở Việt Nam khá phong phú, có sự

thay đổi và ngày một gần với quan niệm đói nghèo của thế giới Trước đây, với

việc chia đói nghèo thành đói và nghèo thì căn cứ xác định đói và nghèo lànhững nhu cầu cơ bản con người không được hưởng và thoả mãn Nhu cầu cơbản ở đây chính là những thứ thiết yếu, tối thiểu để duy trì sự tồn tại của con

người như ăn, mặc, ở Theo đó, đói nghèo tuyệt đối, sự bần cùng được biểu hiện là tình trạng con người không có ăn, ăn không đủ lượng dinh dưỡng tối thiểu, sự đứt đoạn trong nhu cầu ăn Nói một cách khác, đói là một khái niệm biểu đạt tình trạng con người ăn không đủ no, không đủ năng lượng tối thiểu cần thiết để duy trì sự sống hàng ngày và không đủ sức để lao động, để tái sản xuất sức lao động Đói lại được chia ra làm đói gay gắt kinh niên (thiếu ăn

thường xuyên) và đói gay gắt cấp tính do những biến động đột xuất, bất ngờnhư thiên tai bão lụt, mất mùa, bệnh tật, dẫn tới tình trạng không có đủ ăn và

có thể dẫn tới cái chết

Dù ở dạng nào thì đói đều đi liền với thiếu chất dinh dưỡng, suy dinh

dưỡng với các biểu hiện như: thất thường về lượng (bữa đói, bữa no); đứt bữa

(ngày chỉ ăn một bữa hoặc bữa cơm, bữa cháo hoặc cả hai bữa đều không đủ

năng lượng tối thiểu); đứt bữa kéo dài tới 1-3 tháng trong năm, nhất là thời kỳ

giáp hạt Hoặc nếu đo lượng calo thì thiếu đói (thiếu ăn) là tình trạng con người

ăn chỉ ở mức 1500 calo/ngày, dưới mức đó là đói gay gắt

Nghèo là khái niệm chỉ tình trạng khi mà thu nhập thực tế của người dânchỉ dành hầu như toàn bộ cho ăn, thậm chí không đủ chi cho ăn, phần tích luỹhầu như không có Các nhu cầu tối thiểu ngoài ăn ra như ở, mặc, y tế, giáo dục,

đi lại, giao tiếp chỉ đáp ứng một phần rất ít ỏi, không đáng kể

Để lượng hoá được tỷ lệ nghèo, người ta đưa ra khái niệm chuẩn nghèo,

gồm chuẩn nghèo quốc tế, chuẩn nghèo quốc gia và địa phương

Chuẩn nghèo thường được đo bằng mức thu nhập (hoặc chi tiêu) bình

quân đầu người mà một quốc gia quy định dùng làm tiêu chuẩn để xác địnhngười nghèo hoặc hộ nghèo Theo đó, “những người hoặc những hộ có thu nhập

(hoặc chi tiêu) bình quân đầu người thấp hơn chuẩn nghèo được coi là ngườinghèo hoặc hộ nghèo” [104]

NHTG đã đưa ra thước đo nghèo (chuẩn nghèo) như sau: Các nước côngnghiệp phát triển là 14 USD/ngày/người; các nước Đông Á là 4USD/người/ngày;các nước thuộc Mỹ latinh và vùng Caribê là 2 USD/người/ngày; các nước đangphát triển là 1USD/người/ngày Đối với các nước nghèo, một số người được coi

là đói nghèo khi mà thu nhập dưới 0,5USD/ngày/người [67] Tuy nhiên, các

quốc gia đều tự đưa ra chuẩn đói, nghèo riêng của nước mình và thường thấp

hơn chuẩn đói nghèo mà NHTG khuyến nghị

Ở Việt Nam, theo Quyết định số 1143/2000/QĐ-LĐTBXH của Bộ Laođộng TBXH, chuẩn nghèo giai đoạn 2001-2005 được tính theo mức thu nhập

bình quân đầu người trong hộ, cụ thể như sau: Vùng nông thôn, miền núi và hải

đảo là 80.000 đồng/người/tháng; vùng nông thôn đồng bằng: 100.000đồng/người/tháng; vùng thành thị 150.000 đồng/người/tháng [11] Những hộ có

thu nhập bình quân đầu người dưới mức quy định đó là hộ nghèo

Theo Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg, chuẩn nghèo áp dụng cho giai

