HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT về DỊCH vụ CÔNG TRONG LĨNH vực HÀNH CHÍNH ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chính vì thế hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính để tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan hành chính theo phương thức của cung

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN NGỌC BÍCH

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG

TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI 2012

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN NGỌC BÍCH

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG

TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

MÃ SỐ: 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn 1: TS Trần Minh Hương Người hướng dẫn 2: PGS.TS Nguyễn Minh Đoan

HÀ NỘI 2012

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi Nội dung cũng như các

số liệu trình bày trong luận án hoàn toàn trung thực Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 7

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH 22

1.1 Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính 22

1.2 Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam 42

1.3 Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện và các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính 58

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 71

2.1 Quá trình hình thành và những nội dung cơ bản của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam 71

2.2 Những thành tựu của pháp luật và thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính 84

2.3 Những hạn chế, bất cập của pháp luật và thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện nay 97

2.4 Nguyên nhân những hạn chế, bất cập của pháp luật và thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính 115

CHƯƠNG 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 129

3.1 Các quan điểm chỉ đạo quá trình hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Viêt Nam hiện nay 129

3.2 Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính 139

KẾT LUẬN 165

PHỤ LỤC 167

DANH MỤC VĂN BẢN 175

TÀI LIỆU THAM KHẢO 180

CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ 189

STT TỪ VIẾT TẮT NGHĨA ĐẦY ĐỦ

1

LDEA 2010

Báo cáo đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ liên quan đến doanh nghiệp giai đoạn 2005 - 2009

(Legal Development and Enforcement Assessment)

2 MEI 2011 Báo cáo chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng pháp luật

về kinh doanh của các Bộ năm 2011

(Ministerial Effectiveness Index)

3 PAPI 2010 Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh

Việt Nam năm 2010

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Sau hai mươi năm đổi mới toàn diện dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam và thực hiện cải cách hành chính nhà nước, kinh tế - xã hội đất nước đã có bước phát triển vượt bậc Các yếu tố của nền kinh tế thị trường được hình thành và dần hoàn chỉnh Kinh tế phát triển, đời sống vật chất của nhân dân được cải thiện, các nhu cầu về việc làm, tham gia sản xuất, kinh doanh cũng như học tập, vui chơi, giải trí của nhân dân tăng cao và đa dạng hơn trước Nhân dân cũng chủ động hơn khi tham gia vào các sinh hoạt chính trị của đất nước với những yêu cầu về dân chủ, công khai, minh bạch Tình hình đó đã đặt ra những yêu cầu mới với Nhà nước, buộc các cơ quan nhà nước phải thay đổi cách thức hoạt động để vừa có thể hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan, vừa không cản trở sự phát triển của xã hội, bảo vệ tốt nhất quyền, lợi ích của nhân dân Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trong tình hình mới cũng đã làm thay đổi căn bản yêu cầu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, từ một bộ máy quản lý thuần túy dần chuyển sang hoạt động nhằm phục vụ nhân dân, phục vụ

xã hội là chủ yếu Trên nền tảng đó dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính xuất hiện Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ra đời là kết quả trực tiếp của việc chuyển đổi cách thức giải quyết các yêu cầu của cá nhân, tổ chức với cơ quan hành chính nhà nước thành dịch vụ công phục vụ và bảo vệ lợi ích của cá nhân, tổ chức Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là hiện tượng mới trong xã hội, sự xuất hiện của dịch vụ, với tư cách là đối tượng được phản ánh, đã tác động và đặt ra những yêu cầu mới với hệ thống pháp luật Nhà nước ban hành pháp luật để chính thức "khai sinh" các dịch vụ và điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong dịch

vụ công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với ý chí, lợi ích của Nhà nước Ngược lại, các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cần có những định hướng thống nhất

từ Nhà nước để tồn tại, phát triển đúng với quy luật Điều chỉnh pháp luật với các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là nhu cầu tất yếu nhưng pháp luật chỉ có thể phát huy được ưu thế của mình khi các quy định toàn diện, thống nhất và phù hợp với các điều kiện khách quan Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một quá trình với những bước đi thận trọng trên

cơ sở nhận thức đúng đắn về bản chất, phạm vi các dịch vụ cũng như các yêu cầu về cách thức tổ chức và mô hình cung cấp dịch vụ phù hợp với điều kiện của nước ta

Trong giai đoạn hiện nay, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một trong những nhiệm vụ quan trọng, cấp bách vì:

Thứ nhất, pháp luật hiện hành được ban hành trong giai đoạn đầu hình thành

các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam nên không thể tránh khỏi những hạn chế, bất cập do nhận thức về dịch vụ chưa thật đầy đủ, toàn diện Bản thân các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vẫn đang trong quá trình hình thành và phát triển ở giai đoạn đầu nên cần có những quy định pháp luật khoa học, thống nhất để định hướng sự phát triển lâu dài phù hợp với xu thế khách quan Trong khi đó nhu cầu của dân chúng về các dịch vụ không ngừng tăng cao về số lượng, phong phú, đa dạng về nội dung; nhu cầu về quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả các vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng trong tình hình mới của các cơ quan nhà nước đã đặt ra những đòi hỏi mới với pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính Tất cả các yếu tố này đã tác động buộc hệ thống quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phải không ngừng được bổ sung những quy định mới, tiến bộ, sửa đổi, bãi bỏ những quy định không còn phù hợp, lạc hậu

Thứ hai, đề cao chức năng phục vụ của bộ máy hành chính, đồng thời đẩy

mạnh xã hội hoá dịch vụ công, tách các dịch vụ ra khỏi nhiệm vụ quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là xu hướng phát triển tất yếu của nền hành chính Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 đã

khẳng định: "Chuyển cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ hoặc doanh nghiệp làm những công việc về dịch vụ không cần thiết phải do các cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp thực hiện" Chính vì thế hoàn thiện pháp luật về dịch vụ

công trong lĩnh vực hành chính để tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan hành chính theo phương thức của cung cấp dịch vụ công, cũng như thực hiện việc chuyển giao cung cấp dịch vụ từ các cơ quan hành chính nhà nước sang cho các tổ chức dịch vụ của Nhà nước, của cá nhân, tổ chức là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong tiến trình cải cách toàn diện tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước

Thứ ba, Việt Nam là một quốc gia đang chuyển đổi toàn diện từ chính trị, kinh

tế, thể chế nhà nước đến văn hóa, xã hội Quá trình chuyển đổi đã đặt ra yêu cầu mới với toàn bộ hệ thống pháp luật Từng ngành luật, từng chế định pháp luật, từng nội dung của pháp luật đều phải hoàn thiện để có một hệ thống pháp luật hoàn thiện phù hợp với điều kiện mới Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vừa liên quan đến tổ chức, hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, vừa liên quan

đến quyền, nghĩa vụ của công dân, liên quan trực tiếp đến lợi ích của nhân dân, các doanh nghiệp Vì thế hoàn thiện pháp luật không chỉ nhằm làm cho hệ thống các quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hoàn chỉnh mà còn tạo ra những ảnh hưởng tích cực góp phần hoàn thiện các chế định, nội dung pháp luật khác, tiến tới hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

Nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống và toàn diện những vấn đề có liên quan đến dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính với mục đích đóng góp những luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành

chính là cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn để góp phần "xây dựng một nền hành chính hiện đại, ứng dụng có hiệu quả thành tựu phát triển của khoa học - công nghệ, nhất là công nghệ thông tin", "phục vụ tốt nhất cho nhân dân và chịu sự giám sát chặt chẽ của nhân dân" [6]

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất những giải pháp khoa học, khách quan, khả thi để hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, hạn chế những bất cập trong thực hiện pháp luật nhằm cung cấp các dịch vụ có chất lượng cao, phù hợp với nhu cầu của nhân dân trên cơ sở pháp luật

Để đạt được mục đích trên, luận án tập trung giải quyết những nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:

- Phân tích làm rõ những vấn đề lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, xác định phạm vi các dịch vụ phù hợp với yêu cầu của phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu của nhân dân qua đó xác định yêu cầu hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

- Phân tích làm rõ đặc điểm, vai trò của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, những nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành Tập trung đánh giá những thành tựu, những nhược điểm, hạn chế của pháp luật, những bất cập khi triển khai thực hiện pháp luật trong thực tiễn với những nguyên nhân khách quan và chủ quan gây ra các hạn chế, bất cập đó, làm cơ sở cho việc đưa ra các kiến nghị hoàn thiện pháp luật

- Phân tích các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật, các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình hoàn thiện pháp luật cũng như những quan điểm chỉ đạo công tác hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính để đánh giá yêu cầu về hoàn thiện pháp luật trong giai đoạn hiện nay

- Đề xuất những giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với yêu cầu khách quan về phát triển kinh

tế - xã hội, yêu cầu của nhân dân về dịch vụ trong giai đoạn hiện nay

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

Đối tượng nghiên cứu của luận án là: Các quan điểm, tư tưởng về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính; pháp luật hiện hành về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, gồm các quy định chung và các quy định về từng dịch vụ cụ thể; thực tiễn thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện nay

Phạm vi nghiên cứu của luận án: với mục đích đóng góp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nên luận án tập trung nghiên cứu những quan điểm về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam, về xây dựng và hoàn thiện pháp luật; nghiên cứu, đánh giá những quy định pháp luật hiện hành về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, đặc biệt tập trung vào những hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật hiện hành

và chỉ rõ những nguyên nhân khách quan và chủ quan gây ra những hạn chế, bất cập đó; ảnh hưởng của những khiếm khuyết của pháp luật tới thực tiễn tổ chức thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Để giải quyết các nhiệm vụ đặt ra, luận án được thực hiện trên cơ sở lý luận khoa học và các phương pháp của Chủ nghĩa Mác - Lênin, vận dụng những quan điểm của Đảng và nhà nước ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu quả của việc áp dụng pháp luật Luận án sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học khác nhau để làm rõ những nội dung nghiên cứu Phương pháp phân tích được sử dụng xuyên suốt luận án; phương pháp thống kê cũng được sử dụng để cung cấp các số liệu cần thiết liên quan đến nội dung luận án; phương pháp so sánh, đối chiếu, phương pháp kết hợp nghiên cứu lý luận với thực tiễn cũng được sử dụng trong tiến trình thực hiện luận án, nhất là với những nội dung liên quan đến tổ chức, thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam

