Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

Lời cảm ơn Mục lục Bảng các chữ cái viết tắt Danh mục các bảng Danh mục các sơ đồ MỞ ĐẦU Chương 1 TỔNG QUAN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LĨNH VỰC AN TOÀN VỆ SINH, DỊCH BỆNH ĐỘN

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH …………/………… …………/…………

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG

Chuyên ngành : Quản lý hành chính công

Mã số : 60.34.82

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS HÀ QUANG THANH

LỜI CAM ĐOAN

“Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của tôi Các số liệu, kết quả

nêu trong luận văn này là xác thực và có nguồn gốc rõ ràng”

Phạm Lâm Chính Văn

LỜI CẢM ƠN

Để thực hiện luận văn này, Tôi được sự quan tâm giúp đở của các thầy, cô giáo trong Học viện Hành Chính, các bạn bè và đồng nghiệp Tôi xin trân trọng cảm ơn tới:

- TS Hà Quang Thanh – Học viện Hành chính đã tận tình hướng dẫn tôi trong suốt quá trình nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện luận văn

- Các thầy, cô giáo trong Học viện Hành chính đã tham gia giảng dạy, hướng dẫn khóa cao học Quản lý hành chính công 14

- Các bạn bè, đồng nghiệp và gia đình đã tạo điều kiện cho tôi hoàn thành luận văn này

TÁC GIẢ

MỤC LỤC

Trang phụ bìa Lời cam đoan

Lời cảm ơn Mục lục Bảng các chữ cái viết tắt Danh mục các bảng Danh mục các sơ đồ

MỞ ĐẦU

Chương 1 TỔNG QUAN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC VỀ LĨNH VỰC AN TOÀN VỆ SINH, DỊCH BỆNH ĐỘNG, THỰC VẬT

1.2 Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lĩnh vực an

1.3 Sự cần thiết của việc xây dựng hệ thống văn bản quản

lý nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

30

1.3.1 Thực hiện quyền quản lý nhà nước về lĩnh vực an toàn

vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

30

1.3.2 Thống nhất các quy tắc, quy phạm cần thiết để quản lý

nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động,

31

1.3.3 Xây dựng bộ máy quản lý nhà nước về lĩnh vực an toàn

vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

32

1.3.4 Phù hợp thông lệ quốc tế trong hội nhập 33

Chương 2 THỰC TRẠNG HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC VỀ LĨNH VỰC AN TOÀN VỆ SINH, DỊCH BỆNH ĐỘNG, THỰC VẬT

2.1 Kết quả xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản

quản lý nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

37

2.1.1 Hình thành hệ thống quy phạm để quản lý nhà nước về

lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

37

2.1.2 Hiệu quả quản lý nhà nước của hệ thống văn bản quản lý

nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

57

2.2 Những hạn chế, bất cập của hệ thống văn bản quản lý

nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

64

2.2.1 Xây dựng hệ thống công cụ pháp lý phục vụ yệu cầu

quản lý nhà nước về an toàn vệ sinh, dịch bệnh động thực vật

Chương 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LĨNH VỰC AN TOÀN

VỆ SINH, DỊCH BỆNH ĐỘNG, THỰC VẬT

87

3.2 Giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà

nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

90

3.2.1 Thống nhất thẩm quyền quản lý nhà nước về lĩnh vực an 90

3.2.2 Hệ thống hóa văn bản quản lý nhà nước về lĩnh vực an

toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

95

3.2.3 Nâng cao chất lượng đội ngũ chuyên gia làm công tác

xây dựng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lĩnh vực

WTO (World Trade

Organizaton)

Tổ chức thương mại thế giới

DANH MỤC CÁC BẢNG

2.1 Số lượng VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV theo hệ

thống cấu trúc dọc do các cơ quan QLNN ở Trung ương ban

hành giai đoạn 2006 -2011

39

2.2 Văn bản QPPL do các cơ quan QLNN ban hành theo hệ

thống cấu trúc ngang (theo đối tượng quản lý) giai đoạn

2006-2011

41

2.3 các cơ quan, đơn vị thuộc các Bộ và Sở thực hiện chức năng

QLNN và hoạt động sự nghiệp trong lĩnh vực

ATVSDBĐTV

51

2.4 Tổng hợp số lượng và năng lực các phòng kiểm nghiệm về

lĩnh vực ATVSDBĐTV tại các địa phương

55

2.5 Tỉ lệ hài hòa giữa Tiêu chuẩn về ATTP của Việt Nam so với

khu vực và quốc tế

72

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

2.1 Mô hình hóa sơ đồ bộ máy quản lý nhà nước về lĩnh vực

an toàn vệ sinh, dịch bệnh động thực vật hiện nay (theo

Luật An toàn thực phẩm và các văn bản có liên quan)

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

An toàn thực phẩm (từ đây viết tắt là ATTP) là vấn đề mang tính toàn cầu, bởi nó là vấn đề trung tâm liên quan đến cuộc sống của mọi người trong

xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến sức khỏe, tuổi thọ và sự phát triển nòi giống của con người Đảm bảo ATTP chính là giải pháp quan trọng hàng đầu để nâng cao sức khỏe, phòng chống bệnh tật, cải tạo giống nòi, tạo nguồn nhân lực đáp ứng cho công cuộc phát triển quốc gia Do vậy, ATTP được các quốc gia trên thế giới quan tâm và quản lý đặc biệt

Trong những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều quy định để quản

lý, kiểm soát việc thực hiện sản xuất nông nghiệp an toàn; bảo đảm an toàn dịch bệnh động, thực vật trong lãnh thổ của quốc gia; kiểm soát các hóa chất, thuốc bảo vệ thực vật, thuốc thú y, phân bón, chế phẩm sinh học, thức ăn chăn nuôi (vật tư nông nghiệp) sử dụng trong chăn nuôi, trồng trọt có nguy cơ gây mất ATTP; kiểm soát các phụ gia, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm được sử dụng trong quá trình chế biến, bảo quản thực phẩm; bảo đảm các điều kiện về

an toàn vệ sinh trong quá trình chế biến, bảo quản, lưu thông thực phẩm

Toàn bộ các nội dung nêu trên gọi là an toàn vệ sinh thực phẩm, an toàn dịch bệnh động, thực vật (gọi tắt là an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật - ATVSDBĐTV)

Chi tiết hơn, năm 2002, khi Pháp lệnh An toàn vệ sinh thực phẩm đầu tiên của nước ta được ban hành, cùng với Pháp lệnh Bảo vệ và kiểm dịch thực vật (2001), Pháp lệnh Thú y (2004), Pháp lệnh giống vật nuôi (2004), Pháp lệnh giống cây trồng (2004) đã tạo cơ sở pháp lý để hình thành hệ thống văn bản quản lý nhà nước (sau đây viết tắt là VBQLNN) về lĩnh vực ATVSDBĐTV Trên cơ sở đó, Chính phủ, các Bộ ngành có liên quan đã ban

hành nhiều VBQLNN tạo thành hệ thống các VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV làm cơ sở pháp lý, chỉ đạo, điều hành, quản lý các hoạt động

về ATVSDBĐTV Đặc biệt từ khi Việt Nam hội nhập quốc tế, hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV được ban hành ngày càng hoàn thiện, chặt chẽ và phù hợp các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết Trên cơ sở

