quản lý nhà nước đối với quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp - thực trạng và giải pháp

Từ cách tiếp cận trên có thể hiểu quản lý nhà nước đối với quy hoạchsử dụng đất nông nghiệp là quá trình Nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ,chính sách, pháp luật và các quy định để qu

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đất nông nghiệp có vai trò và ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong quátrình phát triển kinh tế xã hội Làm thế nào để không ngừng nâng cao hiệuquả sử dụng đất nông nghiệp là vấn đề rất khó khăn, phức tạp đòi hỏi phải đápứng nhiều yêu cầu thực tiễn đang đặt ra Trong đó vấn đề hoàn thiện quản lýnhà nước về công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được coi là mộttrong những nội dung có tính cấp thiết và tất yếu khách quan nhằm làm cơ sởtiền đề cho việc nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp

Trong thời gian qua, đăc biệt từ năm 1998 đến nay, tỉnh Khánh Hoàbước đầu quan tâm đến công tác quy hoạch đất đai nói chung và quy hoạch sửdụng đất nông nghiệp nói riêng ở cả 3 cấp từ cấp xã, huyện, tỉnh Tổ chức xâydựng và quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp để làm cơ sở cho việcgiao đất nông nghiệp theo nghị định 64/CP cho các hộ nông dân, các nônglâm trường, doanh nghiệp sử dụng Quá trình quản lý nhà nước về quy hoạch

sử dụng đất nông nghiệp đã đạt được nhiều kết quả đáng kể, song vẫn cònnhững hạn chế, yếu kém cần phải quan tâm giải quyết, cụ thể như: chưa gắnkết quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh

tế - xã hội ở trên địa bàn Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở các ngành,huyện, xã vẫn còn thiếu sự đồng bộ, chưa cụ thể, chi tiết dẫn tới quy hoạchcòn mang tính chung chung, tính khả thi và tính hiệu quả sử dụng đất nôngnghiệp còn thấp Các cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà còn chưa tuân thủ đầy đủ các quytrình, quy phạm, trong quá trình quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Mặtkhác, thiếu các phương án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp chi tiết, đặcbiệt ở các vùng nuôi trồng thuỷ sản ven biển, vùng trồng cây công nghiệp vàvùng đồng bào dân tộc thiểu số

Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp tỉnh KhánhHoà hiện nay còn nhiều hạn chế, điều này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhânkhác nhau, nhưng chủ yếu là do trình độ, năng lực của cán bộ quản lý về quyhoạch sử dụng đất nông nghiệp còn thấp, chưa ngang tầm với yêu cầu thực tếđang đòi hỏi; thiếu các văn bản có tính chất pháp lý về các quy định, quy tắc,trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp

Để khắc phục tình trạng này cần phải có một giải pháp hữu hiệu nhằmnâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ởđịa bàn nói trên Vì vậy việc nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện quản lý nhà nước

về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà” thực sự

có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn đáp ứng yêu cầu đang đặt ra hiện naytrên địa bàn tỉnh Khánh Hoà

2 Tình hình nghiên cứu

Công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trênđịa bàn tỉnh Khánh Hoà thực sự bắt đầu triển khai vào cuối năm 1998 Hàngnăm, theo chức năng của mình sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn; sởTài nguyên và Môi trường có báo cáo, đánh giá thực trạng tình hình quyhoạch và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn;bên cạnh đó cho đến nay mới thỉnh thoảng có một vài báo cáo, một số bàibáo, bản tổng kết liên quan đến quy hoạch và quản lý nhà nước về quy hoạch

sử dụng đất nông nghiệp

Ngoài ra chưa có một công trình nào nghiên cứu về quản lý nhà nước

về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, kể cả các đề tài cấp tỉnh, luận văn thạc

sĩ, tiến sĩ Điều đó cho thấy, việc nghiên cứu đề tài này là rất mới mẻ, đòi hỏiphải đầu tư nghiên cứu một cách công phu mới có thể đạt được yêu cầu đặt ra

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích

Luận giải các nội dung liên quan đến quản lý nhà nước về quy hoạch sửdụng đất nông nghiệp.

Đề xuất những giải pháp cơ bản, có tính khả thi nhằm tăng cường quản

lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn Khánh Hoà

- Xây dựng các hệ thống giải pháp có tính khả thi để tăng cường vai tròquản lý nhà nước trong công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, gópphần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội tỉnh Khánh Hoà

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu các nội dung liên quan trong phạm viquản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnhKhánh Hoà, từ năm 2001 đến nay

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

- Căn cứ vào chức năng của nhà nước về quản lý quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả sử dụng phương pháp duy vậtbiện chứng và duy vật lịch sử, tổng hợp, phân tích, so sánh, gắn lý luận vớithực tiễn Mặt khác còn sử dụng phương pháp điều tra khảo sát thực tế ở cáchuyện, xã về công tác quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài

- Đề tài đã hệ thống hoá các vấn đề lý luận gắn với thực tiễn trong quản

lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, qua đó làm rõ chức năngquản lý của nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

- Đề xuất các giải pháp có tính khả thi làm cơ sở tài liệu tham khảo chocác cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trênđịa bàn tỉnh Khánh Hoà

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục các tài liệu tham khảo, luậnvăn được bố cục gồm 3 chương, 10 tiết

Chương 1

MỘT SỐ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÔNG TÁC

QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP

1.1 KHÁI NIỆM, VAI TRÒ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP

1.1.1 Khái niệm về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

VILLIAM cho rằng: khi nói về đất nông nghiệp, chúng ta phải hiểu đó

là tầng mặt tơi xốp của lục địa có khả năng tạo ra sản phẩm của cây Thànhphần tạo ra sản phẩm của cây chính là độ phì nhiêu của đất Nhờ độ phì nhiêu,đất đã trở thành vốn cơ bản của sản xuất nông nghiệp Theo Docuchaev: Đấtnông nghiệp là một thể độc lập cũng giống như khoáng vật, động vật, thựcvật, đất không ngừng thay đổi theo không gian và thời gian Nó được hìnhthành do tác động của 5 yếu tố: sinh vật, khí hậu, đá mẹ, địa hình và thời gian.Giống như vật thể khác, đất nông nghiệp cũng có quá trình phát sinh pháttriển và thoái hoá Muốn sử dụng có hiệu quả thì một trong những biện phápcần quan tâm là phải tiến hành quy hoạch

Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là bản luận chứng khoa học về chủtrương phát triển và tổ chức không gian lãnh thổ hợp lý trong quá trình sửdụng đất nông nghiệp Thông qua thực hiện các biện pháp: điều tra, thu thậpthông tin nhằm phân bố, phân vùng nguồn đất đai này trên một địa bàn, lãnhthổ nhất định Phù hợp với những tính chất tự nhiên, đặc tính thổ nhưỡng, địahình, địa chất, thuỷ văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm thực vật, cáctính chất lý hoá tính ), tạo ra những điều kiện cho việc sử dụng theo các mụcđích khác nhau đáp ứng yêu cầu về lợi ích kinh tế - xã hội - môi trường Quátrình thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp gắn liền với quá trình pháttriển kinh tế - xã hội

Thực tế cho thấy, thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là mộtvấn đề rất phức tạp, không những xác lập, phân bố hợp lý quỹ đất này giữa

các ngành và vùng lãnh thổ, mà còn phải phân bố nhằm sử dụng có hiệu quảcác loại cây trồng, vật nuôi và các loại hình khác trong quá trình sử dụng đấtnông nghiệp Mặt khác, phải xác định hướng đầu tư, biện pháp thâm canhtăng năng suất trên một đơn vị diện tích, đáp ứng các yêu cầu về hiệu quảkinh tế, xã hội và môi trường Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp có nhữngđặc trưng sau:

- Là một quá trình động, có trọng điểm cho từng thời kỳ, do đó quyhoạch phải đề ra nhiều phương án, thường xuyên cấp nhật, bổ sung tư liệu cầnthiết để có giải pháp điều chỉnh kịp thời cho phu ỡhợp với thực tế

- Phải là kết quả của quá trình nghiên cứu, đề xuất và lựa chọn các giảipháp khác nhau cho những nhiệm vụ khác nhau

- Quá trình thường xuyên điều chỉnh nhiều lần, vì thế phải luôn có một

tổ chức có đủ năng lực đề cập nhật, thừa kế và phát triển

1.1.2 Khái niệm quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, làthành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố dân

cư, sản xuất nông nghiệp, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, quốcphòng và an ninh Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã

quy định: "Đất đai thuộc quyền sử hữu toàn dân do nhà nước thống nhất

quản lý theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài" Thực tế cho thấy, quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông

nghiệp là một trong những nội dung quan trọng đối với quản lý nhà nước vềnông nghiệp Nó không những thể hiện tính pháp lý và quyền sử dụng đấttheo pháp luật mà nó còn thể hiện tính khoa học và nghệ thuật trong quá trìnhthực hiện Điều đó đòi hỏi nhà nước phải làm tốt chức năng của mình về lĩnhvực này nhằm sử dụng nguồn đất nông nghiệp có hiệu quả cao hơn

Từ cách tiếp cận trên có thể hiểu quản lý nhà nước đối với quy hoạch

sử dụng đất nông nghiệp là quá trình Nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ,chính sách, pháp luật và các quy định để quản lý, kiểm tra, giám sát các hoạtđộng liên quan đến công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm khaithác, sử dụng loại đất này có hiệu quả, thúc đẩy nông nghiệp phát triển toàndiện và bền vững

Trong thực tiễn khi quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp thường nảysinh yêu cầu xây dựng quy hoạch chuyên ngành đối với các công trình cơ sở

hạ tầng gắn liền với đất như: hệ thống giao thông, mạng lưới thuỷ lợi, hệthống các điểm dân cư Để đảm bảo thống nhất giữa quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp và các công trình trên, cần dựa trên cơ sở dự báo sử dụng đấtchung của vùng

Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp không làm thay các quy hoạchchuyên ngành Trong phương án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, cáccông trình liên quan tới đất (như hệ thống giao thông, thuỷ lợi, đai rừng, điểmdân cư ) được thể hiện dưới dạng sơ đồ phân bố và xử lý số liệu theo các chỉtiêu tổng quát Trên cơ sở sơ đồ phân bố, khi có nhu cầu sẽ xây dựng dự ánquy hoạch chuyên ngành theo từng công trình riêng biệt (thiết kế lại mạnglưới tưới tiêu, các trạm bơm, mạng lưới đường, quy hoạch các điểm dân cưnông thôn )

Như vậy, các vấn đề liên quan đến việc sử dụng hợp lý đất nông nghiệpđược thực hiện theo tuần tự từ quy hoạch tổng thể sử dụng đất nông nghiệpđến các dự án quy hoạch chuyên ngành sẽ cho phép giải quyết cụ thể các vấn

đề về sử dụng đất (trồng trọt, tưới tiêu, cơ giới hoá ) trên cơ sở áp dụng cáctiến bộ và thành tựu của khoa học kỹ thuật

Chính vì đất nông nghiệp là điều kiện của sản xuất, là cơ sở không gian

để phát triển các ngành kinh tế quốc dân, nên mọi vấn đề về sử dụng hợp lýđất đai ở các cấp độ khác nhau (dự báo, phương án quy hoạch, dự án quy

hoạch chuyên ngành ) đều liên quan đến các lĩnh vực như: năng lượng, côngnghiệp, giao thông, xây dựng và đặc biệt là dự báo việc phát triển và phân bốlực lượng sản xuất.