Các phương pháp nghiên cứu trong luận án được thực hiện trên nền tảng phương pháp tư duy biện chứng, duy vật lịch sử, nhận thức sự vật, hiện tượng trong mối quan hệ tác động qua lại và trong quá trình phát triển Việc nghiên cứu cũng được thực hiện trên cơ sở các quan điểm, đường lối về chính trị, kinh tế, văn hoá -

xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam, đặc biệt là quan điểm, đường lối về xây dựng

và kiện toàn bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân,

do nhân dân, vì nhân dân và cải cách hành chính

5 Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận án

Những đóng góp mới của luận án

Luận án là một công trình nghiên cứu mới, toàn diện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính Những kết quả nghiên cứu của luận án đã tạo lập những luận cứ khoa học (cả về lý luận và thực tiễn) cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính trong điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội hiện nay ở Việt Nam Những đóng góp mới của luận án thể hiện dưới góc độ cơ bản sau đây:

- Trên cơ sở các luận điểm khoa học, luận án đã xây dựng khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam, độc lập với định nghĩa về dịch vụ hành chính công trong các văn bản pháp luật hiện hành Luận án xác định rõ bốn nhóm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cơ bản phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội đất nước là tiền đề cho việc giới hạn nội dung các quy định của pháp luật

- Luận án đã đưa ra khái niệm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với quan điểm, truyền thống lý luận về pháp luật của Việt Nam và xác định những đặc trưng, nội dung của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

- Luận án đã phân tích các tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện gắn với yêu cầu của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính Dựa vào các tiêu chí

đã đưa ra, Luận án đánh giá khách quan và chỉ ra những thành tựu, tập trung làm rõ những hạn chế, bất cập của hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành, cũng như những hạn chế, tồn tại trong thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính Các nguyên nhân của những hạn chế, bất cập cũng được phân tích thấu đáo làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện

- Luận án đã đề xuất những giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về dịch

vụ công trong lĩnh vực hành chính Trong đó, những đề xuất về việc xây dựng chương trình, kế hoạch riêng cho xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính; tập hợp pháp luật về từng dịch vụ và công bố trên trang thông tin hoặc cổng thông tin của cơ quan nhà nước, của các tổ chức dịch vụ công; những kiến nghị sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành là những đề xuất mới, xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn và phù hợp với điều kiện thực tiễn hiện nay

Ý nghĩa của luận án

Những kết quả nghiên cứu trong luận án góp phần bổ sung những vấn đề lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, tạo cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu nhằm tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nói riêng, pháp luật về dịch vụ công nói chung

Luận án cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình giảng dạy, học tập và nghiên cứu tại các trường đại học, học viện chuyên ngành quản lý và luật học Ngoài ra luận án còn cung cấp tài liệu tham khảo cho các cơ quan hành chính nhà nước, các cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ có có liên quan, các cá nhân, tổ chức tham gia cung cấp dịch vụ có được những tri thức khoa học cần thiết để thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính một cách khoa học và đúng pháp luật

6 Kết cấu của luận án

Luận án bao gồm phần mở đầu, nội dung, phần kết luận, phụ lục, danh mục

các văn bản quy phạm pháp luật, danh mục tài liệu tham khảo Ngoài chương Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài luận án, nội dung luận án được bố cục thành ba

chương, với chín mục, có kết luận của từng chương

CHƯƠNG TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1 Một số bài viết của các tác giả nước ngoài về dịch vụ công ở châu Âu

Các nghiên cứu về dịch vụ công xuất hiện trước hết tại một số quốc gia châu

Âu phát triển, sau đó nhanh chóng lan rộng ra các nước châu Âu và các nước phát triển khác Nhưng có thể nói các vấn đề liên quan đến dịch vụ công hiện nay vẫn còn gây tranh luận tại nhiều quốc gia

Các tác giả Martine Lombard giáo sư trường Đại học Tổng hợp Panthéon - Assas Paris II và Gilles Dumont giáo sư trường Đại học Luật và Kinh tế Limoges trong cuốn Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp do Nhà xuất bản Tư pháp xuất bản năm 2007 đã trình bày những kiến thức cơ bản về dịch vụ công như khái niệm, các nguyên tắc, các yếu tố cầu thành, mô hình cung cấp dịch vụ Khái niệm dịch vụ

công mà các tác giả đưa ra "là sự kết hợp giữa những yếu tố về mặt tổ chức - thể hiện ở chỗ đây là những dịch vụ trực tiếp hoặc gián tiếp do cơ quan nhà nước thực hiện, và những yếu tố nội dung, thể hiện ở chỗ dịch vụ công bao giờ cũng nhằm phục vụ lợi ích chung" và khẳng định dịch vụ công gắn với cơ quan hành chính và

là một trong hai chức năng của cơ quan hành chính (chức năng lập quy và chức năng cung cấp dịch vụ công) Hai tác giả cũng đã nhấn mạnh pháp luật về dịch vụ công vừa bao gồm các quy định của pháp luật hành chính, vừa có các quy định của pháp luật dân sự và pháp luật thương mại, công nghiệp Đặc biệt các tác giả khẳng định có sự ảnh hưởng của pháp luật Liên minh châu Âu đến pháp luật của các quốc gia thành viên về dịch vụ công nhưng pháp luật các quốc gia thành viên vẫn có những quy định độc lập về dịch vụ công phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của từng nước Lý do là tại mỗi quốc gia tính chất, đặc điểm, phạm vi các dịch vụ công là khác nhau, cùng với truyền thống xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật khác nhau nên pháp luật về dịch vụ công của mỗi quốc gia phải phản ánh những đặc điểm riêng biệt đó

Cuốn Dịch vụ công cộng và khu vực quốc doanh, được xuất bản với sự bảo

trợ của Diễn đàn Tài chính - kinh tế Việt - Pháp bởi Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 2000, gồm các báo cáo của Elie Cohen, Claude Henry và bình luận của Francois Morin, Paul Champsaur Các tác giả đã trình bày về cơ sở và các bước phát triển về dịch vụ công cộng ở Pháp và liên minh châu Âu trong đó chỉ rõ sự thay đổi của dịch vụ công cả về phạm vi, cách thức cung cấp từ những năm sau Chiến tranh thế gới lần thứ hai đến năm 2000 Theo các tác giả phạm vi các dịch vụ

đã có thay đổi không chỉ ở Pháp mà còn ở tất cả các quốc gia trong Liên minh châu

Âu Nếu trước đó phân phối bánh mỳ được coi là một dịch vụ công cơ bản thì hiện nay đây là một dịch vụ thương mại thuần túy hay dịch vụ viễn thông chỉ thực sự được coi là dịch vụ công có ảnh hưởng từ những năm 1980 đặc biệt là từ những năm 1990 Mặc dù nhiều dịch vụ không còn được cung cấp như là dịch vụ công với

sự ưu đãi từ nhà nước nhưng để bảo đảm cho dân chúng có thể được hưởng thụ một cách tốt nhất các dịch vụ đó nhà nước lại cung cấp các dịch vụ công khác Các dịch

vụ hỗ trợ về nhân sự, kế toán, kiểm toán (các dịch vụ hành chính) được nhà nước cung cấp cho các tổ chức tự quản, các doanh nghiệp nhỏ hoặc các doanh nghiệp cần trợ giúp để các tổ chức, doanh nghiệp này có thể cung cấp những dịch vụ (thương mại) chất lượng tốt cho dân chúng Trong cuốn sách này các tác giả cũng bàn đến

sự thay đổi vai trò của nhà nước trong dịch vụ công Nếu như ở giai đoạn đầu nhà nước phải nắm lấy việc cung cấp dịch vụ bằng các nguồn lực của nhà nước thì xu thế chung hiện nay là nhà nước mở rộng phạm vi đối tượng tham gia cung cấp trên nguyên tắc tự do cạnh tranh Dù chỉ bàn trực tiếp về các dịch vụ công cộng nhưng những quan điểm của các tác giả vẫn có ý nghĩa lớn trong việc nhận thức về xu thế phát triển của các dịch vụ công nói chung

Thay đổi nhận thức về cách thức cung cấp dịch vụ công đã được tác giả

William R Fannin và Carol B Gilmore đề cập đến từ năm 1985 trong bài báo Sự đa dạng của các loại hình cung ứng dịch vụ công đăng trên Journal of Business Ethics

4 (1985) Theo các tác giả có hai loại hình cơ bản cung ứng dịch vụ công là tổ chức cung ứng dịch vụ công tư nhân do các nhà đầu tư tư nhân thành lập nhằm mục đích lợi nhuận Các công ty này hoạt động để mang lại lợi nhuận cho các nhà đầu tư nhưng lợi nhuận đó bị hạn chế bởi các quy định của nhà nước Loại thứ hai là các tổ chức dịch vụ công phi chính phủ không nhằm mục đích lợi nhuận Các tổ chức này được thành lập để cung cấp các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, giáo dục Các tổ chức này không thuộc vào nhà nước nhưng phải hạn chế lợi nhuận dưới mức cho phép trong quá trình hoạt động Cả hai loại tổ chức này đều phải cung cấp các dịch vụ công có chất lượng với giá cả phải chăng theo quy định của pháp luật Trong vấn đề này vai trò của nhà nước thể hiện ở chỗ nhà nước phải xác định được mức lợi nhuận hợp lý để khuyến khích đầu tư và tham gia thực hiện dịch vụ công và thực hiện kiểm soát để bảo đảm chất lượng cũng như giá cả của dịch vụ

Tác giả Claude Henry trong bài viết Dịch vụ công và sự cạnh tranh trong lĩnh vực dịch vụ công ở Liên minh châu Âu đăng trong International Advances in

Economic Research journal số tháng 8 năm 1997 đã khẳng định tiếp cận dịch vụ

công được coi là quyền cơ bản của tất cả người dân Do đó, nhằm đáp ứng yêu cầu của dân chúng, một số dịch vụ công được cung cấp với mức giá thấp hơn giá sản xuất để cung ứng đến bất kỳ ai có nhu cầu Dịch vụ công được cung cấp trên cơ sở

ba nguyên tắc cơ bản là bảo đảm tính liên tục, tính bình đẳng và tính toàn cầu (tính

có thể thay đổi ở mỗi quốc gia) Những nguyên tắc này tất cả các quốc gia trong Liên minh châu Âu phải tôn trọng Tuy nhiên, pháp luật của Liên minh cũng không thể bảo đảm sự hưởng thụ các dịch vụ như nhau của công dân các quốc gia thành viên Liên minh khuyến khích các quốc gia thành viên tiến hành thương lượng để

