Tiểu luận môn Tài chính công VIỆC VAY NỢ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NÊN ĐƯỢC ĐIỀU TIẾT NHƯ THẾ NÀO? MỘT VÀI BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM XUYÊN QUỐC GIA

Tiểu luận môn Tài chính công VIỆC VAY NỢ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NÊN ĐƯỢC ĐIỀU TIẾT NHƯ THẾ NÀO? MỘT VÀI BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM XUYÊN QUỐC GIA Đã có nhiều thể chế khác nhau được các quốc gia áp dụng để giải quyết vấn đề vay nợ của chính quyền địa phương. Bằng việc sử dụng một mẫu gồm 43 quốc gia trong giai đoạn từ 19822000, bài nghiên cứu này cung cấp một phân tích dữ liệu bảng nhằm xác định những điều khoản ràng buộc vay nợ hiệu quả nhất đối với việc kiểm soát những khoảnthâm hụt ngân sách địa phương

MỤC LỤC

Tóm tắt: 2

I Khung thể chế 3

Nguồn gốc của việc thiếu kỷ luật về tài khóa của cấp địa phương 3

Vai trò của sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc 6

Phân loại các biện pháp kiểm soát 6

II Phân tích thực nghiệm 12

Dữ liệu 12

Các biến kiểm soát 13

Phương pháp tiếp cận chung 15

Kết quả 17

Vấn đề nội sinh tiềm tàng của việc kiểm soát vay nợ địa phương 20

III Kết luận và đề xuất 22

PHỤ LỤC: NGUỒN DỮ LIỆU 24

TÀI LIỆU THAM KHẢO 30

VIỆC VAY NỢ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NÊN ĐƯỢC ĐIỀU TIẾT NHƯ THẾ NÀO? MỘT VÀI BẰNG CHỨNG

THỰC NGHIỆM XUYÊN QUỐC GIA

Tóm tắt: Đã có nhiều thể chế khác nhau được các quốc gia áp dụng để giải quyết vấn

đề vay nợ của chính quyền địa phương Bằng việc sử dụng một mẫu gồm 43 quốc gia trong giai đoạn từ 1982-2000, bài nghiên cứu này cung cấp một phân tích dữ liệu bảng nhằm xác định những điều khoản ràng buộc vay nợ hiệu quả nhất đối với việc kiểm soát những khoản thâm hụt ngân sách địa phương Kết quả cho thấy không có một cách thức xây dựng thể chế duy nhất nào là vượt trội trong mọi hoàn cảnh Sự phù hợp của một cách thức cụ thể phụ thuộc vào những đặc điểm thể chế khác nữa, đặc biệt là mức độ mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc, sự tồn tại của tiền lệ cứu trợ tài chính và chất lượng của báo cáo tài chính

Trong vài thập kỷ qua, các quốc gia trên thế giới đã dần dần chuyển đổi theo hướng

ngày càng phân cấp đối với vấn đề về trách nhiệm thu – chi tài khóa Kết quả là, các chính sách kinh tế địa phương đã đóng vai trò ngày càng quan trọng trong đảm bảo sự ổn định kinh

tế vĩ mô Chính phủ các nước đã thông qua những thể chế khác nhau đối với những khó khăn gặp phải khi ra quyết định phân cấp, đặc biệt nhắm đến sự cần thiết để tăng cường phối hợp chính sách giữa các cấp chính quyền và kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương

Những nghiên cứu tình huống khác nhau đã xác định các phương pháp tiếp cận khác nhau để kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương, nhưng không phương pháp nào có thể chỉ ra được cách tổ chức thể chế nào là thành công nhất Hơn nữa, chỉ có một vài bài nghiên cứu tiến hành phân tích thực nghiệm xuyên quốc gia, và thậm chí chỉ có một số ít nghiên cứu tập trung vào sự hiện diện của các điều khoản hạn chế vay nợ thay vì những mô tả cụ thể của chúng

Bài nghiên cứu này cố gắng thu hẹp khoảng cách đó bằng một phân tích xuyên quốc gia với một lượng lớn mẫu các quốc gia Bài viết tập trung vào các tác động lên những khoản thâm hụt ngân sách địa phương qua các phương pháp tiếp cận khác nhau nhằm kiểm soát vấn

đề vay nợ của chính quyền địa phương, và cố gắng xác định các yếu tố quyết định tính hiệu quả của từng tổ chức thể chế

I Khung thể chế Nguồn gốc của việc thiếu kỷ luật về tài khóa của cấp địa phương

Wildasin (2004) lập luận rằng nếu các khoản chuyển giao liên chính quyền không tốn chi phí và chi phí vay nợ đều giống nhau ở tất cả các cấp chính quyền, thì cấu trúc vay nợ liên chính quyền sẽ không phải là vấn đề Tuy nhiên, có nhiều lý do để tin rằng các khoản chuyển giao liên chính quyền thì phải tốn chi phí, và chính quyền địa phương có thể có xu hướng chi vượt mức trong khi số thuế thu được dưới mục tiêu, và vay nợ nhiều hơn cả các chính quyền cấp quốc gia Những lý do này có thể phát sinh từ vấn đề “tài sản chung” (common pool), những ràng buộc ngân sách mềm, sự cạnh tranh liên vùng, nhiệm vụ liên bang không được tài trợ, hoặc chu kỳ bầu cử ngắn

Vấn đề “Tài sản chung” (Common pool)