Định hướng sản xuất đất đai được đề cập trong nhiều tài liệu dự báokhoa học kỹ thuật thuộc các cấp và lĩnh vực khác nhau Tuy nhiên, việc xâydựng quy hoạch tổng thể sử dụng đất này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng,mang tính chất tổng hợp, dựa trên cơ sở của các tài liệu khảo sát chuyênngành, đưa ra định hướng phân bố và tạo điều kiện thuận lợi về mặt khônggian để thực hiện các quyết định về sử dụng đất trong giai đoạn trước mắt,hoàn thiện về các chỉ tiêu kỹ thuật vào tạo cơ sở pháp lý cho việc sử dụng đất

Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp không chỉ có ý nghĩa về mặt kinh

tế mà còn thể hiện rõ tính kỹ thuật cũng như ý nghĩa pháp lý Các quyết định

về quy hoạch sử dụng đất vừa là cơ sở không gian để bố trí các công trình,vừa là căn cứ kỹ thuật để lập kế hoạch đầu tư chi tiết

Xem xét mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và quản

lý đất này cho thấy: các tài liệu về thống kê số lượng, chất lượng đất cũng nhưviệc đăng ký đất phục vụ cho việc lập quy hoạch sử dụng nó Ngược lại, cơcấu đất được tạo ra trong quá trình quy hoạch sử dụng là cơ sở để thống kêđất đai Các số liệu về phân hạng đánh giá đất cũng được sử dụng để lập quyhoạch và kế hoạch sử dụng đất đai Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp toànquốc, cấp vùng và cấp tỉnh là quy hoạch chiến lược, dùng để khống chế vĩ mô

và quản lý kế hoạch sử dụng đất Quy hoạch cấp huyện phải phù hợp và hàihoà với quy hoạch cấp tỉnh Quy hoạch cấp huyện là giao điểm giữa quyhoạch quản lý vĩ mô và vi mô, quy hoạch cấp xã là quy hoạch vi mô và làm

cơ sở để thực hiện quy hoạch thiết kế chi tiết

1.1.3 Vai trò quản lý của Nhà nước đối với công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

Một trong những vấn đề quan trọng của Nhà nước là phải quản lýnguồn lực đất nông nghiệp có hiệu quả Muốn vậy, phải quan tâm trước hết

đó là công tác quy hoạch sử dụng nó Vai trò quản lý của nhà nước trong quyhoạch sử dụng đất nông nghiệp được thể hiện chủ yếu ở các mặt sau:

Thứ nhất, quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông ngghiệp sẽ

đảm bảo cho việc sử dụng đất này có hiệu quả

Trong xã hội có giai cấp bóc lột, đất nông nghiệp chủ yếu nằm trongtay giai cấp thống trị và giai cấp địa chủ Do đó quan hệ ruộng đất chủ yếutrong các chế độ xã hội này là mối quan hệ giữa các chủ ruộng đất và nôngdân làm thuê, giữa giai cấp bóc lột và người bị bóc lột Trong xã hội chủnghĩa, mối quan hệ chủ yếu về đất nông nghiệp là mối quan hệ giữa nhà nước(chủ sở hữu ruộng đất) và các chủ sử dụng đất (các tổ chức kinh tế, các hộ giađình, các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, tư nhân) Nhà nước tạo mọi điềukiện môi trường thuận lợi cho các đối tượng sử dụng đất phát huy khả năngcủa mình để tăng giá trị canh tác trên 1đơn vị diện tích Do vậy sự quản lý củanhà nước đối với quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp có vai trò đảm bảo choquá trình sử dụng loại đất này có hiệu quả trên cơ sở khai thác tiềm năng, lợithế của nó trong quá trình phát triển sản xuất nông nghiệp

Thứ hai, đất nông nghiệp được sử dụng dưới nhiều hình thức tổ chức

khác nhau như: nông hộ, trang trại, nông trường, sản xuất nhiều loại nông sảnkhác nhau Trong khi đó để đảm bảo phát triển một nền nông nghiệp hàng hoátheo hướng bền vững, đòi hỏi phải có một quy mô sản xuất với một diện tíchđất phù hợp Sự quản lý của nhà nước trong công tác quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp là nhằm xây dựng chiến lược lâu dài về sử dụng đất nông nghiệp.Thực tế cho thấy, không thể mỗi một chủ sử dụng đất có thể giải quyết đượcvấn đề có tính chiến lược, tính dài hạn, tính tổng hợp, tính lịch sử - xã hộitrong quá trình sử dụng đất nông nghiệp Đồng thời là cơ sở để nhà nước ban

hành các chính sách nhằm thúc đẩy việc quy hoạch sử dụng đất có hiệu quả,như: tăng cường xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển công nghiệp chế biếnnông sản, thúc đẩy thương mại, phân bố lại lực lượng lao động, dân cư

Thứ ba, sản xuất nông nghiệp gắn liền với đặc điểm của đất nông

nghiệp, đó là tính giới hạn, tính cố định, tính không thể thay thế; trong khi đólịch sử dụng đất cho thấy, sự chuyển đổi ngày càng nhiều diện tích đất nôngnghiệp sang các mục đích sử dụng khác, như: mục đích đất ở dân cư, đất xâydựng đô thị, khu công nghiệp, đất an ninh quốc phòng, đất giao thông thuỷlợi áp lực sử dụng đất ngày càng gia tăng Do đó xu thế sử dụng đất nôngnghiệp có sự gia tăng về hiệu quả sử dụng, đảm bảo thu nhập trên một đơn vịdiện tích ngày càng cao hơn Xét trên góc độ này cho thấy, sự quản lý của nhànước đối với công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm đảm bảođược tính chiến lược về xu hướng sử dụng đất, xu hướng chuyển đổi mục đích

sử dụng để từ đó có biện pháp giải quyết những vấn đề nảy sinh trong quátrình phân bố, sử dụng loại đất này một cách có hiệu quả cao

Thứ tư, sản xuất nông nghiệp có địa bàn phân bố rất rộng và trên nhiều

loại địa hình khác nhau, do vậy quá trình sản xuất nông nghiệp chịu sự chi phốirất lớn của hệ thống các công trình hạ tầng công cộng, như giao thông, thuỷlợi, Hơn nữa từng chủ thể có liên hệ rất mật thiết với nhau trong quá trình canhtác, như vấn đề xác định mùa vụ, tưới - tiêu, bảo vệ thực vật; nhiều loại nông sảnđược chế biến không những theo mối liên hệ ranh giới hành chính địa phương

mà còn là mối liên hệ vùng, khu vực, thậm chí mang tính quốc gia Xét trên góc

độ này cho thấy, sự can thiệp của nhà nước đối với công tác quy hoạch sử dụngđất nông nghiệp nhằm đảm bảo giải quyết những vấn đề về hệ thống hạ tầngkinh tế, mối liên hệ giữa các vùng, khu vực và quốc gia

1.2 NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI QUY HOẠCH

SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là một trongnhững vấn đề quan trọng nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả sử dụngnguồn tài nguyên này Nội dung chủ yếu được thể hiện như sau:

- Ban hành các văn bản có tính chất pháp lý về quy trình, quy phạmtrong quá trình tổ chức xây dựng, thực hiện quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp ở các cấp

- Xác định mục đích yêu cầu và thực hiện nguyên tắc, phương phápquản lý của nhà nước về quy hoạch sử dung đất nông nghiệp

- Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

- Tổ chức điều tra, khảo sát, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch

sử dụng đất nông nghiệp, trong đó: quy định thẩm quyền của các cấp về việcphê duyệt quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

- Quản lý quy hoạch, sử dụng đất nông nghiệp: thông qua công khaiquy hoạch; kêu gọi đầu tư thực hiện quy hoạch; tiến hành giao đất cho các tổchức, hộ gia đình cá nhân trực tiếp sử dụng theo Nghị định 64/CP của Thủtướng Chính phủ

- Quản lý kinh phí đầu tư xây dựng quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp, kế hoạch hoá nguồn chi phí đầu tư cho việc điều tra, khảo sát, xâydựng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở các địa phương

- Tăng cường thanh tra, kiểm tra xử lý nghiêm minh các trường hợp viphạm trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dung đất nông nghiệp trước,trong và sau khi thực hiện quy hoạch

- Phân vùng hợp lý diện tích đất nông nghiệp cho nhu cầu phát triểnkinh tế xã hội Hình thành hệ thống cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp phù hợpvới cơ cấu kinh tế, khai thác tiềm năng đất nông nghiệp sử dụng đúng mục

đích Phân bố hợp lý các tổ hợp không gian sử dụng đất nhằm đạt hiệu quảgiữa 3 lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường.

- Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là hệ thốngquy hoạch nhiều cấp Ngoài lợi ích chung của cả nước, mỗi vùng, mỗi địaphương tự quyết định những lợi ích cục bộ của mình Vì vậy, để đảm bảothống nhất khi xây dựng và triển khai quy hoạch sử dụng đất nông nghiệpphải tuân thủ các thể chế hành chính hiện hành của Nhà nước Hệ thống quản

lý hành chính của nước ta được phân chia thành 4 cấp: toàn quốc (bao gồm cảcấp vùng), cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụcủa mỗi cấp để quy định chức năng quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụngđất nông nghiệp có nội dung và ý nghĩa khác nhau Quản lý nhà nước về quyhoạch sử dung đất nông nghiệp của các cấp đều là cơ sở và chỗ dựa cho quản

lý nhà nước của các cấp chính quyền Quản lý nhà nước về quy hoạch sửdụng đất nông nghiệp cấp dưới là căn cứ để điều chỉnh các quy hoạch vĩ mô

- Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của cả nước

là chỗ dựa của quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấptỉnh, được xây dựng căn cứ vào nhu cầu của nền kinh tế quốc dân, kế hoạchdài hạn phát triển kinh tế - xã hội, trong đó xác định phương hướng, mục tiêu

và nhiệm vụ sử dụng đất cả nước nhằm điều hoà quan hệ sử dụng đất giữa cácngành, các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương Đề xuất các chính sách,biện pháp để khai thác, sử dụng, bảo vệ và nâng cao hệ số sử dụng đất, điềuchỉnh cơ cấu sử dụng đất và thực hiện quy hoạch

- Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp tỉnh làxây dựng căn cứ và quy hoạch sử dụng đất đai toàn quốc và quy hoạch vùng

Cụ thể hoá các chỉ tiêu chủ yếu của quy hoạch toàn quốc kết hợp với đặcđiểm đất đai và yêu cầu phát triển kinh tế -xã hội trong phạm vi tỉnh mình.Nội dung chủ yếu của quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp tỉnh gồm:

+ Xác định phương hướng, nhiệm vụ và mục tiêu sử dụng đất nôngnghiệp toàn tỉnh.

+ Điều hoà nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp của các ngành, xử lý mốiquan hệ giữa khai thác sử dụng, cải tạo và bảo vệ đất

+ Đề xuất định hướng, cơ cấu, các chỉ tiêu và phân bố sử dụng đất nôngnghiệp của tỉnh cũng như các biện pháp để thực hiện quy hoạch

Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp huyện là xâydựng trên cơ sở định hướng của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh nhằm giảiquyết các mâu thuẫn về quan hệ đất đai căn cứ vào đặc tính nguồn tài nguyênđất, mục tiêu dài hạn phát triển kinh tế -xã hội và các điều kiện cụ thể kháccủa các huyện, thị (điều hoà quan hệ sử dụng đất trong phát triển xây dựng,

đô thị và phát triển nông - lâm nghiệp)

+ Đề xuất các chỉ tiêu và phân bố sử dụng các loại đất Xác định cácchỉ tiêu khống chế về đất nông nghiệp đối với quy hoạch ngành và xã phườngtrên phạm vi của huyện Nội dung quản lý nha ỡnước quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp cấp huyện bao gồm:

+ Xác định phương hướng, mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp cơ bản sửdụng đất nông nghiệp của huyện

+ Xác định quy mô, cơ cấu và phân bố sử dụng đất nông nghiệp củacác ngành

+ Xác định phạm vi và phân bố đất nông nghiệp sử dụng cho các côngtrình hạ tầng, cho các xã trong huyện

+ Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp xã: Xã

là đơn vị hành chính cấp cơ sở (cấp cuối cùng), các loại văn bản nghiên cứutiền kế hoạch hầu như không có (từ trước tới nay chưa có quy hoạch pháttriển kinh tế-xã hội của xã) Theo tinh thần của Luật đất đai năm 1993, tài liệuquy hoạch sử dụng đất đai cấp xã cho thời hạn 5 - 10 năm có tính pháp quy và

sẽ là văn bản duy nhất mang tính tiền kế hoạch Quản lý nhà nước về quyhoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp xã là quy hoạch vi mô là khâu cuối cùngcủa hệ thống quản lý về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được xây dựngdựa trên khung chung các chỉ tiêu định hướng sử dụng đất đai của huyện

+ Xác định mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể và các giải pháp sử dụngđất nông nghiệp cho từng mục đích trên địa bàn xã

+ Xác định nhu cầu và cân đối quỹ đất nông nghiệp cho từng mục đích

sử dụng, từng dự án

+ Xác định cụ thể vị trí phân bố, hình thể, diện tích và cơ cấu sử dụngtừng khoanh đất cho các mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, khudân cư, hệ thống cơ sở hạ tầng như đường giao thông, kênh mương thuỷ lợi,lưới điện, bưu chính viễn thông, y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao các dự án

và các công trình chuyên dùng khác

Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được thể hiện

4 cấp thực hiện theo nguyên tắc kết hợp từ trên xuống và từ dưới lên Tuynhiên, do yêu cầu của thực tiễn đôi khi phải thực hiện độc lập, hoặc đồng thờisau đó sẽ chỉnh lý khi điều kiện cho phép

1.3 CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUÁ TRÌNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Quá trình quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp chịuảnh hưởng bởi nhiều nhân tố khách quan, chủ quan trong những thời kỳ nhấtđịnh, trong đó nhân tố chủ yếu tác động trực tiếp đến quá trình trên được thểhiện như sau:

- Đặc điểm địa hình, khí hậu, điều kiện thổ nhưỡng

Đây là nhân tố không kém phần quan trọng ảnh hưởng đến quá trìnhquản lý nhà nước về quy hoạch sử dung đất nông nghiệp Khí hậu ở KhánhHoà vừa chịu sự ảnh hưởng của khí hậu nhiệt đới gió mùa, vừa mang tính

chất của khí hậu đại dương nên tương đối ôn hoà Nhiệt độ trung bình năm

là 260C; tổng tích ôn khoảng 9.5000C; ánh sáng dồi dào, số giờ nắng trungbình năm đạt 2.600 giờ; lượng mưa trung bình năm 1.400 - 1.600 mm; độ

ẩm không khí trung bình năm là 78% và chênh lệch giữa các tháng khônglớn Nhìn chung khí hậu ôn hoà mát mẻ quanh năm, là điều kiện rất thuậnlợi cho các loại cây trồng ở vùng này sinh trưởng và phát triển, cho năngsuất và chất lượng cao Trong khi đó điều kiện địa hình và thổ nhưỡng ởKhánh Hoà vô cùng phức tạp, bao gồm nhiều loại địa chất, địa hình, địamạo phân bố xen kẽ lẫn nhau, rất khó khăn cho việc tổ chức chỉ đạo sảnxuất, hình thành các vùng sản xuất tập trung chuyên canh, dẫn tới côngtác quy hoạch cũng như chỉ đạo thực hiện quy hoạch càng rất quan trọngđối với tỉnh Khánh Hòa

- Cơ chế, chính sách của Nhà nước:

Sau khi hoàn thành cuộc cách mạng giải phóng dân tộc, thống nhất tổquốc, nước ta tiến thẳng lên chủ nghĩa xã hội bỏ qua giai đoạn phát triển tưbản chủ nghĩa Trong quá trình xây dựng đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã

có nhiều bước thay đổi về cơ chế chính sách Xét riêng trong lĩnh vực nôngnghiệp từ chỗ xây dựng các hợp tác xã kiểu cũ, các nông trường đến việckhoán hộ gia đình và từng bước hình thành các hợp tác xã kiểu mới, các trangtrại; Luật đất đai cũng từng bước được hoàn thiện, từ Luật đất đai 1993 đếnluật đất đai 1998 và mới đây nhất là luật đất đai sửa đổi 2003 Sự thay đổi cơchế chính sách đó đòi hỏi quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp cũng phải thay đổi theo cho phù hợp Đặc biệt sau khi có luật đất đai

và luật đất đai sữa đổi việc giao quyền sử dụng đất ổn định và lâu dài chongười sản xuất, dẫn tới nội dung phương hướng quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp và tổ chức chỉ đạo thực hiện cũng thay đổi theo, có thể nói là mộtbước ngoặt trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

- Ý thức của người dân và các tổ chức trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp:

Ý thức của người dân và các tổ chức về việc thực hiện quy hoạch sửdụng đất nông nghiệp phụ thuộc vào quá trình nhận thức về vai trò ý nghĩacủa công tác này, phụ thuộc vào sự nhận biết và thông suốt các nội dung vàchỉ tiêu đã được đề ra Đây là điều kiện rất quan trọng để cho việc quản lý nhànước về lĩnh vực này tiến hành được thuận lợi và có hiệu quả

Thực tiễn cho thấy, nhận thức của người dân và các tổ chức cũng từngbước được phát triển theo tiến trình phát triển kinh tế xã hội ở nước ta Hiệntại đa số người dân chỉ nhìn thấy lợi ích trước mắt, lợi ích cho riêng mình, chứchưa có sự nhìn nhận về lợi ích lâu dài, lợi ích cộng đồng; do vậy quá trìnhkhai thác sử dụng đất nông nghiệp bất hợp lý xảy ra khá phổ biến, như: vấn

đề đốt nương làm rẫy, canh tác trên đất dốc, nạn chặt phá rừng, chuyển đổimục đích sử dụng đất một cách tùy tiện từ đất sản xuất nông nghiệp sang đất

ở, đất xây dựng, phá vỡ tiến trình sử dụng đất khoa học và bền vững, ảnhhưởng nặng nề đến việc bảo vệ đất chống xói mòn và môi trường sinh tháiđầu nguồn cũng như cảnh quan thiên nhiên, cấu trúc đô thị

- Năng lực trình độ của bộ máy quản lý nhà nước về đất đai:

Bộ máy quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ởnước ta tương đối kồng kềnh, hiệu quả thấp Điều này bắt nguồn từ nhiềunguyên nhân khác nhau, nhưng trong đó do trình độ, năng lực thực tế của cán

bộ làm công tác quy hoạch này còn hạn chế, chưa đảm bảo các yêu cầu, cácquy định có tính quy phạm làm ảnh hưởng đến chất lượng quản lý nhà nước

về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Bộ máy cán bộ quản lý nhà nước vềquy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đòi hỏi phải có trình độ chuyên ngành,trình độ tổng hợp liên ngành mới giải quyết được những vấn đề trong quyhoạch đang đặt ra Thực tế cho thấy, nhiều địa phương quản lý nhà nước về

quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả thấp chủ yếu do cán bộ làm côngtác quản lý nhà nước về quy hoạch này có trình độ yếu, kém, xây dựng quyhoạch theo kiểu khép kín, trước mắt mâu thuẫn lâu dài Mặt khác, cán bộquản lý nhà nước về lĩnh vực này chưa sử dụng công nghệ hiện đại để nângcao hiệu quả quản lý của mình, đồng thời vẫn còn tư tưởng xây dựng quyhoạch sơ qua, đại khái không gắn với yêu cầu của thực tiễn đặt ra.

