CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

Khái niệm và đặc trưng của tài chính công “Tài chính công TCC là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong

C S LÝ LU N V TÀI CHÍNH CÔNG Ơ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG Ở LÝ LUẬN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG ẬN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG Ề TÀI CHÍNH CÔNG

VÀ QU N LÝ TÀI CHÍNH CÔNG ẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

1.1 Tổng quan về tài chính công

1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của tài chính công

“Tài chính công (TCC) là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội” (Dương Đăng

Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009)

Quan niệm tài chính công như trên cho phép nhìn nhận một cách đầy đủ, toàn diện về tài chính công Quan niệm đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên ngoài, nội dung vật chất của tài chính công là các quỹ công; vừa vạch rõ mặt trừu tượng, mặt bản chất bên trong, nội dung kinh tế - xã hội của TCC là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ công

1.1.2 Đặc trưng của tài chính công

- Về mặt sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, thường gọi là

sở hữu nhà nước

- Về mặt mục đích: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công

vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng, vì các mục tiêu kinh tế vĩ mô, không vì mục tiêu lợi nhuận

- Về mặt chủ thể: Các hoạt động thu chi bằng tiền trong TCC do các chủ thể Công tiến hành Các chủ thể Công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức của Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các thu, chi (gọi chung là nhà nước)

- Về mặt pháp luật: Các quan hệ TCC chịu sự điều chỉnh bởi các “Luật công”,dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh – quyền uy Khác với TCC, các quan

hệ tài chính tư được điều chỉnh bởi các “Luật tư”, dựa trên các quy phạm pháp luật về hướng dẫn, thỏa thuận

Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ công được tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực kinh tế và quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện

các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước Nói một cách khác, các quỹ công là

tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vao trong tay nhà nước và được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh của mình.

1.2 Đặc điểm của tài chính công

1.2.1 Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính công

Tài chính công thuộc sở hữu nhà nước, do đó, Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định sử dụng các quỹ công

Việc sử dụng các quỹ công, đặc biệt là Ngân sách nhà nước, luôn luôn gắn liền với bộ máy nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận.

Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất – Quốc hội

Do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các thu, chi NSNN tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm đảm bảo thực hiện tốt nhất các nhiệm vụ đó

1.2.2 Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính công

Xét về nội dung vật chất, tài chính công bao gồm các quỹ công Đó là một lượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã được tập trung vào các quỹ công hình thành thu nhập của TCC, trong đó Ngân sách nhà nước là quỹ tiền

Thứ hai, thu nhập của TCC có thể được lấy về bằng nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá… nhưng, nét đặc trưng là luôn gắn liền với

quyền lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính cưỡng chế bằng hình thức luật lệ

do nhà nước quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu

1.2.3 Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính công

Chi tiêu TCC (gọi tắt là chi tiêu công) là việc phân phối và sử dụng các quỹ công Các quỹ công bao gồm quỹ NSNN và các quỹ TCC ngoài NSNN

Hiệu quả của việc sử dụng các quỹ công phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra mà các khoản chi tiêu công phải đảm nhận

1.2.4 Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính công

Gắn liền với bộ máy nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với toàn nộ nền kinh tế, phạm vi của TCC rất rộng rãi, TCC có thể tác động tới các hoạt động khác nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội

1.3 Chức năng của tài chính công

1.3.1 Chức năng phân bổ nguồn lực

Chức năng phân bổ nguồn lực của TCC là khả năng khách quan của TCC mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối của chủ thể công được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đóđảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đãđịnh của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội

1.3.2 Chức năng tái phân phối thu nhập

Chức năng tái phân phối thu nhập của TCC là khả năng khách quan của TCC

mà nhờ vào đó TCC được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối

và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội Trong chức năng này, chủ thể phân phối là các chủ thể công, đại diện Nhà nước chủ yếu trên tư cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở hữu công cộng hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội

mà Nhà nước tham gia điều tiết

1.3.3 Chức năng điều chỉnh và kiểm soát

Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của TCC là khả năng khách quan của TCC

