bài giảng tài chính công phân cấp ngân sách

1 PHÂN CẤP NGÂN SÁCH KHÁI NIỆM VỀ PHÂN CẤP • Phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị và luật pháp đối với công tác xây dựng chính sách, lập kế hoạch, quản lý và phân bổ c

1

PHÂN CẤP NGÂN SÁCH

KHÁI NIỆM VỀ PHÂN CẤP

• Phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị

và luật pháp đối với công tác xây dựng chính sách, lập

kế hoạch, quản lý và phân bổ các nguồn lực tài chính từ chính quyền TW đến các chính quyền địa phương

• Nội dung cơ bản của phân cấp bao gồm: phân cấp về chính trị, phân cấp về hành chính và phân cấp về quản

lý ngân sách nhà nước

• Phân cấp chính trị là nội dung bao hàm việc chuyển giao các quyền lực về c.sách và luật pháp cho các chủ thể đại diện người dân đã được bầu cử theo một quy trình dân chủ ở chính quyền địa phương

NTH

3

PHÂN CẤP VỀ HÀNH CHÍNH

Phân cấp về

hành chính

Tản quyền

Ủy quyền

Phân quyền

bao gồm

NTH

PHÂN CẤP VỀ HÀNH CHÍNH

• Tản quyền: việc chuyển giao quyền thực hiện một số n.vụ của CQTW cho các bộ phận hay nhân viên của CQTW đóng tại địa phương

• Ủy quyền: việc CQCT chuyển giao cho cấp dưới quyền

ra quyết định và thực hiện các n.vụ cụ thể Cấp dưới có

sự tự chủ lớn hơn trong công việc nhưng vẫn có trách nhiệm báo cáo hoạt động của mình cho cấp trên ủy quyền

• Trao quyền (phân quyền): CQCT chuyển nhượng lại một

số chức năng nhất định cho CQCD Đây là cấp độ đảm bảo độc lập cao nhất của CQCD

4

5

Lý do cơ bản của phân cấp ngân sách

• Theo lý thuyết truyền thống của Musgrave: Xuất phát từ

hiệu quả kinh tế, lợi ích của việc cung cấp h.hóa và dịch

vụ c.cộng được giới hạn về không gian, phù hợp với sở

thích của người dân địa phương Nhờ phân cấp, người

dân sẽ bộc lộ sở thích thông qua “ bỏ phiếu vì quyền lợi

của mình” H.hóa c.cộng đ.phương sẽ làm gia tăng phúc

lợi so với trường hợp chỉ có một cấp duy nhất c.cấp các

d.vụ cc trong toàn bộ nền kinh tế

• Theo lý thuyết phân cấp của Oates(1972): mỗi dịch vụ

công cộng phải được c.cấp bởi một chính quyền có khả

năng kiểm soát một khu vực địa lý tối thiểu, trong đó lợi

ích và chi phí của h.động cung ứng này được giới hạn

trong khu vực đó

• Thông qua p.cấp, chế độ dân chủ ở địa phương được

phát huy, góp phần vào quá trình dân chủ hóa của xã

hội

NTH

Mô hình Tiebout

• Tiebout cho rằng khả năng của các cá nhân để di chuyển giữa các khu vực quản lý của chính phủ tạo ra một giải pháp giống thị trường đối với vấn đề hàng hóa công địa phương

• Các cá nhân bỏ phiếu bằng chân và ở lại cộng đồng mà đem lại nhiều dịch vụ công cộng và thuế mà họ thích nhất

• Các giả định của Tiebout?

6

Điều kiện để công dân bỏ phiếu bằng chân

• Các cá nhân hoàn toàn cơ động Nơi làm việc không có

y.cầu về nơi cư ngụ và không ảnh hưởng đến thu nhập

• Có thông tin hoàn hảo về thuế và các dịch vụ cộng đồng

• Có đủ cộng đồng khác nhau để mỗi cá nhân có thể tìm

được một cộng đồng có các dịch vụ công đáp ứng được

yêu cầu của họ

Đức giáo hoàng John Paul II có quan điểm cho rằng: “ Cộng đồng tầng lớp bên trên không nên can thiệp vào đời sống nội bộ của cộng đồng tầng lớp thấp hơn…mà nên hỗ trợ khi họ cần và giúp đỡ phối hợp hoạt động của họ với hoạt động của phần xã hội còn lại, luôn trên quan điểm vì lợi ích chung.”