đoạn 2006-2010 được xác định dựa trên thu nhập bình quân của hộ gia đình như

sau: Khu vực nông thôn 200.000 đồng/người/tháng trở xuống; khu vực thành thị260.000 đồng/người/tháng trở xuống là hộ nghèo [94]

Giai đoạn 2011-2015, chuẩn nghèo được điều chỉnh lại theo Quyết định số

09/2011/QĐ-TTg Theo đó, mức thu nhập bình quân mỗi người/tháng như sau:

Hộ nghèo ở nông thôn 400.000 đồng trở xuống; hộ nghèo ở thành thị 500.000

đồng trở xuống; hộ cận nghèo ở nông thôn: 401.000 đồng đến 520.000 đồng; hộ

cận nghèo ở thành thị: 501.000 đồng đến 650.000 đồng [96]

Ngoài ra, ở Việt Nam, tiêu chí xã nghèo, xã đặc biệt khó khăn, huyệnnghèo cũng được quy định Theo Quyết định số 587/2002/QĐ-BLĐTBXH, xãnghèo là xã có tỷ lệ hộ nghèo từ 25% trở lên và chưa có đủ từ 3 trong 6 hạngmục kết cấu hạ tầng (KCHT) thiết yếu (đường giao thông; trường học; trạm y tế;

nước sinh hoạt; điện sinh hoạt; chợ) [5] như: có dưới 30% số hộ sử dụng nước

sạch; dưới 50% số hộ sử dụng điện sinh hoạt; chưa có đường ô tô đến trung tâm

xã hoặc ô tô không đi lại được cả năm; số phòng học (theo qui định) chỉ đáp ứng

được dưới 70% nhu cầu của học sinh hoặc phòng học tạm bằng tranh, tre, nứa,lá; chưa có trạm y tế xã hoặc có nhưng là nhà tạm Còn huyện nghèo là những

huyện có tỷ lệ hộ nghèo lớn hơn 50% tổng số hộ

2.1.1.3 Đặ c điể m củ a ngư ờ i nghèo ở Hà Nộ i

Do điều kiện và quy định ở từng địa phương có khác nhau nên người

nghèo ở Hà Nội có một số đặc điểm khác với người nghèo ở các địa phương

khác mà trước hết, đó là chuẩn nghèo Cụ thể như sau:

Thứ nhất, chu n nghèo c a Hà N i luôn cao h n chu n nghèo chung c n c

Qui định của Việt Nam là mỗi tỉnh, thành phố có thể đề ra chuẩn nghèo

riêng của mình căn cứ vào mặt bằng giá và mức sống dân cư ở từng địa phương,miễn là không thấp hơn chuẩn nghèo thu nhập chung theo qui định của Chínhphủ Trong các năm qua, chuẩn nghèo riêng của Hà Nội liên tục được điều chỉnh

tăng, căn cứ vào chi phí cuộc sống đô thị và khả năng cân đối ngân sách thực

hiện các chính sách hỗ trợ người nghèo của thành phố Năm 2011, Hà Nội banhành chuẩn nghèo riêng cao hơn gấp rưỡi so với chuẩn nghèo chung của Chínhphủ Giai đoạn 2006 - 2010, có 13,4% dân số cả nước sống dưới chuẩn nghèo

nhưng tỷ lệ nghèo ở Hà Nội (cũ) chỉ có 2,4% Điều đó có thể khẳng định nếu chỉ

dựa vào chuẩn nghèo do Chính phủ quy định cho từng giai đoạn thì kết quả điềutra theo mẫu của VHLSS, cho thấy tỷ lệ nghèo thấp ở Hà Nội chưa phản ánhchính xác mức độ nghèo ở thành phố này

Bả ng 2.1: Chuẩ n nghèo, cậ n nghèo qua các giai đoạ n củ a cả nư ớ c và Hà Nộ i

Ngu n: [11]; [94]; [96]; [111]; [112] Thứ hai, người nghèo Hà Nội dễ bị tổn thương hơn Do sống phụ thuộc

chủ yếu vào nguồn thu nhập bằng tiền và ở thế yếu hơn so với người nghèonông thôn ở chỗ tư liệu sản xuất quan trọng là đất đai đã ngày càng trở nên bịthu hẹp nhanh chóng cùng với tốc độ đô thị hóa Đó có thể là do Nhà nước lấy