Vấn đề “Tài sản chung” bắt nguồn từ việc phân tách các chi phí và lợi ích của chi tiêu công Nếu một dự án công cộng chỉ mang lại lợi ích chủ yếu cho một cơ quan nào đó cụ thể nhưng lại nhận được tài trợ thông qua một “tài sản chung” là những khoản thuế trong cả nước, cơ quan đó chỉ phải trả một phần nhỏ trong các khoản chi phí của dự án trong khi hưởng một phần lớn các lợi ích của nó Việc thiếu trách nhiệm đầy đủ đối với các chi phí của một dự án dẫn đến kết quả chi tiêu quá mức và tạo ra một động lực rõ ràng cho các khu vực nhằm cạnh tranh các khoản chuyển giao liên bang, các khoản này cho phép họ tài trợ cho các

dự án cụ thể nào đó mang tầm khu vực vượt ra ngoài tầm của một “tài sản chung” Cuộc cạnh tranh này có thể có các hình thức khác nhau Lý tưởng nhất, các khu vực sẽ cạnh tranh trên

cơ sở chất lượng của các dự án chi tiêu dự kiến của họ Ít lý tưởng hơn, họ có thể báo hiệu rằng họ đang có nhu cầu đặc biệt cần được hỗ trợ liên bang bằng cách cho thấy những khoản thâm hụt ngân sách lớn hay tích lũy các khoản nợ không bền vững, và hy vọng rằng cuối cùng quỹ chính phủ trung ương sẽ giải cứu họ

Những ràng buộc ngân sách mềm

Có khả năng một gói cứu trợ không xuất phát từ sự tồn tại của một “tài sản chung” mà

từ cách nó hoạt động Khi những khoản chuyển giao dựa trên nhu cầu tài chính trước đó hơn

đang phải đối mặt với những khó khăn về tài chính Trong trường hợp này, ràng buộc ngân sách chính quyền địa phương phải đối mặt trở nên "mềm": nếu cơ quan thẩm quyền khu vực không thu đủ mức thuế, chi tiêu vượt mức, hoặc không trả được nợ, họ mong đợi chính phủ liên bang giúp họ bù đắp khoảng chênh lệch giữa chi tiêu thực tế và chi tiêu "hợp lý" Hơn nữa, những người cho vay cũng mất động lực để giám sát các chính quyền khu vực bởi vì họ nghĩ các khoản đầu tư của họ như được bảo vệ bởi một sự bảo đảm của chính quyền liên bang

Những vấn đề này sẽ không tồn tại nếu các chính quyền trung ương bằng uy tín có thể cam kết không bao giờ sửa đổi các khoản phân bổ chuyển giao trước đó, có nghĩa là, đi đến một chính sách không có gói cứu trợ Mặc dù một chính sách có thể đạt được tối ưu trong thời gian dài, nhưng rất khó để có thể cam kết điều này trong ngắn hạn, đặc biệt là nếu nó liên quan đến một khoản vỡ nợ địa phương trầm trọng hoặc một sự cắt giảm trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng cơ bản - trường học đóng cửa hoặc các khoản lương hưu chưa được thanh toán Persson và Tabellini (1996) và Bordignon, Manasse, và Tabellini (2001) chính thức chỉ ra rằng chính phủ một quốc gia dường như có khả năng tìm thấy lợi ích cho mình khi cứu trợ cho một khu vực trải qua thời kỳ khủng hoảng về tài chính để tối đa hóa phúc lợi xã hội của liên bang Ngoài ra, sự mất khả năng chi trả của một khu vực có thể làm tăng chi phí vay mượn đối với tất cả các khu vực khác trong một liên bang, nên những khu vực lân cận có thể sẽ quan tâm đến việc cung cấp các gói chuyển giao cứu trợ cho khu vực đang mất khả năng chi trả

Cạnh tranh liên vùng

Nếu các khu vực cạnh tranh về vốn luân chuyển và lao động một cách tích cực, sự cạnh tranh của họ có thể làm giảm gánh nặng thuế xét về tổng thể và tăng cường kỷ luật tài khóa Đồng thời, cạnh tranh như vậy có thể là động cơ khiến các khu vực định ra các mức thuế suất thấp một cách không có hiệu quả hoặc chi tiêu quá mức đối với các dự án cơ sở hạ tầng tài trợ bằng nợ vay Cai và Treisman (2004) đề xuất rằng nếu các chính quyền khu vực chỉ có trách nhiệm thu thuế và không thể thay đổi cơ sở thuế hoặc thuế suất, họ có thể có động cơ không thực thi việc thu thuế trên lãnh thổ của họ, do đó làm giảm gánh nặng thuế thực tế trong khu vực này

Mặt khác, nếu các khu vực chia sẻ cùng một mức cơ sở thuế với chính quyền liên bang, và cả hai cấp chính quyền đều có quyền trong việc ấn định thuế, mức cân bằng thuế có

thể sẽ là quá cao bởi vì không chính phủ nào nhận thức được một cách đầy đủ tác động tiêu cực của việc nâng cao mức thuế suất trên cơ sở thuế (Keen, 1998; và Keen và Kotsogiannis, 2002) Do đó, những vấn đề không hiệu quả ở cấp địa phương có thể phát sinh theo những cách tổ chức phân cấp khác nhau

Nhiệm vụ liên bang không được tài trợ

Trong năm 1992, một phán quyết của Tòa án Hiến pháp Liên bang Đức buộc chính quyền liên bang cung cấp cách khoản chuyển giao bổ sung (thực tế là các khoản cứu trợ) cho Länder of Saarland và Bremen (Wurzel, 1999) Tòa án đã đồng ý rằng hầu hết các các khoản chi tiêu của tổ chức đang khủng hoảng này là đúng những gì trong hiến pháp, mặc dù kinh phí liên bang được dùng để phân bổ cho các khu vực đã không còn đủ để tài trợ cho các khoản chi tiêu bắt buộc

