CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ TẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚCTHỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

MỤC LỤCTrang 1 Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 2 Thực trạng chế độ pháp lý về quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp 3 Kinh nghiệm của Tổ chức hợp tác kinh tế và p

Phạm Duy Nghĩa – Dương Kim Thế Nguyên

CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ TẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC-THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

NĂM 2014

TP Hồ Chí Minh - Năm 2014

Phạm Duy Nghĩa – Dương Kim Thế Nguyên

CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ TẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC-THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

NĂM 2014

TP Hồ Chí Minh - Năm 2014

MỤC LỤC

Trang

1 Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước

2 Thực trạng chế độ pháp lý về quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh

nghiệp

3 Kinh nghiệm của Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) về

quản trị doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước

4 Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về giám sát vốn đầu tư của

nhà nước tại doanh nghiệp qua nghiên cứu tình huống tại Tập đoàn

công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin)

5 Một số kiến nghị chính sách nhằm góp phần giám sát hiệu quả vốn

đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp

Tài liệu tham khảo

Phụ lục: Tình huống Vinashin

GIẢI THÍCH CHỮ VIẾT TẮT

Bộ GTVT Bộ Giao thông vận tải

Bộ KH&ĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Bộ NN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

CTGT Công trình giao thong

EVN Tập đoàn điện lực Việt Nam

Vinashin Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam

WTO Tổ chức Thương mại thế giới

TÓM TẮT ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

Về mặt khoa học pháp lý, sau khi Luật DNNN 2003 hết hiệu lực vào ngày 30/06/2010, thì ở Việt Nam DNNN không còn tồn tại một loại hình doanh nghiệp

có chế độ pháp lý riêng biệt mà phải hoạt động như các công ty TNHH hoặc công ty

cổ phần theo Luật Doanh nghiệp 2005 Tuy không còn khái niệm doanh nghiệp nhà nước, song nền kinh tế với các doanh nghiệp do nhà nước đầu tư 100% vốn hoặc chiếm một phần vốn đủ để kiểm soát công ty vẫn được duy trì

Mặc dù, doanh nghiệp nhà nước được chuyển thành các công ty TNHH hoặc CTCP hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005, song đạo luật này lại thiếu vắng các quy định về giám sát hoặc thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước Một khoảng trống pháp lý đã xuất hiện đối với việc giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước trong các công ty, cho đến nay vẫn chưa được khỏa lấp Vào thời điểm hiện tại, cơ quan và cá nhân nào có quyền thực hiện quyền sở hữu (QSH) đối với phần vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp là vấn đề chưa thật rõ ràng

về lý thuyết và quy định pháp lý

Trong thực tiễn, đã xuất hiện hai cơ chế quản lý và thực hiện vốn chủ sở hữu tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, thứ nhất theo cơ chế bộ chủ quản, tức là doanh nghiệp nhà nước do một cơ quan nhà nước thành lập, tổ chức và quản

lý như người chủ sở hữu, thứ hai, chuyển dần một số quyền chủ sở hữu, đặc biệt là quyền kiểm soát vốn và tài sản về cho một đơn vị chuyên kinh doanh vốn nhà nước

có tên gọi TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC)

Về thực hiện quyền chủ sở hữu tại doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước theo cơ chế chủ quản, có thể chỉ ra một số điểm còn tồn tại như sau :

- Thứ nhất, nhiều cơ quan quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước (KTNN) và TCT 91, nhưng thực tế không biết đơn vị nào thực hiện chức năng đại diện CSH vốn nhà nước

- Thứ hai, cơ chế giám sát vốn nhà nước tại các tập đoàn KTNN bị buông lỏng

- Thứ ba, trách nhiệm giải trình không rõ ràng

- Thứ tư, thiếu cơ chế giám sát quyền lực trong cơ chế quản lý

- Thứ năm, tổ chức không phù hợp, thiếu cán bộ chuyên môn đủ năng lực

- Thứ sáu, cơ quan chủ quản can thiệp quá sâu vào hoạt động của doanh nghiệp

- Thứ bảy, tình trạng quá tải trong việc giải quyết sự vụ ở cơ quan công quyền

- Thứ tám, người đại diện CSH nhà nước không thực hiện một cách có trách nhiệm

Về cơ chế quản lý vốn nhà nước thông qua SCIC, Việc thành lập SCIC, một

mặt nhằm đổi mới cơ chế quản lý doanh nghiệp có vốn nhà nước, tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp, mặt khác nhằm đáp ứng yêu cầu của hội nhập, đặc biệt khi Việt Nam trở thành thành viên của WTO Tuy nhiên việc quản lý vốn nhà nước thông qua SCIC vẫn còn tồn tại một số vấn đề như : (1) Tác dụng còn hạn chế, những doanh nghiệp chuyển giao về cho SCIC làm đại diện CSH vốn nhà nước chủ yếu là các doanh nghiệp nhỏ và vừa, còn các doanh nghiệp lớn vẫn chưa được sắp xếp lại và chưa thuộc quyền quản lý của SCIC (2) Khó khăn về nhân sự do hầu hết ban lãnh đạo SCIC là kiêm nhiệm, cán bộ của SCIC chưa đủ mạnh cả về số lượng và năng lực (3) Mối quan hệ giữa SCIC và người đại diện còn lỏng lẻo

Trong thực tế, việc tách bạch chức năng đại diện CSH vốn nhà nước với chức năng quản lý hành chính mới thực hiện được ở một bộ phận rất nhỏ Những DNNN sau cổ phần hóa đã được giao về cho SCIC quản lý, nhưng cách quản lý của SCIC vẫn tồn tại những hạn chế nhất định làm cho hiệu quả hoạt động của SCIC và của các doanh nghiệp được SCIC quản lý vẫn chưa đáp ứng yêu cầu Hơn thế nữa, một bộ phận rất lớn vốn nhà nước (lớn hơn rất nhiều so với phần vốn tại các DNNN chuyển giao về cho SCIC) tập trung ở các tập đoàn, TCT, nơi vẫn đang tồn tại nhiều bất cập cả về cơ chế quản lý và cơ chế hoạt động Với lý do kinh doanh đa ngành,

đã xuất hiện tình trạng đầu tư chồng lấn, trái ngành giữa nhiều đơn vị KTNN Nhiều trường hợp mở rộng đầu tư sang những lĩnh vực rủi ro mà doanh nghiệp mình không

có thế mạnh, như bất động sản, chứng khoán, ngân hàng, công ty tài chính, gây ra những “cơn sốt” và thua lỗ Trong khi đó, nhiều hạng mục cần thiết cho nền kinh tế, đúng thế mạnh của kinh tế nhà nước lại thiếu được chú trọng vì lý do “thiếu vốn”

Trong quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước vẫn đóng các vai trò quan trọng bậc nhất trong nền kinh tế Việt Nam Sự tồn tại của chúng đặt ra ba thách thức với nhà nước, thứ nhất, làm sao xử

lý hay cân đối được vai trò của Chính phủ giữa hai tư cách vừa là chủ sở hữu DNNN vừa là nhà lập chính sách và điều hành kinh tế vĩ mô, thứ hai, làm sao bảo đảm sự tham gia của DNNN vào thị trường không gây bất bình đẳng và bóp méo các quy luật cạnh tranh, và thứ ba, làm sao giải quyết bài toán hiệu quả kinh doanh của DNNN?

Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm quản trị doanh nghiệp nhà nước của tổ chức hợp tác kinh tế phát triển, nội dung nghiên cứu của đề tài đã đề xuất bước đầu, góp phần quản lý tốt hơn phần vốn góp của nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm :

- Tách bạch quản lý hành chính nhà nước và quản lý của CSH , trong đó cần

áp dụng giải pháp tách bạch phù hợp với từng nhóm doanh nghiệp chủ yếu như (1)nhóm các doanh nghiệp độc quyền nhà nước mà hiện tại hoặc theo lộ trình sắp xếp chưa cho phép tư nhân tham gia đầu tư khác với (2)nhóm các doanh nghiệp hoạt động vì mục đích kinh doanh theo đuổi lợi nhuận, trong các ngành, nghề, lĩnh vực có sự cạnh tranh của các doanh nghiệp ngoài nhà nước:

- Lựa chọn mô hình quản lý vốn nhà nước tại DNNN: Mô hình quản lý vốn

nhà nước tại DNNN phù hợp cho Việt Nam hiện nay nên có hai cấp

Ở cấp doanh nghiệp, việc quản lý vốn nhà nước được thực hiện chủ yếu thông qua các TCT đầu tư tài chính nhà nước tương tự như SCIC và các TĐKTNN, thực hiện chủ yếu thông qua phương thức đầu tư vốn; các công ty mẹ của Tập đoàn/TCT đầu tư vốn vào các công ty con, và quản lý các công ty con với tư cách là đại diện CSH vốn nhà nước đã đầu tư vào công ty con đó

Ở cấp quản lý nhà nước, chức năng CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp được thực hiện tập trung bởi một Cơ quan nhà nước chuyên trách giám sát và quản

lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (có thể là một Bộ hoặc một Ủy ban nhà nước) Cơ quan này được giao quản lý trực tiếp (là cơ quan chủ quản) các TĐKTNN và các SCIC, có chức năng chuyên trách, tập trung và thống nhất thực hiện quyền CSH nhà nước tại các doanh nghiệp với vai trò cổ đông, thành viên hoặc CSH công ty theo quy định của Luật Doanh nghiệp Cơ quan đặc trách quản lý vốn nhà nước này không có chức năng quản lý hành chính nhà nước, không tham gia hoạch định chính sách (trừ những chính sách áp dụng riêng cho khu vực DNNN)

LỚI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu :

Sau vụ TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước SCIC trả lương hàng tỷ đồng cho các lãnh đạo cao cấp được báo chí phanh phui cuối năm 2009, một hiện trạng phiền phức liên quan đến quản lý vốn nhà nước tại khoảng 2500 DNNN đang được đặt ra Đặc biệt, từ sau ngày 30/06/2010, doanh nghiệp nhà nước được chuyển thành các công ty TNHH hoặc CTCP hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005, song đạo luật này lại thiếu vắng các quy định về giám sát hoặc thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước Một khoảng trống pháp lý đã xuất hiện đối với việc giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước trong các công ty, cho đến nay vẫn chưa được khỏa lấp Vào thời điểm hiện tại, cơ quan và cá nhân nào có quyền thực hiện quyền sở hữu (QSH) đối với phần vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp là vấn đề chưa thật rõ ràng về lý thuyết và quy định pháp lý

Cho đến nay cũng đã có một số đề tài nghiên cứu làm cơ sở cho sự ra đời của SCIC và thảo luận Luật quản lý tài sản công, trong đó có thể kể đến một số đề tài nghiên cứu như :

(1) Trần Tiến Cường (2005), Doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước – Pháp

luật điều chỉnh và mô hình chủ sở hữu theo kinh nghiệm quốc tế, Nxb Thống kê, Hà

Nội;

(2)Trần Tiến Cường (2006), Đổi mới quản lý nhà nước đối với các loại hình

doanh nghiệp ở Việt Nam theo hướng không phân biệt thành phần kinh tế, Đề tài

khoa học cấp Bộ, Bộ KH&ĐT;

(3) Trần Tiến Cường (2008), Đổi mới nội dung và phương thức quản lý,

giám sát của nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước phù hợp với thể chế kinh tế thị trường và cam kết gia nhập WTO, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ KH&ĐT;

(4) Nguyễn Thiềng Đức (2004), Cơ chế quản lý vốn tại doanh nghiệp, Đề tài

nghiên cứu khoa học;

(5) Gao, S.Q và Yang, Q.X (2001), Cải cách DNNN ở Trung Quốc, NXB

Nhân dân Tế Nam, Trung Quốc (bản dịch tiếng Việt);

(6) Lin, Y F và Cai, F (1997), Thông tin đầy đủ và Cải cách DNNN, NXB

Sơn Liên, Thượng Hải (bản dịch tiếng Việt)

(7) Vũ Thị Hồng Loan (2003), “Cơ chế quản lý và giám sát tài sản nhà nước

tại doanh nghiệp Trung Quốc”, Tạp chí Tài chính Doanh nghiệp, 12, tr.36

(8) Phạm Phan Dũng (2004), Hội nghị quốc tế quản trị doanh nghiệp, Bộ Tài

chính, Đổi mới phương thức quản lý phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh

nghiệp.

Tuy nhiên, Việc quản lý vốn đầu tư của nhà nước tại các DN, nhất là DNNN

và DN có vốn đầu tư liên doanh giữa VN và nước ngoài vẫn đang là đề tài bỏ ngỏ

Ở ngoài nước, OECD có một số hướng dẫn về quản trị DNNN, song ít nghiên cứu

về mô hình nhà nước nên quản lý phần vốn của mình ra sao Chính vì vậy, trong bồi cảnh hiện tại, việc nghiên cứu đề tài “chế độ pháp lý về quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước” là rất thời sự, có ý nghĩa cho việc hoàn thiện hệ thống

lý luận về khoa học kinh tế ở Việt Nam và thực tiễn đóng góp cho thực tiễn hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế Việt Nam

2 Mục tiêu nghiên cứu

Việc nghiên cứu đề tài nhằm đến các mục tiêu sau đây :

• Làm rõ nhà nước hiện đang quản lý vốn đầu tư vào DN bằng những công cụ pháp lý nào;

• Đánh giá các công cụ đó

• Kiến nghị đề xuất các phương án tăng cường quản lý vốn đầu tư của

NN tại các DN, nhất là DNNN

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài là vốn nhà nước tại doanh nghiệp và vấn đề quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn của nhà nước

4 Phương pháp nghiên cứu

Phù hợp với từng mục tiêu nghiên cứu, các phương pháp nghiên cứu sử dụng trog đề tài bao gồm :

• Phương pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp, so sánh đối chiếu để nghiên cứu làm làm rõ các công cụ pháp lý nhà nước đang sử dụng để quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, đánh giá tính hiệu quả của các công cụ đó

• Phương pháp mô hình hóa, phân tích, dự báo và đánh giá tác động để đề xuất các phương án tăng cường quản lý vốn của nhà nước tại các doanh nghiệp có vốn của nhà nước

