Kinh nghiệm xây dựng luật chứng khoán của các nước và bài học thực tiến cho việt nam

Luật Chứng khoán sẽ có phạm vi điều chỉnh rộng hơn cả về thị trường phát hành cũng như thị trường giao dịch, đồng thời điều chỉnh hoạt động của các thanh viên thị trường nhằm tạo ra một

CHƯƠNG I Thực Trạng Luật Chứng khoán Việt Nam

1.1 Tư tượng chủ đạo trong Luật Việt Nam

Thứ nhất: Luật chứng khoán tạo lập khuôn khổ pháp lý cao cho hoạt động của TTCK, loại bỏ những mâu thuẫn, xung đột với các văn bản pháp luật

khác có liên quan nhằm hoàn thiện mô hình hoạt động của thị trường và thúc đẩy TTCK phát triển

Luật Chứng khoán sẽ có phạm vi điều chỉnh rộng hơn cả về thị trường phát hành cũng như thị trường giao dịch, đồng thời điều chỉnh hoạt động của các thanh viên thị trường nhằm tạo ra một khuôn khổ pháp lý đầy đủ, đồng

bộ, tạo điều kiện cho thị trường phát triển nhanh và ổn định, bảo vệ lợi Ých hợp pháp của các tổ chức, cá nhân khi tham gia kinh doanh, đầu tư vào TTCK

Về thị trường phát hành: Ngoại trừ việc chào bán trái phiếu chính phủ, chào bán cổ phiếu ra công chúng của các doanh nghiệp nhà nước chuyển đổi thành CtyCP, các tổ chức có đủ điều kiện phát hành chứng khoán ra công chúng phải đăng ký với UBCKNN và phải tuân thủ các quy định về việc chào bán chứng khoán ra công chúng Quy định này sẽ tạo điều kiện cho các doanh nghiệp trong việc huy động vốn trên TTCK đồng thời cũng tạo ra những chuẩn mực cần thiết về chất lượng các chứng khoán khi phát hành trên TTCK

Về thị trường giao dịch chứng khoán: Nếu như Nghị định 144 chỉ quy định về thị trường giao dịch chứng khoán tập trung thì Luật Chứng khoán đã

mở rộng phạm vi thị trường, bao gồm TTCK tập trung và TTCK phi tập trung, theo đó sở Giao dịch Chứng khoán (SGDCK), TTGDCK, các Công ty

chứng khoán được cấp giấy phép được tổ chức thị trường giao dịch chứng khoán Điều này sẽ tạo diều kiện phát triển thị trường giao dịch chứng khoán

có tổ chức đồng thời thu hẹp thị trường tự do, nâng cao tính thống nhất và đảm bảo nguyên tắc cơ bản của TTCK

Về các lại hình kinh doanh dịch vị chứng khoán, Luật Chứng khoán đã bao trùm các hoạt động kinh doanh, dịch vị chứng khoán như: môi giới, tự doanh, bảo lãnh phát hành, quản lý quỹ đầu tư chứng khoán, quản lý danh mục đầu tư, lưu ký chứng khoán… Theo đó, quyền và nghĩa vị của các tổ chức này đã được quy định rõ ràng, tạo điều kiện cho các tổ chức trung gian trên TTCK có cơ hội phát triển và chính họ sẽ là người xây dựng và phát triển TTCK

Thứ hai: Luật Chứng khoán sẽ tạo cơ sở pháp luật đầy đủ để tăng cường công tác quản lý thị trường nhằm bảo vệ quyền và lợi Ých hợp pháp

của nhà đầu tư và các tổ chức tham gia thị trường; tạo cơ sở pháp lý để giám sát, cưỡng chế thực thị, đảm bảo các doanh nghiệp tham gia trên thị trường phải hoạt động công khai, minh bạch, tự do góp phần làm minh bạch hóa nền kinh tế

Hiện nay, theo Nghị định 144, thị trường giao dịch chứng khoán tập trung được tổ chức dưới hình thức TTGDCK TTGDCK là đơn vị sự nghiệp

có thu, trực thuộc UBCKNN, kinh phí hoạt động của TTGDCK do ngân sách Nhà nước cấp Do vậy, tính độc lập của TTGDCK không cao, đặc biệt là công tác quản trị điều hành còn mang tinh hành chính, thẩm quyền về giám sát các hoạt động giao dịch trên Trung tâm còn hạn chế