"hòa hợp" các dịch vụ với nhau để nâng cao quyền hưởng thụ dịch vụ của dân chúng Các quốc gia có thể kết hợp với nhau để cung cấp dịch vụ "không biên giới" đến dân cư của nhau hoặc cung cấp dịch vụ cho dân cư ở những khu vực tiếp giáp biên giới

Các công trình nghiên cứu của các học giả tại các quốc gia châu Âu tập trung làm sáng tỏ tính chất của các dịch vụ công, quyền của dân chúng trong hưởng thụ dịch vụ công, các nguyên tắc của dịch vụ công và các quy định pháp luật trong việc thể hiện những nội dung này Các nghiên cứu cũng chỉ ra không có những quy định

cố định về phạm vi dịch vụ công mà phạm vi các dịch vụ phụ thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu của dân chúng Trong tất cả các bài viết dù trực tiếp hay gián tiếp các tác giả đều cho rằng mặc dù dịch vụ công gắn với trách nhiệm của nhà nước, cụ thể là các cơ quan hành chính nhà nước nhưng không nên duy trì sự "độc quyền" của nhà nước trong cung cấp dịch vụ như thời kỳ những năm đầu thế kỷ 20 Sự mở rộng cho tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ vừa làm giảm gánh nặng cho các cơ quan, tổ chức của nhà nước vừa tạo ra sự cạnh tranh, thúc đẩy nâng cao chất lượng các dịch vụ Ngay cả việc thu phí khi cung cấp dịch vụ công cũng là để bảo đảm sự công bằng trong hưởng thụ, miễn phí hoàn toàn các dịch vụ công cho mọi đối tượng dân cư về bản chất không phải là biểu hiện của bình đẳng

Về pháp luật điều chỉnh đối với các dịch vụ công, các tác giả cho rằng các dịch vụ công vừa được điều chỉnh bởi các quy định của luật công như các quy định

về thành lập, bổ nhiệm, về chế độ kiểm tra, các quy định liên quan đến tổ chức dịch

vụ công hành chính, vừa có các quy định của luật tư như các quy định về thỏa thuận, về giá cả, các nguyên tắc hoạt động của các tổ chức dịch vụ công tư nhân Đối với các quốc gia thuộc Liên minh châu Âu, pháp luật của Liên minh chi phối trực tiếp đến việc tổ chức cung cấp dịch vụ công Ngoài ra, tại nhiều nước pháp luật không xác định rõ phạm vi các dịch vụ công nên phán quyết của tòa án về một dịch

vụ cụ thể có được coi là dịch vụ công hoặc hoạt động của một doanh nghiệp, tổ

chức cụ thể có phải là cung cấp dịch vụ công hay không có ý nghĩa quyết định trong

áp dụng pháp luật

Các nghiên cứu về dịch vụ công ở các quốc gia đã tổ chức thực hiện các dịch

vụ này hiệu quả góp thêm những kiến thức quan trọng cho các nghiên cứu ở Việt Nam về dịch vụ công Đây cũng là những bài học kinh nghiệm cho các cơ quan nhà nước trong xây dựng pháp luật và tổ chức cung cấp dịch vụ công cho nhân dân

2 Những công trình nghiên cứu về dịch vụ công ở Việt Nam

Dịch vụ công đã được nghiên cứu tại các quốc gia phát triển từ đầu thế kỷ 20, tuy nhiên tại Việt Nam đây lại là vấn đề mới nên thu hút được sự quan tâm nhất định của các nhà khoa học, nhà quản lý, nhà kinh tế Liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính đã có nhiều công trình nghiên cứu dưới các góc độ khác nhau

Các công trình nghiên cứu dưới góc độ lý luận về dịch vụ công: các công trình này chủ yếu tập trung làm rõ bản chất của dịch vụ công; mối quan hệ giữa dịch vụ công với nhà nước, với xã hội và công dân; các đặc điểm của dịch vụ công; phạm vi các dịch vụ công Kết quả nghiên cứu của các công trình này khẳng định một cách khoa học sự tồn tại tất yếu của các dịch vụ công tại Việt Nam với những đặc điểm

và phạm vi các dịch vụ phản ánh đặc thù của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Các công trình điều tra, khảo sát thực tế cung cấp dịch vụ công ở Việt Nam: Các công trình nghiên cứu theo dạng thức này vừa tập trung đánh giá những mô hình triển khai cung cấp dịch vụ công hiện có, vừa khảo sát ý kiến của các cơ quan nhà nước, của các tổ chức dịch vụ công và của dân chúng để đánh giá hiện trạng cung cấp dịch vụ công, những yêu cầu của dân chúng về dịch vụ cũng như khả năng đáp ứng yêu cầu về dịch vụ công Kết quả các công trình nghiên cứu đã góp phần quan trọng trong việc thay đổi nhận thức của các cơ quan nhà nước và của dân chúng về dịch vụ công Đó cũng là những luận cứ khoa học để xây dựng pháp luật

và tổ chức thực hiện những hoạt động phục vụ lợi ích của dân chúng dưới hình thức dịch vụ công

Mặc dù dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chỉ chính thức được thừa nhận trong thời gian gần đây ở nước ta, tuy nhiên các công trình nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nói chung (mà nhiều tác giả gọi là dịch vụ hành chính công) hoặc những công trình nghiên cứu về từng dịch vụ hay nhóm dịch vụ

cụ thể đã được các tác giả thực hiện từ trước đó Các công trình này được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của các nước, xuất phát từ đòi hỏi thực tiễn của cải cách hành chính, đổi mới toàn diện tổ chức và hoạt động của bộ máy

nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Tuy nhiên, có thể đánh giá một cách khái quát là các nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chưa nhiều, các công trình nghiên cứu cũng chưa toàn diện và sâu sắc Đặc biệt, là nghiên cứu

về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính dưới góc độ xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật là điều còn mới mẻ

a, Các công trình nghiên cứu chung về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

* Các sách tham khảo

Cuốn sách tham khảo được công bố khá sớm, ngay từ khi bắt đầu có những ý

kiến, quan điểm về triển khai thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam, là Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp do TS

Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên được Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin xuất bản năm

2002 Cuốn sách này tập hợp các bài viết của nhiều tác giả, chia thành ba phần lớn:

Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, những bài viết trong phần này

chủ yếu đề cập đến bản chất của dịch vụ công, dịch vụ công trong mối quan hệ với nhà nước và trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công và quản lý dịch

vụ công; Các mô hình cung ứng dịch vụ công, bàn về thực tiễn triển khai thực hiện

các dịch vụ công, trong đó có thí điểm thực hiện dịch vụ công chứng, dịch vụ nhà đất ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh và mô hình thí điểm tại Ủy ban nhân dân Quận 1 thành phố Hồ Chí Minh; trên cơ sở những nghiên cứu này, các tác giả đã

được tập trung giải quyết "Các vấn đề bức xúc đặt ra từ thực tiễn và một số giải pháp" trong Phần 3 Các mô hình thí điểm về dịch vụ hành chính công ở Hà Nội,

thành phố Hồ Chí Minh cũng được xem xét, đánh giá để kết luận về sự phù hợp với tính chất của các dịch vụ công, từ đó rút ra bài học và đề xuất giải pháp nâng cao

hiệu quả hoạt động Nội dung cuốn sách Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch

vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp vừa tập trung phân tích những vấn đề

có tính lý luận, vừa giải quyết những yêu cầu của thực tiễn đặt ra nên có ý nghĩa lớn

cả trong khoa học và thực tiễn

Trong cuốn sách Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam do Nhà xuất bản Chính trị

Quốc gia Hà Nội xuất bản năm 2003, PGS.TS Lê Chi Mai đã công bố những kết quả nghiên cứu tương đối toàn diện, đầy đủ về dịch vụ công dưới các góc độ kinh

tế, quản lý Tác giả đã có sự so sánh giữa dịch vụ công cộng, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ hành chính công để từ đó đưa ra những đặc trưng riêng của từng nhóm dịch vụ công Riêng về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, tác giả đã nghiên cứu dưới góc độ lý thuyết về bản chất, các đặc trưng của dịch vụ, các loại

dịch vụ Tác giả cũng đánh giá thực trạng cung cấp dịch vụ hành chính công vào thời điểm bấy giờ đối với các hoạt động: thu thuế, hải quan, cấp phép đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, đăng ký kinh doanh, các dịch vụ nhà, đất, công chứng, xuất, nhập cảnh Các nội dung về thực trạng cung cấp dịch vụ công trong cuốn sách chi tiết, có số liệu minh họa gắn với những kết quả thực hiện trên thực tế nên phản ánh

rõ nét thực trạng cung cấp dịch vụ trong thời kỳ đầu, khi dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính mới xuất hiện Đánh giá về những thành tựu đạt được hay những tồn tại của các nhóm dịch vụ công nêu trên, tác giả cũng căn cứ vào các quy định

pháp luật có liên quan để bình luận, nhận xét Trước đó, trong cuốn sách Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước - Vấn đề và giải pháp, do Nhà xuất

bản Lao động - xã hội xuất bản năm 2002 của cùng tác giả, các vấn đề đặt ra trong giai đoạn đầu thực hiện xã hội hóa các dịch vụ công, bao gồm các dịch vụ công cộng như vệ sinh môi trường, vận tải công cộng và các dịch vụ sự nghiệp công như giáo dục, văn hóa, y tế, cũng được nghiên cứu thấu đáo Các nội dung trong cuốn sách đã phản ánh trung thực hiện trạng cung cấp dịch vụ cùng với những ưu điểm

và nhược điểm cần khắc phục Đặc biệt, các giải pháp để tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy nhanh, mạnh tiến trình xã hội hóa các dịch vụ công có tính thuyết phục Các nghiên cứu đã góp phần quan trọng làm sáng tỏ những vấn đề về sự tồn tại khách quan của các dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và nêu ra những bài học kinh nghiệm quý báu cho công tác thực tiễn Tuy nhiên, các nghiên cứu của tác giả chủ yếu dưới góc độ quản lý, đối tượng nghiên cứu trong nội dung các cuốn sách không phải là pháp luật về các hoạt động dịch vụ, vì thế pháp luật được nhắc đến hết sức mờ nhạt, vừa không toàn diện, vừa không trực tiếp đi vào những quy định cụ thể