Public Finance, Harvey S.Rosen 1995, trang 507

9

Khái niệm phân cấp ngân sách

• Phân cấp NS là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính

quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định

và quản lý hoạt động thu, chi NS từ TW đến địa phương, nhằm thực

hiện các chức năng và nhiệm vụ được pháp luật qui định

• Phân cấp NS là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp

TW đến các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và

quản lý NSNN, đảm bảo cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất

định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình

Nguyên tắc phân cấp ngân sách

1 Phân cấp NS phù hợp với phân cấp về hành chính: sự tồn tại của hệ thống chính quyền nhiều cấp là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống NSNN nhiều cấp

2 Phân cấp NS phải đảm bảo công bằng: xuất phát từ yêu cầu của công chúng về việc hưởng thụ hàng hóa và dịch vụ công

P.cấp NS phải đảm bảo phát triển cân đối giữa các vùng, địa phương; địa phương có đk khó khăn, mức hỗ trợ từ NSCT nhiều hơn

3 Phân cấp NS phải đi đôi với việc tăng cường trách nhiệm giải trình của địa phương

NTH

11

NỘI DUNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH

Khoản trợ cấp

và chuyển giao Vay nợ Chính quyền Địa phương

Phân định nhiệm vụ thu Phân định nhiệm vụ chi

Phân cấp

NS

Xây dựng

hệ thống tài khóa giữa các cấp chính quyền

Đặc điểm của phân cấp NS ở VN

• Hệ thống NS mang tính tập trung khá lớn

• NSTW đóng vai trò chủ đạo NSTW tập trung toàn bộ nguồn tài chính chủ yếu của quốc gia và đảm bảo nhu cầu chi tiêu có tính chất cốt lõi ở phạm vi cả nước

• Quốc hội quyết định các sắc thuế (thuế suất, cơ sở thuế), quyết định các khoản trợ cấp NS cho CQĐP, quyết định dự toán NSNN bao gồm cả dự toán NS các địa phương