Đối với vấn đề giám sát và xử lý vi phạm, Nghị định 144 không bao trùm hết các hành vi vi phạm và chưa xác định rõ nguyên tắc xử phạt cũng

nh thẩm quyền xử phạt vi phạm trong hoạt động chứng khoán và TTCK Hạn

chế này có ảnh hưởng đến sự công khai, minh bạch của khuôn khổ pháp lý trên cả phương diện quản lý nhà nước cũng nh bảo vệ lợi Ých của nhà đầu tư

Dự thảo Luật Chứng khoán đã xác định rõ những nguyên tắc hoạt động của TTCK, xác định các hành vi bị cấm nh gian lận và lừa đảo, giao dịch nội gián thị trường Các nguyên tắc và các hành vi bị cấm này lựa trên cơ sở kinh nghiệm của các nước có hoạt động TTCK Bên cạnh đó Luật đã quy định rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân bên ngoài, quy định về hạn chế phòng ngừa xung đột lợi Ých, vấn đề thanh tra, xử lý vi phạm kha rõ ràng

Luật Chứng khoán đã xác định cơ quan trục tiếp quan lý TTCK là UBGDCK và có một điều riêng quy định về nhiệm vị, quyền hạn của cơ quan nay Ngoại các chức năng hiệm vụ của UBCKNN nh hiện nay Dự thảo Luật

đã đề cập đến chức năng diều tra của UBCKNN trong việc thu thập các chứng

cứ đÓ kết luận vụ việc vi phạm về chứng khoán và TTCK, đồng thời quy định

về thanh tra xử lý vi phạm Thanh tra chứng khoán là thanh tra chuyên ngành thuộc bộ máy của UBCK, thanh tra có thẩm quyển xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán Nội dung các hình thức xử phạt đã được chi tiết hơn trong Dự thảo luật Chứng khoán lần thứ 10 để đảm bảo tính thức thi của pháp luật cũng như đề cao vai trò quản lý nhà nước và phòng ngừa rủi ro

Ngoài vai trò của cơ quan quản lý nhà nước, Luật Chứng khoán đã đề cao vai trò của các tổ chức tự quản nh SGDCK, TTGDCK Theo đó, SGDCK, TTGDCK là các đơn vị tổ chức độc lập có nghĩa vị, quyền hạn riêng, có tổ chức bộ máy cũng nh diều lệ hoạt động riêng, nhằm phát huy vai trò của tổ chức tự quản theo thông lệ quốc tế SGDCK, TTGDCK có quyền ban hành các quy chế hoạt đọng của mình sau khi được cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn, đồng thời có vai trò giám sát các thành viên, giám sát cá hoạt đọng

giao dịch trên SGDCK, TTGDCK theo mô hình hệ thống giám sát 2 cấp (cấp

sở và cấp UBCK) như các nước khác

Để bảo vệ quyền và lợi Ých hợp pháp của các nhà đầu tư, đồng thời để đảm bảo cho thị trường hoạt động công khai minh bạch, Dự thoả luật Chứng khoán đã có những quy định cụ thể về nghĩa vụ báo cáo cà công bố thông tin của công ty đại chúng Các công ty đại chúng có nghĩa vụ phải thực hiện công

bố thông tin đầy đủ, kịp thời, chính xác tới các cấp quản lý và ra công chúng đầu tư theo các loại hình như công bố thông tin bất thường và công bố thông tin theo yêu cầu

Thứ ba: Luật Chứng khoán được xây dựng phù hợp vơdi luật pháp, thông lệ quốc tế nhằm tạo diều kiện cho TTCK Việt Nam có khả năng hội nhập với các thị trường vốn quốc tế và khu vực, đặc biệt là đáp ứng được lộ

trình thực hiện các cam kết trong Hiệp định Thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ

và gia nhập Tổ chức thương mại thế giới

Cùng với xu thế hội nhập của nền kinh tế đất nước, vấn đề hội nhập của TTCK cũng được đặt ra Tuy nhiên về khả năng phát triển thị trường và hội nhập, hiện nay, Nghị định 144 có những quy định chưa được rõ ràng và chuẩn mực theo nguyên tắc thị trường, vì vậy sẽ co khó khăn khi thị trường phát triển ở trình độ cao và khi Việt Nam hội nhập với thị trường vốn quốc tế

Vì vậy, Luật Chứng khoán đã được xây dựng với những quy định mới

đề đáp ứng được các yêu cầu về hội nhập quốc tế Điều nay được thể hiện ở những quy định về đối tượng áp dụng trong Luật là Luật không có sư phân biệt đối xử giữa các nhà đầu tư là các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài tham gia đầu tư và hoạt động trên TTCK Việt Nam Tuy nhiên, Luật có quy định trường hợp Điều ước quốc tế mà Việt Nam đã thành viên có quy định khác vố quy định của Luật thì áp dụng điều ước quèc tế đó Chính phủ