đó, hiệu lực, hiệu quả QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV ngày được nâng cao Hoàn thiện thể chế pháp luật nói chung là vấn đề bức thiết đáp ứng yêu cầu đổi mới và hội nhập quốc tế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay Theo đó, việc xây dựng mới cũng như việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật (sau đây viết tắt là VBQPPL) diễn ra khá phổ biến

Đối với lĩnh vực ATVSDBĐTV cũng không là ngoại lệ Các quy tắc quản lý chứa đựng trong nhiều văn bản quản lý được sửa đổi, bổ sung, cá biệt

có những văn bản được sửa đổi, bổ sung nhiều lần với mục đích hoàn thiện các quy tắc để quản lý Tuy vậy, thực tiễn thi hành pháp luật cho thấy các quy định quản lý về lĩnh vực ATVSDBĐTV rất phức tạp, khó tiếp cận một cách đầy đủ và chính xác, việc tra cứu văn bản pháp luật gặp nhiều khó khăn để xác định văn bản nào còn hoặc hết hiệu lực Mặt khác, hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV do các cơ quan QLNN ở Trung ương ban hành vẫn chưa đầy đủ, còn nhiều kẽ hở, bất cập, chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn lẫn nhau Đặc biệt là hệ thống các tiêu chuẩn về ATTP chưa phù với Hiệp định

An toàn vệ sinh, dịch bệnh động thực vật (Agreement on Sanitary and Phytosanitary Meansures - SPS) của Tổ chức thương mại thế giới (World Trade Organization - WTO) và một số điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết Với ý nghĩa nêu trên, việc nghiên cứu chi tiết và đánh giá hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV nhằm phát hiện những bất hợp lý, từ đó đưa ra các giải pháp để hoàn thiện hệ thống văn bản nêu trên, góp phần nâng

cao hiệu lực, hiệu quả QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV là yêu cầu rất cấp thiết trong giai đoạn hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu

Nghiên cứu hệ thống văn bản nói chung và hệ thống VBQLNN nói riêng được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học ở các chuyên ngành khác nhau như: luật học, văn bản học, hành chính học Chi tiết các nghiên cứu này gồm có:

- Đỗ Ngọc Hải (2004), Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà nội;

- Lưu Kiếm Thanh (1998), Kỹ thuật lập quy, Nxb Lao động, Hà nội;

- Hà Quang Thanh (2009), Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương cấp tỉnh, Nxb Chính trị

- Bùi Khắc Việt (1998), Kỹ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản

lý nhà nước, Nxb Khoa học xã hội, Hà nội

Bên cạnh đó, về lĩnh vực này hiện đang thu hút sự chú ý và đặt ra các

đề tài cụ thể để nghiên cứu của nhiều luận văn cao học quản lý hành chính công tại Học viện Hành chính

Có thể thấy, dù đã có nhiều nghiên cứu của những tác giả khác nhau về hoàn thiện văn bản QLNN ở phương diện chung hoặc ở một cơ quan, địa phương cụ thể Tuy vậy, các nghiên cứu đã nêu không đi sâu vào phân tích cấu trúc hệ thống, phạm vi hệ thống VBQLNN, đặc biệt hệ thống văn bản phức tạp mang tính đa ngành, đa lĩnh vực như hệ thống VBQLNN về lĩnh vực

ATVSDBĐTV, điều đó cho thấy đây là nội dung cần được nghiên cứu làm sáng tỏ

3 Mục đích, nhiệm vụ của đề tài

Mục đích cơ bản của đề tài này là nghiên cứu cơ sở lý luận và pháp lý

hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV Từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV trong tình hình hiện nay và phù hợp với bối cảnh hội nhập quốc tế

Để đạt được mục đích trên, luận văn thực hiện những nhiệm vụ cụ thể dưới đây:

- Phân tích, hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý của hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV

- Đánh giá thực trạng hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV nhằm làm rõ những ưu điểm, khuyết điểm của hệ thống văn bản này

- Xây dựng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV

Phạm vi nghiên cứu: Xuất phát từ tính chất đặc thù của đối tượng nghiên cứu là hệ thống VBQLNN chuyên ngành, do đó phạm vi nghiên cứu của luận văn được xác định là hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV

do các cơ quan QLNN có thẩm quyền ở Trung ương ban hành từ năm 2006 tới nay

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn tiếp cận đối tượng nghiên cứu bằng phương pháp luận của phép duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, lấy học thuyết Mác - Lênin, tư

tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng về hoàn thiện nhà nước và pháp luật làm cơ sở lý luận

Để triển khai nội dung cụ thể của luận văn, những phương pháp: phương pháp so sánh; phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp thống kê; phương pháp thu thập và phân tích tài liệu và một số phương pháp khác đều được đã được áp dụng

5 Đóng góp của luận văn

- Luận văn phân tích, làm rõ cơ sở pháp lý và giá trị thực tiễn của hệ thống văn bản QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV góp phần hướng tới thực hiện ý nghĩa kế hoạch công tác hợp nhất và pháp điển hóa VBQPPL chuyên ngành

- Nghiên cứu đề xuất mới cấu trúc hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV

- Các giải pháp hoàn thiện hệ thống QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV

là góp phần thiết thực nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, của tổ chức

và công dân, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

- Hiện thực hóa lý luận đánh giá và tổ chức sử dụng VBQLNN nói chung cũng như hệ thống VBNLNN chuyên ngành

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu mang tính chất dẫn luận, giới thiệu khái quát về luận văn, phần chính của luận văn với 3 chương, gồm:

Chương 1 Tổng quan hệ thống văn bản quản lý nhà nước về an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

Chương 2 Thực trạng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

Chương 3 Giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về

an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

Cuối cùng là phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ LĨNH VỰC AN TOÀN VỆ SINH, DỊCH BỆNH ĐỘNG,

THỰC VẬT 1.1 Những vấn đề chung về an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

1.1.1 Khái niệm về an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

Phần lớn thực phẩm được xã hội loài người sử dụng đều có nguồn gốc

từ động vật, thực vật, vi sinh vật hay các các sản phẩm chế biến từ phương pháp lên men Thực phẩm được thu nhận thông qua việc gieo trồng, chăn nuôi, hái lượm, đánh bắt hay các phương pháp khác, có thể diễn giải: “Sản xuất thực phẩm là việc thực hiện một, một số hoặc tất cả các hoạt động trồng trọt, chăn nuôi, thu hái, đánh bắt, khai thác, sơ chế, chế biến, bao gói, bảo quản để tạo ra thực phẩm.” [1, tr.2]

Thế nhưng thực phẩm cũng là nguồn truyền bệnh nguy hiểm cho con người, nếu như không bảo đảm vệ sinh và an toàn (thực phẩm bị ô nhiễm) Khi sử dụng thực phẩm bị ô nhiễm, con người có thể mắc các bệnh do thực phẩm như: ngộ độc thực phẩm (sau đây viết tắt là NĐTP), gây suy yếu chức năng một số cơ quan trong cơ thể, hoặc gây ung thư, nguy hiểm đến tính mạng Thực phẩm bị ô nhiễm sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng cuộc sống, về lâu dài ảnh hưởng đến phát triển nòi giống của con người, ảnh hưởng đến sự phát triển của toàn xã hội Do vậy, vấn đề ATTP được mọi quốc gia quan tâm và quản lý đặc biệt, vì; “An toàn thực phẩm là việc bảo đảm để thực phẩm không gây hại đến sức khỏe, tính mạng con người.” [1, tr.1]