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Việc nghiên cứu đề tài hoàn thành có ý nghĩa khoa học sau :

• Bổ sung nhằm hoàn thiện hệ thống lý luận về luật kinh tế - vấn đề quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước

• Xây dựng và cũng cố các luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện cơ chế quản

lý và pháp luật liên quan đến việc quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước

6 Kết cấu của đề tài

Kết cấu nội dung của đề tài gồm 5 phần như sau:

1 Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước

2 Thực trạng chế độ pháp lý về quản lý vốn nhà nước đầu tư

tại doanh nghiệp

3 Kinh nghiệm của Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển

(OECD) về quản trị doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước

4 Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về giám sát vốn đầu

tư của nhà nước tại doanh nghiệp qua nghiên cứu tình huống tại Tập đoàn công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin)

5 Một số kiến nghị chính sách nhằm góp phần giám sát hiệu

quả vốn đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC VÀ NHU CẦU GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước

Kể từ thời điểm Luật DNNN 2003 hết hiệu lực vào ngày 30/06/2010, khác với quan niệm của khoa học kinh tế, về mặt pháp lý ở Việt Nam không còn tồn tại một loại hình doanh nghiệp có chế độ pháp lý riêng là doanh nghiệp nhà nước, chúng không còn được đối xử riêng biệt mà từng bước phải hoạt động như các công

ty TNHH hoặc công ty cổ phần theo Luật Doanh nghiệp 2005

Thay đổi tên gọi không có nghĩa là các đặc trưng của doanh nghiệp nhà nước ngay lập tức đã chấm dứt Trên thực tế, cũng như từ năm 2006 không còn một Luật đầu tư nước ngoài riêng rẽ, song trên thực tế ba khu vực kinh tế nhà nước, kinh tế tư bản tư nhân trong nước và kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài vẫn cần có thêm thời gian để được điều chỉnh đồng nhất bởi cùng một chế độ pháp lý bình đẳng

Vào thời điểm hiện nay, tuy không còn khái niệm doanh nghiệp nhà nước, song nền kinh tế với các doanh nghiệp do nhà nước đầu tư 100% vốn hoặc chiếm một phần vốn đủ để kiểm soát công ty vẫn được duy trì Khoác những tấm áo pháp

lý mới như công ty cổ phần hay công ty trách nhiệm hữu hạn, trên thực tế nhà nước đang nắm giữ vốn trong các công ty mẹ của 12 tập đoàn kinh tế nhà nước, 88 TCT với 420 doanh nghiệp thành viên 100% vốn của tập đoàn và TCT, và gần 1.000 công ty nhà nước độc lập

Nếu nhìn lại con số 12.000 xí nghiệp quốc doanh từ thời điểm bắt đầu cải cách với Quyết định 217-HĐBT ngày 14/11/1987, giảm xuống gần 6000 doanh nghiệp nhà nước sau đó 10 năm Vào thời điểm cuối năm 2010, xét về số lượng, tổng số doanh nghiệp có phần vốn nhà nước nắm giữ 100% đã được tái sắp xếp chỉ bao gồm trên dưới 1500 công ty TNHH một thành viên và CTCP trong tổng số gần 500.000 doanh nghiệp đã được đăng ký thành lập ở Việt Nam

Theo Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp, quá trình sắp xếp, chuyển đổi DNNN thành các công ty có vốn 100% đầu tư của nhà nước qua các năm 1998-2009 như sau:

Ngoài ra, nhà nước còn nắm giữ cổ phần và vốn đầu tư vào các công ty đã cổ phần hóa hoặc trong các liên doanh với khu vực tư nhân Dù nắm giữ rất ít về số lượng (1500/500.000 doanh nghiệp đã đăng ký), song chỉ riêng 12 tập đoàn và 88 TCT đã có số vốn chiếm giữ, các độc quyền kinh doanh và khả năng sử dụng vốn ngân sách rất đáng kể Theo Niên giám thống kê 2008, sự tham gia của khu vực kinh tế nhà nước (có phần đóng góp lớn từ doanh nghiệp nhà nước) trong nền kinh

tế quốc dân là rất đáng kể, được mô tả qua bảng sau, trong đó năm 2008 đầu tư của khu vực nhà nước chiếm hơn 33% đầu tư xã hội, hoạt động của khu vực KTNN đóng góp hơn 34% GDP của nền kinh tế:

Tham gia của khu vực KTNN (%) trong nền kinh tế quốc dân

Như vậy, thay vì khái niệm DNNN đã được sử dụng phổ biến trước kia, hiện

nay đã xuất hiện khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, tức là các

công ty mà nhà nước là cổ đông hoặc là thành viên công ty Điều thay đổi tưởng chừng nhỏ này có thể mở đường cho những thay đổi pháp lý lớn hơn dưới đây:

- Thứ nhất, DNNN không còn là một loại hình pháp lý riêng biệt - cơ sở cho một chế độ đối xử bình đẳng giữa các công ty không phân biệt vốn của chủ đầu tư đã xuất hiện

- Thứ hai, việc thành lập và quản lý các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước phải tuân thủ các quy định tương tự như đối với CTCP hoặc công ty TNHH, tức là cùng một chế độ góp vốn, đăng ký kinh doanh, các quy tắc quản trị nội bộ và báo cáo với chủ sở hữu

- Thứ ba, vì doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước sử dụng tài nguyên và ngân sách quốc gia, tức là từ khối tài sản toàn dân, nên khác với các công ty thông thường, chế độ báo cáo và kiểm soát các công ty này phải chặt chẽ hơn

để giám sát đầu tư công cộng Như vậy, thay vì được ưu ái, có thể các doanh nghiệp nhà nước có thể chịu trách nhiệm báo cáo và giám sát chặt chẽ hơn nhiều so với công ty của các nhà đầu tư tư nhân

- Thứ tư, thay đổi này có thể góp phần xóa dần sự phân biệt đối xử giữa các thành phần kinh tế, tiến tới một môi trường cạnh tranh bình đẳng cho nửa triệu doanh nghiệp có nguồn gốc vốn từ các nhà đầu tư đa dạng khác nhau

1.2 Cơ sở pháp lý quy định về giám sát vốn đầu tư trong doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước

Trong thời gian Luật DNNN 2003 còn hiệu lực, các quyền chủ sở hữu (sau đây viết tắt là CSH) vốn nhà nước được chia thành các nhóm vấn đề sau sau:

(1) Các quyền về tổ chức và nhân sự, bao gồm: quyết định thành lập, giải

thể, chuyển đổi sở hữu; quyết định cơ cấu tổ chức quản lý; quyết định tuyển chọn,

bổ nhiệm, miễm nhiệm, chế độ lương, thưởng các chức danh quản lý chủ chốt của

doanh nghiệp (thành viên HĐQT, TGĐ, Phó TGĐ); phê duyệt điều lệ tổ chức và hoạt động của công ty.