Quy định cụ thể về thực hiện điều ước quốc tế phù hợp với lộ trình hội nhập và cam kết quốc tế

Theo Luật Đầu tư vừa được Quốc hội thông qua, hoạt động đầu tư gián tiếp (mua,bán cổ phiếu, cổ phiếu trái phiếu và các giấy tờ có giá khác hoặc thông qua Quỹ đầu tư chứng khoán) của nhà ĐTNN trên TTCK Việt Nam được thực hiện theo quy định của pháp luật về chứng khoán

Điều này cho thấy, bản thân Luật Chứng khoán và các văn bản hướng dẫn cần quy định rõ hơn về điều tra gián tiếp, trong đó có nội dung tham gia của các nhà ĐTNN vào Việt Nam cũng như đầu tư từ Việt Nam ra nước ngoài Về việc tham gia của các nhà ĐTNN vào TTCK Việt Nam thể hiện trên 2 giác độ chính sau:

Một là, các nhà ĐTNN có thể liên kết với các đối tác trong nước thành lập Công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ liên doanh; thành lập doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài hoặc chi nhánh Công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ nước ngoài tại Việt Nam thực hiện theo lộ trình hội nhập

Hai là, các nhà ĐTNN mua cổ phần của các doanh nghiệp trên TTCK Việt Nam phù hợp với lộ trình hội nhập Hiện nay, các nhà ĐTNN dược sở hữu tối đa 49% cổ phiếu của Công ty Cổ phần niêm yết trên TTCK Việc mở rộng tỷ lệ nắm giữ của các nhà ĐTNN sẽ thực hiện theo cam kết của hội nhập

Những nội dung này do Chính phủ quy định đảm bảo nguyên tắc và cam kết phù hợp với quá trình hội nhập

Với những tư tưởng chủ dạo đó Luật Chứng khoán cũng nh những bộ luật khác đã được xây dựng với một tinh thần nghiêm túc và cẩn trọnh Hơn nữa, Luật Chứng khoán lại là mịit luật rất chuyên ngành và chuyên sâu về nghiệp vụ Trong điều kiện nền kinh tế phát triển với tốc độ cao, nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển lớn, đòi hỏi phải phát triển TTCK để trở thành kênh huy độnh vốn quan trọng cho phát triển Qua những kết quả ban đầu từ hoạt động

của 2 TTGDCK Tp Hồ Chí Minh và Hà Nội cho thấy, nếu có sự quản lý tốt

và hoạt độnh suôn sẻ, ổn định thì TTCK sẽ góp phần hữu hiệu vào công cuộc phát triển kinh tế – xã hội của đất nước

1.2 Những kết quả đạt được của Luật Chứng khoán

Với mục tiêu đảm bảo tính linh hoạt cần thiết đối với hệ thống pháp lý trong giai đoạn khởi đầu của TTCK và có tính đến các bước phát triển đồng

bộ, ngày 11/7/1998, UBCKNN đã trình Chính phủ ban hành Nghị định 48/1998/NĐ-CP về chứng khoán và TTCK (Nghị định 48) và các văn bản hướng dẫn thi hành như : Thông tư về phát hành phiếu, trái phiếu ra công chúng; Quy chế thành viên, niêm yết, công bố thông tin và giao dịch chứng khoán : Quy chế đăng ký, lưu ký và thanh toán bù trừ; Quy chế tổ chức và hoạt động của Công ty chứng khoán; Quy chế về tổ chức và hoạt động của quỹ đầu tư chứng khoán (Quỹ ĐTCK) và công ty quản lý quỹ (Công ty QLQ)

… Ngoài ra , UBCKNN cũng đã phối hợp với các Bộ, ngành liên quan ban hành các chính sách ưu đại về thuế, chế độ thu phí, lệ phí, chế độ quản lý tài chính, kế toán, chế độ quản lý ngoại hối đối với hoạt động trong lĩnh vực chứng khoán Tuy nhiên, sau 3 năm thi hành Nghị định 48 đã bộc lộ nhiều bất cập và hạn chế Nghị định được soạn thảo và ban hành TTCK Việt Nam chưa

đi vào hoạt động , các quy định mang tính nguyên tắc cho vận hành của thị trường được xây dựng chủ yếu dựa trên khung pháp luật kinh tế của Việt Nam vào thời điểm ban hành và tham khảo pháp luật về TTCKcủa các nước trên thế giới, đặc biệt là các thị trường mới nổi của các quốc gia trong khu vực, chưa có cơ sở thực tiễn nên trong quá trình vận dụng nhiều quy định đã tá ra thiếu tính khả thi Mặt khác, phạm vi điều chỉnh của Nghị định còn rất hẹp chỉ giới hạn trong các công ty phát hành ra công chúng để niêm yết trên TTCK