Sách tham khảo do TS Chu Văn Thành chủ biên: Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia

xuất bản năm 2004, là tập hợp bài viết của nhiều tác giả khác nhau (hai mươi bảy bài viết) về ba mảng nội dung lớn: Một là về những vấn đề lý luận về dịch vụ công

ở Việt Nam như khái niệm dịch vụ, mối quan hệ dịch vụ công với nhà nước, vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ, vai trò quản lý của Nhà nước với việc cung ứng dịch vụ Thứ hai là thực tiễn tổ chức thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam Trong nội dung này, các bài viết không chỉ đề cập đến thực trạng cung cấp dịch vụ công, bao gồm cả các dịch vụ công cộng và các dịch vụ hành chính công, mà còn nhấn mạnh đến quá trình chuyển giao việc thực hiện các dịch vụ công cộng cho cá nhân,

tổ chức ngoài nhà nước thực hiện Ba là kinh nghiệm một số nước trên thế giới

trong cung ứng dịch vụ công và quản lý cung ứng dịch vụ công Điểm hạn chế của cuốn sách này là trong một số bài viết các tác giả chưa phân định rõ ràng giữa dịch

vụ công cộng với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nên việc xác định đặc điểm, các yêu cầu của những dịch vụ cụ thể chưa thuyết phục Mặc dù vậy, những quan điểm trong các bài viết về xã hội hóa các dịch vụ công (chủ yếu tập trung vào các dịch vụ công cộng) đã chỉ ra xu hướng phát triển tất yếu của các dịch vụ công ở

nước ta Cũng của tác giả Chu Văn Thành, cuốn Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và

tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia xuất bản

năm 2007, ngoài những nội dung có tính chất lý luận về dịch vụ công như khái niệm, bản chất của dịch vụ, các đặc điểm, các loại dịch vụ công thì tác giả tập trung nghiên cứu về cung ứng dịch vụ và quản lý dịch vụ công dưới góc nhìn đổi mới của cải cách hành chính Trong cuốn sách này tác giả trình bày có hệ thống về các vấn

đề có liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công cộng, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, mô hình cung cấp theo phương thức xã hội hóa, mô hình quản lý dịch

vụ khi vừa có sự tham gia của cơ quan nhà nước, sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào cung cấp dịch vụ

Có thể nhận thấy, các cuốn sách nêu trên đều được xuất bản vào thời kỳ đầu khi các quan niệm về dịch vụ công mới được đưa vào Việt Nam nên đã góp phần khẳng định sự tồn tại khách quan và phù hợp với tiến trình phát triển của Nhà nước

và xã hội của các dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam Một trong những nội dung cơ bản được đề cập đến trong tất cả các cuốn sách này là tập trung làm rõ bản chất, khái niệm, đặc điểm và phân loại các dịch vụ công, trong

đó dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một loại dịch vụ công cụ thể (các tác giả đều dùng thuật ngữ dịch vụ hành chính công) Nội dung các cuốn sách chủ yếu tập trung nghiên cứu, bàn luận về các dịch vụ công cộng như y tế, giáo dục, vận tải công cộng, văn hóa, thể thao Mặc dù có nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nhưng rất mờ nhạt Các tác giả cũng đã xác định tính chất, phạm vi của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, nhưng do hạn chế trong nhận thức vào thời kỳ đó nên không tránh khỏi có những nhận định chủ quan, chưa khoa học Trong khi khẳng định xã hội hóa dịch vụ công là đòi hỏi tất yếu thì các tác giả vẫn khẳng định dịch vụ hành chính công chỉ do nhà nước thực hiện hay phạm vi dịch vụ bao gồm tất cả những hoạt động trực tiếp giữa một cơ quan hành chính với một cá nhân, tổ chức cụ thể Đặc biệt, pháp luật về dịch vụ công nói chung, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không phải là nội dung nghiên cứu

* Các bài báo, tạp chí và công trình nghiên cứu khác

Các công trình nghiên cứu gần đây có đề tài khoa học cấp Bộ (Bộ Nội vụ)

“Nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công thành phố Hà Nội đáp ứng yêu cầu hội nhập” do GS.TS Nguyễn Đình Phan làm chủ nhiệm đề tài Trong đề tài này, các

tác giả tập trung làm rõ những vấn đề lý luận về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính Đặc biệt, các chuyên đề trong đề tài tập trung làm rõ về tổ chức thực hiện các dịch vụ hành chính công trong điều kiện thực tiễn của Hà Nội, bao gồm hoạt động của một số cơ quan hành chính cấp quận, phường trong giải quyết yêu cầu của nhân dân trên địa bàn; thực tiễn giải quyết các yêu cầu của công dân, doanh nghiệp về thành lập doanh nghiệp, đăng ký kinh doanh, công chứng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Đề tài có đề cập đến các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó có các luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ và văn bản của Ủy ban nhân dân thành phố

Hà Nội với các vấn đề có liên quan, nhưng không đi vào nghiên cứu trực tiếp, chuyên sâu về pháp luật, không đưa ra những phân tích, bình luận, đánh giá về pháp luật hiện hành cũng như các giải pháp pháp lý để nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công trên địa bàn Hà Nội

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Đại học Luật Hà Nội về Hoàn thiện khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam do TS Nguyễn

Văn Quang làm chủ nhiềm đề tài Trong đề tài này các tác giả tập trung làm rõ những nguyên tắc, yêu cầu, nội dung của pháp luật để đáp ứng yêu cầu xã hội hóa cung ứng dịch vụ công Hai điểm quan trọng mà đề tài nghiên cứu này nhấn mạnh

đó là khẳng định xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam không phải là quá trình tư nhân hóa và không có một sự hạn chế nào đối với cá nhân, tổ chức khi tham gia cung ứng các dịch vụ công cộng, trừ các tiêu chuẩn và điều kiện để đảm bảo chất lượng của dịch vụ Xã hội hóa phải được hiểu là mở rộng việc tham gia cung cấp các dịch vụ công cho các cá nhân, tổ chức cùng với các cơ quan, tổ chức của nhà nước Sự tham gia của cá nhân, tổ chức có thể dưới nhiều hình thức khác nhau như tham gia đầu tư (đầu tư tài chính), tham gia thực hiện (đóng góp bằng sức lực, trí tuệ) hoặc cả hai hình thức này Xã hội hóa cung cấp dịch vụ công là một trong những giải pháp quan trọng để nâng cao chất lượng các dịch vụ và bảo đảm quyền hưởng thụ bình đẳng, phù hợp với điều kiện riêng của mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội Nhưng đề tài chỉ nghiên cứu pháp luật liên quan đến các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao, xây dựng cơ bản mà không đề cập đến

dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, là dịch vụ có những khác biệt về tính chất so với các dịch vụ công cộng

“Báo cáo đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ liên quan tới doanh nghiệp (gọi tắt là LDEA 2010) giai đoạn 2005- 2009” là

kết quả của Dự án khảo sát được thực hiện bởi Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam, triển khai với 124 Hiệp hội doanh nghiệp đại diện cho 77.000 doanh nghiệp trong cả nước đối với 14 Bộ có liên quan nhiều đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp Các tiêu chí được đưa ra để lấy ý kiến về chất lượng của hoạt động xây dựng pháp luật gồm: tính minh bạch, tính phù hợp, tính thống nhất, tính ổn định và hoạt động lấy ý kiến trong xây dựng pháp luật Đối với hoạt động thực hiện pháp luật, các tiêu chí bao gồm: khả năng tiếp cận thông tin pháp luật, mức độ hài lòng về các kế hoạch phát triển cấp ngành, hoạt động cấp phép, thủ tục hành chính, việc giải quyết vướng mắc cho doanh nghiệp Năm 2011, Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam phối hợp với Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp thực hiện điều tra với 207 Hiệp hội cấp trung ương và cấp tỉnh đại diện cho 419.000 doanh nghiệp về Chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng và thực hiện pháp luật về kinh doanh của các Bộ (gọi tắt là MEI 2011) Về cơ bản các tiêu chí để đánh giá trong MEI cũng thống nhất với các tiêu chí của LDEA Với hai dự án độc lập được triển khai để đánh giá chất lượng công tác xây dựng và thực hiện pháp luật của các Bộ cũng đã phần nào cho thấy chất lượng, những điểm còn hạn chế của pháp luật, thực hiện pháp luật trong phục vụ yêu cầu của doanh nghiệp Tuy nhiên, hai dự

án chưa thể cho phép đánh giá chính xác pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vì phạm vi khảo sát không khoanh vùng, chỉ rõ nội dung các văn bản được khảo sát, đánh giá (cả hai cuộc khảo sát đều nhằm đến pháp luật liên quan tới doanh nghiệp) và người được khảo sát chỉ bao gồm các doanh nghiệp (đại diện là hiệp hội doanh nghiệp) trong khi rất nhiều dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính khác liên quan đến cuộc sống, sinh hoạt của nhân dân không nằm trong phạm vi khảo sát