(2) Các quyền quyết định về phương hướng phát triển sản xuất kinh doanh,

bao gồm: quyết định mục tiêu, chiến lược, định hướng phát triển; quyết định các dự

án đầu tư theo thẩm quyền của CSH; quy định nhiệm vụ, kế hoạch đối với phần sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích của doanh nghiệp

(3) Các quyền về lĩnh vực quản lý vốn và tài sản nhà nước: quyết định mức

vốn đầu tư ban đầu và mức vốn bổ sung; quy định về chế độ tài chính; quyết định việc chuyển nhượng, thay đổi hình thức sở hữu, vốn, tài sản, bán… doanh nghiệp

(4) Các quyền kiểm tra, giám sát kết quả hoạt động kinh doanh gồm: kiểm

tra, giám sát: kết quả, hiệu quả sử dụng vốn, tài sản; việc thực hiện mục tiêu, phương hướng phát triển, kết quả thực hiện các dự án đầu tư; việc thực hiện kế hoạch sản xuất, kinh doanh, các tiêu chuẩn, định mức kinh tế-kỹ thuật đối với các doanh nghiệp có sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích

Được phân chia thành các nhóm quyền, Luật DNNN 2003 đã ủy quyền giám sát vốn nhà nước tại DNNN cho nhiều cơ quan có chức năng khác nhau, bao gồm Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, các bộ quản lý ngành, UBND các tỉnh, một số quyền được giao cho HĐQT các TCT nhà nước trực tiếp thực hiện quyền CSH

Sau thời điểm Luật DNNN 2003 hết hiệu lực, trên thực tế doanh nghiệp nhà nước được chuyển thành các công ty TNHH hoặc CTCP hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005, song đạo luật này lại thiếu vắng các quy định về giám sát hoặc thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước Một khoảng trống pháp lý đã xuất hiện đối với việc giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước trong các công ty, cho đến nay vẫn chưa được khỏa lấp

Đồng thời với việc chuyển đổi sang CTCP hoặc công ty TNHH, 12 trong số

18 Tổng công ty được thành lập theo Quyết định số 91-TTg ngày 07/04/1994 của Thủ tướng Chính phủ đã được thí điểm chuyển đổi sang mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước theo mô hình công ty mẹ-công ty con Quá trình chuyển đổi nhanh chóng

này được thực hiên trên cơ sở pháp lý duy nhất là Nghị định số 101/2009/NĐ-CP

ban hành ngày 05/11/2009 thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập

đoàn kinh tế nhà nước Điều đáng lưu ý là: tuy ảnh hưởng kinh tế của 12 tập đoàn

kinh tế nhà nước là rất lớn, song chúng đều được thí nghiệm thành lập dựa trên một nghị định của Chính phủ mà không có sự điều chỉnh của một văn bản pháp lý có giá trị cao hơn, ví dụ như của một đạo luật Điều 40 của Nghị định này có quy định khái quát về phân công trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng, các bộ ngành và HĐQT công ty mẹ trong việc thực hiện giám sát vốn đầu tư nhà nước tại các doanh nghiệp

có vốn đầu tư của nhà nước

Khi Vinashin thua lỗ, như trong phân tích tình huống trong chương dưới đây

sẽ chỉ rõ, nghĩa vụ báo cáo của doanh nghiệp không được tuân thủ, sự giám sát của các cơ quan được phân công không có hiệu quả, chính bản thân Quốc hội cũng không có đủ thông tin chính xác và cuộc truy tìm trách nhiệm giải trình trở nên hết sức khó khăn

1.3 Thực hiện quyền chủ sở hữu đối với vốn đầu tư của nhà nước tại doanh

nghiệp: Những vấn đề pháp lý đặt ra từ thực tiễn

Giám sát vốn đầu tư trước hết liên quan đến thực hiện và giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước hay thành viên công ty là nhà nước Khi Luật DNNN 2003 hết hiệu lực, cơ chế giám sát cũ thông qua quản lý hành chính và quản lý của cơ quan chủ quản hết dần hiệu lực, chủ đầu tư nhà nước phải sử dụng các quyền cổ đông hoặc quyền của thành viên công ty TNHH

Vào thời điểm hiện tại, cơ quan và cá nhân nào có quyền thực hiện quyền sở hữu (QSH) đối với phần vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp là vấn đề chưa thật rõ ràng về lý thuyết và quy định pháp lý Quyền sở hữu bao gồm quyền định đoạt, chiếm hữu và sử dụng, áp dụng vào phần vốn nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp các phân tích dưới đây về chủ thể thực hiện QSH, về đối tượng các quyền sở

hữu nhất là quyển sử dụng và hưởng dụng sẽ cho thấy rõ những điều chưa chắc chắn về lý thuyết và pháp lý:

Thứ nhất, vốn đầu tư của nhà nước thuộc sở hữu toàn dân

Điều 17 của Hiến pháp 1992 quy định “phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu

tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế đều thuộc sở hữu toàn dân” Tuy nhiên, có vẻ cụ thể hóa quy định của Hiến pháp Điều 39 Nghị định 101/2009/NĐ-CP lại quy định chi tiết sở hữu toàn dân đó được phân cấp thực hiện như sau:

1 Chính phủ thống nhất thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty mẹ (trong tập đoàn)

2 Người đại diện trực tiếp chủ sở hữu nhà nước tại công ty mẹ của TĐKTNN là người được Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm làm thành viên Hội đồng quản trị công ty mẹ

Nếu Hiến pháp là “luật gốc” và các văn bản pháp luật dưới đó được ban hành

để thực thi Hiến pháp giữa “chủ sở hữu toàn dân” và Nhà nước (được đại diện bởi Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác) hình thành mối quan hệ “tín thác”, tức Nhà nước được toàn thể nhân dân uỷ thác để thực hiện việc đứng tên sở hữu, quản lý và định đoạt các tài sản thuộc sở hữu toàn dân Vì Chính phủ là một tổ chức, do đó, việc quản lý các quyền sở hữu này phải được giao cho các cá nhân đại diện, tức các thành viên Hội đồng quản trị Công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm

Vấn đề đặt ra là việc “uỷ thác” nêu trên của toàn thể nhân dân cho Chính phủ được thực hiện theo cơ chế pháp lý nào? Với tư cách là cơ quan đại diện cho quyền lực cao nhất của nhân dân, Quốc hội có thể thay mặt nhân dân tiến hành việc uỷ thác thông qua hành vi ban hành các luật liên quan; chẳng hạn việc ban hành các Luật Doanh nghiệp nhà nước vào năm 1995 và năm 2003 là các cơ hội để Quốc hội quyết định về vấn đề này Tuy nhiên, do Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 đã bị bãi bỏ và thay thế bởi Luật Doanh nghiệp 2005, do đó, cơ chế uỷ thác này đã không

còn tồn tại trên thực tế Điều không chắc chắn này trở nên dễ thấy hơn đối với 12 tập đoàn kinh tế nhà nước, chúng chỉ hoạt động như là thí điểm dựa trên một nghị định của Chính phủ mà không dựa vào một đạo luật do Quốc hội ban hành.