Với mục tiêu hoàn thiện khuôn khổ pháp luật để TTCK phát triển ổn định, an toàn và hiệu quả, ngày 28/11/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định

số 144/2003/NĐ-CP về chứng khoán và TTCK (Nghị định 144) thay thế Nghị định 48 Nghị định 144 được ban hành đã đánh dấu một bước phát triển mới trong một quá trình hoàn thiện khung pháp lý cho TTCK Việt Nam Trên cơ

sở đó, Bộ Tài chính đã ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành và bước đầu

đã đáp ứng được yêu cầu quản lý cũng như tạo ra một hệ thống pháp lý tương đối đồng bộ, tạo điều kiện để TTCK phát triển lành mạnh Hệ thông pháp luật nói trên đã thể chế hoá kịp thời những chủ trương của Đảng và Nhà nước về phát triển TTCK Thực tế cho thấy hệ thông pháp luật về chứng khoán đã là một trong những nhân tố quan trọng góp phần vào việc đạt được những kết quả ban đầu của TTCK Việt Nam , cụ thể như sau :

Một là : pháp luật về chứng khoán và TTCK đã tạo cơ sở pháp lý cho sù ra đời của Trung tâm Giao dịchChứng khoán (TTGDCK), hình thành nên TTCK theo mô hình tập trung với vai trò là kênh huy động vốn quan trọng cho nền kinh tế, góp phần cải thiện cơ cấu hệ thống tài chính, làm cho nền kinh tế bớt phụ thuộc vào tín dụng ngân hàng

Hai là : pháp luật về chứng khoán tạo ra cơ sở pháp lý xây dựng hệ thống các tổ chức trung gian hoạt động trên TTCK bao gồm các Công ty chứng khoán và Công tyQLQ, các tổ chức lưu ký và các ngân hàng chỉ định thanh toán nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các hoật động kinh doanh, giao dịch chứng khoán

Ba là :pháp luật về chứng khoán và TTCK quy định và bảo vệ lợi Ých của nhà đầu tư , từ đó thu hút các nhà đầu tư đặc biệt là các nhà đầu tư có tổ chức

và nhà đầu tư nước ngoài (ĐTNN) tham gia thị trường

Bốn là : pháp luật chứng khoán đã tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh cho các doanh nghiệp, nâng cao tính minh bạch, thực hiện kiểm toán, và bước

đầu đã thực hiện nguyên tắc quản trị công ty Trong điều kiện các doanh nghiệp Việt Nam không phải thực hiện nghĩa vụ kiểm toán, không phải công

bố thông tin thì đây có thể coi là một nét nổi bật đối với các doanh nghiệp niêm yết trên TTCK

Năm là : pháp luật về chứng khoán tạo ra hành lang pháp lý để cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chức năng quản lý, giám sát TTCK Ngày từ khi thị trường mới đi vào hoạt động việc quản lý, giám sát TTCK đã được UBCKNN coi trọng, và thực hiện một cách nghiêm túc nhằm đảm bảo cho thị trường hoạt động an toàn và ổn định

1.3 Những khó khăn, vướng mắc trong công tác thi hành pháp

luật về chứng khoán và TTCK

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, trong thời gian qua, công tác thi hành pháp luật về chứng khoán và TTCK còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc cụ thể nh sau :

- Trong hoạt động quản lý nhà nước về chứng khoán và TTCK :

Thứ nhất : về cơ cầu , tổ chức : theo Quyết định số 127/1998/QT-TTg ngày 11/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Trung tâm Giao dịch Chứng khoán (TTGDCK), TTGDCK Tp Hồ Chí Minh là một đơn vị sự nghiệp có thu trực thuéc UBCKNN, có tư cách pháp nhân, có trụ sỏ, con dấu

và tài khoản riêng, kinh phí hoạt động do ngân sách nhà nước cấp Thực tế trong thời gian qua cho thấy việc đặt TTGDCK TP HCM trong bộ máy của UBCKNN đã cho phép tận dụng tối đá bộ máy của UBCKNN trong việc chuẩn bị các điều kiện về pháp lý, cơ sở vật chất, kỹ thuật và con người cho việc đưa TTGDCK TP HCM đi vào hoạt động Mặt khác , với tư cách là một đơn vị sự nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, TTGDCK TP HCM đã có được sự