Trung tâm Nghiên cứu hỗ trợ phát triển cộng đồng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Chương trình phát triển của Liên hợp quốc đã tiến hành nghiên cứu khảo sát trong hai năm 2009 (giai đoạn thử nghiệm với 3 tỉnh Phú Thọ, Đà Nẵng, Đồng Tháp) và 2010 (với nhân dân tại 30 tỉnh, thành phố trong phạm vi cả nước) để xây dựng bộ Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh Việt Nam (PAPI) Chỉ số cho phép đánh giá chất lượng hiệu quả quản lý nhà nước và việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền cấp tỉnh với 6 nội dung cơ bản: sự tham gia của

nhân dân ở cơ sở vào các công việc chung của cộng đồng; công khai minh bạch trong quản lý hành chính; trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức trong thi hành công vụ trước nhân dân; tham nhũng, chống tham nhũng; đánh giá một số dịch

vụ công và thủ tục hành chính; những dịch vụ công đóng vai trò then chốt trong cải thiện đời sống hàng ngày của người dân (như y tế, giáo dục, nước sạch, an ninh, trật tự) Trong đó, nội dung thứ 5 khảo sát trực tiếp ý kiến nhân dân về ba dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là cấp giấy phép xây dựng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và công chứng nhà nước (bao gồm cả chứng thực tại Ủy ban nhân dân) Cả

ba dịch vụ công này đều được đo lường với tám tiêu chí là: thông tin rõ ràng về thủ tục cần làm; phí được niêm yết công khai; công chức có trình độ nghiệp vụ; được đối xử hợp lý; không quá nhiều giấy tờ, được hẹn rõ ngày nhận kết quả; nhận được kết quả như lịch hẹn; hài lòng với dịch vụ nhận được Các tiêu chí này đã cho phép đánh giá tương đối toàn diện về chất lượng những dịch vụ công được khảo sát Nhưng do hình thức nghiên cứu là khảo sát, đánh giá ý kiến của nhận dân về tình hình thực hiện dịch vụ nên kết quả của nghiên cứu nói chung và những nội dung liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính trong PAPI không có đánh giá trực tiếp về các quy định pháp luật

Bên cạnh đó có nhiều bài báo cũng thể hiện kết quả nghiên cứu, đánh giá của các tác giả về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính như tác giả Lê Dân với bài

báo Phương án đánh giá sự hài lòng về dịch vụ hành chính công của công dân và tổ chức đăng trên tạp chí Khoa học, công nghệ Đại học Đà Nẵng số 3(44).2011 Theo

tác giả các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ hành chính công gồm: khả năng tiếp cận dịch vụ; một hệ thống hành chính dễ hiểu; khả năng cung cấp linh hoạt và nhanh chóng; công khai minh bạch; năng lực chuyên môn của cán bộ, công chức; thái độ lịch sự và nhiệt tình của cán bộ, công chức; sự tín nhiệm trong cung cấp dịch vụ Trên cơ sở đó việc "đo" mức độ hài lòng của dân chúng đối với dịch vụ được dựa vào các cụm tiêu chí: các tiêu chí về cán bộ, công chức thực hiện dịch vụ;

về cơ sở vật chất; về công khai công vụ; về thời gian làm việc; về thủ tục, quy trình làm việc; về phí, lệ phí; cơ chế giám sát, góp ý Các tiêu chí được đưa ra để đánh giá xuất phát từ các quy định của pháp luật nhưng không phải là đánh giá trực tiếp các quy định của pháp luật Mặt khác, bài báo này nghiêng về trình bày phương pháp nghiên cứu dư luận xã hội về chất lượng của dịch vụ hành chính công nên chỉ tập trung bàn về cách thức xây dựng bảng hỏi, lựa chọn đối tượng phỏng vấn, xử lý thông tin thu thập được mà không có bất kỳ đánh giá trực tiếp nào về các dịch vụ, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện hành

b, Các công trình nghiên cứu pháp luật về các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cụ thể

Các công trình nghiên cứu pháp luật về từng dịch vụ cụ thể chủ yếu là của các tác giả làm công tác nghiên cứu pháp luật hoặc làm công tác thực tiễn liên quan trực tiếp đến dịch vụ Pháp luật về các dịch vụ thu hút sự quan tâm nghiên cứu của các nhà khoa học như dịch vụ công chứng, chứng thực, cấp đăng ký kinh doanh, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Về dịch vụ công chứng, có các bài viết, công trình nghiên cứu như tác giả

Nguyễn Văn Tùng với bài báo Đổi mới tổ chức và hoạt động công chứng trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật tháng 3.2004 Tác giả Tuấn Đạo Thanh có các bài báo: Một vài ý kiến về các quy định của pháp luật hiện hành về công chứng, chứng thực trên Tạp chí Kiểm sát tháng 9/2006; Công chứng và chứng thực trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật tháng 8/2011 và luận án tiến sĩ luật học Nghiên cứu so sánh pháp luật về công chứng một

số nước trên thế giới nhằm góp phần xây dựng luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về công chứng ở Việt Nam hiện nay, năm 2006 Trong tất cả các bài

báo, luận án các tác giả đều coi công chứng là một hoạt động bổ trợ tư pháp và là một biện pháp pháp lý bảo đảm cho các văn bản, giấy tờ, các giao dịch của cá nhân,

tổ chức Các bài viết của các tác giả đã phản ánh rõ nét quá trình phát triển về công chứng, chứng thực ở Việt Nam từ thời điểm xuất hiện theo quy định của Nghị định

số 45-HĐBT ngày 27/2/1991 của Hội đồng Bộ trưởng Về tổ chức và hoạt động công chứng nhà nước cho đến khi có Luật Công chứng năm 2006

Năm 2010, Viện Khoa học Pháp lý Bộ Tư pháp đã thực hiện Dự án điều tra cơ

bản: "Thực trạng tổ chức và hoạt động các cơ quan tư pháp, các tổ chức nghề nghiệp trong lĩnh vực tư pháp phục vụ xây dựng chiến lược phát triển và quy hoạch tổng thể phát triển ngành tư pháp đến năm 2020" Để đánh giá thực trạng về chủ

trương xã hội hóa hoạt động công chứng theo Luật Công chứng, tổ chức và phương thức hoạt động của các tổ chức dịch vụ công và các tổ chức nghề nghiệp thuộc lĩnh vực quản lý của ngành tư pháp trong lĩnh vực công chứng, Dự án đã tiến hành điều tra, thu thập số liệu với bốn nhóm đối tượng điều tra: các cơ quan ngành tư pháp:

Bộ Tư pháp, sở tư pháp, cơ quan thi hành án, công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã; các tổ chức nghề nghiệp trong lĩnh vực tư pháp: đoàn luật sư, trung tâm bán đấu giá tài sản, trung tâm đăng ký giao dịch bảo đảm, công ty luật, văn phòng luật sư, tổ chức giám định, văn phòng công chứng, phòng công chứng; các cơ quan, tổ chức liên quan: Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Toán án nhân dân, Viện

Kiểm sát nhân dân, công an; người dân (từ 18 tuổi trở lên) và các cơ quan báo chí tại 7 tỉnh, thành phố ở cả ba miền Bắc, Trung, Nam Các điều tra tập trung vào các nội dung chính như tổ chức, hoạt động công chứng, quản lý nhà nước đối với công chứng viên và hoạt động công chứng Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra nhu cầu của xã hội về công chứng, khả năng đáp ứng của các tổ chức hành nghề công chứng, các mặt tích cực, những tồn tại trong hoạt động công chứng và sự đáp ứng của các cơ quan quản lý nhà nước trước nhu cầu xã hội hóa hoạt động công chứng Một điểm chung của các công trình nghiên cứu, điều tra, khảo sát, các bài báo dù được công

bố ở những thời điểm khác nhau nhưng đều tập trung vào vấn đề xã hội hóa hoạt động công chứng và vấn đề hoàn thiện pháp luật để thực hiện hiệu quả xã hội hóa hoạt động công chứng Các nghiên cứu đã tập trung phân tích các quy định của pháp luật, trên cơ sở đó đưa ra đánh giá, nhận xét và kiến nghị hoàn thiện những nội dung cụ thể của pháp luật về công chứng

Về dịch vụ đăng ký kinh doanh, có các nghiên cứu của các tác giả Nguyễn

Đình Cung, Viện Nghiên cứu quản lý trung ương Tiếp tục hoàn thiện công tác đăng

ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp - Một số vấn đề trao đổi và tìm kiếm giải pháp trong khuôn khổ Dự án Vie01/025 tháng 10/2003; Dương Đăng Huệ và Nguyễn Lê Trung Vấn đề kiện toàn cơ quan đăng ký kinh doanh ở nước ta hiện nay trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật tháng 1/2004; tác giả Nguyễn Thế Anh Chế độ pháp lý về đăng ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 luận văn thạc sỹ luật học năm 2007 và khóa luận tốt nghiệp cử nhân của tác giả Hồ Cẩm Vân Quá trình hoàn thiện pháp luật về đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp tại Việt Nam

năm 2010 Những bài báo và công trình nghiên cứu về pháp luật đăng ký kinh doanh gắn với quá trình phát triển của pháp luật về doanh nghiệp nói chung, pháp luật về đăng ký kinh doanh nói riêng Trong tất cả các nghiên cứu này, các tác giả đều đã đi vào phân tích trực tiếp các quy định pháp luật về đăng ký kinh doanh và tổ chức thực hiện pháp luật về đăng ký kinh doanh, những ảnh hưởng của pháp luật về đăng ký kinh doanh tới hoạt động của các nhà đầu tư, các doanh nghiệp Các nghiên cứu này cũng chỉ rõ những bất cập cơ bản của pháp luật về đăng ký kinh doanh như thủ tục chưa thuận tiện, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền còn yếu,

cơ chế giải quyết yêu cầu của doanh nghiệp, nhà đầu tư thiếu minh bạch Qua đó chỉ

ra sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về đăng ký kinh doanh trong nền kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế theo hướng tạo thuận lợi tối đa cho các nhà đầu tư khi thực hiện hoạt động sản xuất, kinh doanh

Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong những vấn đề nóng, thu hút được sự chú ý của dư luận xã hội, được quan tâm nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau Sau khi Luật Đất đai 2003 được ban hành đã có những bài báo, công trình nghiên cứu, đánh giá các quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

theo quy định mới của Luật Tác giả Phạm Thu Thủy với "Một số vấn đề về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003" đăng trên Tạp chí Luật

học số tháng 5/2004; Tạp chí Tài nguyên và Môi trường tháng 11/2004 với bài

"Hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đích 2005" Cả hai bài báo

này đã tập trung làm rõ những điểm mới, điểm tiến bộ trong các quy định của Luật Đất đai và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đồng thời cũng chỉ ra những điểm hạn chế trong thực hiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phát sinh từ trươc khi Luật được ban hành nhưng vẫn chưa có các quy định phù hợp trong Luật để giải quyết triệt để