Thứ hai, đối tượng của sở hữu không phải là từng tài sản riêng biệt, mà là phần vốn góp hoặc cổ phần trong các công ty

Nếu một doanh nghiệp là công ty TNHH có 100% vốn đầu tư của Nhà nước, trong trường hợp này, Nhà nước, tức cơ quan chủ quản (theo Nghị định 101 là Chính phủ) sẽ sở hữu toàn bộ DNNN với tư cách là một thực thể pháp lý Các tài sản cụ thể của DNNN như nhà xưởng, máy móc, quyền sử dụng đất v.v sẽ thuộc quyền sở hữu của DNNN, tuy nhiên đồng thời được coi là tài sản công Tương tự, DNNN cũng được coi là một pháp nhân theo “luật công”, tức là một bộ phận của

bộ máy nhà nước Đây là một nguyên lý của tổ chức nhà nước đã được thừa nhận chung trên thế giới, trong đó, “tài sản công” được phân biệt với tài sản tư, ngoài yếu

tố mục đích sử dụng, còn ở chỗ nó không có chủ sở hữu cụ thể (ví dụ “toàn dân” hay “Chính phủ”) mà chỉ có người đại diện cho chủ sở hữu (ví dụ các thành viên Hội đồng quản trị Công ty Mẹ)

Nếu doanh nghiệp chỉ có một phần vốn sở hữu của Nhà nước, (không phụ thuộc vào tỷ lệ phần vốn đó có đạt mức chi phối hay không), để bảo đảm sự bình đẳng giữa các đồng chủ sở hữu, bao gồm cả tư nhân và nhà nước, các tài sản cụ thể của doanh nghiệp như nhà xưởng, máy móc v.v tất cả được coi là tài sản của doanh nghiệp (hay thuộc sở hữu của pháp nhân theo luật dân sự) Chủ sở hữu Nhà nước trong trường hợp như vậy, không sở hữu tài sản mà sở hữu cổ phần, phần vốn góp hay các quyền và lợi ích trong doanh nghiệp Sự quan tâm đối với các chủ sở hữu doanh nghiệp trong trường hợp này sẽ là giá trị thị trường của các “cổ phần” chứ không phải các tài sản hữu hình cụ thể

Thứ ba, phân cấp thực hiện các quyền của chủ sở hữu và hưởng dụng

Chủ sở hữu DNNN là “toàn dân” (theo quy định của Hiến pháp) chứ không phải là Nhà nước hay Chính phủ và càng không phải là Hội đồng quản trị (của Công

ty Mẹ của TĐKTNN) với các thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm (theo quy định của Điều 21.4 của Nghị định 101) Như vậy, nói tới quyền của chủ sở hữu tức là nói tới các quyền của toàn thể nhân dân trong việc hưởng thụ các lợi ích thu được từ việc Chính phủ sử dụng tài sản, tiền vốn công để làm kinh tế thông qua các DNNN Từ góc độ pháp lý, đây là vấn đề phức tạp, do đó, cần phân tích trong các tình huống cụ thể trên cơ sở nhận thức có tính nguyên lý chung rằng giữa “toàn dân” và Chính phủ có quan hệ “uỷ thác”, (như đã trình bày ở trên), trong đó “người

uỷ thác” là nhân dân có quyền hưởng thụ, phân phối và định đoạt các khoản lợi thu được từ việc khai thác “tài sản uỷ thác”

- Tình huống thứ nhất: DNNN (ví dụ Công ty Mẹ của TĐKTNN) thuộc sở hữu 100% của Nhà nước Câu hỏi đặt ra là Nhà nước thu gì từ các DNNN loại này ? Trong nền kinh tế kế họach hoá tập trung trước đây (chấm dứt vào năm 1990 với việc ban hành các Luật Thuế Doanh thu và Thuế lợi tức doanh nghiệp), DNNN có trách nhiệm giao nộp trực tiếp cho Nhà nước bằng sản phẩm và tiền (thu quốc doanh) được ấn định thông qua cơ chế chỉ tiêu pháp lệnh Cơ chế này là hợp lý bởi Nhà nước với tư cách “đại diện chủ sở hữu” có quyền thu tất cả những gì do chính mình làm ra Nhà nước đồng thời có nghĩa vụ “chăm lo” toàn diện cho đời sống của nhân dân, là các “ông chủ sở hữu đích thực” (xét về mặt pháp lý) đối với toàn bộ tư liệu sản xuất, và tiến hành công việc này thông qua cơ chế “bao cấp” và “phân phối” về nhu yếu phẩm thiết yếu cho đời sống và phúc lợi xã hội Quan hệ pháp lý

uỷ thác rõ ràng đã được thực hiện và bảo đảm về mặt nguyên lý

Hiện nay, việc áp dụng các Luật thuế chung (cụ thể là Luật thuế lợi tức hay Thuế thu nhập doanh nghiệp) đối với các DNNN thuộc 100% sở hữu của Nhà nước

là không hợp lý vì xét về bản chất, trái với các nguyên lý về sở hữu nói trên Ngoài

ra, nhìn từ góc độ tài chính công, giữa “thuế” và các khoản “thu quốc doanh” là các khoản thu có tính chất hoàn toàn khác nhau, do đó, Chính phủ, về mặt nguyên lý không thể hạch toán chung được Xét từ góc độ pháp luật về sở hữu, trên cơ sở quan

hệ “uỷ thác”, người dân có quyền hưởng lợi trực tiếp các khoản thu được từ các DNNN mà họ sở hữu, tức là đáng ra lợi nhuận của các tập đoàn hay doanh nghiệp nhà nước về lý thuyết phải được phân bổ lại cho toàn dân.

- Tình huống thứ hai: Doanh nghiệp có một phần vốn sở hữu của Nhà nước, (không phụ thuộc vào tỷ lệ phần vốn đó có đạt mức chi phối hay không) Trong trường hợp này, bởi “DNNN” hoạt động theo Luật Doanh nghiệp với vị thế bình đẳng như các doanh nghiệp khác, do đó, các Luật thuế chung sẽ được áp dụng Ngoài thuế, Chính phủ, với tư cách là “đại diện chủ sở hữu toàn dân”, sẽ thu được các khoản “cổ tức” nếu được chia trên cơ sở tỷ lệ cổ phần nắm giữ Các khoản lợi tức này, bao gồm cả các khoản thu khi chuyển nhượng cổ phần nhà nước, xét về nguyên lý sở hữu, đều phải được hạch toán riêng và việc sử dụng nó phải được báo cáo và chấp thuận của chủ sở hữu toàn dân thông qua cơ quan đại diện tối cao là Quốc hội

Tóm lại, vấn đề sở hữu đối với DNNN luôn luôn phức tạp do tính chất liên ngành của các quy định pháp luật Phân tích vấn đề này trong điều kiện của Việt Nam sẽ khó khăn hơn do không có sự nhất quán một cách xuyên suốt trong chiều dài của quá trình cải cách DNNN giữa lý luận và thực tiễn, thậm chí nhiều cơ chế, chính sách được ban hành dẫn đến các thay đổi về pháp luật mà chưa có sự soi sáng và/hoặc lý giải thấu đáo của khoa học pháp lý Trên cơ sở xem xét vấn đề một cách

hệ thống, vẫn phải khẳng định nguyên lý Hiến pháp về chế độ sở hữu toàn dân đối với DNNN, và chỉ từ xuất phát điểm này mới có thể đi tiếp để nghiên cứu, giúp phân định rành mạch các khía cạnh không chỉ phức tạp mà còn chưa minh bạch trong vấn đề sở hữu, thành lập và quản trị DNNN nói chung và TĐKTNN nói riêng