Những quy định như vậy tạo ra cảm giác rằng các cơ quan có thẩm quyền của khu vực không chịu trách nhiệm nếu các nhiệm vụ liên bang ban đầu là không phù hợp với chính sách tài khóa bền vững Điều này có thể dẫn đến kết quả là sự thiếu động lực trong quản lý chi tiêu công ở cấp khu vực, những kỳ vọng về gói cứu trợ mở rộng, và những ràng buộc ngân sách mềm đối với chính quyền địa phương Hơn nữa, các cử tri sẽ không quy trách nhiệm cho các quan chức địa phương về sự bất bình đẳng giữa các nhiệm vụ thu và trách nhiệm chi, thay vào đó sẽ đổ lỗi cho chính quyền trung ương Vì vậy, trách nhiệm giải trình trong bầu cử sẽ không còn có tác dụng về mặt kỷ luật đối với chính quyền địa phương

Chu kỳ bầu cử ngắn

Nếu các cử tri không quan tâm quá nhiều đến các khoản chi phí của chi tiêu công, các cấp chính quyền có thể tăng được uy tín chính trị bằng cách tăng chi tiêu hoặc cắt giảm thuế trước các cuộc bầu cử Các chính trị gia với tầm nhìn kế hoạch ngắn hạn có thể không nhận thức được một cách đầy đủ các chi phí vay nợ trong tương lai sẽ biến đổi như thế nào Một cách thực nghiệm, Besley và Cases (1995) xác nhận rằng các ưu đãi tài khóa của người đương nhiệm đủ điều kiện để tái tranh cử khác với các ưu đãi của "lame ducks" (những người không tầm thường, không đủ điều kiện) Nhân tố này không phải yếu tố duy nhất tác động đến các chính quyền địa phương; chu kỳ chính trị ngắn cũng làm suy yếu kỷ luật tài khóa của chính quyền trung ương

Vai trò của sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc

Oates (1972) lập luận rằng phân cấp chi tiêu công sẽ gia tăng hiệu quả Chính quyền địa phương có thể đánh giá nhu cầu của cộng đồng địa phương tốt hơn, phù hợp với nhiều sở thích đa dạng khác nhau, và do đó phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn so với chính quyền trung ương Ngoài ra, chính quyền địa phương cũng có những thông tin cần thiết để lựa chọn những dự án hiệu quả về mặt kinh tế hơn

Tuy nhiên, phân cấp chi tiêu tạo ra sự chênh lệch giữa nguồn thu của các chính quyền địa phương từ các khoản thuế bất động sản với trách nhiệm chi tiêu của họ Chênh lệch này được bù đắp bởi các khoản chuyển giao liên bang (từ nguồn thu thuế tập trung), chênh lệch này được gọi là sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc, thường được đo bằng tỷ lệ chuyển giao trên tổng thu ngân sách địa phương

Sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc có xu hướng làm trầm trọng thêm vấn đề rủi

ro đạo đức và các động cơ đối nghịch do vấn đề “tài sản chung”, những ràng buộc ngân sách mềm và các yếu tố khác đã thảo luận trước đó tạo ra, dẫn đến sự yếu kém trong kỷ luật tài khóa địa phương và sự cần thiết phải kiểm soát việc vay nợ địa phương Nếu các khoản chuyển giao phục vụ mục đích bù đắp thâm hụt ngân sách địa phương bất kể những lý do tìm

ẩn do có sự không phù hợp giữa thu và chi của chính quyền địa phương thì sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc cao ngụ ý một tỷ lệ cao của chi tiêu khu vực được tài trợ từ “tài sản chung” và những hạn chế ngân sách mềm của chính quyền địa phương Hơn nữa, chính quyền địa phương với sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc cao có thể tranh cãi rằng chính quyền trung ương phải chịu trách nhiệm cho thâm hụt ngân sách địa phương hay việc địa phương không trả được nợ Thậm chí khi có sự tồn tại của mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc, cạnh tranh về thuế có thể mang lại nhiều sai lầm hơn: Cai và Treisman (2004) đã trình bày một số trường hợp từ Trung Quốc, Nga, và Hoa Kỳ, nơi chính quyền địa phương đã cố gắng để thu hút đầu tư tư nhân bằng cách bảo vệ các doanh nghiệp địa phương khỏi các cơ quan thu thuế của liên bang

Phân loại các biện pháp kiểm soát

Phải đối mặt với những thách thức này, các quốc gia đã áp dụng các phương pháp tiếp cận thể chế khác nhau để kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương Theo Ter-Minassian (1997b), những phương pháp này thường được nhóm lại thành bốn loại chính: kỷ luật thị trường, những hạn chế hành chính, những kiểm soát dựa trên quy tắc và những thỏa thuận hợp tác

Kỷ luật thị trường

Một số quốc gia dựa vào thị trường vốn kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương Trong trường hợp này, chính quyền trung ương không áp đặt bất cứ giới hạn nào về việc vay nợ địa phương, và chính quyền địa phương có thể tự do quyết định vay bao nhiêu, vay từ ai, và sử dụng tiền vay cho mục đích gì Chính quyền địa phương cũng có thể tự mình quyết định áp dụng quy tắc tài khóa nào để nâng cao uy tín tín dụng của họ trên thị trường Các quy tắc nói trên tồn tại ở Canada, Thụy Sĩ và Hoa Kỳ

Tuy nhiên như Lane (1993) đã chỉ ra, thị trường tài chính cần có một số điều kiện cần thiết để phát huy kỷ luật vay nợ địa phương hiệu quả Đầu tiên, thị trường cần được mở cửa

và tự do, không có bất cứ điều luật nào của các định chế tài chính trung gian có thể dành cho chính quyền địa phương một đặc quyền vay (ví dụ, yêu cầu về thành phần của danh mục đầu tư) Thứ hai, cần thông tin đầy đủ về dư nợ của người đi vay và thông tin về khả năng trả nợ của họ phải đến được với những người cho vay tiềm năng Thứ ba, không nên tự nghĩ rằng sẽ nhận được các gói cứu trợ của chính quyền trung ương nếu có trường hợp mất khả năng trả

nợ xảy ra Cuối cùng, người đi vay phải có các tổ chức đảm bảo đáp ứng đầy đủ chính sách phù hợp với tín hiệu thị trường