Việc đảm bảo ATTP thì không chỉ quan tâm đến việc quản lý trực tiếp đối với sản phẩm thực phẩm và quá trình chế biến, bảo quản chúng mà còn quan tâm các mối nguy gây mất ATTP có thể xuất hiện trong toàn bộ chuỗi

sản xuất thực phẩm (từ chăn nuôi, trồng trọt, đánh bắt, thu hoạch cho đến khâu sơ chế, chế biến, bao gói, bảo quản, lưu thông và tiêu dùng thực phẩm) Theo phương pháp phân tích mối nguy an toàn thực phẩm (Food safety risk analysis) của Tổ chức Lương nông thế giới (Food and Agriculture Organization – FAO), để đảm bảo ATTP trước hết phải nhận diện được các mối nguy trong suốt quá trình của chuỗi sản xuất thực phẩm Các mối nguy đó được nhận diện như sau:

- Mối nguy sinh học: là các mầm bệnh của động, thực vật có thể gây bệnh trên người, giống biến đổi gen, các vi sinh vật tạp nhiễm trong công đoạn thu hoạch, chế biến, bảo quản, kinh doanh thực phẩm;

- Mối nguy hóa học: là hóa chất độc hại, kim loại nặng từ môi trường bên ngoài, phân bón, thuốc trừ sâu, thuốc thú y, thức ăn chăn nuôi, hóc – môn tăng trưởng có nguy cơ ảnh hưởng sức khỏe con người;

- Mối nguy vật lý: là các loại dị vật như mảnh kim loại, tóc, yếu tố phóng xạ; [19,tr.4]

Nhiều nghiên cứu khoa học đã chỉ ra rằng nguyên nhân NĐTP cấp tính hay mãn tính là do sự tác động trực tiếp hoặc tích lũy dư lượng các hóa chất, kháng sinh, vi sinh vật trong cơ thể con người do quá trình lâu dài sử dụng thực phẩm không an toàn

Do vậy ngày nay, ATTP và sản xuất nông nghiệp được các quốc gia trên thế giới xem xét và quản lý một cách có hệ thống xuyên suốt từ khâu trồng trọt, chăn nuôi, thu hoạch, sơ chế cho đến khâu bảo quản, chế biến và tiêu dùng thực phẩm Thuật ngữ từ nông trại đến bàn ăn (tiếng anh: from farm

to folk) thường được sử dụng khi bàn đến ATTP Cụ thể như việc sử dụng thuốc bảo vệ thực vật trong trồng trọt hoặc sử dụng thuốc thú y trong chăn nuôi không chỉ được xem xét với mục đích là diệt sâu bọ gây hại cây trồng, hay điều trị bệnh cho vật nuôi, mà còn được xem xét dưới góc độ ATTP

Để đảm bảo ATTP thì phải áp dụng các biện pháp để hạn chế, loại bỏ toàn bộ các mối nguy trên trong quá trình sản xuất, chế biến, tiêu dùng thực phẩm, cụ thể là:

- Để loại bỏ các mối nguy xuất hiện trong khâu chăn nuôi, trồng trọt, thì phải thực hành sản xuất nông nghiệp an toàn thông qua việc sử dụng các loại giống cây, con phù hợp, an toàn, chất lượng, năng suất cao; kiểm soát điều kiện môi trường canh tác; sử dụng đúng, hợp lý các loại thức ăn chăn nuôi, phân bón, khuyến khích sản xuất nông nghiệp hữu cơ; bảo đảm an toàn dịch bệnh trong quá trình sản xuất, không lạm dụng các loại thuốc thú y, thuốc trừ sâu, hóa chất trong phòng trừ dịch bệnh;

- Để loại bỏ các mối nguy xuất hiện trong công đoạn thu hoạch, giết mổ,

sơ chế, chế biến, bảo quản, kinh doanh thực phẩm, thì phải đảm bảo điều kiện

vệ sinh, điều kiện cơ sở vật chất, trang thiết bị; bảo đảm quy trình chế biến, bảo quản; sử dụng các loại chất bảo quản, phụ gia thực phẩm đúng quy định

Hệ thống các quy định mang tính chất quốc tế, cùng các quy định của quốc gia sở tại cho các hoạt động sản xuất nông nghiệp an toàn; an toàn dịch bệnh động, thực vật; quản lý chất lượng vật tư nông nghiệp; đảm bảo điều kiện vệ sinh, điều kiện cơ sở vật chất, trang thiết bị; bảo đảm quy trình chế biến, bảo quản thực phẩm; sử dụng các loại chất bảo quản, phụ gia, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm an toàn được gọi là an toàn vệ sinh thực phẩm, an toàn dịch bệnh động, thực vật (hay được gọi tắt là an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật - ATVSDBĐTV)

Thuật ngữ an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật (tiếng Anh là Sanitary and Phytosanytary) được sử dụng tại Hiệp định các biện pháp về an toàn vệ sinh, dịch bệnh động thực vật của WTO Tại Hiệp định này, các biện pháp ATVSDBĐTV có hệ thống các nội hàm:

- Bảo vệ sức khỏe hoặc đời sống của động, thực vật trong lãnh thổ của các thành viên khỏi nguy cơ xâm nhập, xuất hiện hoặc lan truyền các loài gây hại, bệnh, vật mang bệnh hay vật gây bệnh;

- Bảo vệ sức khỏe hoặc đời sống con người hoặc động vật trong lãnh thổ của các thành viên khỏi các nguy cơ từ các phụ gia thực phẩm, tạp chất, độc chất hoặc vật gây bệnh trong thực phẩm, đồ uống hoặc thức ăn cho động vật;

- Bảo vệ sức khỏe hoặc đời sống con người trong lãnh thổ của các thành viên khỏi các nguy cơ từ các bệnh của động, thực vật hay sản phẩm của chúng hoặc từ việc xâm nhập, xuất hiện, lan truyền các loài gây hại;

- Ngăn chặn hoặc hạn chế những tác hại khác trong lãnh thổ của các thành viên khỏi sự xâm nhập, xuất hiện, lan truyền các loài gây hại [20,tr.77]

Từ những kiến giải trên, có thể đưa ra khái niệm: ATVSDBĐTV là việc sản xuất nông nghiệp an toàn trên cơ sở an toàn dịch bệnh của động, thực vật, tránh các nguy cơ tạp chất, độc chất từ vật tư nông nghiệp, từ môi trường sản xuất; an toàn thực phẩm trong thu hoạch, sơ chế, chế biến, bảo quản, kinh doanh thực phẩm

1.1.2 Nội dung về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

ATVSDBĐTV là một lĩnh vực cụ thể, trực tiếp, rất rộng lớn, phức tạp,

và đan xen với nhau bởi nhiều hoạt động Tuy nhiên, có thể chia làm các nội dung chính như sau:

1.1.2.1 Sản xuất nông nghiệp an toàn

Sản xuất nông nghiệp là hoạt động sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên như đất đai, nguồn nước, tài nguyên sinh vật (giống cây trồng, giống vật nuôi), sử dụng các loại vật tư nông nghiệp (phân bón, thức ăn chăn nuôi, thuốc bảo vệ thực vật, thuốc thú y, hóc – môn chăn nuôi) thông qua quá trình biến đổi sinh học nhằm tạo nguồn nguyên liệu chủ yếu làm thực phẩm cho con người và các mục đích khác