2 THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM

Trên thực tế, đã xuất hiện hai cơ chế quản lý và thực hiện vốn chủ sở hữu tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, thứ nhất theo cơ chế bộ chủ quản, tức là doanh nghiệp nhà nước do một cơ quan nhà nước thành lập, tổ chức và quản

lý như người chủ sở hữu, thứ hai, chuyển dần một số quyền chủ sở hữu, đặc biệt là quyền kiểm soát vốn và tài sản về cho một đơn vị chuyên kinh doanh vốn nhà nước

có tên gọi TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC)

Đối với các tập đoàn, TCT và doanh nghiệp nhà nước độc lập quy mô lớn, cơ chế bộ chủ quản cũ vẫn được áp dụng SCIC mới kiểm soát khoảng 1,8% vốn đầu

tư của nhà nước vào những công ty độc lập, không trực thuộc các tập đoàn và TCT, với quy mô vốn tương đối nhỏ so với các tập đoàn

2.1 Cơ chế quản lý vốn nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước và các doanh nghiệp 100% vốn đầu tư của nhà nước theo cơ chế chủ quản

2.1.1 Mô tả và phân tích cơ chế quản lý vốn chủ sở hữu qua cơ chế chủ quản

Từ vụ việc Vinashin, lỗ hổng trong giám sát vốn nhà nước tại 12 tập đoàn kinh tế nhà nước đã hiện rõ Do thiếu vắng một đạo luật về giám sát vốn đầu tư của nhà nước vào tập đoàn, do chế độ báo cáo và độ tin cậy của các báo cáo từ phía các tập đoàn thiếu độ tin cậy, vào thời điểm hiện nay có thể nhận thấy nhiều cơ quan tham gia thực hiện QSH đối với vốn nhà nước đầu tư vào các tập đoàn kinh tế nhà nước Theo Điều 40 Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ban hành ngày 05/11/2009 thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước, có các cơ quan sau có quyền tham gia quản lý vốn tại tập đoàn kinh tế nhà nước:

Bảng dưới đây mô tả chi tiết quyền hạn của các cơ quan thuộc chính phủ có quyền giám sát vốn đầu tư của nhà nước vào các tập đoàn kinh tế Ngoài ra, chính HĐQT công ty mẹ cũng được ủy quyền thực hiện nhiều quyền chủ sở hữu vốn đối với các công ty con và công ty liên kết:

Cơ quan

Thủ tưởng

chính phủ - Quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu; Phê duyệt mục tiêu, chiến lược, kế hoạch dài hạn và ngành, nghề kinh doanh; Phê duyệt, sửa đổi

và bổ sung Điều lệ công ty mẹ

- Quyết định đầu tư vốn để hình thành vốn điều lệ và điều chỉnh vốn điều lệ trong quá trình hoạt động; Quyết định các dự án đầu tư của công ty mẹ, các dự án đầu tư

ra ngoài công ty mẹ thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ tướng Chính phủ

- Quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, cách chức, khen thưởng, kỷ luật Chủ tịch và thành viên Hội đồng quản trị của công ty mẹ

- Chấp thuận để Hội đồng quản trị quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm,

ký hợp đồng, khen thưởng, kỷ luật TGĐ theo đề nghị của HĐQT và thẩm định của

Bộ quản lý ngành;

Chính phủ - Thống nhất thực hiện quyền của CSH nhà nước đối với công ty mẹ và đối với

- Yêu cầu các cơ quan, tổ chức và cá nhân được ủy quyền hoặc phân công thực hiện các quyền và nghĩa vụ CSH nhà nước đối với công ty mẹ và vốn nhà nước đầu tư tại TĐKTNN báo cáo về tình hình thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền hoặc phân công; về tình hình hoạt động của TĐKTNN.

Bộ Tài chính - Có ý kiến để Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định thành lập, tổ chức lại,

giải thể, chuyển đổi sở hữu công ty mẹ; phê duyệt Điều lệ công ty mẹ; phê duyệt sửa đổi và bổ sung Điều lệ công ty mẹ; đầu tư vốn để hình thành vốn điều lệ và điều chỉnh vốn điều lệ trong quá trình hoạt động đối với công ty mẹ;

- Thực hiện việc đầu tư đủ vốn điều lệ cho công ty mẹ theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

- Phê duyệt Quy chế quản lý tài chính công ty mẹ theo đề nghị của Hội đồng quản trị công ty mẹ, trừ trường hợp Chính phủ có quy định khác.

Bộ Kế hoạch

và Đầu tư

- Có ý kiến để Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu công ty mẹ; mục tiêu, chiến lược, kế hoạch dài hạn và ngành, nghề kinh doanh của công ty mẹ; phê duyệt Điều lệ công ty mẹ và phê duyệt sửa đổi, bổ sung Điều lệ công ty mẹ; đầu tư vốn để hình thành vốn điều lệ và điều chỉnh vốn điều lệ trong quá trình hoạt động đối với công ty mẹ.

Bộ Nội vụ - Thẩm định việc thực hiện quy trình, thủ tục, tiêu chuẩn và điều kiện bổ nhiệm,

bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, cách chức, khen thưởng, kỷ luật thành viên HĐQT do

Bộ quản lý ngành trình Thủ tướng Chính phủ;

- Hướng dẫn trình tự, thủ tục bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, cách chức, khen thưởng, kỷ luật đối với thành viên HĐQT và các chức danh chủ chốt của công ty mẹ.

(Nguồn: Nghị định 101/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 11 năm 2009)

Đối với 1500 công ty do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, theo tư duy phân cấp quản lý hiện hành, có khá nhiều cơ quan dưới đây có quyền tham gia giám sát vốn đầu tư và thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với phần vốn góp trong doanh nghiệp:

Tóm tắt sự phân công, phân cấp, ủy quyền đại diện CSH

Cơ quan Thực hiện quyền CSH vốn nhà nước

Thủ tướng Chính

phủ

Trực tiếp thực hiện hoặc uỷ quyền cho các bộ liên quan thực hiện một số quyền và nghĩa vụ của CSH đối với công ty nhà nước đặc biệt quan trọng do

SCIC Đại diện CSH đối với công ty do mình đầu tư toàn bộ vốn điều lệ và đại diện

CSH phần vốn do mình đầu tư ở doanh nghiệp khác.

Công ty nhà nước Đại diện CSH đối với phần vốn của công ty đầu tư ở doanh nghiệp khác.