- Tác động của cung cầu về đất đai:

Cung cầu trên thị trường đất đai có sự biến động thường xuyên, nhất là

sự biến động của cầu, cầu thường tăng rất lớn so với cung làm cho giá đất lêncao, thậm chí trong chỉ trong một thời gian ngắn cầu ảo làm cho giá tăng rấtnhanh, mọi người đổ xô vào mua đất để dự trữ

Để giải quyết cầu về đất đai cho xây dựng đô thị, cho đất ở, cho việcphát triển công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, Nhà nước đã có chủ trương quyhoạch cụ thể các điểm dân cư, ranh giới chỉnh trang đô thị, quy mô vị trí cácđiểm công nghiệp, khu công nghiệp, trên cơ sở phân tích đánh giá hiệu quảkinh tế sử dụng đất; thế nhưng trên thực tế nhiều dự án vẫn mang tính chấtquy hoạch treo, một trong những yếu tố tác động rất lớn gây nên tình trạngnày chính là do người dân sản xuất nông nghiệp tìm mọi cách sang nhượngchuyển đổi mục đích sử dụng đất (kể cả đất lúa 2 vụ, đất đang sản xuất nôngnghiệp có hiệu quả cao) với giá rẻ nhưng có lợi cho riêng họ Tình hình này

đã làm xáo trộn quy hoạch sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nóiriêng, ảnh hưởng rất lớn đến tiến trình phát triển kinh tế xã hội của nước ta

Như vậy, tác động của cung cầu về đất đai là một nhân tố không kémphần quan trọng ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp

1.4 SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN PHẢI HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG TÁC QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là một yêucầu có tính khách quan, bất kỳ một quốc gia nào dù muốn hay không muốncũng quan tâm thực hiện đến công tác quản lý quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp Bởi vì nó ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả của việc sử dụng nguồn lựcnày Điều đó được phân tích dưới khía cạnh sau:

- Do yêu cầu của quy luật đòi hỏi mọi quốc gia cũng như người dânphải quan tâm đến việc nâng cao hiệu quả của việc sử dụng đất nông nghiệptrên cơ sở tiết kiệm chi phí và thâm canh tăng năng suất trên một diện tíchnhất định Nguồn lực đất đai ngày càng khan hiếm và cạn kiệt, nếu sử dụngkhông có hiệu quả thì sẽ gây ra lãng phí rất lớn Điều này bắt buộc nhà nướcphải quan tâm đến việc quản lý tài nguyên nói trên, song để nâng cao hiệu quả

sử dụng nó thì trước hết phải hoàn thiện quản lý nhà nước về lĩnh vực này

- Do quá trình đổi mới về cơ chế, chính sách của Nhà nước trong lĩnhvực kinh tế nói chung và đất đai nói riêng đang đặt ra Điều này đòi hỏi nhànước phải ban hành hệ thống cơ chế chính sách và pháp luật để làm cơ sở nềntảng cho quá trình xây dựng, thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cóhiệu quả Muốn vậy đòi hỏi nhà nước phải tăng cường quản lý công tác quyhoạch sử dụng đất nông nghiệp để không ngừng nâng cao hiêu quả, phù hợpvới quá trình đổi mới cơ chế quản lý

- Do thực trạng hiện nay quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp ở nước ta còn nhiều hạn chế, yếu kém, gây ra tình trạng lãng phí,bất cập, tuỳ tiện Nhiều cơ quan thực hiện chức năng đã buông lỏng quản lýlàm cho việc sử dụng đất nông nghiệp không theo quy hoạch, thiếu đồng bộ,thiếu tính thống nhất và xu thế tiêu cực ngày càng gia tăng

- Nước ta là nước nông nghiệp, nguồn lực đất nông nghiệp là yếu tố đặcbiệt quan trọng trong quá trình nâng cao đời sống của người nông dân và cạnh

tranh trên thương trường trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế Do đó đểphát huy lợi thế so sánh của nguồn lực này đòi hỏi nhà nước phải quan tâmđến việc xây dựng và quản lý quy hoạch, coi đây là một nhân tố rất quantrọng để thúc đẩy nền nông nghiệp phát triển toàn diện, bền vững và có hiệuquả ngày càng cao

1.5 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đều rất đượcquan tâm ở nhiều nước trên thế giới, nhất là những nước nông nghiệp chiếm

tỷ trọng lớn Họ nhận thức rằng, muốn nâng cao hiệu quả của ngành nôngnghiệp thì phải đặc biệt quan tâm đến công tác quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp và quy hoạch đó phải đặt dưới sự quản lý, kiểm tra, giám sát của nhànước Thực tế cho thấy, rất nhiều quốc gia đã làm tốt công tác này và trênthực tế mang lại những thành tựu đáng kể

- Ở Trung Quốc quan điểm phân vùng nông nghiệp tương đối rộng Họđưa ra nội dung phân vùng nông nghiệp bao gồm 5 loại: Phân vùng điều kiện

tự nhiên nông nghiệp, bao gồm các điều kiện tự nhiên có quan hệ tới pháttriển sản xuất nông nghiệp như: khí hậu, địa mạo, thổ nhưỡng, thuỷ văn, địachất thuỷ văn, thực bì, đánh giá ảnh hưởng của chúng đối với sản xuất nôngnghiệp: mặt có lợi, bất lợi và vạch ra những bước để tiến hành cải tạo và sửdụng; Phân vùng điều kiện kinh tế nông nghiệp: bao gồm lao động, nhânkhẩu, điều kiện trang thiết bị nông nghiệp, công nghiệp chế biến nông phẩm,lưu thông, tiêu thụ sản phẩm, thu nhập kinh tế nông nghiệp và đầu tư chonông nghiệp ; Phân vùng ngành hàng nông nghiệp: tức là nghiên cứu mốiquan hệ giữa trồng trọt, chăn nuôi, nghề phụ và phân bố sản xuất các loại câytrồng chủ yếu đối với điều kiện tự nhiên Trên cơ sở phân bố hiện trạng từngkhu vực, mức sản lượng, những vấn đề tồn tại và con đường tăng sản của từng

ngành và các loại cây trồng, phạm vi thích ứng rộng của các loại giống tốt vàtính khả thi phát triển các vùng sản xuất mới ; Phân vùng biện pháp kỹ thuật:cải tạo đất, bảo vệ thực vật, thay đổi chế độ canh tác, khả năng áp dụng thâmcanh về giống cây trồng, thuỷ lợi, phân bón, hiệu quả kinh tế và các biện phápcải cách kỹ thuật ; Cuối cùng là phân vùng nông nghiệp tổng hợp: dựa trên

cơ sở phân tích tổng hợp của vùng tự nhiên nông nghiệp - vùng điều kiện kinh

tế nông nghiệp - vùng ngành hàng nông nghiệp - vùng biện pháp kỹ thuậtnông nghiệp, để xây dựng một cơ cấu sản xuất nông nghiệp hợp lý từ kháiquát đến chi tiết, ở cả 3 cấp, toàn quốc, tỉnh và huyện Tất cả vấn đề này đềuthuộc quyền quản lý, điều tiết của Nhà nước Trung Quốc

- Đối với Nhật Bản: Nhật Bản là một nước có nền nông nghiệp pháttriển nhất là nông nghiệp sinh thái Trong nhiều thập kỷ qua, Chính phủ NhậtBản đã đặc biệt quan tâm đến công tác quản lýù quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp Từ năm 1980 Nhật Bản đã có quy định Nhà nước phải quản lý chặtchẽ quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm ngăn chặn tình trạng đầu tư tíchtrữ đất, đảm bảo cho người nông dân có đất canh tác và cấp giấy phép đối với

họ để tạo ra động lực cho sự phát triển nông nghiệp Chính phủ Nhật quy địnhkhi chuyển sang sử dụng mục đích khác thì phải có sự giám sát của Hội đồng

tư vấn về kỹ thuật đất nông nghiệp của chính quyền địa phương Các cơ quanchức năng phải có trách nhiệm trong việc quyết định cho các cá nhân và tổchức được chuyển đất nông nghiệp sang các mục đích khác Việc quản lý nhànước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được tiến hành chặt chẽ theo hệthống từ Trung ương đến địa phương Hàng năm, các cấp chính quyền tổ chứcđánh giá hiệu quả quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp để rút kinh nghiệm,đồng thời có biện pháp xử lý những trường hợp vi phạm quy hoạch của nhànước đã được ban hành

- Ở Mỹ: Nhà nước đã thực hiện chức năng quản lý quy hoạch sử dụngđất nông nghiệp đối với các bang nói riêng và liên bang nói chung Điều nàytrên thực tế đã mang lại hiệu quả rõ rệt Quốc hội Mỹ đã ban hành nhiều đạoluật có liên quan đến quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và có cơ chế kiểmsoát chặt chẽ vấn đề này Công tác điều tra, khảo sát đất nông nghiệp đã đượcthực hiện trên quy mô lớn nhằm thống kê quỹ đất hiện có trên từng bang và cảliên bang Chính phủ đã xây dựng một tổ chức làm nhiệm vụ đánh giá khảnăng, mức độ và hiệu quả khai thác tài nguyên đất nói chung và đất nôngnghiệp nói riêng Việc quy hoạch, hoạch định sử dụng nông nghiệp được tiếnhành một cách cụ thể theo các hệ thống chỉ tiêu kinh tế đã định lượng, thịtrường đất nông nghiệp ở Mỹ phát triển tạo điều kiện cho quá trình tích tụ tậptrung đất vào các trang điền với quy mô rộng lớn.