Để đáp ứng nhu cầu lương thực, thực phẩm toàn cầu ngày càng gia tăng,

từ thập niên 50 của thế kỷ XX, các quốc gia trên thế giới phải thay thế nền nông nghiệp truyền thống chủ yếu dựa vào các nguồn tài nguyên thiên nhiên sẳn có để phục vụ sản xuất bằng cách tạo ra giống mới cho năng suất cao, sử dụng tổ hợp các biện pháp kỹ thuật như cải tiến quy trình canh tác, rút ngắn thời gian sản xuất, sử dụng phân bón hóa học, thuốc bảo vệ thực vật, thuốc thú y, hóc- môn tăng trưởng…để phòng trừ dịch bệnh, tăng năng suất, sản lượng cây trồng, vật nuôi Tuy nhiên, bên cạnh những thành quả đạt được, nguy cơ sản phẩm nông nghiệp không an toàn lại gia tăng do dịch bệnh, dư lượng hóa chất, kháng sinh, kim loại nặng để lại trên sản phẩm sau thu hoạch

Do vậy, sản xuất nông nghiệp an toàn là xu thế chung của cả thế giới trong giai đoạn hiện nay với nội dung chính là sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên để sản xuất nhằm tạo ra nguồn thực phẩm an toàn cho con người trên

cơ sở bảo vệ môi trường sinh thái Sản xuất nông nghiệp an toàn được dựa trên các quy phạm, tiêu chuẩn được quy định từ việc chọn lựa giống, địa điểm sản xuất, phương pháp canh tác, sử dụng hợp lý các loại vật tư nông nghiệp nhằm loại bỏ các mối nguy gây mất ATTP xuất hiện trong công đoạn sản xuất nông nghiệp với mục tiêu không chỉ đảm bảo năng suất, sản lượng, mà còn đảm bảo sản phẩm thu hoạch đạt các tiêu chuẩn về chất lượng và ATTP 1.1.2.2 Bảo đảm an toàn sinh học giống cây trồng, vật nuôi, sản xuất,

sử dụng vật tư nông nghiệp an toàn

Trong sản xuất nông nghiệp ngoài các yếu tố tài nguyên thiên nhiên (đất đai, nguồn nước, mặt nước) thì các yếu tố đầu vào như giống cây trồng, vật nuôi, phân bón, thức ăn chăn nuôi, các loại hóa chất dùng trong nông nghiệp, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vật, các chế phẩm sinh học đóng vai trò quan trọng trong quá trình biến đổi sinh học tạo ra các sản phẩm nông nghiệp Chất lượng, thành phần, phương pháp sử dụng giống cây trồng, vật

nuôi, vật tư nông nghiệp sẽ quyết định đến năng suất, chất lượng cây trồng, vật nuôi và ATTP của sản phẩm sau thu hoạch

Ngày nay với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, con người du nhập các giống từ các vùng địa lý khác nhau, hoặc lai tạo ra nhiều loại giống mới có năng suất cao, có khả năng kháng bệnh, cho sản phẩm có chất lượng, phù hợp những điều kiện môi trường khác nhau Đặc biệt với giống biến đổi gen đã tạo

sự đột phá về năng suất, sản lượng trên một đơn vị diện tích canh tác Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm nêu trên, dịch bệnh, sâu hại mới cũng du nhập hoặc phát sinh tác động xấu đến môi trường, gây mất cân bằng sinh thái và dẫn đến việc can thiệp bằng các biện pháp kỹ thuật như sử dụng hóa chất, thuốc bảo vệ thực vật, thuốc thú y để phòng, chống dịch bệnh, khắc phục môi trường Từ đó xuất hiện các mối nguy gây mất an toàn thực phẩm trong công đoạn sản xuất nông nghiệp Hoặc một số sản phẩm nông nghiệp biến đổi gen

có khả năng ảnh hưởng lâu dài đến sức khỏe của con người

Từ những lý do trên, việc bảo đảm an toàn sinh học trong sản xuất, sử dụng giống cây trồng, vật nuôi, đảm bảo nguồn vật tư nông nghiệp an toàn, chất lượng đóng vai trò quyết định đến chất lượng và ATTP của sản phẩm nông nghiệp sau thu hoạch

1.1.2.3 Bảo đảm an toàn dịch bệnh động, thực vật

Dịch bệnh động, thực vật là mối nguy xuyên suốt trong quá trình trồng trọt hoặc chăn nuôi Tác động của dịch bệnh không chỉ làm mất mùa, giảm năng suất sản xuất nông nghiệp, gây thiệt hại cho nông dân và nền kinh tế quốc gia Bên cạnh đó, một số mầm bệnh từ động, thực vật có thể gây bệnh đối với con người khi sử dụng các sản phẩm có nguồn gốc từ động, thực vật nhiễm bệnh Hoặc khi dịch bệnh xảy ra, con người phải sử dụng các loại hóa chất, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vật để phòng, chống dịch bệnh làm cho

nguy cơ dư lượng hóa chất, kháng sinh tồn lưu trên sản phẩm trồng trọt, chăn nuôi gây ô nhiễm thực phẩm gia tăng

Do vậy, bảo đảm an toàn dịch bệnh động, thực vật là một nội dung quan trọng trong hoạt động ATVSDBĐTV bao gồm các hoạt động phòng dịch, kiểm dịch, kiểm soát, khống chế, thanh toán dịch bệnh, thiết lập các vùng an toàn dịch bệnh để phục vụ sản xuất nông nghiệp an toàn

1.1.2.4 Bảo đảm điều kiện an toàn vệ sinh thực phẩm trong thu hoạch, giết mổ, sơ chế, chế biến, bảo quản, kinh doanh thực phẩm

Điều kiện an toàn vệ sinh thực phẩm trong công đoạn thu hoạch, giết

mổ, sơ chế, chế biến, bảo quản, kinh doanh thực phẩm là tập hợp các điều kiện, biện pháp về cơ sở vật chất, vị trí, nhà xưởng, trang thiết bị, lao động, quy trình công nghệ, môi trường sản xuất nhằm đảm bảo loại bỏ các mối nguy gây mất ATTP trong công đoạn thu hoạch, giết mổ, sơ chế, chế biến, bảo quản, kinh doanh thực phẩm Đảm bảo điều kiện an toàn vệ sinh thực phẩm trong công đoạn thu hoạch, giết mổ, sơ chế, chế biến, bảo quản, kinh doanh là đáp ứng các tiêu chuẩn, quy chuẩn, biện pháp về cơ sở vật chất, vị trí, nhà xưởng, trang thiết bị, lao động, quy trình công nghệ, môi trường sản xuất 1.1.3.5 Sản xuất, sử dụng phụ gia, chất hỗ trợ chế biến, bảo quản thực phẩm an toàn

Theo Ủy ban tiêu chuẩn hóa thực phẩm quốc tế (Codex Alimentarius

Commission) thì phụ gia thực phẩm (food additives) là:

Một chất có hay không có giá trị dinh dưỡng, mà bản thân nó không được tiêu thụ thông thường như một thực phẩm và cũng không được sử dụng như một thành phần của thực phẩm Việc chủ ý bổ sung chúng vào thực phẩm

để giải quyết mục đích công nghệ trong sản xuất, chế biến, bao gói, bảo quản, vận chuyển thực phẩm, nhằm cải thiện kết cấu hoặc đặc tính kỹ thuật của thực phẩm đó Phụ gia thực phẩm không bao gồm các chất ô nhiễm hoặc các chất

được bổ sung vào thực phẩm nhằm duy trì hay cải thiện thành phần dinh dưỡng của thực phẩm.[18, tr.2]