Những ràng buộc mang tính hành chính

Ở một số nước, chính phủ trung ương được trao quyền kiểm soát trực tiếp việc vay nợ của địa phương Kiểm soát này có thể có các hình thức khác nhau, bao gồm các thiết lập giới hạn hàng năm (hoặc thường xuyên hơn) về tổng nợ của từng cơ quan địa phương (như ở Lithuania kể từ năm 2001), xử lý đặc biệt hoặc cấm vay nợ nước ngoài (như ở Mexico), đánh giá và ủy quyền các hoạt động vay nợ cá nhân (bao gồm chấp thuận các điều khoản và điều kiện như ở Ấn Độ hay Bolivia), hoặc tập trung nợ vay của tất cả các cấp chính quyền rồi sau

đó cho các chính quyền địa phương vay lại (như ở Latvia và Indonesia)

Các thủ tục hành chính cho thấy việc kiểm soát chặt chẽ hơn vấn đề vay nợ của địa phương trong khi vẫn giữ một chính sách tài khóa linh hoạt Các thủ tục này cũng đảm bảo cho việc vay nợ nước ngoài của quốc gia liên kết chặt chẽ với các chính sách kinh tế vĩ mô khác Tuy nhiên, việc chính quyền trung ương cho phép chính quyền địa phương chủ động đi vay và chi tiêu riêng cho thấy có sự bảo lãnh công khai hoặc ngấm ngầm về nợ công của địa phương và khu vực Sau khi nhận được sự cho phép, chính quyền liên bang sau này có thể

thấy rằng sẽ khó khăn hơn khi phải từ chối một gói cứu trợ khi điều đó có có khả năng đẩy chính quyền địa phương lâm vào rắc rối

Thông tin không hoàn hảo về nhu cầu và các dự án đầu tư của địa phương mang lại một trở ngại hơn nữa Mặc dù chính quyền địa phương có khả năng lựa chọn các chương trình chi tiêu cần thiết nhất và có tính hiệu quả về kinh tế nhưng do chính quyền trung ương thiếu các thông tin cần thiết nên sẽ chỉ chọn những chương trình có chất lượng "trung bình" Hơn nữa nhận thức được việc vay nợ của mình gần như được bảo đảm bởi chính quyền trung ương, các cơ quan hành chính địa phương có xu hướng trình một dự án bất kỳ cho chính phủ trung ương, bất kể chất lượng và rủi ro của nó, bởi vì trong trường hợp xấu nhất, những thiệt hại sẽ được bù đắp bởi nguồn tài nguyên chung

Kiểm soát dựa trên quy tắc

Chính quyền trung ương cũng có thể cố gắng để kiểm soát vay nợ địa phương bằng cách áp đặt một quy tắc tài khóa Cả liên bang và bang đơn nhất đều dựa trên quy tắc được quy định trong hiến pháp hoặc luật để kiểm soát vay nợ địa phương, trong một nỗ lực trao đổi

về mức tín nhiệm để tiến hành các chính sách kinh tế vĩ mô Những quy tắc này dẫn đến một ràng buộc về chính sách tài khóa nhằm đảm bảo rằng các quy tắc cơ bản sẽ vẫn được dự đoán

và thiết thực không phụ thuộc vào chính quyền phụ trách Quy tắc có thể là hình thức hạn chế tổng thâm hụt ngân sách (Áo, Tây Ban Nha), thâm hụt ngân sách hoạt động (Na Uy), các chỉ

số về năng lực trả nợ (Tây Ban Nha, Nhật Bản, Brazil, Hàn Quốc), mức độ nợ địa phương tích lũy (Hungary), hoặc mức chi tiêu (Bỉ, Đức) Ngoài ra, "nguyên tắc vàng" không thiết lập khung trần, nhưng giới hạn các khoản vay dựa vào mục đích đầu tư (Đức)

Quy tắc tài khóa rất hấp dẫn bởi vì nó rõ ràng, minh bạch và tương đối dễ dàng theo dõi Quy tắc này cũng có thể cải thiện độ tin cậy của chính sách tài khóa Nhược điểm chính của nó là cần có sự tinh tế khi thiết lập cân bằng giữa việc bảo đảm tuân thủ quy định và duy trì tính linh hoạt Quy tắc tài khóa chặt chẽ với tầm kiểm soát rộng để lại một vài đường lui (little room for maneuver) trong trường hợp suy thoái kinh tế bất ngờ, trong khi các quy tắc tài khóa linh hoạt với các điều khoản giải phóng thiếu sự tín nhiệm và thất bại trong việc bắt buộc tuân thủ đầy đủ kỷ luật một khi chúng dễ dàng bị phá vỡ trong thực tế

Hơn nữa, nếu các hạn chế chỉ áp dụng đối với số cân bằng hiện tại, chi tiêu có thể được phân loại lại (xem các nghiên cứu tình huống trong Ter-Minassian, 1997b) Nếu những hạn chế này không áp dụng đối với các mục ngoài ngân sách hoặc đối với tổ chức nửa chính

phủ (ví dụ như các doanh nghiệp thuộc sở hữu của chính quyền địa phương), nợ có thể nhanh chóng làm giảm ngân sách tích lũy Ví dụ, khi Úc nới lỏng hạn chế về tài chính đối với các cơ quan nửa chính phủ của địa phương trong năm 1982, các khoản nợ công của doanh nghiệp cấp khu vực tăng gấp ba lần trong vòng hai năm tiếp theo, và quyết định thậm chí đã bị đảo ngược vào năm 1984 (Craig, 1997)