đất để xây dựng các công trình công cộng, cơ sở hạ tầng, thực hiện dự án đầutư; hay do nhiều gia đình ven đô bán đất canh tác nhằm thu lợi nhờ qui hoạch

của Nhà nước… Thực tế cho thấy người dân ngoại thành không được chuẩn bịmột cách chủ động cho quá trình chuyển hóa từ nông thôn thành đô thị, từ nôngdân thành thị dân Họ không được chuẩn bị về tay nghề, tâm lý, cách thức tổchức đời sống cho nên không đón nhận được các cơ hội cũng như lường trước

được mọi sự thay đổi gấp gáp Một số hộ gia đình giàu lên nhanh chóng, nhưng

đó chỉ là sự giàu “xổi”, không bền Tuy Nhà nước qui định chính sách các

doanh nghiệp chủ đầu tư dự án phải cam kết tạo công ăn việc làm cho người

dân địa phương bị lấy đất, nhưng chỉ một số rất nhỏ người lao động địa phươngđáp ứng được tiêu chuẩn do doanh nghiệp đề ra bởi trình độ tay nghề thấp, tác

phong làm việc nông nghiệp Bị thu hồi đất nhưng do không có nghề phụ,trình độ hạn chế nên nhiều người bỗng chốc trở nên thất nghiệp, cả gia đình

đều không có việc làm tạo ra thu nhập thường xuyên, ổn định Số tiền có được

do Nhà nước đền bù đất hay do bán đất không được sử dụng đúng mục đíchnhư mua máy móc, công cụ sản xuất, hay đầu tư cho con đi học nghề mà phần

lớn được sử dụng vào việc xây mới, sửa chữa nhà, mua sắm trang thiết bị gia

đình đắt tiền, tâm lý hưởng thụ làm nảy sinh những vấn đề xã hội nghiêm trọng

(nghiện hút, cờ bạc, tệ nạn khác) Đây thực sự là một vấn đề của đô thị khinhiều hộ gia đình “giàu xổi” lại nằm sát ranh giới nghèo, hiện tượng “nghèomới” và “tái nghèo” xuất hiện không ít ở vành đai ngoại thành khiến cho bứctranh nghèo càng trở nên phức tạp hơn

Thứ ba, do mật độ dân cư đông đúc nên khả năng tìm việc làm để thoát

thức mà người nghèo ở Hà Nội phải trực diện hàng ngày Kết quả cho thấy tìm

việc làm là một vấn đề quan trọng của những người nghèo Hà Nội Gần nửa số

người nghèo trong khảo sát đều cho rằng “rất khó” hay “không thể” tìm được

việc làm Chỉ 5,5% trong số người tham dự khảo sát cho rằng “dễ dàng” tìm

được việc làm Cuộc sống đặc biệt khó khăn hơn cho người nhập cư ở Hà nội, đa

số những người rời thôn quê ra thành phố đều hi vọng thoát nghèo

Thứ tư, đa số người nghèo ở Hà Nội là người dân nhập cư từ các tỉnh khác

về Người dân Hà Nội phải đối mặt với sự cạnh tranh khốc liệt trong tìm kiếmviệc làm với làn sóng di dân tự do từ các tỉnh về đô thị lớn và từ đội ngũ tri thứctrẻ của các tỉnh về học tại đô thị sau khi tốt nghiệp không trở về

2.1.2 Các d ch v c b n i v i ng i nghèo

2.1.2.1 Khái ni m và c i m c a các d ch v cơ bả n đố i vớ i ng i nghèo

Dịch vụ nói chung là những hoạt động mang tính phục vụ Theo Từ điểnBách khoa Việt Nam, dịch vụ là “những hoạt động phục vụ nhằm thoả mãn nhucầu sản xuất, kinh doanh và sinh hoạt”

Một số ý kiến cho rằng dịch vụ là những hoạt động và kết quả mà một bên

(người bán) có thể cung cấp cho bên kia (người mua) chủ yếu là vô hình Một số

ý kiến khác lại cho rằng dịch vụ là một quá trình bao gồm một loạt hoạt động diễn

ra trong quá trình giao dịch giữa khách hàng và người cung ứng dịch vụ vô hìnhhoặc các sản phẩm hữu hình hoặc là các giải pháp cho các vấn đề của khách hàng