(Nguồn: Nghị định 132/2005/NĐ-CP)

Trong một nghiên cứu công bố vào năm 2006, Trần Tiến Cường đã mô tả và liệt kê các cơ quan có liên quan đến 04 lĩnh vực thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với DNNN (theo tư duy phân chia lĩnh vực quản lý của Luật DNNN 2003 theo 04 lĩnh vực: 1 tổ chức, nhân sự, 2 phương hướng phát triển, 3 bảo toàn vốn và 4 kiểm tra giám sát):

Bảng này cho thấy, ngoài việc phải chịu sự quản lý của Bộ chủ quản, các DNNN phải chịu sự quản lý của nhiều cơ quan khác nhau Như vậy, để thực hiện quyết định như việc sắp xếp, đổi mới DNNN sẽ phải thông qua các cơ quan có liên quan, gây phiền phức trong quá trình hoạt động và rất khó thực hiện khi các bên có lợi ích khác nhau Một trong những nguyên nhân làm chậm tiến trình cổ phần hóa

DNNN là do sự xung đột lợi ích giữa các cơ quan đầu mối quản lý doanh nghiệp

2.1.2 Nhận định về thực hiện quyền chủ sở hữu tại doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước theo cơ chế chủ quản

Thứ nhất, nhiều cơ quan quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước (KTNN) và TCT 91, nhưng thực tế không biết đơn vị nào thực hiện chức năng đại diện CSH vốn nhà nước

Từ những phân tích ở trên cho thấy đối với mỗi tập đoàn KTNN, có ít nhất tới 5 cơ quan quản lý nhà nước có liên đới Chẳng hạn, đối với công ty mẹ, Bộ KH&ĐT thực hiện chức năng giám sát việc thi hành nhiệm vụ, nhưng Bộ chuyên ngành lại quản lý các chiến lược dài hạn và Bộ tài chính quản lý các khoản đầu tư

và người phê duyệt và quyết định cuối cùng lại là người đứng đầu Chính phủ Nếu một tập đoàn thua lỗ, ví dụ như đã rõ qua ví dụ Vinashin, không cơ quan nào chịu trách nhiệm chính Việc có nhiều đầu mối cùng quản lý như thế dễ dẫn đến những chồng chéo trong quá trình ra quyết định và cũng rất khó quy trách nhiệm giải trình trong đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp

Bên cạnh đó, mặc dù có thể thấy rõ từng cơ quan có chức năng và nhiệm vụ nhất định, tuy nhiên, Thủ tướng mới là người thực hiện quyền CSH vốn nhà nước Hậu quả là, Thủ tướng cũng bị quá tải với việc phải trực tiếp thực hiện quyền CSH vốn tại các tập đoàn Tuy nhiên, trong thực tế hoạt động, Thủ tướng ủy quyền cho HĐQT thực hiện các quyền và nghĩa vụ của CSH nhà nước đối với công ty mẹ và vốn nhà nước đầu tư tại TĐKTNN Như vậy, về thực chất chưa có cơ quan đầu mối nào để để quản lý, chịu trách nhiệm chính về vốn, tài sản hay đánh giá việc thực

hiện mục tiêu CSH Nhà nước giao cho tập đoàn Do vậy, tập đoàn gần như toàn quyền trong các quyết định đầu tư của mình

Thứ hai, cơ chế giám sát vốn nhà nước tại các tập đoàn KTNN bị buông lỏng

Về quản lý công nợ

Trước khi ban hành Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 05/02/2009 của Chính phủ, không có văn bản pháp luật nào quy định hệ số an toàn vốn và điều kiện đầu tư vào các lĩnh vực rủi ro như chứng khoán, ngân hàng, bất động sản, hệ quả

là nhiều tập đoàn, TCT đã đi vay hoặc chiếm dụng vốn quá lớn so với vốn CSH Điều này dễ phát sinh rủi ro về cân đối dòng tiền, khả năng thanh toán, ảnh hưởng đến tính ổn định và phát triển của doanh nghiệp

Theo Báo cáo giám sát việc sử dụng vốn tài sản nhà nước tại các tập đoàn,

TCT nhà nước của Ủy ban thường vụ Quốc hội ngày 4/11/2009 (gọi tắt là Báo cáo giám sát 2009), tính đến 31/12/2008, một số đơn vị có tỷ lệ tổng nợ phải trả trên vốn CSH1 rất cao (trên 10 lần) là TCT xây dựng CTGT 1 (21,6 lần), TCT Lắp máy Việt Nam (17,4 lần), TCT xây dựng CTGT 4 (14 lần), TCT xây dựng công nghiệp Việt Nam (12,9 lần), TCT XNK và Xây dựng Việt Nam (12,2 lần), TCT xây dựng CTGT 8 (12 lần), Vinashin (10,9 lần)

Các dự án đầu tư được phê duyệt tràn lan

Thực tế đã có nhiều dự án không có trong qui hoạch được phê duyệt, dự án chưa chuẩn bị đủ các thủ tực về đầu tư (chưa có quyết định đầu tư, chưa có thiết kế

kỹ thuật và dự toán được phê duyệt theo qui định) của các tập đoàn, TCT nhà nước cũng được cấp vốn Minh chứng cho điều này là trong năm 2008, khi nền kinh tế đối mặt với lạm phát tăng cao, Thủ tướng ra quyết định số 390/QĐ-TTg ngày 17/4/2008, cắt giảm công trình đầu tư không hiệu quả và không đủ các điều kiện thực hiện Theo báo cáo thực hiện Quyết định này của Bộ KH&ĐT, chỉ tính riêng ở 15 tập đoàn và TCT2, số dự án cắt giảm, hoãn khởi công và giãn tiến độ kế hoạch đầu tư

1 Hệ số an toàn vốn dựa theo căn cứ của Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 05/02/2009

2 Tập đoàn Bưu chính Viễn thông, Tập đoàn Dệt may, Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản, Tập đoàn Cao su, EVN, Tập đoàn Dầu khí, Vinashin, TCT Sông Đà, TCT Hàng không, TCT Viễn thông Quân đội, TCT lắp máy, TCT địa ốc Sài Gòn, TCT Bến Thành, TCT Hàng Hải, TCT Xuất nhập khẩu và xây dựng.

năm 2008 là 1.003 dự án với tổng giá trị 29.366 tỷ đồng giảm 12,05 % về giá trị so với kế hoạch ban đầu [22]

Đầu tư ngoài ngành không kiểm soát được và có hiệu quả rất thấp

Hiện nay quy mô các TĐKT ở nước ta cũng đã khá lớn (tổng giá trị tài sản của một tập đoàn từ vài chục đến gần 200 nghìn tỷ đồng) nhưng quy định pháp luật hiện hành giao thẩm quyền rất lớn về quyết định đầu tư cho HĐQT, TGĐ tập đoàn, TCT (quyết định dự án đầu tư có giá trị đến dưới 50% tổng giá trị tài sản và không hạn chế số lượng dự án đầu tư có quy mô tương tự trong một năm được phê duyệt)

và chỉ khống chế không được kinh doanh và quyết định đầu tư ra khỏi ngành nghề, lĩnh vực kinh doanh được ghi tại quyết định thành lập doanh nghiệp hoặc giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh (tuy nhiên, thực tế ngành nghề, lĩnh vực được phép đầu tư và kinh doanh ghi tại quyết định thành lập doanh nghiệp hoặc giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh là rất rộng)