để có thể thực hiện điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân

Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của TCC trước hết là quá trình phân bổ nguồn lực thuộc quyền chi phối của các chủ thể công Nói cách khác, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công

Nội dung của kiểm soát – kiểm tra quá trình vận động của các nguồn tài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính; kiểmtra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng

Với việc xác định các tiêu chí đặc trưng của TCC, có thể loại trừ khỏi TCC cácmắt khâu của hệ thống tài chính không đủ đáp ứng đầy đủ các tiêu chí kể trên Đó

là các mắt khâu:

- Tài chính các loại hình doanh nghiệp tư nhân (gồm cả doanh nghiệp sản xuất, doanh nghiệp dịch vụ tài chính và doanh nghiệp dịch vụ phi tài chính) và tài chính hộ gia đình

- Tài chính các tổ chức chính trị - xã hội, nghề nghiệp

- Tài chính các doanh nghiệp nhà nước Các doanh nghiệp này mặc dù có nguồn tài chính thuộc sở hữu nhà nước nhưng các hoạt động ở đây chủ yếu vì mục tiêu lợi nhuận, không phải vì lợi ích công cộng, lợi ích toàn xã hội nên không được xếp vào TCC

Ba bộ phận trên đây được gọi chung là tài chính tư

Tài chính công gồm các bộ phận cấu thành là:

- Ngân sách Nhà nước

- Tín dụng Nhà nước

- Các quỹ TCC ngoài Nhà nước

- Tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước

- Tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước

Tùy theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống TCC

1.4.1 Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia TCC thành các bộ phận

1.4.1.1 Tài chính công tổng hợp

Tài chính công tổng hợp tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước Theo tính chất của các quỹ tiền

tệ, TCC tổng hợp bao gồm các bộ phận: NSNN và các quỹ TCC ngoài NSNN

Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là Nhà nước (Chính phủ TW và chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng của Nhà nước…)

Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ TCC ngoài NSNN là các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ

1.4.1.2 Tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước

Ở nước ta, bộ máy nhà nước được tổ chức gồm 3 hệ thống: các cơ quan lậppháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ương tới địa

phương Các cơ quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên

Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ hành chính công cho xã hội Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về phí và

lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các

cơ quan hành chính hoạt động gần như do NSNN cấp toàn bộ

1.4.1.3 Tài chính của các đơn vị sự nghiệp nhà nước

Các đơn vị sự nghiệp nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch vụ

xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp này không nhằm mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ Các đơn vị này chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực văn hóa – xã hội Hoạt động trong lĩnh vực kinh tế có các

đơn vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp nông nghiệp, giao thông, thủy lợi…

1.4.2 Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính công thành các bộ phận

1.4.2.1 Ngân sách nhà nước

Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã được Quốc hội khóa XI thông qua, trong đó tại Điều 1 của Luật NSNN đã khẳng định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộcác khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyếtđịnh và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức náng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Từ khái niệm trên, khi nói đến NSNN phải được nhận biết trên 3 dấu hiệu

cơ bản như sau:

+ Tính pháp lý: Phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định.+ Tính kinh tế: Phải phản ánh các khoản thu, các khoản chi rõ ràng minh bạch, theo đúng quy định của Nhà nước

+ Tính niên độ: Được triển khai thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định (thường là 1 năm)

Ngân sách nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong Tài chính công Thu của NSNN được lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu Như vậy, bản chất của hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ củaNhà nước Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà nước, một bên là các chủ thể kinh tế - xã hội Chi

tiêu của NSNN nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà nước và phục vụthực hiện các chức năng của Nhà nước.

NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp Ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp Tương ứng với các cấp ngân sách của hệ thống NSNN, quỹ NSNN được chia thành: quỹ Ngân sách của Chính phủ trung ương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tương đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp huyện và xã

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng NSNN là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu

1.4.2.2 Tín dụng nhà nước

Tín dụng nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và cho vay của Nhà nước Tín dụng nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ NSNN trong các trường hợp cần thiết Thông qua hình thức tín dụng nhà nước, Nhà nước động viên các nguồntài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng các nhu cầu tạm thời của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn các chương trình cho vay dài hạn.Ví dụ như: Tín phiếu kho bạc Nhà nước, trái phiếu kho bạc Nhà nước

1.4.2.3 Các quỹ tài chính công ngoài ngân sách Nhà nước

Các quỹ TCC ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêmcho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính

Hiện nay ở nước ta hệ thống các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN đã và đang được sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau:

- Quỹ Dự trữ quốc gia (dưới hình thức hiện vật)

- Quỹ Dự trữ tài chính

- Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý)

- Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài

- Quỹ Bảo hiểm xã hội (bao gồm cả BHYT đã được sáp nhập)

- Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ tín dụng đào tạo Hiện nay 2 quỹ này đã được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xã hội Ngân hàng

chính sách xã hội là cơ quan quản lý nguồn tài chính sử dụng cho các mục tiêu kể trên

- Ngân hàng phát triển Việt Nam

- Quỹ Phòng chống ma tuý

Từ các cách phân loại trên đây của TCC có thể rút ra nhận xét rằng: nguồn vốn của TCC bao gồm các nguồn NSNN và ngoài NSNN Trong đó, nguồn NSNN có quy mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như hiệu quả hoạt động của TCC Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địa phương và các đơn vị cơ sở, thực hiện

phương châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho sự PTKTXH, các nguồn vốn ngoài NSNN cũng giữ một vị trí hết sức quan trọng

1.5 Vai trò của tài chính công

Với quy mô mỗi ngày một lớn hơn trong các quan hệ kinh tế - tài chính, tài chính công luôn chiếm vị trí đáng kể ở nước ta cũng như hầu hết các nước trên

thế giới Thông qua các chính sách, cơ chế cụ thể, vai trò của tài chính công luôn chiếm vị trí quan trọng trong việc thiết lập và hoạch định các đường lối phát triển kinh tế xã hội trong các nền kinh tế và được thể hiện chủ yếu qua 3 điểm chính:

- Vai trò của tài chính công trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước và các cấp chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm an ninh, quốc phòng, trật tự và an toàn xã hội

- Tài chính công là công cụ để nhà nước tác động vĩ mô (và vi mô) vào nền KT-XH, bảo đảm công bằng và phù hợp với các quy luật khách quan

- Tài chính công là công cụ để nhà nước thực hiện việc điều tiết, kiềm chế và bổ trợ cho thị trường, khắc phục các khuyết tật của thị trường, san lấp bất công, duy trì sự bình đẳng trong xã hội, bảo vệmôi trường, tạo cơ sở cho tăng trưởng và phát triển bền vững

1.6 Tổng quan về quản lý tài chính công

1.6.1 Khái niệm quản lý tài chính công

Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định

Quản lý TCC là quá trình mà chủ thể quản lý, thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp và các công cụ quản lý, tác động và điều khiển hoạt động TCC nhằm đạt được các mục tiêu đã định

Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ quản lý, phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những vấn đề trọng tâm, đòi hỏi phải được nhận thức và xác định đúng đắn

Quản lý TCC là một nội dung của quản lý tài chính và là một bộ phận của quản lý xã hội nói chung Trong đó, chủ thể quản lý cao nhất là Nhà nước, tiếp theo là các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước Các cơ quan được giao chức năng, nhiệm vụ trực tiếp quản lý TCC thông thường là bộ máy tài chính trong

hệ thống các cơ quan nhà nước

Đối tượng quản lý của TCC là các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền

tệ diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCC

Hoạt động quản lý các đối tượng quản lý trong từng lĩnh vực cấu thành của tài chính công chính là các nội dung chủ yếu của quản lý TCC

Các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp và công cụ quản lý khác nhau để quản lý Các phương pháp thường được sử dụng, như phương pháp

tổ chức, phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế

Các công cụ thường được sử dụng, bao gồm công cụ pháp luật, các chính sách công và chính sách tài chính công, các đòn bẩy kinh tế, tài chính, các công cụ kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCC

Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động TCC nhằm đạt tới mục tiêu đã định