Ở Đan Mạch và Hungary, các chính quyền địa phương sử dụng các hoạt động bán và

đi thuê lại để phá vỡ những hạn chế khi đi vay, buộc chính phủ trung ương Đan Mạch xem xét lại định nghĩa của vay nợ bao gồm cả các thỏa thuận thuê và cho thuê (Jorgen và Pedersen, 2002) Chính quyền địa phương ở Hoa Kỳ sớm đã khai thác thỏa thuận cho thuê (Granof, 1984) Ahmad, Singh, và Fortuna (2004) lập luận rằng ngay cả ở Trung Quốc, nơi

mà các chính quyền khu vực phải cân bằng ngân sách và thường không thể đi vay, các chính quyền cấp tỉnh đã xử lý để tích lũy các khoản nợ "ẩn" ngoài ngân sách đáng kể

Các thỏa thuận hợp tác

Theo cách tiếp cận hợp tác, với nhiều dạng khác nhau đã tồn tại ở một số nước châu

Âu và Úc, một quá trình đàm phán giữa liên bang và các cấp chính quyền thấp hơn thiết kế nên các biện pháp kiểm soát việc vay nợ địa phương Các chính quyền địa phương tích cực tham gia xây dựng các mục tiêu kinh tế vĩ mô và các thông số tài khóa quan trọng làm cơ sở cho những mục tiêu này, do đó sẽ cùng nhau chịu trách nhiệm về thành tích chung Quá trình này dẫn đến một thỏa thuận về các mục tiêu thâm hụt ngân sách tổng thể, cũng như những thỏa thuận trên các hạng mục chính của nguồn thu và nguồn chi Các giới hạn cụ thể sau đó được nhất trí cho các yêu cầu về tài trợ của từng cơ quan thẩm quyền địa phương

Tại Úc, Hội đồng cho vay (phối hợp các chính sách tài khóa và những quyết định vay nợ) được thành lập vào năm 1929 Hội đồng hiện nay bao gồm thủ quỹ hoặc người đứng đầu chính quyền của mỗi tiểu bang và thủ quỹ liên bang - người chủ trì cuộc thảo luận Hội đồng

có nhiệm vụ phân tích và phê duyệt yêu cầu tài chính của mỗi tiểu bang và của liên bang, cũng như giám sát việc thực hiện các quyết định đó

Sức mạnh chính của thỏa thuận hợp tác là nó kết hợp nhiều ưu điểm riêng của ba cách kiểm soát trước đó Bằng cách thúc đẩy một cuộc đối thoại giữa các cấp chính quyền, nó có thể đảm bảo sự điều phối của chính sách kinh tế vĩ mô trong khi vẫn giữ được tính linh hoạt

Nó làm tăng nhận thức của chính quyền địa phương rằng sự lựa chọn ngân sách của họ sẽ tác

động đến kinh tế vĩ mô Cuối cùng, nó không tự hàm ý rằng chính quyền trung ương bảo lãnh cho việc vay nợ của địa phương

Tuy nhiên, bản chất của nó lại cũng là điểm yếu chính của nó Nếu thực hiện không tốt, thỏa thuận hợp tác tạo ra các thiếu sót so với các cách kiểm soát khác, thay vì là lợi thế

Nó có thể làm suy yếu sự lãnh đạo của chính quyền trung ương, làm yếu đi các ràng buộc ngân sách địa phương, thúc đẩy đàm phán các khoản chuyển giao liên bang, và cản trở sự phối hợp của chính sách Bằng cách cố gắng để đối phó với tất cả những thách thức đồng thời, thỏa thuận hợp tác có thể có kết thúc là hiệu quả thỏa thuận bằng không

Bằng chứng thực nghiệm

Tính tới nay đã có những bằng chứng gì? Sau khi nghiên cứu một vài tình huống, Terminassian và Craig (1997) đã là những người đầu tiên phân loại các ràng buộc của vấn đề vay nợ của chính quyền địa phương Họ nhận ra rằng có vẻ sẽ không thành công nếu chỉ dựa vào quy tắc thị trường để kiểm soát sự vay mượn của chính quyền địa phương Hơn nữa, họ cho rằng phương pháp kiểm soát nợ dựa trên một điều luật dường như được yêu thích hơn những kiểm soát về mặt hành chính xét theo phương diện sự minh bạch và chắc chắn Họ cũng cho rằng những thỏa thuận hợp tác có thể là một sự phát triển mới đầy hứa hẹn của những chính quyền địa phương trong việc xây dựng và thi hành những chương trình điều chỉnh tài khóa trung hạn, và nhờ đó khuyến khích hơn trách nhiệm liên quan đến vấn đề ngân sách

Ter-Minassian, Albino-War và Singh (2004) đưa ra những kết luận tương tự qua các kiểm nghiệm khác nhau trong thu nhập tài khoá địa phương trung bình đối với 15 quốc gia có các chế độ vay mượn của địa phương không giống nhau Họ kết luận các quy luật tài khoá tự chúng có khuynh hướng phối hợp để đem đến những kết quả tốt hơn, phản ánh một cam kết mạnh mẽ hơn với sự đúng đắn về tài khoá Phương pháp này có hiệu quả tốt nhất khi có một

ít kinh nghiệm về các gói cứu trợ Tuy nhiên, sự phân tích về những con số trung bình giản đơn không thể kiểm soát một số lượng lớn các nhân tố ảnh hưởng tới sự cân bằng tài khóa địa phương (ví dụ, sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc) và vì thế cần được tiến hành lại Rodden và Eskeland (2003) tóm tắt lại các tình huống khác và nhấn mạnh rằng cả sự giám sát mạnh theo cấp bậc và cơ cấu thị trường mạnh, phải được áp dụng đúng để hạn chế việc vay mượn địa phương một cách hiệu quả Ngược lại, Rattse (2002), xem xét kinh nghiệm của các quốc gia châu Âu, cho thấy rằng những chính quyền được phân cấp có thể đạt được sự ổn

định tài khoá theo những cách khác nhau và kết luận rằng tất cả các quốc gia được xem xét đều thành công trong việc ngăn chặn các bất cân bằng tài khoá nghiêm trọng