Dù có quan niệm khác nhau nhưng từ những quan điểm trên có thể thấy

sự thống nhất chung đó là: dịch vụ là một loại hoạt động mà sản phẩm của nó là

vô hình Nó giải quyết các mối quan hệ với khách hàng hoặc với tài sản củakhách hàng mà không có sự chuyển giao quyền sở hữu

Từ những phân tích trên có thể rút ra khái niệm dịch vụ, đó là các hoạt

động phục vụ của các tổ chức, cá nhân nhằm thỏa mãn những nhu cầu chính đáng, hợp pháp của cá nhân, nhóm người liên quan đến mọi lĩnh vực của đời sống KTXH (giáo dục - đào tạo, y tế, lao động - việc làm, ASXH, tài chính - tín dụng, ).

Dịch vụ có một số đặc tính sau: Tính đồng thời (sản xuất và tiêu dùngdịch vụ xảy ra cùng lúc); tính không thể tách rời (sản xuất và tiêu dùng dịch vụkhông thể tách rời, thiếu mặt này thì sẽ không có mặt kia); vô hình (không có

hình hài rõ rệt, không thể thấy trước khi tiêu dùng); không lưu trữ được (khônglập kho để lưu trữ như hàng hóa thông thường).

Các dịch vụ cơ bản cho người nghèo:

Dịch vụ cơ bản đối với người nghèo gắn với nhu cầu thiết yếu, cơ bản của

người nghèo Dù được hiểu như thế nào thì điểm chung các dịch vụ cần thiết chongười nghèo đều nhằm mục đích giúp cho người nghèo thoát nghèo Do đó, cáchxác định dịch vụ thiết yếu cho người nghèo phụ thuộc rất nhiều vào quan niệm

về đói nghèo và cách thức giải quyết đói nghèo

Xuất phát từ quan niệm đói nghèo được thống nhất năm 1995 tại Hội nghị

thượng đỉnh Copenhaghen (Đan Mạch), Liên hợp quốc đưa ra bốn loại dịch vụ

cơ bản cho người nghèo gồm: giáo dục, y tế, các DVXH (như cứu trợ xã hội),

dịch vụ nước sạch và vệ sinh

Theo NHTG, các dịch vụ cần thiết cho người nghèo được chia ra làm banhóm: i) Các dịch vụ giúp người nghèo tạo thu nhập để cải thiện đời sống nhưdịch vụ tín dụng, DVVL, dịch vụ giao thông ; ii) Các dịch vụ giúp người nghèothỏa mãn nhu cầu cơ bản như dịch vụ giáo dục, dịch vụ y tế, dịch vụ nước sạch,dịch vụ vệ sinh môi trường, dịch vụ nhà ở, dịch vụ điện và năng lượng ; iii) Cácdịch vụ giúp người chống đỡ, giảm nguy cơ bị tổn thương và nâng cao năng lực

cá nhân như dịch vụ bảo hiểm, dịch vụ hỗ trợ pháp lý

Ngoài hai tổ chức kể trên, một số các tổ chức chính phủ hay phi chính phủkhi thực hiện các gói cứu trợ đối với người nghèo dựa trên cách xác định chiadân số quốc gia thành 5 nhóm (cực nghèo, nghèo, trung bình, khá và giàu) Theo

đó, có các dịch vụ tối cần thiết cho nhóm người cực nghèo và nhóm dịch vụ cần

thiết cho nhóm người nghèo Trong đó, các dịch vụ cần thiết cho nhóm cựcnghèo chủ yếu là dịch vụ nhà ở, dịch vụ vệ sinh môi trường và dịch vụ nướcsạch Nhóm dịch vụ cho người nghèo gồm có: các dịch vụ liên quan đến tạo thunhập, tiếp cận các DVXH cơ bản và dịch vụ giảm nguy cơ bị tổn thương như:dịch vụ tín dụng, DVVL, dịch vụ giáo dục, dịch vụ y tế, dịch vụ bảo hiểm vàdịch vụ hỗ trợ pháp lý