Như vậy, phụ gia thực phẩm không phải là thực phẩm mà nó được bổ sung một cách chủ ý, trực tiếp hoặc gián tiếp vào thực phẩm nhằm cải thiện kết cấu hoặc đặc tính kỹ thuật của thực phẩm đó Phụ gia thực phẩm tồn tại trong thực phẩm như một thành phần của thực phẩm với một giới hạn tối đa cho phép

Bên cạnh những tác dụng có lợi thì người ta cũng quan tâm đến tác hại của phụ gia thực phẩm Các tác hại của phụ gia thực phẩm gồm: ngộ độc cấp tính, ngộ độc mãn tính dù dùng liều nhỏ, nhưng thường xuyên một số phụ gia tích lũy trong cơ thể có thể gây ra nhiều chứng bệnh nguy hiểm

Để đảm bảo ATTP phẩm trong công đoạn chế biến, bảo quản thực phẩm đòi hỏi phải sử dụng phụ gia, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm an toàn và đúng liều lượng tối đa cho phép

1.1.3 Nguyên tắc về an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

Nguyên tắc dùng để chỉ những tư tưởng chủ đạo, nền tảng cơ bản của tổ chức hoạt động Trong xã hội, nguyên tắc được hiểu như là những quy tắc định hướng cho mọi hành vi của con người Về ATVSDBĐTV có các nguyên tắc sau đây:

- Nguyên tắc khoa học: ATVSDBĐTV là những hoạt động mang tính

đa ngành, đa lĩnh vực của con người, xã hội ứng dụng các thành tựu của các ngành khoa học khác nhau vào việc sản xuất nông nghiệp, phòng chống dịch bệnh động, thực vật, chế biến thực phẩm nhằm cung cấp nguồn thực phẩm an toàn cho con người Trong các lĩnh vực hoạt động này có sự tham gia của nhiều chủ thể (cá nhân, tổ chức) Do vậy, các hoạt động về lĩnh vực ATVSDBĐTV phải dựa trên nguyên tắc khoa học

- Nguyên tắc tuân thủ các tiêu chuẩn quốc tế và quốc gia: Theo Luật Tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật (2006), tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật là:

+ Tiêu chuẩn là quy định về đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý dùng làm chuẩn để phân loại, đánh giá sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ, quá trình, môi trường và các đối tượng khác trong hoạt động kinh tế - xã hội nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của các đối tượng này

Tiêu chuẩn do một tổ chức công bố dưới dạng văn bản để tự nguyện áp dụng

+ Quy chuẩn kỹ thuật là quy định về mức giới hạn của đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý mà sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ, quá trình, môi trường và các đối tượng khác trong hoạt động kinh tế - xã hội phải tuân thủ để bảo đảm an toàn, vệ sinh, sức khoẻ con người; bảo vệ động vật, thực vật, môi trường; bảo vệ lợi ích và an ninh quốc gia, quyền lợi của người tiêu dùng và các yêu cầu thiết yếu khác

Quy chuẩn kỹ thuật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng văn bản để bắt buộc áp dụng

Vậy, tiêu chuẩn là tập hợp những quy tắc, hướng dẫn hoặc đặc tính cho các hoạt động (bao gồm các quá trình, dịch vụ) hoặc kết quả hoạt động (sản phẩm, hàng hóa) để sử dụng chung và lặp đi lặp lại nhằm đạt được mức độ trật tự tối ưu trong một khung cảnh nhất định

ATVSDBĐTV bao gồm nhiều hoạt động, kết quả hoạt động đan xen như: các quá trình sản xuất nông nghiệp, chế biến thực phẩm, sản xuất cung cấp vật tư nông nghiệp, giống cây trồng vật nuôi; hoặc kết quả hoạt động là sản phẩm, hàng hóa vật tư nông nghiệp, giống cây trồng, vật nuôi, nông sản, thực phẩm Cơ sở để quản lý, đánh giá, phân loại các quá trình, sản phẩm, hàng hóa là tập hợp các quy tắc, hướng dẫn hoặc đặc tính kỹ thuật của sản phẩm Nếu không có các tiêu chuẩn thì sẽ không có cơ sở để định hướng,

quản lý, đánh giá các hoạt động về lĩnh vực ATVSDBĐTV nhằm đạt được mục tiêu đảm bảo an toàn, vệ sinh, bảo vệ sức khoẻ con người; bảo vệ động vật, thực vật, môi trường; bảo vệ lợi ích và an ninh quốc gia, quyền lợi của người tiêu dùng

Do vậy, các hoạt động từ sản xuất cho đến hoạt động quản lý trong lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật luôn phải dựa trên cơ sở các tiêu chuẩn quốc gia và phù hợp với các quy định quốc tế

- Nguyên tắc thống nhất, đồng bộ: Nguyên tắc thống nhất, đồng bộ thể hiện ở chổ lấy các quy định, tiêu chuẩn cơ bản về bảo vệ sức khỏe con người làm cơ sở nền tảng định hướng thống nhất các quy định, tiêu chuẩn về ATTP đối với thực phẩm, thống nhất các quy định, tiêu chuẩn trong hoạt động trong sản xuất nông nghiệp, phòng chống dịch bệnh, quản lý vật tư nông nghiệp và các hoạt động khác có liên quan Hay nói cách khác, tất cả các hoạt động trong lĩnh vực ATVSDBĐTV, cụ thể là hoạt động sản xuất nông nghiệp, phòng chống dịch bệnh động thực vật…ngoài mục tiêu năng suất, chất lượng hiệu quả thì phải thống nhất, đồng bộ với mục tiêu chung là ATTP

- Nguyên tắc thích ứng với điều kiện tự nhiên của khu vực, quốc gia:

Các hoạt động về lĩnh vực ATVSDBĐTV chịu sự tác động, ảnh hưởng trực tiếp về điều kiện môi trường, khí hậu, điều kiện tự nhiên, điều kiện sinh thái của từng vùng địa lý khác nhau Ví dụ như mỗi loại giống cây trồng, vật nuôi đều thích hợp với điều kiện khí hậu nhất định, hay các loại dịch bệnh động, thực vật đều có phân bố trên các vùng địa lý, khí hậu khác nhau Do vậy các hoạt động về lĩnh vực ATVSDBĐTV từ việc xây dựng các tiêu chuẩn, xây dựng các quy định quản lý phải phù hợp, thích ứng với điều kiện tự nhiên của khu vực, điều kiện địa lý của quốc gia

1.2 Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

1.2.1 Khái niệm hệ thống văn bản quản lý nhà nước

1.2.1.1 Khái niệm

VBQLNN là thuật ngữ phản ánh hệ thống các văn bản làm chức năng quản lý có liên quan mật thiết với nhau về nhiều phương diện từ thể chế ban hành, mục đích ban hành đến phạm vi thực hiện Chi tiết hơn của thuật ngữ này, đó là sự tập hợp văn bản của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, có đối tượng điều chỉnh là các quan hệ xã hội hình thành trong môi trường QLNN

Có thể diễn đạt khái niệm VBQLNN một cách cụ thể như sau: VBQLNN là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan QLNN ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức công dân.[8, tr.9]

Như phân tích và diễn giải, bản thân khái niệm VBQLNN đã mang nội hàm của tính hệ thống một cách rất tự nhiên Các văn bản hình thành trong hoạt động quản lý, kể cả QLNN, luôn luôn có mối liên hệ với nhau và tạo thành nhiều hệ thống riêng biệt

Giới hạn của hệ thống văn bản được xác định bởi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan, tổ chức đã tạo nên hệ thống đó trong hoạt động của mình.[13, tr.44]