• Phân cấp NS cho địa phương chủ yếu là phân định trách nhiệm

và quyền hạn cho mỗi cấp CQĐP trong tổ chức thực hiện NS cấp mình

NTH

13

• Phân định thu chi ngân sách nhà nước

• Phân định thu ngân sách nhà nước

• Phân định chi ngân sách nhà nước

Phân định thu NSNN theo Luật NS

1 Thuế GTGT hàng nhập khẩu

2 Thuế xuất khẩu, nhập khẩu

3 Thuế TTĐB hàng nhập khẩu

4 Thuế TNDN của đơn vị hạch toán toàn ngành

5 Khoản thuế và thu khác của hoạt độngkhai thác dầu khí

Khoản thu 100% dành cho ngân sách trung ương

6 Thu hồi vốn ở các cơ sở kinh tế

7 Phí, lệ phí do đơn vị TW thu

8 Chênh lệch thu>chi của NHNN

9 Thu kết dư NSTW

10 Thu chuyển nguồn

11 Viện trợ không hoàn lại

12 Thu khác của NSTW

NTH

15

Phân định thu NSNN theo Luật NS

1 Thuế nhà đất

2 Thuế tài nguyên, không

kể dầu khí

3 Thuế môn bài

4 Thuế sử dụng đất nông

nghiệp

5 Tiền sử dụng đất

6 Tiền cho thuê đất, thuê

mặt nước

7 Tiền đền bù thiệt hại đất

Khoản thu 100% dành cho ngân sách địa phương

8 Tiền cho thuê và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước

9 Lệ phí trước bạ

10 Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết

11 Thu hồi vốn của NSĐP tại các

cơ sở kinh tế

12 Phí, lệ phí do đơn vị địa phương thu

13 Thu kết dư NSĐP

14 Thu bổ sung NS cấp trên

15 Thu chuyển nguồn…

Phân định thu NSNN theo Luật NS

1 Thuế GTGT không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu

và thuế GTGT từ hoạt động xổ số kiến thiết

2 Thuế TNDN, không kể thuế TNDN của đơn vị hạch toán toàn ngành và của h.động xổ số kiến thiết

3 Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao

4 Thuế TTĐB từ dịch vụ, hàng hóa sản xuất trong nước, không kể thuế TTĐB từ hoạt động xổ số kiến thiết

5 Phí xăng, dầu

Khoản thu phân chia theo tỷ lệ (%) giữa NSTW và NSĐP

NTH

17

Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia khoản thu giữa

NSTW và NST,TP

• Tổng số chi NSĐP (A) (ngoại trừ chi bổ sung cho NS cấp

dưới, chi từ nguồn bổ sung có mục tiêu từ NSTW, chi đầu tư từ

nguồn huy động theo Khoản 3 Điều 8 của Luật NSNN, chi từ nguồn

đóng góp tự nguyện, chi từ nguồn viện trợ, chi từ vay n.ngoài, chi

ch.nguồn NS năm sau)

• Tổng số thu NSĐP hưởng 100% (B)(sau khi trừ đi

các khoản thu sau: thu bổ sung từ ngân sách cấp trên, thu kết dư,

thu huy động theo Khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước,

thu từ đóng góp tự nguyện, thu viện trợ, thu chuyển nguồn từ ngân

sách năm trước)

• Tổng số thu được phân chia giữa NSTW và

NSĐP (C)

Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia khoản thu giữa

NSTW và NST,TP

• Nếu A - B < C thì tỷ lệ phần trăm (%) phân chia được xác định:

A - B

• Tỷ lệ p.chia (%) =  100%

C

• Nếu A - B ≥ C thì tỷ lệ phần trăm (%) xác định bằng 100% và phần chênh lệch sẽ được NSTW

bổ sung để cân đối NSĐP

NTH

19

STT Tỉnh(Thành phố)

trực thuộc TW

Tỷ lệ (%)phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP (2007-2010)

STT Tỉnh(Thành phố)

trực thuộc TW

Tỷ lệ (%)phân chia nguồn thu giữa

NSTW và NSĐP (2011-2015)

NTH

21

THU BỔ SUNG TỪ NS CẤP TRÊN

• Thu bổ sung từ NS cấp trên bao gồm 2 loại:

Bổ sung cân đối

Thu, chi NS

Bổ sung

có mục tiêu

Ổn định từ 3 – 5 năm

Được xác định hàng năm

Mục đích của thu bổ sung từ NS cấp trên

• Đảm bảo NSĐP của các tỉnh(TP) có khả năng cung cấp các dịch vụ tối thiểu cho người dân

• Khắc phục sự thiếu hụt trong năng lực thu thuế của địa phương(để điều chỉnh hệ thống tài trợ không đủ của địa phương) nhất là những địa phương nghèo và chậm phát triển

• Điều chỉnh các điều kiện kinh tế không bình đẳng giữa các vùng, khu vực

• Để khuyến khích địa phương mở rộng dịch vụ ở những lĩnh vực cụ thể.(tăng ngoại tác tích cực và khuyến khích cung cấp những hàng hóa khuyến dụng)

NTH

23

BỔ SUNG CÂN ĐỐI NS

• Bổ sung cân đối NS từ NSCT cho NSCD là

khoản trợ cấp cho cấp dưới nhằm đảm bảo cho

cấp này cân đối được ngân sách để thực hiện

nhiệm vụ được giao

• Hiện nay, có 50 tỉnh, thành phố trực thuộc TW

phải nhận khoản bổ sung để cân đối NS

• Xác định số bổ sung cân đối:

MỨC BỔ

SUNG =

TỔNG THU NSĐP HƯỞNG 100%

SỐ THU PHÂN CHIA GiỮA NSTW VÀ NSĐP

+ TỔNG CHI

NSĐP -

BỔ SUNG CÓ MỤC TIÊU

• Bổ sung có mục tiêu nhằm hỗ trợ NSCD thực hiện chi:

 C.sách chế độ mới do cấp trên ban hành chưa có trong dự toán năm đầu th.kỳ ổn định