- Ở Pháp công tác phân vùng sản xuất nông nghiệp được giao cho cácchuyên gia nông nghiệp kết hợp với các địa phương tiến hành, trên cơ sở đótổng hợp lên cả nước Kết quả đã chia nước Pháp thành 600 tiểu vùng nôngnghiệp Công việc này được tiến hành dưới sự chỉ đạo của Viện Thống kê vàNghiên cứu kinh tế Các vùng mà họ chia ra có một đặc điểm chung về tựnhiên (thổ nhưỡng, khí hậu, ), điều kiện xã hội (phân bố dân cư, cơ cấu kinh

tế, hệ thống sản xuất nông nghiệp) Nông nghiệp nước Pháp là một nền nôngnghiệp phát triển, ổn định, là một nền nông nghiệp trang trại, ứng dụng rộngrãi tiến bộ khoa học kỹ thuật, đạt năng suất và tạo ra sản phẩm hàng hoá cao;sản xuất nông nghiệp theo yêu cầu thị trường, giá cả nông sản được nhà nướctài trợ Việc quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở Pháp đều dựa vào cácphương pháp phân tích, thống kê, dựa vào các hàm số và các mô hình tốiưu,

Kinh nghiệm trên có thể rút ra bài học là: Cần phải coi trọng công tácquy hoạch và kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp, sớm ban hành các đạo luật

quy định hết sức nghiêm ngặt trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp nhằm mang lại hiệu quả cao; đồng thời quan tâm đến việc thống kê đấtđai một cách thường xuyên liên tục Coi trọng công tác khảo sát xây dựng bản

đồ, đánh giá số lượng và chất lượng đất nông nghiệp làm cơ sở nền tảng choviệc quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Đẩy mạnhcông tác phân vùng, quy hoạch chi tiết làm có sở khoa học và pháp lý choviệc quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

Chương 2

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG

ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH KHÁNH HOÀ

2.1 KHÁI QUÁT ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN, KINH TẾ, XÃ HỘI LIÊN QUAN ĐẾN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH KHÁNH HOÀ

2.1.1 Đặc điểm tự nhiên

Khánh Hoà là tỉnh phía nam của vùng Duyên Hải Nam Trung Bộ, với

vị trí địa lý nằm ở trung tâm của 2 vùng kinh tế trọng điểm của đất nước đó làvùng kinh tế trọng điểm Miền Trung và vùng kinh tế trọng điểm Miền Nam.Điều đó đã tạo điều kiện cho Khánh Hoà phát triển sản xuất hàng hoá và mởrộng giao lưu kinh tế - xã hội với các tỉnh trong nước và quốc tế Trên thực tế

về mặt sản xuất nông nghiệp Khánh Hoà đã trở thành trung tâm nghiên cứu vàchuyển giao kỹ thuật của nhiều loại giống cây trồng và vật nuôi cho vùngDuyên Hải Nam Trung Bộ (Trung tâm nghiên cứu giống cây ăn quả SuốiDầu; Trung tâm nghiên cứu nuôi trồng thuỷ sản III; Viện Hải Dương Học;Phân viện Thú Y Miền Trung )

Tổng diện tích tự nhiên toàn tỉnh là 519.725 ha (kể cả quần đảo Trường

Sa 49.630 ha) với nhiều loại đất khác nhau (có 9 nhóm đất chính và 21 loạiđất phát sinh), gồm: nhóm đất cát và cồn cát 16.122 ha; nhóm đất mặn vàphèn mặn 8.609 ha; nhóm đất phù sa 32.423 ha nhóm đất xám 25.713 ha;nhóm đất đỏ vàng 303.815 ha; nhóm đất thung lũng dốc tụ 2.959 ha; nhómđất mùn trên núi cao 56.743 ha; nhóm đất xói mòn trơ sỏi đá 14.256 ha; cácloại đất khác 8.583 ha Sự phong phú và đa dạng về đất đại tạo điều kiện chotỉnh Khánh Hoà có thể phát triển một nền nông nghiệp toàn diện với nhiều loạicây con Đây là điều kiện thuận lợi để đa dạng hoá cây trồng, kinh doanh tổnghợp, hạn chế độc canh, nhưng điều này cũng đòi hỏi phải làm tốt công tác quyhoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm xác định được quy mô diện tích các loại

cây trồng phù hợp với lợi thế so sánh của tỉnh, đảm bảo phát triển một nền nôngnghiệp bền vững Thực tiễn quá trình sản xuất nông nghiệp ở địa bàn này đãhình thành hệ thống cây trồng vật nuôi rất phong phú (cà phê, dừa, điều, xoài,lúa, ngô, mía, rau, ) Tuy nhiên quá trình phát triển nền nông nghiệp KhánhHoà đã có những bước thăng trầm không ổn định, có những thời kỳ diện tích càphê ở 2 huyện Khánh Sơn, Khánh Vĩnh, thuộc tỉnh Khánh Hoà diện tích được

mở rộng gần 1000 ha, đến năm 2000 giảm xuống còn 730 ha, đến nay chỉ còn

180 ha, gây lãng phí lớn trong quá trình đầu tư; diện tích trồng điều, dừa, míacũng tăng giảm thất thường, chứng tỏ từ người sản xuất đến các nhà quản lý vànhà hoạch định chiến lược chưa xác định rõ được các loại cây trồng và quy

mô diện tích các loại cây trồng có khả cạnh tranh bền vững trên địa bàn tỉnhKhánh Hoà

Theo số liệu thống kê đất đai năm 2005 tỉnh Khánh Hoà có diện tíchrừng là 201.000 ha, trữ lượng gỗ là 18,5 triệu m3, trong đó 64,8% là rừng sảnxuất, 34% là rừng phòng hộ và 1,2% là rừng đặc dụng Rừng là một thế mạnhcủa tỉnh Khánh Hoà, song việc khai thác bất hợp lý trong thời gian qua đã làmtài nguyên rừng ngày càng cạn kiệt, chỉ tính riêng từ năm 1976 đến năm 1996diện tích rừng tự nhiên Khánh Hoà giảm 12.100 ha và 2,9 triệu m3 gỗ, bìnhquân hàng năm giảm 605 ha và 145 m3 gỗ (tài liệu kiểm kê đất rừng năm1996) Việc suy giảm diện tích rừng dẫn tới sự suy giảm cân bằng sinh tháilàm tăng nguy cơ hạn hán, lũ lụt, lũ quét, xói lở, bồi lấp, xâm nhập mặn, ảnhhưởng đến quá trình sử dụng đất nông nghiệp

Khánh Hoà có trên 385 km bờ biển, chứa đựng một nguồn tài nguyênthuỷ sản đa dạng về chủng loại và sản lượng tiềm năng khá cao, cùng vớicảnh quan thiên nhiên rất đẹp thuận lợi cho phát triển du lịch mang tầm quốcgia, quốc tế (Vịnh Văn Phong - Đại Lãnh; biển Nha Trang; cảng Ba Ngòi,Cam Ranh) Về mặt du lịch Nha Trang được UNEESCO công nhận là mộttrong 29 Vịnh đẹp nhất thế giới; về mặt phát triển thuỷ sản theo dự báo của

Viện Hải dương học Nha Trang thì vùng biển Khánh Hoà có tổng trữ lượngthuỷ sản 150 ngàn tấn, sản lượng đánh bắt 70 ngàn tấn/năm Tuy nhiên trong

10 năm qua mặc dù số lượng và công suất tàu thuyền tăng nhanh (hàng năm

là 5% - 7%), nhưng sản lượng đánh bắt hầu như không tăng, đạt từ 50 - 55ngàn tấn/năm (đạt 72% năng lực khai thác) Việc khai thác kiệt quệ thuỷ sảnven bờ ảnh hưởng xấu đến yêu cầu bảo vệ nguồn lợi này, như: Giảm nơi trúngụ và sinh sản của nhiều loại tôm, cá, giảm năng suất đánh bắt, mất cân bằngtrong việc phát triển hệ sinh thái ven biển

Trong quá trình sản xuất ngày càng mở rộng, trình độ công nghiệp hoá

và hiện đại hoá ngày càng cao, để duy trì sự bền vững trong quá trình pháttriển và bảo vệ nguồn lợi tự nhiên, vấn đề cải thiện và bảo vệ tài nguyên môitrường là biện pháp hàng đầu của mọi biện pháp, trong đó quy hoạch là mộttrong các yêu cầu cấp bách nhằm làm cơ sở khoa học cho việc chỉ đạo thựchiện việc cải thiện và bảo vệ môi trường sinh thái phục vụ cho nhu cầu lợi íchchung và cho sản xuất nông nghiệp nói riêng

2.1.2 Đặc điểm kinh tế, xã hội

Khánh Hoà là một trong các tỉnh có tốc độ tăng trưởng GDP cao vàtrên mức bình quân của cả nước, tốc độ tăng trưởng giai đoạn 1996 - 2000 đạt8,3%; giai đoạn 2001 - 2005 đạt 11,5%; GDP năm 2005 đạt gần 7000 tỷ đồng(tính theo giá cố định năm 1994) ( xem biểu 2.1)

Biểu2.1: Tốc độ tăng trưởng; chuyển dịch cơ cấu kinh tế tỉnh Khánh Hòa

Tốc độ tăng trưởng kinh tế qua các giai đoạn ( % )

TT Chỉ tiêu xem xét 1996 - 2000 Các giai đoạn 2001 - 2005 1996 - 2005

Chuyển dịch cơ cấu kinh tế ( % )

Năm 1995 Năm 2000 Năm 2005

Tổng cộng 100,00 100,00 100,00

Nguồn: Văn kiện Đại hội Đảng tỉnh Khánh Hòa, nhiệm kỳ 2001 - 2006

Trong quá trình phát triển, mặc dù cơ cấu kinh tế chuyển đổi theohướng tăng nhanh công nghiệp và du lịch - dịch vụ nhưng nông nghiệp vẫngiữ vai trò quan trọng, quyết định trực tiếp đến đời sống của một bộ phận lớndân cư nông thôn (năm 2005 dân số nông nghiệp vẫn chiếm 59%) cũng nhưthực hiện các chương trình, những dự án trọng điểm về an ninh lương thực vàxuất khẩu (cây công nghiệp dài ngày, mía đường, cây ăn quả), đòi hỏi ngànhnông nghiệp ngoài việc mở rộng diện tích còn phải tổ chức sắp xếp sử dụngmột cách có hiệu quả và khoa học tiềm năng đất vốn có