hỗ trợ ban đầu to lớn của Nhà nước về kinh phí xây dựng cơ sở hạ tầng, về

đào tạo nhân lực và đặc biệt là với vị thế này của TTGDCK đã tạo dựng sự yên tâm, tin tưỏng cho công chúng khi tham gia vào thị trường mới mẻ này Tuy nhiên qua thực tế hoạt động, mô hình này hiện nay cũng có nhiều điểm hạn chế Tính chủ động của TTGDCK trong các hoạt động niêm yết, thành viên, nâng cấp hệ thống giám sát còn chưa cao Trong khi đó, quy định về chức năng, nhiệm vụ của TTGDCK và UHCKNN tại các văn bản pháp luật

về chứng khoán hiện còn có điểm chưa rõ ràng và trùng lặp, gây nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện, đòi hỏi cần phải chỉnh sửa nhằm nâng cao tính độc lập, tự chủ của TTGDCK trong việc điều hành, quản lý thị trường

Thứ hai : về nội dung và phạp vi quản lý nhà nước về chứng khoán

và TTCK: Nghị định 144 hiện nay mới chỉ điều chỉnh việc phát hành chứng khoán trên TTCK tập trung , chưa điều chỉnh hoạt động của thị trường phi tâpl trung, do vậy một mặt đã làm thị trường thứ cấp chậm phát triển; mặt khác , các hoạt động giao dịch chứng khoán hiện nay đang diễn ra khá sôi động trên thị trường tự do mà không có sự quản lý của Nhà nước

Trong khi đó, riêng về lĩnh vực phát hành chứng khoán ra công chúng hiênh đang chịu điều chỉnh của nhiều văn bản pháp luật khác nhau : Luật Doanh nghiệp Nhà nước, Luật Các tổ chức tín dụng Nghị định

167/2004/NĐ-CP về chuyển đổi DNNN sang hoạt động theo hình thức Công ty cổ phần và Nghị định 144 Nh vậy, trên thực tế, ngoài UBCKNN còn có một số cơ quan khác cũng quản lý đối với hoạt động phát hành chứng khoán ra công chúng Điều này, một mặt gây khó khăn, lúng túng cho các doanh nghiêp khi muốn phát hành chúng khoán ra công chúng do không biết phải báo cáo những cơ quan nào và phải đáp ứng những điều kiện, thủ tục ra sao; mặt khác không đảm bảo được hiệu quả của công tác quản lý nhà nước đối với việc phát hành chúng khoán ra công chúng, đồng thời cũng sẽ gây khó khăn và tạo ra một

môi trường không bình đẳng khi giải quyết các vấn đề liên quan tới một thị trường tỏng thể

Trong hệ thống pháp luật về chứng khoán và TTCK

Đến nay, sau hơn 5 năm TTCK đi vào hoạt động, hệ thống pháp luật về chúng khoán và TTCK đã dần bộc lộ những điểm hạn chế nhất định Văn bản pháp luật cao nhất của TTCK mới ở cấp Nghị định của Chính phủ, hiệu lực pháp lý không cao, do vậy khi phát sinh những mâu thuẫn, xung đột với các Luật khác có liên quan như Luật Doanh nghiệp, Bộ Luật Dân sự, Bộ Luật Hình sự, Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, Luật phá sản… Các văn bản pháp luật về chứng khoán không được ưu tiên áp dụng để giả quyết những điểm mâu thuẫn đó, tạo ra nhiều khó khăn trong việc thi hành, áp dụng pháp luật

Văn bản pháp luật về chứng khoán và TTCK, cho đến nay mới chỉ bao gồm Nghị định và một số văn bản hướng dẫn thi hành, thiếu về số lượng

và hạn chế về chất lượng nên độ tin cậy của thị trường không cao Phạm vi bao quát của Nghị định còn hẹp, chỉ điều chỉnh các hoạt động phát hành, niêm yết, kinh doanh, giao dịch chứng khoán và cả hoạt động dịch vụ về chứng khoán trên lãnh thô Việt Nam, chưa điều chỉnh đến việc phát hành, niêm yết trên TTCK nước ngoài Nghị định 144 cũng chưa đặt ra cơ sở pháp lý để điều chỉnh về tổ chức và hoạt động các điều kiện giao dịch chứng khoán trên thị trường giao dịch chứng khoán chưa niêm yết, trên sở giao dịch chứng khoán… Một số quy định pháp luật còn chưa rõ ràng nên khi thực hiện phát sinh vướng mặc Một số quy định lại không phù hợp với điều kiện thực tế của thị trường cũng nh định hướng , chiến lược phát triển TTCK nói chung