Bằng chứng về mặt kinh tế của tác động từ những ràng buộc về việc vay mượn trong chính sách tài khóa của địa phương từ lâu đã bị giới hạn và trộn lẫn vào nhau Trong một nghiên cứu gồm mẫu là 30 quốc gia, Von Hagen và Eichengreen (1996) đã quan sát được rằng việc đưa ra những điều khoản ràng buộc trong vấn đề vay mượn sẽ làm tăng nợ của địa phương Tuy nhiên, sự phụ thuộc này có lẽ không phải là một quan hệ nhân quả; các hồi quy của chúng không kiểm soát được các nhân tố khác giống như GDP Fornasari, Webb và Zou (2000) nhận thấy rằng việc kiểm soát vay nợ địa phương dường như đã không mang lại bất

kỳ hiệu quả thống nhất nào lên thâm hụt tài khoá địa phương trong danh sách 31 quốc gia mà

họ tiến hành nghiên cứu Jin và Zou (2002) nhận thấy kết quả tương tự khi nghiên cứu về kích cỡ của các chính quyền địa phương ở 32 quốc gia Ngược lại, Rodden (2002), sử dụng

dữ liệu bảng gồm 33 quốc gia và kết luận rằng các khoản thâm hụt lớn nhất được tạo ra bởi các chính quyền địa phương là phần nhiều dựa trên các khoản chuyển giao liên bang và đồng thời việc vay nợ được tiến hành tự do

Qua thời gian, phương pháp của các nghiên cứu này đã có tiến triển Trong khi von Hagen và Eichengreen (1996); Fornasari, Webb và Zou (2000); và Jin và Zou (2002) đã sử dụng một biến giả đại diện cho sự hiện diện của các biện pháp kiểm soát, Rodden (2002) đã

sử dụng chỉ số gần như liên tục để phản ánh mức độ tự do vay mượn Chỉ số này ban đầu được đưa ra bởi Inter-Ameriacan Development Bank (IDB, 1997), là một con số hợp lý giữa

1 và 5, nó xem xét các đặc điểm của tổ chức như là mỗi khoản nợ mới có đòi hỏi sự cấp phép

rõ ràng bởi các chính quyền cấp trên hay không, những hình thức giới hạn có được áp dụng đúng chỗ hay không, và liệu chính quyền địa phương có là chủ của các ngân hàng và doanh nghiệp quốc doanh hay không Lợi thế chính của phương pháp tiếp cận này là khả năng cô đọng thông tin về khả năng tự quyết của chính quyền địa phương về vấn đề vay nợ thành một chỉ số đơn nhất mà vấn giữ được bậc tự do trong phân tích thống kê Điểm bất lợi là nó tập trung quá nhiều vào tác động của mức độ tự do vay mượn lên kết quả tài khoá mà không thể hiện được các hình thức ràng buộc trong vấn đề vay nợ Nói cách khác, nó xác nhận rằng việc vay nợ địa phương có thể được quản lý (ít nhất là ở những quốc gia có sự mất cân bằng tài khoá theo chiều dọc cao), nhưng không thể đưa ra cách thức thực hiện cụ thể như thế nào

II Phân tích thực nghiệm

Dữ liệu

Nghiên cứu này cố gắng đánh giá liệu việc thiết lập những kiểm soát vay mượn địa phương có dẫn đến những kết quả tài khoá riêng biệt hay không, trong đó các kết quả này được đo lường như tỷ số tổng cán cân tài khóa địa phương so với doanh thu tài khóa Chúng tôi tập trung vào dài hạn, phân tích tác động trung bình của các đặc điểm về mặt thể chế và những thỏa thuận liên bang của những cán cân tài khóa địa phương hợp nhất tính trong dài dạn

Nghiên cứu này sử dụng dữ liệu mới thu thập về chế độ vay mượn của địa phương và kết quả tài khoá của 43 quốc gia (bao gồm cả các quốc gia công nghiệp và mới nổi, liên bang

và đơn nhất) trong giai đoạn 1982 – 2000 Dữ liệu lấy chủ yếu từ Cơ quan thống kê tài chính của chính phủ IMF (Government Finance Statistics (GFS)) Nếu những mặt khác không được nêu ra, cấp độ đầu tiên của chính quyền địa phương cung cấp dữ liệu cho mỗi quốc gia

Chúng ta phân loại tất cả các quốc gia dựa trên việc thiết lập các biện pháp kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương của các quốc gia đó (xem bảng 1) và xác định những thay đổi về trong chính sách, nếu có Nếu các quốc gia thay đổi chế độ vay nợ địa phương của mình trong suốt thời kỳ mà dữ liệu có hiệu lực (ví dụ, Đức hoặc Hungary), chúng ta kết luận về nó theo hai đơn vị chéo khác nhau để ứng với mỗi khoảng thời gian (trước và sau khi thay đổi chế độ) ta có thể cung cấp một thước đo rõ ràng về vấn đề kiểm soát vay nợ địa phương Đối với các quốc gia sử dụng đồng thời các đặc điểm thể chế, việc phân loại cố nhấn mạnh một phương pháp tiếp cận nổi trội hơn, ngay cả khi khung thể chế chi phối mối quan hệ tài khoá

liên chính quyền là phức tạp và việc nhóm các quốc gia không phải lúc nào cũng được phân định một cách rõ ràng (xem chi tiết hơn trong trong phụ lục bảng A.1) Hơn nữa, bởi vì giới hạn về mặt dữ liệu nên dữ liệu bảng được tạo ra ở đây là không cân bằng và có quá ít quốc gia để có thể đại diện cho những đặc điểm cụ thể

Nói thêm về chế độ vay mượn, chúng tôi nhận thấy tiền lệ cứu trợ tài chính đóng vai trò như là một sự đại diện cho những điều lệ bắt buộc phải tuân theo trong thực tiễn Một quốc gia được xem xét là có một lịch sử cứu trợ về tài chính nếu như trong quá khứ từng có

sự cứu trợ đáng ghi nhận của các chính quyền địa phương

Các biến kiểm soát

Nhiều nhân tố liên quan gián tiếp đến việc thiết lập các hạn chế của vấn đề vay nợ của địa phương cũng có thể tác động tới tới cán cân tài khoá của địa phương và do đó nó cần được kiểm soát