Hệ thống văn bản là tập hợp những văn bản có đặc trưng giống nhau, hình thành trong quá trình hoạt động của một lĩnh vực xã hội, một tổ chức, cơ quan, một chủ thể nhất định, có liên quan và tác động lẫn nhau Hệ thống văn bản có thể được hình thành do chức năng khác nhau hoặc theo từng lĩnh vực

cụ thể và nó có những quy định, giới hạn khác nhau và có tính lịch sử cụ thể.”[13, tr.43]

Vấn đề như đã khẳng định, VBQLNN là các văn bản do các cơ quan trong bộ máy nhà nước ban hành để thực hiện các chức năng QLNN Tuy vậy, khi nhìn nhận những văn bản này là một hệ thống thì cần có sự minh chứng, diễn giải khoa học, đặt nó trong cấu trúc vận hành của lý thuyết hệ thống Một cách ngắn gọn nhất, về các luận đề cơ bản của lý thuyết hệ thống như sau:

Hệ thống là một tập hợp các phần tử khác nhau, giữa chúng có mối liên

hệ và tác động qua lại theo một nguyên tắc nhất định tạo thành một chỉnh thể

có khả năng thực hiện được những chức năng nhất định

Thuật ngữ hệ thống còn bao gồm cả ý nghĩa về kế hoạch, phương pháp xếp đặt một cách trật tự Đối lập với nó là tình trạng hỗn loạn.[13, tr.203]

So sánh với nó cho thấy:

VBQLNN là tập hợp các văn bản được ban hành tạo nên một chỉnh thể các văn bản cấu thành hệ thống, trong đó các văn bản có liên hệ mật thiết với nhau về mọi phương diện, được sắp xếp theo một trật tự pháp lý khách quan,

lô gic và khoa học Đó là hệ thống chặt chẽ cấu trúc nội dung bên trong và hình thức biểu hiện bên ngoài, phản ánh được và phù hợp với cơ cấu quan hệ

xã hội, yêu cầu của công tác quản lý nhà nước Trong hệ thống này những tiểu

hệ thống với tính chất và mức độ hiệu lực pháp lý cao thấp, rộng hẹp khác nhau.[8, tr.24]

Tóm lại, hệ thống VBQLNN là một tập hợp những văn bản hình thành trong hoạt động của một cơ quan hay một số cơ quan QLNN nhất định và mối liên quan và ảnh hưởng lẫn nhau, đồng thời có quan hệ nhất định về mặt pháp

lý hoặc theo một đặc trưng nào đó Các hệ thống VBQLNN có thể được hình

thành theo các chức năng quản lý khác nhau hoặc theo từng phạm vi quản lý

cụ thể Một cách tự nhiên, các hệ thống này có nhiều giới hạn khác nhau 1.2.1.2 Tiêu chí xác định hệ thống văn bản quản lý nhà nước

Đặc trưng của hệ thống bao gồm các mối liên hệ giữa các yếu tố cấu thành (tính tổ chức nhất định) và sự thống nhất bền vững với môi trường trong quan hệ qua lại với môi trường hệ thống biểu hiện tính hoàn chỉnh của

nó

Bất kỳ một hệ thống nào cũng có thể coi như là một yếu tố của hệ thống cao hơn, đồng thời các yếu tố của nó cũng có thể là một hệ thống thuộc loại thấp hơn

Các phương diện bất biến của hệ thống quyết định kết cấu của nó Các tiêu chí xác định hệ thống, bao gồm:

- Là sự tập hợp của các phần tử theo tiêu chí nhất định;

- Quan hệ giữa các phần tử luôn có tác động tới toàn bộ hệ thống;

- Sự thay đổi của một phần tử luôn luôn ảnh hưởng đến hệ thống và ngược lại;

- Các tính chất của hệ thống do tổng hợp các đặc điểm của các phần tử của nó tạo nên mà từng phần tử riêng rẽ không thể nào tạo được.[13, tr.203]

Trên cơ sở tiêu chí để xác định tính chất một hệ thống, có thể nhìn nhận hệ thống VBQLNN như sau:

- Thành phần các loại văn bản tạo ra hệ thống;

- Tính chất của mối liên hệ giữa các văn bản và nhóm văn bản trong hệ thống;

- Giới hạn phạm vi của các văn bản liên quan đến hoạt động của đơn vị

đã tạo ra nó;

- Quan hệ giữa hệ thống văn bản này với hệ thống khác và tính độc lập của nó có thể cho phép phân biệt vối các hệ thống khác

Các yếu tố trên cho phép xem xét giá trị của các văn bản và hệ thống văn bản trong một hệ thống, đồng thời cũng là cơ sở để xác định khả năng sử dụng hệ thống văn bản vào quá trình quản lý và các xu hướng hoàn thiện nó cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn.[13, tr.204]

Nghiên cứu VBQLNN theo lý thuyết hệ thống cho phép mở rộng giá trị của từng văn bản trong hệ thống, từ đó giải phóng giá trị đơn lẻ từng văn bản

để hòa nhập vào toàn bộ hệ thống mà biểu hiện cụ thể của nó là phát triển nhiều kiểu hệ thống khác nhau, ví dụ:

- Hệ thống VBQLNN của một ngành chủ quản

- Hệ thống VBQLNN trong một lĩnh vực

- Hệ thống văn bản của địa phương [13, tr.205]

Diễn đạt ở phương diện khác, khi nhìn nhận văn bản quản lý như một hệ thống cho phép xây dựng các tiểu hệ thống trong hệ thống rất phong phú và

đa dạng, ví dụ:

- Về xây dựng hệ thống văn bản theo liên hệ mắt xích hay còn gọi liên

hệ theo dây chuyền

Đây là kiểu liên hệ được hình thành từ một văn bản được gọi là văn bản khởi xướng các văn bản và hệ thống văn bản sau đó đến lượt mình lại có liên

hệ với các văn bản và hệ thống văn bản trước đó một cách trực tiếp và làm phát sinh hệ thống văn bản mới.[13, tr.206]

Sơ đồ 1.1: hệ thống văn bản liên hệ mắt xích [13, tr.206]

- Hoặc xây dựng hệ thống văn bản theo kiểu tán cây ngược

Sơ đồ 1.2: hệ thống văn bản liên hệ theo kiểu tán cây ngược [13, tr.207]

Là kiểu liên hệ mà từ một văn bản và hệ thống văn bản ban đầu có nhiều văn bản mới xuất hiện có quan hệ trực tiếp tới văn bản gốc Đó thường là các văn bản và hệ thống văn bản hướng dẫn thực hiện một số văn bản và hệ thống văn bản khác Chúng có chức năng bổ sung cho văn bản và hệ thống văn bản ban đầu.[13, tr.207]

Giữa các hệ thống văn bản được hình thành trong quá trình QLNN có nhiều mối liên hệ rất khác nhau: phụ thuộc, bao hàm, đan xen Tình trạng các văn bản đan xen nhau giữa các hệ thống là một hiện tượng phổ biến trong các

hệ thống VBQLNN vì QLNN không bao giờ là một quá trình riêng lẽ, biệt lập mà là những quá trình có tính liên kết nhau

Đồng thời cũng lưu ý không phải bất cứ văn bản nào có mặt trong khối tài liệu cơ quan cũng đều là thành phần hữu cơ của hệ thống văn bản do cơ

quan đó tạo nên Từ đó cần nhấn mạnh đến việc xác định đúng đắn giới hạn của các hệ thống văn bản quản lý dựa trên chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động của cơ quan [13, tr.205]