Tuy xác định các dịch vụ cơ bản cho người nghèo khác nhau nhưng các

quan điểm đều có điểm thống nhất là nhu cầu về các dịch vụ này sẽ thay đổi theo

thời gian và theo vùng Về cơ bản, nhu cầu dịch vụ chủ yếu liên quan đến nhómdịch vụ thiết yếu cải thiện thu nhập Chính vì vậy, ở các đô thị lớn, lúc đầu, người

ta chú trọng cung ứng các dịch vụ thiết yếu cơ bản cho người nghèo, nhưng khi pháttriển đến một ngưỡng nào đó thì chỉ còn tồn tại nhu cầu dịch vụ tín dụng nhằm thỏamãn nhu cầu về vốn kinh doanh để cải thiện thu nhập cũng như các DVVL nhằm

đảm bảo thu nhập ổn định

2.1.2.2 Mộ t số dị ch vụ cơ bả n cầ n thiế t cho ngư ờ i nghèo

Thứ nhấ t, dị ch vụ tài chính cho ngư ờ i nghèo

Dịch vụ tài chính cho người nghèo chủ yếu là tài chính vi mô mà theo quy

định của Nghị định 28/2005/NĐ-CP gọi là tài chính quy mô nhỏ Đó là các hoạt

động cho vay, tiết kiệm, bảo hiểm, chuyển giao dịch vụ và các sản phẩm tài

chính khác cho nhóm khách hàng có thu nhập thấp Theo quy định tại Nghị định

28/2005/NĐ-CP thì “Tài chính quy mô nhỏ là hoạt động cung cấp một số dịch

vụ tài chính, ngân hàng nhỏ, đơn giản cho các hộ gia đình, cá nhân có thu nhậpthấp, đặc biệt là hộ gia đình nghèo và người nghèo” [14]

Tuy nhiên, trên thực tế, dịch vụ tài chính cho người nghèo hay tài chính

quy mô nhỏ chủ yếu là hoạt động tín dụng - còn được gọi là tín dụng vi mô Hoạt

động này chủ yếu cung cấp các khoản vay nhỏ nhằm đáp ứng nhu cầu về vốn

của người nghèo Theo quy định của Nghị định 28/2005/NĐ-CP, dịch vụ tíndụng vi mô là việc cấp cho các hộ gia đình rất nghèo các khoản vay rất nhỏ,nhằm mục đích giúp họ tham gia vào các hoạt động sản xuất, hoặc khởi tạo cáchoạt động kinh doanh nhỏ

Dịch vụ tín dụng vi mô có vai trò quan trọng trong việc giúp người nghèotiếp cận nguồn vốn, góp phần nâng cao năng lực XĐGN, vươn lên thoát nghèo

Trên thực tế, dịch vụ tín dụng vi mô hoạt động thông qua các phương thức

cơ bản như: tín dụng cho cá nhân, tín dụng theo nhóm tương hỗ và tín dụng gián

tiếp theo nhóm tương hỗ thông qua trung gian thứ ba Do những ưu và nhược điểm

của từng phương thức tín dụng, tùy thuộc điều kiện và khả năng cụ thể mà các tổchức cung cấp dịch vụ tín dụng vi mô lựa chọn áp dụng phương thức phù hợp.

Bên cạnh hoạt động cho vay, các tổ chức cung cấp dịch vụ tín dụng vi mô

có thể thực hiện huy động vốn bằng nhiều cách khác như nhận tiền gửi tiết kiệm,phát hành kì phiếu, trái phiếu; vay các tổ chức tín dụng khác trên địa bàn hoặctrên thị trường liên ngân hàng; vay ngân hàng trung ương, hoặc nguồn tài trợtrực tiếp từ các nhà tài trợ Tuy nhiên, tiết kiệm vẫn là hình thức chủ yếu để huy

động vốn của các tổ chức cung cấp dịch vụ tín dụng vi mô Rất nhiều tổ chức

cung cấp dịch vụ tín dụng vi mô trên toàn thế giới đã tỏ ra rất thành công trongviệc huy động tiết kiệm và nguồn vốn từ huy động tiết kiệm phải trở thànhnguồn hoạt động chính của các tổ chức này

Thông thường, các tổ chức cung cấp dịch vụ tín dụng vi mô cung cấp baloại tiết kiệm chính: tiết kiệm bắt buộc, tiết kiệm tự nguyện, và tiền gửi có kỳhạn cho các doanh nghiệp nhỏ