 Thực hiện các CT, DA quốc gia Mức hỗ trợ theo dự toán chi

 Các công trình, dự án có ý nghĩa lớn với yêu cầu PTKT-XH và NSCD đã bố trí chi nhưng chưa đủ nguồn

 Hỗ trợ một phần để xử lý khó khăn đột xuất: khắc phục thiên tai, hỏa hoạn sau khi NSCD đã sd dự phòng, một phần quỹ DTTC nhưng không đủ

• Mức bổ sung cụ thể căn cứ vào khả năng cân đối NSCT và yêu cầu mục tiêu cụ thể của cấp dưới

NTH

25

PHÂN CẤP NS CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA

PHƯƠNG

 Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định phân cấp cụ thể cho

các cấp chính quyền địa phương theo nguyên tắc:

 Phù hợp phân cấp nhiệm vụ kinh tế-xã hội, quốc phòng

 NS xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% các khoản thu thuế CQSDĐ,

thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ KD; thuế SDĐNN thu

từ hộ GĐ; lệ phí trước bạ nhà, đất

 NS thị xã, TP thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí

trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất

 Căn cứ vào các khoản thu phân chia theo tỷ lệ với NSTW

và các khoản thu NSĐP hưởng 100%, HĐND tỉnh quyết

định tỷ lệ phần trăm phân chia giữa NS các cấp

Phân cấp nguồn thu giữa các cấp CQĐP

• Chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu phù hợp với đặc điểm của địa phương

Nguồn thu gắn liền với vai trò QL của cấp CQ nào thì phân cấp cho NSCQ đó

• Phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao; hạn chế bổ sung từ NS cấp trên

• Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp NS đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ

• Bảo đảm tỷ lệ phân chia các khoản thu NS cấp mình và cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phân chia mà NSĐP được hưởng

NTH

27

Lưu ý:

• NSĐP được sử dụng nguồn thu hưởng 100%,

các khoản thu phân chia giữa các cấp và số bổ

sung cân đối từ NSCT để cân đối thu, chi NS

cấp mình

• Từ năm 2007, số thu từ xổ số kiến thiết không

đưa vào cân đối ngân sách ; thực hiện quản lý

thu, chi số thu này qua NSNN Số thu từ xổ số

kiến thiết đề đầu tư các công trình phúc lợi công

cộng ở địa phương(tập trung vào giáo dục, y tế)

Ví dụ về các khoản thu phân chia tỷ lệ giữa

NS Tỉnh, Huyện, Xã ở địa bàn Tỉnh Vĩnh

Long từ năm 2006-2008

NTH

29

TT NGUỒN THU NS TỈNH (%)

NS Huyện, Thị xã (bao gồm xã, phường, thị trấn)