1 Mức độ phân cấp tài khóa: một mức độ phân cấp tài khoá cao hơn (được xác định

bởi tỷ lệ chi tiêu của chính quyền địa phương trong chi tiêu chung của chính phủ)

có thể dẫn tới một kết quả tài khoá kém hơn bởi vì nó cản trở các phối hợp vĩ mô, hoặc nó có thể ảnh hưởng tới nỗ lực của chính phủ trung ương nhằm thay đổi phần nào gánh nặng tài khoá lên các chính quyền địa phương

2 Các tiêu chuẩn chung về quản lý chi tiêu công: các tiêu chuẩn chung trong báo

cáo tài chính và báo cáo ngân sách của chính quyền địa phương tạo điều kiện thuận lợi cho việc kiểm soát các thực thi về ngân sách của họ, làm cho tính bắt buột của các điều luật trở nên hiệu quả hơn Von Hagen và Harden (1994) và Poterba và von Hagen (1999) xác nhận rằng các thủ tục ngân sách minh bạch đã góp phần cải thiện vấn đề kỷ luật tài khoá những năm 1980 và đầu những năm

1990 Nghiên cứu này sử dụng biến giả đại diện cho các chuẩn mực chung

3 Những đặc điểm trong quản lý, cai trị:

khảo sát) có thể có một tác động tiêu cực (hay gián tiếp) lên kỷ luật tài khoá địa phương, và như vậy, nó có mối liên hệ với các thể chế tài khoá yếu kém

yêu cầu một sự ràng buộc ngân sách mạnh hơn ở tất cả các cấp chính quyền và có thể cải thiện các kết quả tài khoá

4 Chi phí liên quan tới nghĩa vụ nợ: lãi suất thực tế thấp hơn, lạm phát cao hơn và

chi tiêu cho dịch vụ nợ thấp hơn (được đo lường bởi tỷ số Chi phí trả cho việc vay

nợ trên tổng thu nhập quốc gia) làm cho việc vay mượn trở nên rẻ hơn và vì thế

có thể khuyến khích thâm hụt ngân sách nhiều hơn

5 Các biến chính trị:

về các sự khác biệt đáng kể trong hành vi tài khoá của các chính quyền trong nền dân chủ tổng thống và nền dân chủ nghị viện

thượng nghị viện được lập để đại diện vùng đã tăng sức mạnh phủ quyết của các vùng, tác động một cách tiêu cực lên kỷ luật tài khoá

gắn kết chínhtrị góp phần vào sự cải thiện kết quả tài khóa của địa phương

quyền này có thể có sự nghiêm ngặt tài khóa ít hơn bởi vì những mục tiêu bầu cử ngắn hạn đòi hỏi phải tăng lên trong các khoản chi tiêu

một cách ngẫu nhiên thuộc vào những nhóm ngôn ngữ - văn hoá khác nhau): các quốc gia càng có sự phân chia này thì vấn đề sắc tộc của nhóm tự trị và sức mạnh đàm phán càng cao hơn, và do đó làm mất đi năng lực của chính phủ trung ương trong việc áp đặt vấn đề kỷ luật tài khoá lên cả quốc gia

6 Các biến về nhân khẩu học:

địa phương vì việc cung cấp hàng hoá công trung bình sẽ đắt đỏ hơn so với khu vực dân cư đông đúc

hơn cũng đặt thêm áp lực cho các chính quyền địa phương, bởi vì trẻ em và những người lớn tuổi tiêu dùng một lượng dịch vụ và hàng hoá công lớn trong khi cũng nhận phần lớn trong những khoản chuyển giao xã hội

7 Các biến về sự phát triển: tỷ lệ số GDP bình quân và một biến giả để phân biệt

giữa các thị trường mới nổi và nền kinh tế công nghiệp để đưa vào các tổ chức tài khoá cũng như vị trí tài khoá tốt hơn cho các quốc gia đã phát triển

8 Các biến về kích thước:

tài khoá, bởi vì các chính phủ lớn hơn sẽ khó khăn hơn trong việc cân bằng ngân sách của họ

vực) trung bình có thặng dư tài khoá nhiều hơn

9 Cấu trúc liên bang:

làm giảm sự nghiêm ngặt trong tài khoá

giữa chi tiêu trung bình của chính quyền địa phương/GDP), bởi vì cơ quan có thẩm quyền lớn thì dễ dàng hơn trong vay mượn và có thể đảm nhận được các dự án đầu tư

có quy mô lớn cần sự hỗ trợ từ các nguồn lực tài chính bên ngoài

đầu người và chi tiêu ngân sách) gọi là các chương trình cân bằng hoá, các chương trình này sẽ đem lại sự tin cậy cao hơn trong các khoản chuyển giao liên bang

Phương pháp tiếp cận chung

Phần này nghiên cứu tác động lâu dài của việc kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương Kiểm soát việc vay nợ địa phương này nhằm giải quyết vấn đề thiếu kỷ luật tài khóa của các địa phương nói trên Bởi vì những vấn đề trên ngày càng trở nên nghiêm trọng khi sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc ngày càng lớn (như đã thảo luận ở phần I), mọi người mong rằng việc kiểm soát nợ sẽ mang lại tác động biên cao trong tình trạng mất cân bằng ngân sách theo chiều dọc cao như trong cuộc nghiên cứu Để có đươc khả năng này, ta giả định hiệu quả biên phụ thuộc vào mức độ mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc và được biểu hiện thông qua mô hình tuyến tính sau:

Với:

phụ thuộc vào biến mất cân bằng ngân sách theo chiều dọc

Đường thẳng cơ bản đặc trưng cho các quốc gia được thể hiện qua phương trình (2) tương tự như đường thẳng mà Rodden (2002) đã sử dụng Bên cạnh đó, còn có một biến giả

là lịch sử cứu trợ tài chính, các biến giả khác là các chế độ vay mượn ở mỗi quốc gia và các

kỳ hạn tương tác thể hiện mức độ mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc và biến giả đại diện cho mỗi chế độ Những thiết lập về các biến giả đặc trưng cho mỗi chế độ và kỳ hạn tương tác kết hợp với nhau tạo ra những tác động biên như được mô tả ở phương trình (1)

Self, coop, central, admin: các biến giả thể hiện lần lượt: quy định tự thiết lập, các thỏa thuận hợp tác, các quy định thiết lập tập trung và các kiểm soát hành chính

Controls: vector của các biến kiểm soát

là sai số

Nhóm các quốc gia không có các quy tắc mà ta chọn là nhóm tham khảo để so sánh Theo Rodden (2002) thì còn có biến cân bằng ngân sách của chính quyền trung ương (đo lường bằng tỷ số giữa thặng dư và thu nhập của chính quyền trung ương – biến CS trong phương trình) được thêm vào vì nhiều lý do Thứ nhất, cân bằng ngân sách trung bình của chính quyền trung ương đại diện cho sự ưu tiên chung của xã hội đối chính sách tài khóa bền vững Thứ hai, những quốc gia có dữ liệu của chính quyền địa phương chỉ có thể sử dụng trong vài năm, cân bằng tài khóa trung bình của chính quyền trung ương có sự tác động đến chu kỳ kinh doanh Thứ ba, sự biến động phần nào thu hút sự ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính nghiêm trọng mà cuộc khủng hoảng này có tác động đến kết quả tài khóa trung bình

Bởi vì việc tập trung phân tích dài hạn là trên cơ sở thu nhập trung bình của địa phương, phương trình (2) được ước lượng dựa trên việc sử dụng các biến số dự báo

“between” nhằm thể hiện sự khác biệt của các khu vực giữa hai khoảng trung bình thời gian của các biến số đối với mỗi quốc gia

Kết quả

Kết quả được thể hiện ở cột 1 bảng 2 Phù hợp với các mong đợi trước đó của chúng tôi, việc xuất hiện biến cứu trợ trong lịch sử cực kỳ có ý nghĩa trong việc giải thích kết quả tài khóa yếu kém của địa phương xét về mặt thống kê (cao hơn 0.037% thâm hụt ngân sách địa phương) Các chính quyền địa phương cũng có xu hướng xiết chặt kỷ luật hơn tại các quốc gia mà chính quyền trung ương có kỷ luật nghiêm nghị hơn; tuy nhiên, mức độ phân quyền dường như không có bất cứ tác động lâu dài nào lên kỷ luật của chính quyền địa phương

Liên quan đến các điều khoản giới hạn vay nợ địa phương, các quy tắc tài khóa tự thiết lập dường như hiệu quả hơn các quy định thiết lập tập trung, nhưng nó chỉ phù hợp với mức mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc thấp Tác động biên của các quy định do chính phủ trung ương thiết lập về vấn đề vay nợ địa phương và tác động của các thỏa thuận hợp tác có

xu hướng tăng nhanh chóng khi mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc ngày càng lớn (bởi vì các hệ số dương của biến kỳ hạn tương tác thì tương đối lớn và có ý nghĩa thống kê) Hệ số của biến kỳ hạn tương tác đối với phương pháp hành chính cũng dương nhưng tương đói nhỏ

và không có ý nghĩa thống kê, điều đó phản ánh khả năng các quy định hành chính thất bại trong việc giải quyết vấn đề về các ràng buộc ngân sách mềm trong dài hạn

Hình 1 mô tả tác động biên của các thể chế vay mượn khác nhau lên kết quả tài khóa của địa phương ở những cấp độ mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc khác nhau Sự thật về các quy định được thiết lập tập trung và các thỏa thuận hợp tác có thể gây nguy hại khi mất cân bằng tài khóa bằng 0 không nên bị hiểu sai: bởi vì mất cân bằng tài khóa bằng 0 không thể xảy ra Những khu vực mà các quy định tự thiết lập được cho là tối ưu (mức mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc dưới 11%) chỉ gồm có 3 quốc gia nhưng các khu vực nơi quy định được thiết lập tập trung đạt kết quả cao (mức mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc cao hơn 40%) đến 22 nước Những kiểm soát về mặt hành chính dường như tốt hơn, trong khi các thỏa thuận hợp tác và việc vay mượn không hạn chế không bao giờ đạt kết quả cao hơn các khuôn khổ hành chính thay thế trên

Để xem xét tác động của các tiêu chuẩn lập ngân sách và báo cáo tài chính chung lên hiệu quả của việc kiểm soát vay nợ địa phương, phương trình (2) đã được thêm vào các biến tương tác giữa biến giả thể hiện các tiêu chuẩn chung về quản lý chi tiêu công và các biến giả thể hiện các thể chế vay nợ địa phương khác nhau Kết quả trong cột 3 của bảng 2 cho thấy rằng thành công của thỏa thuận hợp tác phụ thuộc vào sự hiện diện của các tiêu chuẩn chung

về báo cáo tài chính (hệ số giữa các biến tương tác dương, lớn và có ý nghĩa thống kê)

Các ràng buộc ngân sách mềm và vấn đề “tài sản chung” tác động đến tài chính địa phương của tất cả các nước Tuy nhiên ở các nền kinh tế mới nổi với các định chế yếu kém thì kỷ luật tài khóa ở cấp địa phương cũng có thể yếu kém hơn Đầu tiên, mức cân bằng tài khóa địa phương trung bình trong nhóm nước công nghiệp là -2,3% so với -4,3% của nhóm