Dịch vụ tín dụng vi mô có vai trò không nhỏ đối với người nghèo Vai trò

đó thể hiện trên các mặt như sau:

Một là, dịch vụ tín dụng vi mô giúp những hộ nghèo vươn lên trong cuộc

sống và tự bảo vệ trước những rủi ro Các nghiên cứu gần đây đã chỉ rõ khả

năng dễ bị tổn thương của những người sống dưới ngưỡng nghèo trước những

cú sốc như ốm đau, thiên tai, mất cắp và các sự cố khác Nguồn tài chính hạnhẹp của các hộ gia đình chính là nguyên nhân gây ra sự tổn thương trước các cúsốc này, và do thiếu các dịch vụ tài chính hữu hiệu, các gia đình bị đẩy vào tìnhtrạng nghèo cùng cực hơn và phải mất nhiều năm để khắc phục Các dịch vụ tíndụng vi mô là một giải pháp đệm trong những trường hợp như người nghèo độtnhiên bị rơi vào tình trạng quẫn bách, rủi ro trong kinh doanh, lũ lụt, nhà có

người ốm đau, tai nạn, lao động chính bị chết hay kinh doanh trì trệ theo mùa

vụ thường đẩy các gia đình nghèo vào cảnh khốn cùng Họ có thể rút tiền tiếtkiệm hoặc vay để chi tiêu thay vì bán một tài sản có thể sinh lời, việc bán tàisản này sẽ làm giảm khả năng tạo thu nhập của họ trong tương lai Việc sử

dụng các dịch vụ tài chính này cho phép dân cư nông thôn tiếp tục tăng thunhập và gây dựng tài sản Việc các hộ có thu nhập thấp sử dụng dịch vụ tíndụng vi mô sẽ kết hợp với sự cải thiện đời sống kinh tế và công việc kinhdoanh ổn định, phát triển Bên cạnh đó, tín dụng vi mô còn khuyến khích pháttriển khả năng kinh doanh của người nghèo.

Hai là, tín dụng vi mô giúp cho người nghèo phát triển kinh tế, tăng thu

nhập, nâng cao đời sống

Trên thực tế, các tổ chức dịch vụ tín dụng vi mô vai trò “kép” cả về khíacạnh tài chính và khía cạnh xã hội Về khía cạnh tài chính, thông qua quá trìnhcung cấp các dịch vụ tài chính, các dịch vụ tín dụng vi mô góp phần huy độngtiết kiệm, tái phân bổ tiết kiệm cho đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi cho trao đổi

thương mại hàng hóa và dịch vụ, trở thành một công cụ đắc lực để giảm đói

nghèo và tăng thu nhập Về khía cạnh xã hội, các tổ chức dịch vụ tín dụng vi mô

đã tạo ra cơ hội cho người nghèo tiếp cận được với dịch vụ tài chính, tăng cường

sự tham gia của họ vào cuộc sống cộng đồng nói chung, tăng cường năng lực xãhội của họ nói riêng

Dịch vụ tín dụng vi mô giúp tăng thu nhập và giảm đói nghèo theo haicách gián tiếp và trực tiếp như sau: (i) Tác động gián tiếp, thông qua việc trợgiúp các tổ chức dịch vụ tín dụng vi mô góp phần tạo điều kiện cho phát triểnkinh tế và xã hội; (ii) Tác động trực tiếp thông qua việc tạo việc làm, tăng thunhập và ổn định chi tiêu cho người dân Nếu được thiết kế và sử dụng phù hợp,các tổ chức dịch vụ tín dụng vi mô có khả năng bảo vệ các hộ nghèo tránh đượcnhững khó khăn và rủi ro luôn tiềm ẩn trong cuộc sống hàng ngày Các dịch vụcho vay, tiết kiệm và bảo hiểm có thể giúp ổn định mức thu nhập thất thường vàduy trì các mức chi tiêu ngay cả trong những thời điểm khó khăn, giúp người

nghèo tăng thu nhập hay ít nhất là ổn định thu nhập trong gia đình

Thứ hai, DVVL cho ngư ờ i nghèo

DVVL hiểu theo nghĩa truyền thống là hoạt động trung gian nhằm chắpnối cung và cầu về lao động, giúp người lao động tìm kiếm được việc làm và