2006 2007 2008 2006 2007 2008

5

Thuế TTĐB hàng sản xuất

6

Lệ phí trước bạ nhà, đất

7

Lệ phí trước bạ nhà, đất

nộp NS tỉnh(chỉ áp dụng

30

Các khoản thu phân chia tỷ lệ giữa các cấp NS Huyện và NS xã, thị trấn

TT NGUỒN THU NS Huyện, Xã, Thị trấn

Trong đó

NS Huyện NS Xã, thị trấn

2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008

1

Thuế GTGT hộ cá thể 40 100 100 30 90 90 10 10 10

2

Thuế TNDN hộ cá

3 Thuế SD đất NN 100 100 100 70 50 50 30 50 50

4 Thuế tài nguyên 30 100 100 30 100 100 - - -

5

Thuế TTĐB HSX trong nước 40 100 100 20 50 50 20 50 50

6

LPTB nhà, đất

ở Huyện 30 100 100 20 80 80 10 20 20

7 Thuế CQSDĐ 80 100 100 30 50 50 50 50 50

8 Thuế nhà đất 100 100 100 50 50 50 50 50 50

9 Tiền sử dụng đất 100 100 100 90 90 90 10 10 10

31

Các khoản thu NS Huyện, xã, phường hưởng 100%

TT NGUỒN THU

NS Huyện NS Xã, thị trấn NS phường

2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008

1 Thuế môn bài (bậc 1-3) 100 100 100 - - - -

3 Phí, lệ phí CQ Huyện 100 100 100 - - - -

4

Phí ở xã, phường,

5

Thu bổ sung từ NS

cấp trên của Huyện 100 100 100 - - - -

6

Thu bổ sung từ NS

7 Thu kết dư NS Huyện 100 100 100 - - - -

32

Nhiệm vụ chi NSTW theo Luật NS

1 Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn do TW quản lý

2 Đầu tư vào DN, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các

DN thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của nhà nước

3 Chi hỗ trợ tài chính, bổ sung vốn, thưởng xuất khẩu cho DN

4 Phần chi ĐTPT trong các CTMT quốc gia

5 Chi bổ sung dự trữ nhà nước

6 Các khoản chi ĐTPT khác

Chi đầu tư phát triển

33

Nhiệm vụ chi NSTW theo Luật NS

1 Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, VHTT,

TDTT…

2 Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do cơ quan TW quản

lý: sn giao thông, sn nông nghiệp, thủy lợi, lâm

nghiệp…

3 Chi quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội

4 Hoạt dộng Quốc hội, các bộ, cơ quan ngang bộ

5 Trợ giá theo chính sách nhà nước

6 Chi thường xuyên của các CTMT quốc gia

7 Khoản chi thường xuyên khác

Chi thường xuyên

Nhiệm vụ chi NSĐP theo Luật NS

1 Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn do địa phương quản lý

2 Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các DN, tổ chức kinh tế, tài chính của nhà nước

3 Phần chi ĐTPT trong các CTMT quốc gia do cơ quan địa phương thực hiện

4 Các khoản chi ĐTPT khác

Chi đầu tư phát triển

NTH

35

Nhiệm vụ chi NSĐP theo Luật NS

1 Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, VHTT, TDTT… do các

cơ quan địa phương quản lý

2 Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do địa phương quản lý

3 Các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn do NSĐP

đảm bảo

4 Các hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị-xã hội

5 Chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý

6 Chi thường xuyên của các CTMT quốc gia do các địa phương

thực hiện

7 Trợ giá theo chính sách của Nhà nước

8 Khoản chi thường xuyên khác

Chi thường xuyên

Phân cấp NS xảy ra hai loại mất cân đối:

• Mất cân bằng thu chi của các chính quyền địa phương gọi là mất cân bằng hàng dọc

• Mất cân bằng hàng ngang là những khác biệt về năng lực và nhu cầu giữa các đơn vị CQĐP trong cùng một cấp chính quyền

37

Mất cân bằng hàng dọc

• “Hầu như không có ngoại lệ, các nước giao nhiều chức năng chi

tiêu hơn cho các CQĐP hơn là mức có thể tài trợ từ nguồn thu

được phân giao cho các CQ đó Kết quả của sự không tương khớp

giữa chức năng và tài chính này – gọi là “mất cân bằng hàng dọc”-

Odd-Helge Fjeldstad -2001

• “Tiền là trái tim của các vấn đề liên cấp chính quyền” (Bird, 1990)

• Làm thế nào giải quyết MCBHD: chia sẻ nguồn thu giữa

TW và ĐP Tỷ lệ nguồn thu chia cho ĐP được ấn định

một tỷ lệ không đổi trên cơ sở thuế có chia sẻ

38

Mất cân bằng hàng ngang (MCBHN)

• Khả năng nguồn lực và nhu cầu giữa các vùng địa lý thường khác nhau tạo nên MCBHN MCBHN là năng lực cung cấp khác nhau giữa các đơn vị CQ cùng cấp để cung cấp hàng hóa dịch vụ công theo mức “tiêu chuẩn quốc gia”

• Ví dụ:

 Cơ sở kinh tế khác nhau về quy mô và số lượng ở vùng đô thị và nông thôn (Quận và Huyện; Tỉnh và TP…)=> cơ sở thuế khác nhau

 Chi phí cung cấp dịch vụ công cũng khác nhau do mật độ dân số, vị trí địa lý…

• Kết quả là NSTW chuyển giao cho NSĐP có điều kiện khó khăn hơn gọi là cấp NS ngang bằng hóa