1.2.2 Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

Trong quá trình quản lý, thực hiện nhiệm vụ của mình, các cơ quan QLNN theo thẩm quyền ban hành các văn bản để làm cơ sở cho việc quản lý

xã hội, điều hành công việc, báo cáo, hoặc giải quyết những công việc cụ thể Theo Nghị định của Chính phủ số 110/2004/NĐ-CP ngày 28 tháng 4 năm 2004 về công tác văn thư và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng

02 năm 2010 sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP, các hình thức văn bản hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức bao gồm:

1.Văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản quy định chi tiết biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

3 Văn bản chuyên ngành

Các hình thức văn bản chuyên ngành do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan quản lý ngành quy định sau khi thoả thuận thống nhất với Bộ trưởng Bộ Nội

vụ

Mạng cấu trúc hệ thống VBQLNN nói chung, hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV nói riêng cũng bao gồm các loại văn bản như: VBQPPL, văn bản hành chính và văn bản chuyên ngành

Trong phạm vi của luận văn, hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV được nghiên cứu là hệ thống văn bản được các cơ QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV cấp Trung ương ban hành Trong hệ thống VBQLNN ATVSDBĐTV do các cơ quan QLNN cấp Trung ương ban hành bao gồm:

- VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV là văn bản do cơ quan QLNN

có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, để các cơ quan QLNN thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý trong lĩnh vực ATVSDBĐTV và để định hướng, điều chỉnh hành vi hoạt động của các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực ATVSDBĐTV nhằm ổn định và phát triển xã hội vì lợi ích của nhà nước và của nhân dân

- Văn bản hành chính, Trong quá trình hoạt động, các cơ quan QLNN

về lĩnh vực ATVSDBĐTV có thẩm quyền cấp Trung ương còn ban hành các văn bản hành chính để chỉ đạo, điều hành các hoạt động trong nội bộ cũng như các đơn vị trực thuộc, các địa phương, các tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực ATVSDBĐTV Các văn bản hành chính về lĩnh vực ATVSDBĐTV chủ yếu là: các nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), chỉ thị, báo cáo, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án có liên quan về lĩnh vực ATVSDBĐTV

- Văn bản chuyên ngành về lĩnh vực ATVSDBĐTV tương đối đa dạng như: các loại giấy chứng nhận kiểm dịch động vật, thực vật; giấy chứng nhận đủ điều kiện an toàn vệ sinh thực phẩm; chứng chỉ hành nghề thú y, bảo

vệ thực vật; biên bản kiểm tra…Theo Nghị định của Chính phủ số 110/2004/NĐ-CP ngày 28 tháng 4 năm 2004 về công tác văn thư và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP, các hình thức văn bản chuyên ngành

do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan quản lý ngành quy định sau khi thoả thuận thống nhất với Bộ trưởng Bộ Nội vụ

Vậy, hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV là một tập hợp những văn bản hình thành trong hoạt động các cơ quan QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV có mối liên quan và ảnh hưởng lẫn nhau, đồng thời có quan hệ nhất định về mặt pháp lý hoặc theo một đặc trưng nào đó Bởi vì:

Văn bản có thể trở thành các yếu tố của hệ thống theo chiều ngang, tức

là dù được hình thành thế nào, thuộc thang bậc pháp lý nào cũng đều căn cứ vào đối tượng điều chỉnh, và theo chiều dọc, tính thứ bậc tùy thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành.[8, tr.24]

Trên cơ sở lý thuyết hệ thống và lý luận chung về hệ thống VBQLNN, thì cấu trúc của hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV gồm: cấu trúc dọc và cấu trúc ngang

1.2.2.1 Hệ thống cấu trúc dọc

Hệ thống cấu trúc dọc của VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV thể hiện rõ nhất chính là hệ thống cấu trúc của các VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV do các cơ quan QLNN cấp trung ương ban hành

Hệ thống này có cấu trúc rất chặt chẽ, giữa các văn bản có mối ràng buộc lẫn nhau, các văn bản cấp dưới không được trái văn bản cấp trên Hệ thống VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV có vai trò hết sức quan trọng, là

cơ sở pháp lý cho các hoạt động của các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực ATVSDBĐTV, là cơ sở cho việc hình thành tổ chức bộ máy QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV từ Trung ương đến địa phương, quy định các tiêu chuẩn,

quy trình, quy phạm, các thủ tục hành chính, giải quyết mối quan hệ giữa cơ quan QLNN và tổ chức, công dân

Phân tích hệ thống cấu trúc dọc của VBQPPL nói chung, hay hệ thống VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV trong giai đoạn 2006-2011, có sự thay đổi như sau:

- Từ năm 2006 đến 31/12/2008, theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2002), hệ thống cấu trúc dọc của hệ thống VBQPPL của các cơ quan QLNN cấp trung ương bao gồm:

1 Nghị quyết, nghị định của Chính phủ

2 Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ

3 Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ

- Từ ngày 01/01/2009 đến nay, theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2008), hệ thống cấu trúc dọc của hệ thống VBQPPL của các cơ quan QLNN cấp trung ương bao gồm:

1 Nghị định của Chính phủ

2 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

3 Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2008),

- Nghị định Chính phủ: quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm

quyền của Chính phủ; quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội, việc ban hành nghị định này phải được

sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây: biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành

để quy định các vấn đề sau đây: quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác

do Chính phủ giao

Vậy, hệ thống cấu trúc dọc các VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV

là các VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV được ban hành theo cấp độ pháp

lý để quy định thi hành luật, pháp lệnh; quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang

bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật về lĩnh vực ATVSDBĐTV; biện pháp lãnh

đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật; quy định biện pháp để thực hiện chức năng QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV

1.2.2.3 Hệ thống cấu trúc ngang

Văn bản có thể trở thành các yếu tố của hệ thống theo chiều ngang, tức

là dù được hình thành thế nào, thuộc thang bậc pháp lý nào cũng đều căn cứ vào đối tượng điều chỉnh, [8, tr.24]

Hiện nay, cách thức hình thành hệ thống cấu trúc ngang của VBQPPL

về lĩnh vực ATVSDBĐTV có xu hướng theo phạm vi quản lý, cơ quan quản

lý Trong từng hệ thống trên bao gồm hệ thống các văn bản điều chỉnh các đối tượng quản lý, cụ thể như sau:

1 Hệ thống VBQPPL về ATTP, gồm các hệ thống VBQPPL về ATTP

do Bộ Y tế, Bộ NNPTNT, Bộ Thủy sản , Bộ Công Nghiệp, Bộ Thương mại,

Bộ Tài Chính, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Văn hóa- Thông tin ban hành Ngoài hệ thống VBQPPL của Bộ Văn hóa- Thông tin quy định về quảng cáo thực phẩm, Bộ Khoa học và Công nghệ quy định về tiêu chuẩn, quy trình kiểm tra nhà nước về thực phẩm, trong từng hệ thống VBQPPL về ATTP của các Bộ lại gồm các VBQPPL điều chỉnh các đối tượng quản lý được phân công

- Hệ thống VBQPPL của Bộ Y tế quy định về ATTP đối với thực phẩm lưu thông trên thị trường và thực phẩm nhập khẩu; ô nhiễm vi sinh vật và tồn

dư hoá chất trong thực phẩm (bao gồm cả phụ gia thực phẩm)