Khóa luận tốt nghiệp đại học của tác giả Nguyễn Thị Thanh "Một số vấn đề về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003" năm 2005 đã nghiên

cứu tương đối toàn diện các quy định của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền

sử dụng đất và các thuận lợi, khó khăn khi triển khai thực hiện các quy định của pháp luật trên thực tế cũng như đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Với các dịch vụ mới xuất hiện trong nền kinh tế thị trường gần đây như đăng

ký giao dịch bảo đảm cũng có nhiều công trình nghiên cứu Cục Đăng ký quốc gia

giao dịch bảo đảm, Bộ Tư pháp với cuốn sách Đăng ký giao dịch bảo đảm quá trình xây dựng và phát triển do Nhà xuất bản Tư pháp xuất bản năm 2007 giới thiệu sơ

lược về sự cần thiết, quá trình hình thành pháp luật về giao dịch bảo đảm và những hình thức tổ chức đăng ký giao dịch bảo đảm đầu tiên ở Việt Nam Tác giả Nguyễn

Thúy Hiền với bài Pháp luật về đăng ký bất động sản và các giải pháp hoàn thiện pháp luật về bất động sản ở Việt Nam trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật số chuyên

đề về bất động sản năm 2006; Tác giả Lê Hồng Hạnh với bài báo Đảm bảo sự thống nhất của pháp luật về đăng ký bất động sản trên Tạp chí Pháp luật và phát triển số

4/2008 Cả hai bài báo này đều tập trung đánh giá những quy định của pháp luật về đăng ký giao dịch bảo đảm với bất động sản trong điều kiện các giao dịch bất động sản, tài chính, ngân hàng tăng lên nhanh chóng, qua đó chỉ ra những bất cập và kiến nghị hoàn thiện Luận văn thạc sỹ luật học của Hoàng Thị Ngọc Phượng với đề tài

Pháp luật hiện hành về đăng ký các giao dịch bảo đảm trong lĩnh vực kinh doanh bất động sản năm 2009 không chỉ dứng lại ở việc phân tích các quy định của pháp

luật, chỉ rõ các điểm hạn chế, khiếm khuyết của pháp luật mà còn đưa ra đề xuất về việc xây dựng Luật Đăng ký giao dịch bảo đảm với những nguyên tắc và nội dung

có cơ sở khoa học như là một giải pháp hoàn thiện pháp luật cơ bản, toàn diện

Nhận xét chung

Qua nghiên cứu các đề tài, các sách tham khảo, bài báo hay khóa luận tốt nghiệp đại học, luận văn thạc sỹ, luận án tiến sĩ về các vấn đề chung của dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công hay về các quy định pháp luật về một dịch vụ công cụ thể có thể rút ra những nhận xét sau: Các nghiên cứu về dịch vụ công chỉ xuất hiện khoảng hơn mười năm trở lại đây ở Việt Nam Các kết quả nghiên cứu cho thấy việc triển khai cung cấp dịch vụ công cho dân chúng là phù hợp với bản chất của nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và phản ánh xu hướng phát triển tất yếu trong việc thỏa mãn những nhu cầu của xã hội và nhân dân Những kết quả nghiên cứu trong thời kỳ đầu này chính là cơ sở khoa học để khẳng định sự cần thiết phải ghi nhận và tổ chức thực hiện các dịch vụ công ở Việt Nam Các kết quả nghiên cứu cũng là tiền đề để Nhà nước xem xét, tiếp thu vào trong các văn bản quy phạm pháp luật quy định về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính Các nghiên cứu ở Việt Nam thời gian vừa qua chủ yếu tập trung vào dịch vụ công cộng (gồm dịch vụ công ích và dịch vụ sự nghiệp công) mà chưa chú ý đúng mức đến dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính Mặc dù thừa nhận dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thể hiện sự tiến bộ trong giải quyết các yêu cầu, kiến nghị của nhân dân với công quyền nhưng vẫn còn những điểm chưa thống nhất trong lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở những phương diện như: về tính chất của dịch vụ, chưa có sự thống nhất khi nhận định dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính gắn với quyền lực nhà nước hay không thể hiện quyền lực nhà nước; về phạm vi, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có bao gồm tất cả những hoạt động thực hiện pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước, gồm cả xử phạt vi phạm hành chính, thu thuế, giải quyết khiếu nại, tố cáo hay chỉ là những dịch vụ phục vụ trực tiếp lợi ích của cá nhân, tổ chức; về chủ thể cung cấp dịch vụ chỉ có thể là các

cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị thuộc cơ quan hành chính nhà nước, hay các cá nhân, tổ chức tư cũng có thể tham gia cung cấp dịch vụ cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ

Các công trình nghiên cứu chung về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở nhóm thứ nhất

chủ yếu đánh giá các dịch vụ công dưới góc độ của quản lý học, kinh tế học hoặc qua kinh nghiệm thực tiễn của những người đang trực tiếp làm công tác quản lý nhà nước, vì vậy các yếu tố về pháp luật hầu như không được chú ý Báo cáo LDEA

2010, MEI 2011 là hai báo cáo nghiên cứu khảo sát về pháp luật tuy nhiên với sự hạn chế về đối tượng, phạm vi khảo sát cũng như cách thức thu thập số liệu, trọng tâm khảo sát chủ yếu đánh giá pháp luật qua thực tiễn tổ chức thực hiện nên cả hai công trình này đều chưa phản ánh được một cách toàn diện về thực trạng các quy định pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

Những công trình nghiên cứu pháp luật về một dịch vụ cụ thể đã tiếp cận trực tiếp các quy định hiện hành, đánh giá các quy định đó cả trong trạng thái tĩnh (trạng thái được thể hiện trong văn bản quy phạm pháp luật) và trong trạng thái động (trong thực tiễn thực hiện) với những ưu điểm, nhược điểm, hạn chế và đưa ra những giải pháp, kiến nghị hoàn thiện Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu được giới thiệu trong nhóm này đều đứng dưới góc độ nghiên cứu pháp luật chuyên ngành, chưa coi các hoạt động như công chứng, đăng ký kinh doanh, đăng ký giao dịch bảo đảm là các dịch vụ công Vì vậy, các tác giả chưa lấy các tính chất của dịch vụ công làm tiêu chí đánh giá các quy định của pháp luật Các nghiên cứu cũng chỉ dừng lại với những quy định pháp luật về từng hoạt động cụ thể, đơn lẻ mà chưa đặt các dịch

vụ đó trong mối quan hệ với nhau nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng của dân chúng

Luận án "Hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam hiện nay", so với các công trình nghiên cứu khác, tiếp cận pháp luật về

dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính một cách toàn diện, đồng thời tập trung làm

rõ những hạn chế, khiếm khuyết của pháp luật cùng với các nguyên nhân của những hạn chế, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật, không bị trùng lặp với các công trình nghiên cứu đã công bố trước đó

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

1.1 DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

1.1.1 Khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

Dịch vụ công là khái niệm để chỉ những hoạt động thoả mãn nhu cầu, lợi ích của đông đảo dân chúng do nhà nước tổ chức cung cấp như một cách thức thực hiện chức năng phục vụ của nhà nước Tại các quốc gia khác nhau, khái niệm và phạm vi dịch vụ công không thống nhất, và trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia thì phạm vi dịch vụ công cũng có sự thay đổi phụ thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội

Ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế - xã hội (tạo việc làm, quy hoạch, bảo vệ môi trường và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hoá, bảo hiểm xã hội,…) Trong khi đó, ở Pháp, khái niệm dịch vụ công được hiểu rộng, bao gồm không chỉ các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần

và sức khoẻ của người dân (như giáo dục, văn hoá, y tế, thể thao, thường được gọi là hoạt động sự nghiệp), các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường, thường được gọi là hoạt động công ích), hay các dịch vụ hành chính công, bao gồm hoạt động của cơ quan hành chính về cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch,… mà cả hoạt động thuế vụ, trật tự, an ninh, quốc phòng… Còn ở Italia dịch vụ công được giới hạn chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp (y

tế, giáo dục) và hoạt động kinh tế công ích (điện, nước sạch, vệ sinh môi trường) và các hoạt động cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch do cơ quan hành chính thực hiện [28]

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một bộ phận của dịch vụ công Tuy nhiên, tại nhiều nước chỉ có khái niệm dịch vụ công, để chỉ tất cả các dịch vụ phục

vụ lợi ích của dân chúng thuộc trách nhiệm của các cơ quan nhà nước Những nước

có nền kinh tế thị trường phát triển tự do thì nhà nước ít can thiệp vào các hoạt động của thị trường, các dịch vụ công do cơ quan hành chính cung cấp cũng bị thu hẹp Khái niệm dịch vụ hành chính công được sử dụng ở một số nước mà sự quản lý của nhà nước đối với thị trường còn chặt chẽ như Hàn Quốc, Việt Nam [51, tr.60,61] Khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có thể được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau như nguồn gốc ra đời, tính chất dịch vụ hay chủ thể thực hiện

Xét về nguồn gốc ra đời, thì dịch vụ công nói chung hay dịch vụ công trong

lĩnh vực hành chính chỉ xuất hiện, tồn tại và phát triển trên những điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội nhất định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và xuất phát từ những đòi hỏi khách quan của dân chúng Dịch vụ công là những dịch

vụ phục vụ nhu cầu, lợi ích liên quan đến mọi người trong cộng đồng, có tính phổ biến và tạo ra sự liên kết về lợi ích cho toàn xã hội Nhưng từng người hoặc thậm chí là một nhóm đông người không thể tự thực hiện được do bị hạn chế về tài chính, khả năng tổ chức thực hiện Nhà nước, một tổ chức bao trùm lên toàn xã hội với sức mạnh kinh tế và bộ máy các cơ quan nhà nước được tổ chức rộng khắp, chặt chẽ trong phạm vi toàn lãnh thổ từ trung ương đến địa phương phải đứng ra bảo đảm những nhu cầu đó Tuy nhiên, dịch vụ công chỉ xuất hiện trong nền chính trị dân chủ, nhà nước được xác định là tổ chức công quyền để phục vụ dân chúng, mối quan hệ giữa nhà nước và công dân là mối quan hệ bình đẳng, hợp tác Mặt khác, nhà nước chỉ có thể đảm trách được vai trò cung cấp các dịch vụ công khi có đủ khả năng về kinh tế, điều kiện vật chất, nhân lực Dịch vụ công ra đời trước hết tại các nhà nước tư sản phát triển từ cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX Phạm vi các dịch vụ công chỉ thực sự được mở rộng, phát triển sau chiến tranh Thế giới lần thứ hai cùng với quá trình tái thiết đất nước, tổ chức lại các hoạt động sản xuất, hoạt động xã hội tại các nước tư sản ở châu Âu với lý thuyết "Nhà nước phúc lợi chung" [37, tr.92] Dịch vụ công còn xuất hiện từ nhu cầu chung của dân chúng:

Nhu cầu chung về duy trì trật tự công cộng và an toàn xã hội như quốc phòng, an ninh, ngoại giao; Nhu cầu chung về bảo vệ trật tự kinh tế, trật tự mua bán trên thị trường, nhu cầu quản lý thị trường, bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ; Nhu cầu chung về cung cấp phương tiện công cộng, sự nghiệp công cộng cho toàn thể các thành viên trong xã hội như: khám, chữa bệnh, giáo dục phổ thông, giao thông công cộng; Nhu cầu chung về xây dựng hệ thống bảo trợ và cứu tế xã hội, giúp đỡ những người có hoàn cảnh khó khăn như: giúp đỡ người nghèo, bảo trợ xã hội; Nhu cầu chung về quản lý tài nguyên, tài sản công cộng như quản lý tài sản nhà nước, bảo vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên; Nhu cầu chung về quyền công dân, quyền con người, quyền tự do khi mức sống đã được nâng cao [15, tr.18,19]

Nhu cầu chung của dân chúng đã làm xuất hiện trước hết các dịch vụ phục vụ cộng đồng như vận tải công cộng, xử lý rác thải, chăm sóc y tế, giáo dục, và sau

đó là những dịch vụ phục vụ việc thực hiện các quyền con người, quyền công dân

cũng như thiết lập, duy trì trật tự trong hoạt động kinh tế, giao dịch dân sự của dân chúng, đó là các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

Trong những năm 90 của thế kỷ trước, khi chủ trương xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp như văn hóa, giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ của Đảng và Nhà nước được triển khai thực hiện hay việc "phá thế độc quyền" của nhà nước trong cung cấp dịch vụ bưu chính, viễn thông, vệ sinh môi trường đã đánh dấu sự xuất hiện chính thức dịch vụ công tại Việt Nam Phạm vi dịch vụ công lúc ban đầu chỉ bao gồm các dịch vụ công cộng như xử lý rác thải đô thị, vận tải công cộng, các dịch vụ sự nghiệp: y tế, giáo dục - đào tạo, văn hóa Đến những năm 2000, cùng với các tiến bộ của đổi mới thể chế chính trị, cải cách hành chính nhà nước, phạm vi dịch vụ công được mở rộng, bao gồm cả các dịch vụ gắn với hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhất là các cơ quan hành chính để đáp ứng việc thực hiện các quyền

và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức Những dịch vụ này trước kia là những hoạt động quản lý nhằm thiết lập, duy trì trật tự xã hội phù hợp với ý chí của Nhà nước, nay được tổ chức lại dưới hình thức dịch vụ phục vụ nhu cầu phổ biến của toàn thể dân chúng Sự ra đời của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính xuất phát từ nhu cầu phải thay đổi việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước khi giải quyết yêu cầu, kiến nghị của nhân dân Vào những năm 1990, mô hình quản lý nhà nước kiểu cũ, kiểu quản lý hành chính tập trung với sự bao cấp của Nhà nước không còn phù hợp với yêu cầu phát triển của kinh tế - xã hội Cơ chế bao cấp vừa không mang lại hiệu lực, hiệu quả cho quản lý nhà nước, vừa không đáp ứng được nhu cầu của dân chúng khi thiết lập các quan hệ thương mại, dân sự trong nền kinh tế bắt đầu vận hành theo nguyên tắc thị trường tự do Thay đổi cách thức quản lý nhà nước là yêu cầu nội sinh từ chính nhà nước và là đòi hỏi khách quan từ dân chúng Một mặt, nhà nước ban hành, sửa đổi, bổ sung các chính sách, pháp luật phù hợp với tình hình mới Mặt khác, các cơ quan nhà nước tổ chức lại việc giải quyết yêu cầu của cá nhân, tổ chức với công quyền theo cách thức của cung cấp dịch vụ công thay cho cách thức hành chính, quyền lực nhà nước kiểu cũ Quan hệ giữa cơ quan nhà nước với cá nhân, tổ chức từ chỗ là quan hệ bất bình đẳng theo cơ chế xin phép - cho phép được thay bằng quan hệ yêu cầu dịch vụ - cung cấp dịch vụ Cải cách phương thức quản lý hành chính là tiền đề cho sự xuất hiện của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

Xét về tính chất, dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn lợi

ích của toàn thể hoặc đa số dân chúng trong một quốc gia, một địa phương, một

vùng lãnh thổ Tiếp cận từ tính chất phục vụ, dịch vụ công là những "dịch vụ được

cung cấp hoặc tạo điều kiện thực hiện vì nhu cầu và lợi ích của toàn thể dân chúng" [99, tr.1246], hoặc "dịch vụ công là những dịch vụ đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân và cộng đồng, bảo đảm ổn định và công bằng xã hội( ) hoạt động không vì mục đích lợi nhuận" [81, tr.49], hoặc "Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ trực tiếp các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và người dân" [80, tr.35] Có quan điểm tuyệt đối hóa tính chất phục vụ của dịch vụ công khi cho rằng "tất cả mọi hoạt động của nhà nước, không loại trừ một lĩnh vực nào, phải được coi là dịch vụ công", theo đó nhà nước phải

ban hành một hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện hệ thống pháp luật đó cũng như duy trì những truyền thống, thói quen, đạo đức để tạo lập một trật tự công cộng trong đó tất cả mọi người dân chung sống hoà bình [40, tr.42] Theo cách hiểu này thì ngay cả những hoạt động quản lý (cai trị) của nhà nước cũng có thể hiểu là dịch

vụ vì nó thiết lập, duy trì một trật tự phục vụ lợi ích của cộng đồng Các hoạt động của nhà nước, cơ quan, đơn vị nhà nước là một tập hợp những hoạt động dịch vụ mà các cơ quan, đơn vị này cung cấp Có thể thấy trong một nhà nước dân chủ thì không có lợi ích nhà nước biệt lập hay mâu thuẫn với lợi ích của số đông dân chúng nên những hoạt động quản lý hướng tới phục vụ nhân dân là điều hiển nhiên nhưng không thể đồng nhất giữa mục đích phục vụ trong hoạt động của nhà nước với các dịch vụ công

Tính chất phục vụ của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thể hiện ở chỗ nó thỏa mãn nhu cầu của cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước, tạo ra các điều kiện thực tế để cá nhân, tổ chức thực hiện quyền, lợi ích của mình Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính bao giờ cũng nhằm hướng tới thỏa mãn nhu cầu, lợi ích của từng cá nhân, tổ chức xác định và tạo ra sự liên kết trong xã hội Có những dịch vụ công được tổ chức để phục vụ một nhóm người xác định trong xã hội nhưng không vì thế các dịch vụ này không có tính phổ biến vì việc thỏa mãn nhu cầu của một nhóm người chính là điều kiện để tạo ra sự bình đẳng trong hưởng thụ dịch vụ của tất cả mọi người Ví dụ, dịch vụ trợ giúp pháp lý được cung cấp cho đối

tượng chính sách xã hội như "người nghèo, người có công với cách mạng, người già cô đơn, người tàn tật và trẻ em không nơi nương tựa, người dân tộc thiểu số thường trú ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn" giúp cho người được trợ giúp pháp lý "bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, bảo vệ công lý, bảo đảm công bằng xã hội, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật"

(Điều 3, Điều 10 Luật Trợ giúp pháp lý) Bên cạnh đó, dịch vụ công còn góp phần xóa bỏ hoặc hạn chế những yếu tố bất lợi cho xã hội như tình trạng đói nghèo, thất

học, bất bình đẳng trong hưởng quyền và lợi ích Đây chính là điểm khác biệt giữa dịch vụ công với các dịch vụ dân sự, thương mại

Khi tiếp cận dưới góc độ chủ thể cung cấp, dịch vụ công được hiểu là "những dịch vụ được cung cấp bởi Nhà nước cho công chúng trực tiếp (thông qua các tổ chức công) hoặc bằng nguồn tài chính của nhà nước cho tư nhân thực hiện" [104]

Dịch vụ công thể hiện vai trò phục vụ xã hội của nhà nước, nhà nước phải chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ cho dân cư Nhưng việc "đưa" dịch vụ trực tiếp đến dân chúng có thể được thực hiện bằng nhiều cách khác nhau Nhiều nước đã mở rộng việc cung cấp dịch vụ công cho khu vực phi nhà nước: tư nhân tham gia rộng rãi vào việc cung cấp các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, cung cấp lương thực, vận tải công cộng, điện Đối với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, ở một số nước các tổ chức tự quản cộng đồng cũng tham gia vào cung cấp dịch vụ như tại Canada, Thụy Điển, Pháp Tại Mỹ, hiệp hội nghề nghiệp được phép thẩm tra và cấp các giấy chứng nhận điều kiện sản xuất, kinh doanh đối với một số ngành nghề; hoạt động công chứng tại hầu hết các quốc gia phát triển như Pháp, Đức, Australia chủ yếu được thực hiện bởi các công chứng viên độc lập (công chứng tư) [13, tr.2]

Ở Việt Nam, có ý kiến cho rằng dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chỉ có thể do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, bởi dịch vụ này gắn với thẩm quyền hành chính - pháp lý là loại thẩm quyền chỉ thuộc về cơ quan hành chính, không thể chuyển giao cho các chủ thể khác Cùng một hoạt động nếu do nhà nước thực hiện thì là dịch vụ công còn do các tổ chức phi nhà nước thực hiện thì chỉ được coi là các dịch vụ thông thường Ví dụ, hoạt động công chứng do phòng công chứng thực hiện là dịch vụ công, còn do văn phòng công chứng thực hiện chỉ là dịch vụ pháp lý thông thường [51, tr.65,66] Về vấn đề này có thể thấy dịch vụ công xuất phát từ đòi hỏi của dân chúng trước nhà nước nên trách nhiệm cung cấp dịch vụ cho dân cư thuộc về nhà nước Nhà nước có thể tổ chức việc cung cấp dưới nhiều hình thức khác nhau nhằm đáp ứng tốt nhất nhu cầu của nhân dân Nếu việc cung cấp dịch vụ của các cơ quan nhà nước (độc quyền) không còn đáp ứng được yêu cầu thì nhà nước sẽ phải mở rộng phạm vi chủ thể bằng cách cho phép cá nhân, tổ chức cùng tham gia Quá trình chuyển giao từ nhà nước sang cho các cá nhân, tổ chức phi nhà nước chỉ nhằm đáp ứng tốt nhất nhu cầu của dân chúng mà không làm mất đi tính chất của các dịch vụ Các cá nhân, tổ chức cung cấp dịch vụ khi có sự cho phép

và đặt dưới sự kiểm soát của nhà nước Trong hoạt động công chứng, Luật Công chứng không phân biệt giữa hoạt động của phòng công chứng và văn phòng công chứng Tất cả các công chứng viên đều do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm khi đáp