Biểu 2.2: Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp qua một số năm

Cơ cấu sử dụng đất Năm

2000

Năm 2005

Tăng Giảm

Quy mô diện tích các loại cây trồng tăng giảm thất thường, thiếu tính

ổn định; đặc biệt đối với cây lâu năm, từ năm 2000 đến 2005 diện tích dừatoàn tỉnh giảm 570 ha, nếu tính theo giá đầu tư hiện nay 1ha dừa sau 5 - 7năm kiến thiết cơ bản phải đầu tư khoảng 65 triệu đồng, thì tổng thiệt hạikhoảng 37 tỷ đồng (bình quân mỗi năm 7,5 tỷ đồng); Đối với diện tích cà phêgiảm từ 730 ha xuống còn 180 ha (giảm 550 ha), mặc dù không lớn, nhưngthực tế số diện tích này chỉ canh tác ở 2 huyện đồng bào dân tộc miền núi(Khánh Sơn; Khánh Vĩnh) với quy mô dân số của cả 2 huyện hiện nay chỉ có34.000 người (tương đương 6800 hộ dân cư), thì đây là thiệt hại rất đáng cầnphải quan tâm Do vậy sự chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi trong nôngnghiệp là hết sức cần thiết, song phải tính đến chiến lược thị trường, giá cả vànăng lực dân cư, khả năng đầu tư của các doanh nghiệp và các tổ chức quốc

tế, nhằm đảm bảo tính khả thi, tính bền vững trong sản xuất nông nghiệp;đồng thời có bước đi thích hợp phù hợp theo từng giai đoạn nhất định Nhưvậy hơn lúc nào hết trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, côngtác quy hoạch và quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được đặt ra rấtcấp thiết cho tỉnh Khánh Hoà, nhằm xác định được lợi thế so sánh và lợi thếtuyệt đối của tỉnh, đảm bảo cho nông nghiệp tỉnh Khánh Hoà phát triển nhanh

và ổn định

Việc gia tăng diện tích nuôi trồng thuỷ sản các loại; trồng rừng bảo vệđất, bảo vệ môi trường đã và đang có những tranh chấp không nhỏ giữa cácquan điểm khác nhau về vấn đề này Công nghiệp tuy là ngành có nhịp độtăng trưởng lớn và có xu thế phát triển ở mức cao trong thời gian qua và trong

thời gian tới, nhưng kết cấu hạ tầng phục vụ cho sản xuất công nghiệp còn lạchậu đơn điệu Vì vậy trong các giai đoạn tới ngoài việc đổi mới công nghệ,tăng cường trang thiết bị hiện đại đồng bộ, thì ngành công nghiệp đòi hỏi xâydựng thêm nhiều khu công nghiệp mới, quỹ đất dành cho mục đích này dựkiến là rất lớn, ảnh hưởng đến quy mô diện tích sản xuất nông nghiệp, nhất làvùng ven đô thị Bên cạnh đó nhu cầu cải tạo nâng cấp, xây dựng mới hệthống cơ sở hạ tầng (giao thông, thuỷ lợi, điện nước), phát triển du lịch cũnggây sức ép lớn đối với việc sử dụng đất Trong khi đó vấn đề quan trọng nhấthiện nay đối với Khánh Hoà ngoài việc phát triển du lịch dịch vụ thì cần phảităng cường thúc đẩy phát triển mạnh nông nghiệp, một trong những thế mạnhcủa Khánh Hòa so với cả nước Để làm tốt vấn đề này một trong những yếu tốrất quan trọng là việc tăng cường công tác quy hoạch và quản lý nhà nước vềquy hoạch sử dụng đất nông nghiệp.

Dân số tỉnh Khánh Hoà có đến cuối năm 2005 là 1.123 nghìn người,trong đó: dân cư nông thôn 617,6 nghìn người (chiếm 55% dân số) thành thị505,4 nghìn người (chiếm 45% dân số) Đồng bào dân tộc thiểu số chiếmkhoảng 4,5% tổng dân số, trong đó: Raglei 3,17%; Hoa 0,58%; Gie-Triêng0,32%; Ê đê 0,25% Dân tộc ít người sống chủ yếu ở miền núi, tỷ lệ ngườidân tộc cao nhất là ở huyện Khánh Sơn (81,3%) và Khánh Vĩnh (69,66%).Thực tiễn hiện nay đồng bào dân tộc nhìn chung có trình độ dân trí thấp, tậpquán du canh, du cư, phát nương làm rẫy vẫn tồn tại khá phổ biến Do vậy đốivới 2 huyện Khánh Sơn, Khánh Vĩnh thì công tác quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp và quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đòi hỏicàng cấp thiết

Có thể nói Khánh Hoà là một trong những nơi “đất chật người đông”mật độ dân số 220 người/km2, bình quân đất đang canh tác tính cho mỗi nông

hộ chỉ đạt 0,76 ha/hộ (toàn vùng Duyên hải nam trung bộ bình quân đạt 0,9ha/hộ) Sự gia tăng nhanh dân số cũng như quá trình công nghiệp hoá và đô

thị hoá, đã đang và sẽ gây nên áp lực rất lớn đối với việc sử dụng đất đai; cáchiện tượng chuyển nhượng, chuyển đổi hoặc thay đổi mục đích sử dụng đất đã

và đang diễn ra rất phổ biến, nếu không có phương án quy hoạch và quản lýquy hoạch tốt sẽ nẩy sinh những tranh chấp, sử dụng đất chồng chéo giữa cácngành kinh tế, giữa các công trình, dân cư dẫn đến việc sử dụng đất sai mụcđích, kém hiệu quả Tình trạng đốt nương làm rẫy, du canh còn khá phổ biến

ở các vùng đồng bào dân tộc thiểu số và dân di cư tự do ảnh hưởng lớn môitrường sinh thái; một bộ phận lớn dân cư có đời sống còn thấp, nhu cầu pháttriển nông nghiệp còn lớn (tỷ lệ hộ nghèo, đói của tỉnh Khánh Hoà năm 2005

là 17,5%, trong đó đa số là hộ sản xuất nông nghiệp); áp lực gia tăng dân số

và nhu cầu đời sống đòi hỏi phải khai khẩn thêm nhiều diện tích đất rừng sangsản xuất nông nghiệp; trình độ thâm canh và kinh doanh của một số lượng lớnnông hộ còn ở mức rất thấp, sản xuất chủ yếu chạy đua theo phong trào, thiếumột tầm nhìn chiến lược.Tất cả những vấn đề này cho thấy đòi hỏi phải có sựchỉ đạo khuyến cáo kịp thời của các cấp, các ngành, mà một trong những cơ

sở khoa học của nó là dựa trên các phương án quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp của vùng, tỉnh, huyện và các dự án chi tiết

2.2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH KHÁNH HOÀ TRONG 5 NĂM (2000- 2005)

2.2.1 Những thành tựu đạt được trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

Quá trình quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ởKhánh Hoà thời gian qua đã đạt được nhiều kết quả đáng kể.Thực hiện chỉ thịcủa Chính phủ về đẩy mạnh công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụngđất nông nghiệp; tỉnh Khánh Hòa đã quan tâm tổ chức điều tra, khảo sát, lậpquy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn, bao gồm các vấn đề như: tổ

chức xây dựng nhiều loại quy hoạch ở các cấp độ khác nhau (tỉnh, huyện, xã,phường); theo nhiều loại hình sản xuất nông nghiệp, như trồng trọt, nuôi trồngthuỷ sản, xây dựng các vùng chuyên canh cây lâu năm, cây hàng năm; tổ chứccung cấp nguồn thông tin, tư liệu, số liệu để phục vụ cho công tác lập quyhoạch sử dụng đất nông nghiệp; tổ chức chỉ đạo lập và phối hợp giữa các loạiquy hoạch, đảm bảo trình tự lập quy hoạch, xây dựng quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp ngày càng có hiệu quả cao hơn.

Đặc biệt từ năm 1998 đến nay tỉnh Khánh Hoà đã tổ chức điều tra khảosát xây dựng nhiều phương án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp từ cấp tỉnhđến huyện và xã Quá trình thực hiện đã đạt được nhiều kết quả góp phần thúcđẩy kinh tế xã hội Khánh Hoà phát triển; đáng chú ý nhất là đã chỉ đạo xâydựng được định hướng quy hoạch tổng thể phát triển nông nghiệp, nông thôn;định hướng phát triển nông lâm nghiệp, trong đó nhấn mạnh tầm quan trọngcủa các vùng chuyên canh, cây con đặc sản, cây lâu năm, định hướng xâydựng đồng bộ hạ tầng kỹ thuật phục vụ sản xuất nông lâm nghiệp (như đườnggiao thông, hệ thống công trình thuỷ lợi, công nghiệp chế biến nông sản) Quyhoạch tổng thể nông nghiệp nông thôn là một yêu cầu rất quan trọng và có ýnghĩa chiến lược không những đối với tỉnh Khánh Hòa mà còn đối với các địaphương khác và cả cấp độ quốc gia, bởi đối tượng của sản xuất nông nghiệp

là cây con, địa bàn phân bố rộng lớn, được sản xuất bởi rất nhiều nông hộ vàdoanh nghiệp khác nhau, đồng thời chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố phứctạp, như: khí hậu thời tiết, địa hình, đất đai, nguồn nước, hệ thống cơ sở hạtầng phục vụ sản xuất, giá cả, thị trường, tập quán sản xuất và tiêu thụ, Trong khi đó để đảm bảo phát triển một nền nông nghiệp hàng hoá theohướng bền vững, đòi hỏi phải có một quy mô sản xuất hợp lý phù hợp với nhucầu chung, phù hợp với đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội; do vậy quy hoạchtổng thể nông nghiệp nông thôn nhằm đảm bảo bao quát được những vấn đề

liên vùng, liên khu vực, những vấn đề về kinh tế xã hội mang tính quốc gia vàcác cấp địa phương; đồng thời là cơ sở để nhà nước có các chính sách thíchhợp nhằm thúc đẩy việc sử dụng đất có hiệu quả, như: tăng cường xây dựng

cơ sở hạ tầng, phát triển công nghiệp chế biến nông sản, thúc đẩy thương mại,phân bố lại lực lượng lao động, dân cư, tạo tầm nhìn ngắn hạn, trung hạn vàdài hạn cho các nhà quản lý, các nhà hoạch định chiến lược, đẩy mạnh côngtác khuyến nông, kêu gọi đầu tư,

Bên cạnh đó tỉnh Khánh Hòa cũng đã tổ chức điều tra khảo sát xâydựng được một số quy hoạch chi tiết, bao gồm các quy hoạch xã, phường, thịtrấn, các dự án chuyển đổi cơ cấu cây trồng, chuyển đổi mục đích sử dụngđất, với các nội dung chính là điều tra xây dựng bản đồ phân loại đất, bản đồthổ nhưỡng, đánh giá phân hạng thích nghi đất đai đối với các loại cây trồng,

từ đó bố trí sử dụng đất nông nghiệp theo vùng, theo khu đất, theo lô thửa.Quy hoạch sử dụng đất chi tiết có ý nghĩa hết sức quan trọng nhằm xác địnhnhững chỉ tiêu cụ thể mà quy hoạch tầm vĩ mô không thể tính hết được, như;đặc điểm về nông hoá, thổ nhưỡng, năng suất tiềm năng trên từng thửa ruộngđất, mức độ thích hợp cao, thấp hay trung bình của cây trồng trên một đơn vị

sử dụng đất nhất định, đặc biệt hiện nay Nhà nước ta đã giao 5 quyền sửdụng đất nông nghiệp cho người nông dân; do vậy quy hoạch chi tiết sử dụngđất nông nghiệp là cơ sở khoa học và pháp lý để các nông hộ các tổ chức dựavào đó để tính toán mức độ đầu tư sản xuất kinh doanh nông nghiệp ngàycàng có hiệu quả theo hướng sử dụng đất lâu bền Tuy nhiên việc lập và xétduyệt quy hoạch sử dụng đất chi tiết (thường là cấp xã phường, theo bản đồ tỷ

lệ từ 1/5000 trở xuống) phục vụ trực tiếp cho việc chuyển đổi cơ cấu câytrồng và đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp còn chậm, cả tỉnh mới chỉ có 7%diện tích đất sản xuất nông nghiệp có quy hoạch chi tiết