- Hệ thống VBQPPL của Bộ NNPTNT quy định về ATTP đối với sản phẩm thực phẩm trong suốt quá trình sản xuất từ nuôi trồng, khai thác, thu hái, sản xuất, chế biến, giết mổ, bảo quản, vận chuyển theo chức năng, nhiệm

vụ được giao cho đến khi nông sản thực phẩm được đưa ra lưu thông trên thị

trường trong nước và xuất khẩu; vệ sinh thú y đối với thực phẩm có nguồn gốc động vật nhập khẩu vào Việt Nam;

- Hệ thống VBQPPL của Bộ Thủy sản quy định về ATTP đối với sản phẩm thuỷ sản tiêu dùng trong nước trong suốt quá trình sản xuất từ nuôi trồng, khai thác, chế biến, bảo quản, vận chuyển cho đến khi sản phẩm được lưu thông trên thị trường; đối với sản phẩm thực phẩm thuỷ sản xuất khẩu, tạm nhập - tái xuất;

- Hệ thống VBQPPL của Bộ Thương mại về điều kiện kinh doanh dịch

vụ ăn uống, kinh doanh dịch vụ tươi sống và chế biến;

- Hệ thống VBQPPL của Bộ Công nghiệp đối với sản phẩm thực phẩm trong phạm vi quản lý của mình theo chức năng, nhiệm vụ được giao;

2 Hệ thống VBQPPL về sản xuất nông nghiệp, trong hệ thống này gồm các hệ thống sau:

- Hệ thống VBQPPL về Thú y (bao gồm thuốc thú y, dịch bệnh động vật, điều kiện vệ sinh thú y);

- Hệ thống VBQPPL về Kiểm dịch và bảo vệ thực vật (thuốc bảo vệ thực vật, dịch bệnh động vật) ;

- Hệ thống VBQPPL về sản xuất nông nghiệp an toàn

Ngoài ra, trong hệ thống VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV còn có các hệ thống văn bản phụ bao gồm:

1 Hệ thống VBQPPL về quảng cáo thực phẩm, vật tư nông nghiệp;

2 Hệ thống VBQPPL về truy xuất nguồn gốc sản phẩm;

3 Hệ thống văn bản về ghi nhãn hàng hóa;

Trong một số hệ thống VBQPPL nêu trên lại bao gồm:

1 Hệ thống văn bản về định mức, tiêu chuẩn, quy chuẩn sản phẩm, quy trình, quy phạm trong sản xuất;

2 Hệ thống văn bản quy định về phương pháp kiểm tra, thống kê, đánh giá, chứng nhận, công nhận;

3 Hệ thống văn bản quy định về tổ chức bộ máy, phân công, phân cấp

về QLNN trong lĩnh vực ATVSDBĐTV từ Trung ương đến địa phương;

4 Hệ thống các văn bản quy định chế tài xử lý các vi phạm trong lĩnh vực ATVSDBĐTV;

Như luận giải tại phần trên cho thấy: hệ thống cấu trúc dọc của các văn bản QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV là những VBQPPL được ban hành theo cấp độ pháp lý, hệ thống cấu trúc ngang là các VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV do các Bộ, ngành ban hành để điều chỉnh các đối tượng, lĩnh vực được phân công quản lý

Bên cạnh hệ thống cấu trúc dọc và cấu trúc ngang của các VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV còn có hệ thống các văn bản hành chính và văn bản chuyên ngành về lĩnh vực ATVSDBĐTV có mối quan hệ với hệ thống VBQPPL như sau:

- Đối với các văn bản hành chính thông thường về lĩnh vực ATVSDBĐTV thì được chia thành các nhóm sau: nhóm dùng trao đổi thông tin như báo cáo, công văn, nhóm văn bản này không có tính pháp lý cao và ràng buộc chặt chẽ; nhóm văn bản được sử dụng để chỉ đạo, điều hành (nghị quyết, chỉ thị, chương trình, đề án) và nhóm văn bản dùng để áp dụng pháp luật (quyết định) Trong cấu trúc chung của hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV, các loại văn bản hành chính dùng để chỉ đạo điều hành, hay

văn bản áp dụng pháp luật đóng vai trò quan trọng trong định hướng, hỗ trợ cho các tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực ATVSDBĐTV Nhóm văn bản này có mối quan hệ là văn bản phái sinh từ hệ thống VBQPPL Nghĩa là các cơ quan QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV căn cứ hệ thống VBQPPL của

cơ quan cấp trên và VBQPPL do chính cơ quan đó để ban hành các chỉ thị, chương trình, đề án, quyết định có liên quan về lĩnh vực ATVSDBĐTV

- Văn bản chuyên ngành về lĩnh vực ATVSDBĐTV là các văn bản đặc thù được các cơ quan QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV quy định về hình thức, mẫu mã làm cơ sở cho tổ chức, cá nhân áp dụng khi giải quyết các thủ tục hành chính, một công việc cụ thể Nhóm văn bản này rất đa dạng và thường gắn liền với các quy trình, thủ tục hành chính được quy định tại các VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV

Tuy nhiên xét về vai trò, vị trí, các VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV do các cơ quan QLNN ở trung ương ban hành thì VBQPPL chiếm vai trò, vị trí quan trọng trong hoạt động QLNN Nó là cơ sở pháp lý cho mọi hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan QLNN cấp dưới Đồng thời định hướng và điều chỉnh hành vi các tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực có liên quan

1.3 Sự cần thiết của việc xây dựng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

1.3.1 Thực hiện quyền quản lý nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

Nhà nước là chủ thể duy nhất quản lý xã hội, quản lý toàn dân, toàn diện

và bằng pháp luật Nghĩa là nhà nước quản lý toàn bộ những người sống và làm việc trên lãnh thổ, quản lý toàn bộ các lĩnh vực đời sống xã hội do pháp luật quy định Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực

nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì

và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng nhiệm vụ nhà nước [7, tr.28]

ATVSDBĐTV là lĩnh vực liên quan đến sức khỏe, tuổi thọ, sự phát triển nòi giống của con người, ảnh hưởng đặc biệt đến sự ổn định và phát triển của xã hội Do vậy, đây là lĩnh vực mà không một nhà nước nào trên thế giới không quan tâm QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV cũng như QLNN nói chung và QLNN ở các lĩnh vực khác là quyền lập quy và hoạt động hành chính điều hành Cụ thể là xây dựng, ban hành hệ thống VBQPPL về lĩnh vực ATVSDBĐTV, xây dựng tổ chức bộ máy thực hiện nhiệm vụ QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV từ Trung ương đến địa phương, làm cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan QLNN từ trung ương đến địa phương; hoạt động hành chính điều hành đối với quá trình của xã hội, hành vi của các tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực ATVSDBĐTV

Vậy hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV chính là cơ sở pháp

lý để các cơ quan QLNN từ Trung ương đến địa phương thực hiện quyền quản lý nhà nước về lĩnh vực ATVSDBĐTV

1.3.2 Thống nhất các quy phạm, quy tắc trong quản lý nhà ước về an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật

Lĩnh vực ATVSDBĐTV là lĩnh vực rộng lớn bao gồm nhiều hoạt động trực tiếp, cụ thể, đan xen lẫn nhau; là lĩnh vực hoạt động của con người, xã hội ứng dụng các thành tựu của nhiều ngành khoa học khác nhau vào việc sản xuất nông nghiệp, phòng chống dịch bệnh, chế biến thực phẩm, các ngành