Trong 2 năm 2006-2007 là giai đoạn thị trường chứng khoán và bất động sản phát triển “nóng” nên hầu hết các tập đoàn, TCT đều mở rộng kinh doanh vào lĩnh vực này Trong khi trình độ quản trị doanh nghiệp, quản lý rủi ro của nhiều tập đoàn, TCT chưa đáp ứng, sẽ dễ dấn đến rủi ro, khó khăn khi có biến động của thị trường Ví dụ, tính đến 31/12/2008, tổng mức đầu tư của EVN vào lĩnh vực chứng khoán là 214 tỷ đồng; các tập đoàn góp vốn vào quỹ đầu tư là Tập đoàn Dầu khí Việt Nam đầu tư 368,9 tỷ đồng; Tập đoàn Công nghiệp cao su Việt Nam đầu tư 271

tỷ đồng, Vinashin đầu tư 144 tỷ đồng đều không phát sinh lợi nhuận3

Mặt khác, việc bỏ vốn đầu tư sang lĩnh vực khác sẽ gây tác dụng chèn lấn đối với nguồn vốn để đầu tư vào lĩnh vực kinh doanh chính Báo cáo giám sát 2009 chỉ ra, năm 2008 EVN đã đầu tư vào lĩnh vực tài chính khoảng 2.146 tỷ đồng Trong khi đó, từ nay đến hết năm 2015 để đảm bảo các kế hoạch đầu tư xây dựng nguồn điện và lưới điện, tập đoàn còn thiếu 382.931 tỷ đồng, bao gồm: vốn đối ứng

3 Báo cáo kiểm toán hoạt động Tổng công ty cổ phần tài chính Dầu khí (PVFC) của Kiểm toán Nhà nước cho thấy, đến thời điểm 31/12/2008 TCT đã đầu tư chứng khoán 592 tỷ đồng và góp vốn đầu tư dài hạn 857 tỷ đồng Trong năm 2008 thị trường chứng khoán Việt Nam sụt giảm, PVFC đã trích lập dự phòng giảm giá chứng khoán và đầu tư dài hạn khác là 1.773,6 tỷ đồng để bảo toàn vốn

thiếu 110.046 tỷ đồng và vốn vay thiếu 272.884 tỷ đồng Hiệu suất đầu tư vào lĩnh vực này của các tập đoàn, TCT nhìn chung là thấp; phần lớn thấp hơn hiệu quả kinh doanh của chính tập đoàn, TCT đó Không ít trường hợp đã bị thua lỗ, thất thoát vốn nhà nước

Báo cáo giám sát 2009 cũng cho biết, có tập đoàn hiện nay đã có đến 5-6 công ty tài chính chứng khoán, cạnh tranh lẫn nhau: Tập đoàn Dệt may đầu tư vào 5 TCTD; Tập đoàn Dầu khí Việt Nam đầu tư vào 6 TCTD và 9 công ty chứng khoán; Vinashin đầu tư vào 3 TCTD; TCT Thuốc lá Việt Nam đầu tư vào 3 TCTD, 3 công

ty chứng khoán; TCT Nông nghiệp Sài Gòn đầu tư vào 17 công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ; TCT Cảng hàng không Miền nam đầu tư vào 8 công ty chứng khoán; kể cả TCT xây dựng CTGT 4 có hệ số an toàn vốn rất thấp (hệ số nợ phải trả trên vốn CSH là 14 lần) đầu tư vào 3 công ty chứng khoán

Thứ ba, trách nhiệm giải trình không rõ ràng

Hiện nay TĐKTNN trên thực tế hoạt động không theo sự điều chỉnh của Luật doanh nghiệp 2005 Các văn bản điều chỉnh hoạt động đối với các TĐKTNN thường được xây dựng sau một thời gian “rút kinh nghiệm” từ thực tế hoạt động Chẳng hạn, khung pháp lý chung để các TĐKT hoạt động là Nghị định 101/2009/NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN có sau hơn 3 năm đi vào hoạt động

Các quy chuẩn về quản lý, giám sát đối với tập đoàn, TCT nhà nước chưa có

nên đã dẫn đến tình trạng mỗi bộ có cách thức và mức độ quản lý tập đoàn, TCT khác nhau Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg được coi là công cụ quản lý đối với DNNN để ràng buộc trách nhiệm của Ban quản lý doanh nghiệp vào hiệu quả sử dụng vốn, tài sản nhà nước nhưng chưa có chế tài đủ mạnh để xử lý các hạn chế, yếu kém Do đó chưa xử lý dứt điểm đối với các doanh nghiệp làm ăn thua lỗ kéo dài, gây lãng phí nguồn vốn của Nhà nước TCT xây dựng đường thủy thuộc Bộ GTVT lỗ liên tục trong 3 năm kiểm tra (năm 2006-2008) làm thất thoát vốn của nhà

nước mỗi năm một nhiều hơn nhưng vẫn tồn tại và có tới 7 trong số 8 đơn vị thành viên hạch toán độc lập chưa cổ phần hóa bị lỗ làm mất toàn bộ vốn CSH của TCT

Thứ tư, thiếu cơ chế giám sát quyền lực trong cơ chế quản lý

Trong nhiều trường hợp, người đại diện CSH vốn nhà nước đồng thời kiêm chủ tịch HĐQT và cả giám đốc điều hành [1] Như vậy, nguyên tắc cân bằng và giám sát quyền lực trong cơ cấu quản trị không được tuân thủ Người đại diện CSH nhà nước trong trường hợp này có quyền lực rất lớn nhưng thiếu đi cơ chế giám sát cần thiết và đủ mạnh Trong điều kiện đó, khó có thể đảm bảo được trách nhiệm giải trình của họ trước CSH và các bên có liên quan Nguy cơ lạm dụng quyền lực của những người này để tư lợi riêng hoặc phục vụ lợi ích của người khác, làm hại đến lợi ích của công ty, của nhà nước và các cổ đông khác là khó tránh khỏi

Thứ năm, tổ chức không phù hợp, thiếu cán bộ chuyên môn đủ năng lực

Hiện nay, bộ máy quản lý nhà nước vừa đảm nhiệm chức năng quản lý hành chính nhà nước, vừa là đại diện CSH vốn nhà nước, nên đã gây không ít vấn đề cho công tác quản lý Bộ máy của các Bộ được xây dựng để thực hiện quản lý hành chính nhà nước, không phù hợp với công việc đại diện CSH Ông Nguyễn Thiện Luân, nguyên Thứ trưởng Bộ NN&PTNT cho biết việc phân công quản lý DNNN không rõ ràng [33], các văn bản về một DNNN có thể do các thứ trưởng khác nhau

ký, người sau không biết người trước quyết cái gì, khi phát sinh vấn đề hoặc xảy ra mâu thuẫn thì chẳng biết quy trách nhiệm cho ai

Bên cạnh đó, kỹ năng quản lý hành chính khác với kỹ năng quản trị doanh nghiệp Do đó, khi cán bộ quản lý nhà nước không đủ năng lực chuyên môn về quản trị doanh nghiệp, nhưng lại thực hiện chức năng quản lý vốn có thể đưa ra những quyết định không phù hợp, hoặc không kịp thời, làm cho hiệu quả hoạt động của DNNN bị ảnh hưởng Theo TS Vũ Thành Tự Anh (Giám đốc nghiên cứu Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright), một trong những nguyên tắc để quản lý