Mặt khác, các thông tin cần thiết để đáp ứng yêu cầu cho quá trình xâydựng, thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đã được các cơ quan

chức năng tuân thủ thực hiện như: Đảm bảo đầy đủ các số liệu quan trắc vềđiều kiện tự nhiên (khí hậu, thời thiết, thủy văn, ), các thông tin kinh tế (giá

cả, thị trường, cơ sở hạ tầng kỹ thuật, ), các thông tin về điều kiện xã hội(dân số, dân tộc và phân bố dân cư, tập quán sản xuất, trình độ sản xuất, đờisống dân cư, ) Hiện nay các nguồn thông tin này đã được các cấp, cácngành, các đơn vị chức năng, từ trung ương đến địa phương tổ chức theo dõi,thu thập, tổng hợp, đánh giá và cung cấp đầy đủ cho các đối tượng cần thiết

sử dụng

Về mặt tổ chức chỉ đạo thực hiện quy hoạch sử dụng đất nói chung vàđất nông nghiệp nói riêng cũng đạt được nhiều thành tựu lớn, cụ thể: Hiện naytình trạng tranh chấp sử dụng đất không xảy ra phổ biến và gay gắt như giaiđoạn 1990 - 1995, mặc dù còn tồn đọng khá nhiều đơn thư khiếu tố, khiếu nại(từ năm 2002 đến năm 2004 có trên 500 đơn khiếu nại, khiếu tố về chuyển đổimục đích sử dụng đất nông nghiệp của các huyện như Diên Khánh, thị xãCam Ranh, ), song chính quyền địa phương đã có nhiều biện pháp khắcphục và trên thực tế đã hạn chế được tình trạng này Trên cơ sở xác định đượcmức độ phức tạp của vấn đề sử dụng đất các cấp chính quyền đã chỉ đạo giảiquyết dứt điểm từng vụ việc không để xảy ra các điểm nóng Việc ban hànhcác chủ trương đo đạc giải thửa, phân hạng đất đai, lập bản đồ hiện trạng sửdụng đất nông nghiệp, đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiến hành quyhoạch cũng như quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ngày càng cóhiệu quả; bước đầu đã thực hiện được khá cụ thể đối với các quy định của BộTài nguyên và Môi trường về đánh giá phân hạng đất đai và lập bản đồ địachính các cấp; đến năm 2005 hầu hết các huyện, xã đã có bản đồ chi tiết vềhiện trạng sử dụng đất nông nghiệp Nhờ vậy đã tạo điều kiện cho công tácquản lý nhà nước về lĩnh vực này ngày càng có hiệu quả cao hơn

2.2.2 Những hạn chế, yếu kém trong quản lý nhà nước về quy hoạch

sử dụng đất nông nghiệp ở Khánh Hoà

Quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nói riêng

là một nội dung rất quan trọng trong quản lý của chính quyền các cấp hiệnnay ở tỉnh Khánh Hòa Tình trạng quy hoạch thiếu tính khả thi, hoặc khả thithấp, đang là nỗi bức xúc của người dân, ảnh hưởng không nhỏ đến sự pháttriển kinh tế - xã hội ở trên địa bàn Điều này được phân tích đánh giá ở cáckhía cạnh sau:

- Thứ nhất, phần lớn các phương án quy hoạch sử dụng đất nông

nghiệp trong những năm qua chưa thể hiện tính khoa học, tính thực tiễn sâusắc Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và cơ cấu sử dụng nó cho từng loạiloại cây trồng chưa phù hợp với tình hình thực tế trên địa bàn Công tác quản

lý nhà nước quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn còn mang tínhkhép kín, xem xét đánh giá dự án trong khuôn khổ tìm nhìn trên địa bàn tỉnh,chưa có sự đánh giá một cách bao quát các mối liên quan vùng, quốc gia haybối cảnh quốc tế,

Đặc điểm sản xuất nông nghiệp chịu sự tác động vô cùng phức tạp củanhiều yếu tố nội tại cũng như ngoại cảnh, quá trình xây dựng các phương án

sử dụng đất nông nghiệp cần phải được phối kết một cách hữu cơ và đầy đủcác yếu tố tác động, đồng thời rút ra được những yếu tố cơ bản nhất, quyếtđịnh nhất; từ đó đưa ra phương án sử dụng đất nông nghiệp hợp lý, có tínhkhả thi cao, hiệu quả cao theo các thời kỳ và giai đoạn nhất định

Biểu 2.3: Thực trạng sử dụng đất nông nghiệp so với quy hoạch

Cơ cấu

Sử dụng đất nông nghiệp

Hiện trạng 2005

Quy hoạch 2005

Quy hoạch 2010

QH so với HT 2005

/2005 /2005 2010 Tổng cộng 92664 87828 90246 4836 2418

1 Đất đang canh tác nông nghiệp 85765 81374 83183 4391 2582

1.1 Đất trồng cây hàng năm 63657 59344 58766 4313 4891

1.1.1 Đất lúa; lúa - màu 25020 25225 25775 -205 -755

1.2 Đất trồng cây lâu năm 22109 22030 24417 79 -2308

1.2.1 Cây công nghiệp lâu năm 7830 6443 7048 1387 782

cả sụt giảm, kinh doanh thua lỗ buộc phải thanh lý; thực tế sản xuất cà phê ởtỉnh Khánh Hòa mặc dù vẫn phát triển được, nhưng năng suất chỉ đạt trungbình khoảng 9 tạ nhân/ha, giá thành sản xuất cà phê bình quân khoảng 16

triệu đồng/tấn, trong khi đó giá cả cà phê trên thị trường trong hơn hai thập kỹqua bình quân cũng chỉ đạt 1000 USD/tấn(tương đương 16 triệu đồng/tấn),như vậy rõ ràng theo chu kỳ kinh doanh 22 năm thì những diện tích cà phê cónăng suất dưới 1 tấn nhân/ha sẽ thua lỗ hoặc hòa vốn, thiếu tính bền vững;Hoặc ví dụ như việc quy hoạch chuyển đổi hầu hết đất lúa 3 vụ sang đất trồnglúa 2 vụ là dựa vào mô hình phân tích hiệu quả kinh tế, rút kinh nghiệm từtỉnh Quảng Nam về chuyển đổi một số diện tích canh tác lúa 3 vụ sang 2 vụ

có hiệu quả hơn, bảo vệ được độ phì nhiêu của đất đai; chính vì vậy các tỉnhMiền trung học tập áp dụng khá phổ biến, tuy nhiên việc áp dụng máy móc đãdẫn tới phản khoa học Thực tế hầu hết diện tích lúa 3 vụ hiện nay của tỉnhKhánh Hòa được canh tác trên đất phù sa được bồi đắp hàng năm, do vậy việccanh tác 3 vụ trên chân đất này hoàn toàn không làm suy giảm độ phì nhiêucủa đất đai cũng như năng suất cây trồng; do vậy người sản xuất vẫn tiếp tụccanh tác 3 vụ trên các thửa ruộng này Do vậy trong luận chứng kinh tế kỹthuật phải phối kết một cách đầy đủ các yếu tố tác động

- Thứ hai, quá trình tổ chức chỉ đạo xây dựng, thẩm định và phê duyệt

các dự án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp vẫn còn thiếu chặt chẽ, chưađảm bảo theo những quy trình nhất định

Công tác xem xét thẩm định quy hoạch của các cấp các ngành trên địabàn thể hiện sự thiếu phối kết một cách hữu cơ các yếu tố tác động Xét vềmặt lý thuyết thì nội dung xem xét thẩm định quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp thường bao gồm các vấn đề cơ bản sau: xem xét về cơ sở pháp lý, cơ

sở khoa học, độ tin cậy của các thông tin, số liệu, tư liệu sử dụng để lập quyhoạch; sự phù hợp của quy hoạch với chiến lược tổng thể phát triển kinh tế xãhội; tính thống nhất của các quy hoạch vùng lãnh thổ, quy hoạch xây dựng,quy hoạch các ngành khác; tính khả thi của phương án quy hoạch, các giảipháp thực hiện quy hoạch và các biện pháp quản lý thực hiện quy hoạch; hiệu

quả kinh tế, xã hội và môi trường Đối với tỉnh Khánh Hoà: quá trình tổ chứcchỉ đạo để lập, thẩm định và phê duyệt dự án, nhìn chung đã được các cấpquản lý của tỉnh Khánh Hoà quan tâm xem xét, tuy nhiên do hạn chế về nhiềumặt, trong đó có hạn chế rất lớn của cơ chế thẩm định và năng lực thẩm định,cho nên các yếu tố tác động thường không được xem xét đánh giá trong mộtthể thống nhất, tác động qua lại lẫn nhau, mà thường được đánh giá một cáchrời rạc Thực tế trong thời gian qua cho thấy một số quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà chỉ chú trọng đến phân tích tàichính, xem xét thẩm định hiệu quả trong khung khổ hoạt động của dự án, ítquan tâm đến các tác động khác như: tác động tới môi trường, ảnh hưởng củađiều kiện xã hội, chưa phân tích đánh giá một cách toàn diện cả về hiệu quảkinh tế, hiệu quả xã hội và môi trường Do vậy rất nhiều quy hoạch rơi vàotrường hợp kém hiệu quả như: dự án đầu tư mở rộng diện tích nuôi tôm huyệnNinh Hoà, người dân được lợi nhiều, nhưng nhà nước mất đi một nguồn vốnđầu tư ban đầu quá lớn, nếu xét một cách tổng thể thì không có khả năng thuhồi vốn đầu tư; nhiều dự án quy hoạch thuỷ lợi được phê duyệt chỉ nhằm mụctiêu tranh thủ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, cho nên chủ trươngquy hoạch đầu tư phát triển tối đa trong một kỳ kế hoạch (thường từ 5 nămđến 10 năm) cho nên tiến độ thực hiện thường không đảm bảo thường kém;

Hơn nữa đi sâu xem xét phương thức thẩm định các dự án quy hoạch sửdụng đất chi tiết cấp xã, phường trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà cho thấy: khôngnhững ít được quan tâm xây dựng, mà quy trình cũng chưa đảm bảo; hầu hếtđược xây dựng trên cơ sở luận cứ áp đặt từ trên xuống, do vậy chất lượng quyhoạch không cao, tính khả thi thấp Sự phối hợp giữa các loại quy hoạch tuyđảm bảo đồng bộ về mặt thời gian và số lượng các dự án quy hoạch, nhưngkhông thống nhất về quy mô diện tích cũng như địa bàn phân bố dụng đấtnông nghiệp, đặc biệt là còn có sự bất cập lớn về bố trí sử dụng đất giữa quy

hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch các ngành xây dựng, côngnghiệp và du lịch, gây khó khăn cho việc xác định quy mô diện tích đất nôngnghiệp hợp lý Hiện tại UBND tỉnh Khánh Hoà đang cho phép điều tra khảosát xây dựng lại phương án quy hoạch sử dụng đất trên địa bàn toàn tỉnh, theophương thức rà soát lại từ dưới lên Quá trình tổng hợp các chỉ tiêu quy hoạch

từ cấp huyện so sánh với các chỉ tiêu quy hoạch từ cấp tỉnh thì có sự sai kháclớn Hơn nữa so sánh với hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp năm 2005 thìmức độ sai lệch giữa quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp tỉnh có mức độsai lệch lớn gấp đôi so với cấp huyện Ở mức độ quy hoạch cấp tỉnh, sử dụngbản đồ tỷ lệ theo quy định là 1/100.000 thì việc sai lệch là tất yếu và chắcchắn sẽ sai lệch nhiều hơn cấp huyện và cấp xã; điều này yêu cầu công tácquy hoạch sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng phải thực hiệnđúng quy trình là: Lập quy hoạch theo trình tự từ trên xuống và sau đó lạiđược bổ sung hoàn chỉnh từ dưới lên Bên cạnh đó sự thiếu đồng bộ giữa cácloại quy hoạch dẫn tới các chỉ tiêu về quy mô diện tích quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp bị sai lệch nhiều so với thực tế Sự sai lệch không những chỉ thểhiện giữa quy mô cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp được quy hoạch so với hiệntrạng, mà còn được thể hiện ở chỗ: sự sai lệch đó được đánh giá lại là có cầnđiều chỉnh hay không điều chỉnh; sự điều chỉnh này dựa trên cơ sở đánh giáthích nghi đất đai đối với sản xuất nông nghiệp, đồng thời còn dựa vào nhucầu chu chuyển đất nông nghiệp sang các mục tiêu sử dụng khác, như đất xâydựng đô thị, khu công nghiệp, khu du lịch, đồng thời điều chỉnh đất trống đồinúi trọc đất hoang hoá, đất lâm nghiệp (có khả năng sản xuất nông nghiệp)sang mục tiêu phát triển sản xuất nông nghiệp Kết quả điều tra đánh giá tìnhhình thực hiện quy hoạch sử dụng đất, theo chỉ thị số 28/2004/CT-TTg củaThủ tướng Chính phủ ngày 15 tháng 07 năm 2004 về việc “Tổng kiểm kê đấtđai năm 2005”, cùng với sự chỉ đạo của UBND tỉnh Khánh Hoà, đã cho thấycác quy hoạch cấp xã và cấp huyện mức độ sai lệch thấp hơn cấp tỉnh, nhưng

hầu hết số diện tích sai lệch đó đều phải điều chỉnh lại Quy hoạch cấp tỉnhphải điều chỉnh lại 21.335 ha trên tổng số 22.820 ha diện tích sai lệch (chiếm93,5%); Quy hoạch cấp huyện phải điều chỉnh lại 12.278 ha trên tổng số13.764 ha diện tích sai lệch (chiếm 89,2%) (xem biểu 2.4)

Biểu2.4: Mức độ phù hợp và cần phải điều chỉnh của quy hoạch sử dụng

đất nông nghiệp (xem xét theo quy mô cấp tỉnh và tổng hợp từ cấp

huyện)

Cơ cấu sử dụng

đất nông nghiệp

Hiện trạng 2005

Quy hoạch đến 2005

Phù hợp Quy hoạch

Chưa phù hợp quy hoạch Tổng

cộng

Điều chỉnh

Theo QH

Tổng hợp từ quy hoạch sử dụng đất của các huyện, tỉnh Khánh Hòa

Tổng cộng 92664 90246 78901 13764 12278 1486

1 Đất trồng trọt 85765 83569 72952 12813 11336 1477

2 Đất làm muối 5686.2 5379.2 4941.6 744.6 736 8.613.Nuôi trồng thủy

Nguồn: Báo cáo kiểm kê và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất tỉnh Khánh Hòa đến năm 2020.

- Thứ ba, quá trình tổ chức chỉ đạo xây dựng quy hoạch chưa hợp lý, chưa

có sự thống nhất trong quản lý nhà nước giữa các quy hoạch ở trên địa bàn

Thực tiễn trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà nhu cầu về công tác quy hoạch

sử dụng đất nông nghiệp là rất lớn, tuy nhiên do khả năng nguồn vốn để lậpquy hoạch là rất hạn hẹp, không thể có đủ để xây dựng hết các loại quy hoạch

trong một năm hay một kỳ kế hoạch hoá Điều này đòi hỏi các cấp quản lýnhà nước cần phải xác định được mức độ cấp thiết của từng loại dự án, củatừng địa phương và khu vực để cho chủ trương lập cũng như phân bổ nguồnvốn điều tra khảo sát xây dựng dự án Sự dàn trải nguồn vốn để lập nhiều quyhoạch, hoặc lập các quy hoạch thiếu trọng điểm, dẫn tới chất lượng cũng như

ý nghĩa thực tiễn của quy hoạch thấp

Trong thời gian qua công tác lập quy hoạch sử dụng đất nông nghiệptrên địa bàn tỉnh Khánh Hoà chủ yếu được thực hiện theo các chủ trương, chỉthị chung của Chính Phủ cũng như Bộ Tài nguyên & Môi trường, Bộ Nôngnghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Thuỷ sản mà chưa lồng ghép vào cácchương trình cũng như thực tiễn nhu cầu đòi hỏi cụ thể của từng địa phươngvào trong quá trình xây dựng quy hoạch Do vậy nhiều quy hoạch được xâydựng có ý nghĩa và giá trị trong thực tiễn thấp, trong khi đó có rất nhiều địaphương (huyện, xã), nhiều loại cây con có nhu cầu quy hoạch sử dụng đất rấtcấp thiết, cụ thể như: ngành nuôi trồng thuỷ sản trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà

là một trong những ngành có hiện trạng cũng như tiềm năng nuôi trồng rấtlớn, năm 2005 diện tích nuôi trồng thuỷ sản là 5.868 ha, trong đó diện tíchnuôi tôm chiếm hơn 80%, nuôi tôm đòi hỏi kỹ thuật cao và yêu cầu môitrường sinh trưởng rất nghiêm ngặt, chi phí đầu tư kiến thiết cơ bản ao đìa banđầu và đầu tư vốn lưu động hàng năm rất lớn (1000 m2 ao đìa nuôi tôm theogiá hiện nay phải đầu tư 50 triệu đồng, vốn lưu động theo thời vụ cũng đạt 30triệu đồng/1000 m2/vụ), rủi ro về dịch bệnh về giá cả thường cao hơn rấtnhiều so với ngành trồng trọt Trong khi đó đa số các dự án có chủ trương đầu

tư của nhà nước thì công tác quy hoạch được xây dựng tương đối chi tiết baogồm qui mô vùng dự án, mức độ đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho vùng dự án(điện, nước ngọt, cấp và thoát nước, hệ thống ao đìa nuôi trồng, ao đìa sảnxuất giống, ), toàn bộ diện tích còn lại chủ yếu phát triển tự phát hoặc chỉ cóquy hoạch khoanh vùng có khả năng nuôi trồng thuỷ sản; mức độ quy hoạch

chi tiết đối với việc nuôi trồng thuỷ sản mới chỉ chiếm 20% diện tích hiện cótrong vùng Quá trình mở rộng hệ thống ao đìa không có quy hoạch chi tiếthay thiết kế trước đã dẫn tới sự ô nhiễm môi trường nặng, hàng năm thiệt hại

về nuôi trồng do dịch bệnh là rất lớn Trong các năm qua nhiều vùng nuôitrồng thuỷ sản tập trung của Khánh Hoà, như: Nha Trang, Vạn Ninh, đã buộcphải bỏ hoang hoá ao đìa từ 6 tháng đến 01 năm để giải quyết vệ sinh môitrường, nhằm hạn chế thiệt hại do dịch bệnh

Hiện nay phần lớn các quy hoạch ở trên địa bàn đều thiếu sự thống nhấttrong quản lý nhà nước giữa quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp với quyhoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển các khu công nghiệp, khuchế xuất Điều này gây ra tình trạng mỗi phương án quy hoạch đều có sựchồng chéo, trùng lặp và mâu thuẫn nhau làm cho quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệp mặc dù trên bản vẽ quy hoạch đã thể hiện nhưng thực tế chênhlệch rất lớn Bởi vì do sự chồng chéo trong quản lý giữa các quy hoạch này.Nhìn chung các cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nôngnghiệp trên địa bàn chưa làm đúng chức năng, nhiệm vụ chuyên môn củamình, chưa có sự hưởng dẫn và thực hiện các biện pháp kiểm tra, giám sátmột cách chặt chẽ Hàng năm sở Tài nguyên và Môi trường; sở Nông nghiệp

và Phát triển nông thôn tỉnh Khánh Hoà chưa tổ chức đánh giá hiệu quả củacác phương án quy hoạch để từ đó có biện pháp bổ sung sữa đổi phù hợp Sựphối kết hợp giữa các cơ quan chức năng trong quản lý nhà nước về quyhoạch sư ớdụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn còn nhiều hạn chế.Tình trạngkhông ít cán bộ ở các sở chức năng (đặc biệt là sở địa chính, sở nông nghiệp

và phát triển nông thôn) còn buông lõng công tác này và ở nhiều huyện chưacông bố quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp để tranh thủ ý kiến của ngườidân Ví dụ: quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở thị xã Cam Ranh đến năm

2005 là 1.300 ha để phục vụ cho việc canh tác lúa, màu và cây ăn quả nhưng