ứng đầy đủ những tiêu chuẩn chung do pháp luật quy định Pháp luật cũng không phân biệt giá trị pháp lý của văn bản công chứng Mặt khác, dù cơ chế tài chính để duy trì hoạt động của phòng công chứng và văn phòng công chứng hoàn toàn khác nhau nhưng phí công chứng được quy định thống nhất, đối tượng công chứng cũng không có sự phân biệt giữa hai tổ chức này

Pháp luật Việt Nam tiếp cận khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

từ góc độ tổng quát Theo Điều 3 Nghị định số 64/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 Về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước thì "Dịch vụ hành chính công là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước (hoặc tổ chức, doanh nghiệp được ủy quyền) có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý" Tiếp

đó, Nghị định số 43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 Quy định về việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện

tử của cơ quan nhà nước, định nghĩa: "Dịch vụ hành chính công là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý Mỗi dịch

vụ hành chính công gắn liền với một thủ tục hành chính để giải quyết hoàn chỉnh một công việc cụ thể liên quan đến tổ chức, cá nhân" Như vậy, dịch vụ công trong

lĩnh vực hành chính gắn với hành chính công nhưng dịch vụ công không bao gồm toàn bộ hành chính công, ngược lại hành chính công không chỉ được thể hiện dưới hình thức dịch vụ Hành chính công bao gồm bốn nhóm (loại) hoạt động cơ bản:

Việc ra quyết định bao gồm: xây dựng chính sách, lập kế hoạch thực hiện, xác định mục tiêu công việc; Hoạt động tổ chức thực hiện bao gồm: thành lập bộ máy tổ chức, phân công trong bộ máy đó, ( ), bố trí cán bộ, khai thác nguồn nhân lực của xã hội, quản lý các tổ chức phi chính thức ; Hoạt động điều hòa bao gồm: quan hệ giữa chính phủ và thị trường, giữa chính phủ và xã hội, giữa các cơ quan chính phủ với nhau, ( ), điều hòa trong quá trình thực hiện chính sách; Hoạt động giám sát bao gồm: giám sát các

cơ quan hành chính, giám sát của cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, các phương tiện thông tin đại chúng, quần chúng nhân dân đối với cơ quan hành chính [15, tr.28]

Thông qua hoạt động xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật, các cơ quan nhà nước đặt ra các quy tắc hành vi cũng như định hướng hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính Hay nói cách khác, đây là các hoạt động nhằm thiết lập trật tự quản lý hành chính nhà nước phù hợp với lợi ích nhà nước mong muốn đạt được Hoạt động thanh tra, kiểm tra là để đảm bảo cho các quy định của pháp luật được tuân thủ, nhằm duy trì và bảo vệ trật tự quản lý nhà nước Vì vậy, ban hành chính sách, pháp luật, giám sát, kiểm tra là những hoạt động không tách rời với quyền lực nhà nước, chỉ thuộc về các tổ chức quyền lực nhà nước, không thể tổ chức thực hiện dưới cách thức dịch vụ công Dịch vụ công chỉ có thể liên quan đến những hoạt động giải quyết yêu cầu, kiến nghị cụ thể của từng cá nhân, tổ chức vì quyền, lợi ích của những cá nhân, tổ chức đó

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính gắn với chức năng quản lý, điều hành và tổ chức thực hiện pháp luật của các cơ quan hành chính Nếu những hoạt động quản lý tạo ra trật tự thông qua việc xây dựng hệ thống chính sách, pháp luật, thông qua những hoạt động điều hành vĩ mô thì dịch vụ công giải quyết những yêu cầu cụ thể của cá nhân, tổ chức nhằm thực hiện quyền, nghĩa vụ của họ Việc hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, mặc dù có sự tham gia, đóng góp ý kiến của nhân dân nhưng vẫn thể hiện ý chí đơn phương của nhà nước để thiết lập và bảo vệ trật tự pháp luật chung Các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật và góp phần bảo vệ trật tự chung đã được xác lập bằng pháp luật Hoạt động quản lý hành chính thường được thiết lập giữa một bên là nhà nước, các cơ quan nhà nước với bên kia là toàn thể dân chúng trong phạm vi cả nước hay một địa phương, một ngành, lĩnh vực Cũng có những hoạt động quản lý hình thành trực tiếp giữa một bên là cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước với một hoặc một số cá nhân, tổ chức xác định như trong các hoạt động áp dụng các biện pháp chế tài, giải quyết khiếu nại, tố cáo Trong quan hệ quản lý hành chính thì cá nhân, tổ chức (đối tượng quản lý) phải phục tùng các quy định, mệnh lệnh được đưa ra từ phía chủ thể quản lý Nhưng quan hệ pháp luật phát sinh trong dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính luôn xác định giữa cá nhân, tổ chức yêu cầu dịch vụ với bên cung cấp dịch vụ, có thể là cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức dịch vụ công của nhà nước, của cá nhân, tổ chức Đặc biệt, cá nhân, tổ chức chủ động đưa ra các yêu cầu về dịch vụ công

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cũng được đề cập như một loại hình dịch vụ đặc biệt do tính chất phi lợi nhuận Dịch vụ công nói chung hay dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không được thực hiện nhằm tạo ra nguồn thu cho

ngân sách nhà nước Mặt khác, tất cả các dịch vụ công đều hướng tới lợi ích của nhân dân và góp phần xóa bỏ bất bình đẳng nên phải đảm bảo mọi người dân đều được hưởng thụ dịch vụ trên thực tế Trong điều kiện của Việt Nam khi tỉ lệ người nghèo, các đối tượng chính sách xã hội còn lớn nếu hướng tới lợi ích kinh tế thì giá

cả sẽ là nguyên nhân hạn chế việc hưởng thụ dịch vụ của phần đông dân cư Nhà nước sử dụng ngân sách nhà nước, được tạo ra từ sự đóng góp của toàn xã hội, để đảm bảo việc cung cấp dịch vụ cho nhân dân Khi hưởng thụ dịch vụ, dân chúng không phải trả đầy đủ chi phí để thực hiện dịch vụ đó Giá cả của dịch vụ do Nhà nước quy định bằng pháp luật, cố định với mọi chủ thể cung cấp dịch vụ và có thể bằng nhau với mọi cá nhân, tổ chức hưởng thụ dịch vụ

Về chủ thể cung cấp dịch vụ, pháp luật xác định dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính liên quan đến nhiệm vụ quản lý, trách nhiệm thực thi pháp luật của các

cơ quan nhà nước nên chủ thể cung cấp dịch vụ được xác định là các cơ quan nhà nước Từng cơ quan nhà nước cung cấp dịch vụ công cụ thể nào, cho ai phù hợp với quyền hạn quản lý của cơ quan đó Các cơ quan nhà nước có thể cho phép các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp cùng tham gia cung cấp dịch vụ, song các cơ quan nhà nước vẫn phải chịu trách nhiệm về việc cung cấp dịch vụ, phải điều phối, kiểm tra

để đảm bảo chất lượng dịch vụ và sự hưởng thụ bình đẳng của nhân dân

Về phạm vi, pháp luật hiện hành quy định dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thể hiện dưới hình thức cấp các giấy tờ có giá trị pháp lý cho cá nhân, tổ chức Đó có thể là hoạt động cấp các loại giấy phép, giấy chứng nhận, lập và cấp bản sao; hoặc có thể là các hoạt động xác nhận của cơ quan nhà nước, các tổ chức

có thẩm quyền để tạo lập giá trị pháp lý cho các văn bản, giấy tờ như công chứng di chúc, hợp đồng, chứng thực bản sao, xác nhận các loại giấy tờ Tuy nhiên, trên thực

tế nhiều hoạt động phục vụ trực tiếp quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức trong hoạt động hành chính, giúp cho việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ thể được thuận lợi, đúng pháp luật đang được các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan, đơn vị thuộc cơ quan hành chính nhà nước cung cấp cho các cá nhân, tổ chức như cung cấp thông tin, tư vấn chính sách, pháp luật, cấp bản mẫu giấy tờ, tài liệu, cũng phải được coi là các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính Trong điều kiện thực

tế của nước ta hiện nay thì đây là những dịch vụ hết sức quan trọng, góp phần quyết định vào hiệu quả cung cấp các dịch vụ công khác của cơ quan nhà nước và tạo thuận lợi cho nhân dân trong quan hệ với cơ quan nhà nước

Hiện nay ở nước ta, để chỉ các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, trong hầu hết các công trình nghiên cứu và các văn bản quy phạm pháp luật đều sử dụng

thuật ngữ "dịch vụ hành chính công" Cách sử dụng thuật ngữ này là chưa hoàn toàn chính xác vì dịch vụ hành chính công còn có thể được hiểu là các dịch vụ liên quan đến hành chính công Tại nhiều nước trên thế giới, các dịch vụ hành chính như dịch

vụ về nhân sự, tài chính, kế toán, kiểm toán được cung cấp cho các cơ quan nhà nước, nhất là các cơ quan ở địa phương với nhân lực hạn chế bởi các tổ chức chuyên nghiệp có thể của nhà nước, có thể của tư nhân Các cơ quan nhà nước sẽ không trực tiếp xây dựng kế hoạch sử dụng hay tiến hành tuyển dụng nhân lực mà công việc đó được cung cấp bởi một tổ chức chuyên cung cấp dịch vụ về nhân lực

Để thực hiện việc xây dựng dự toán, quyết toán sử dụng ngân sách nhà nước, các cơ quan được "thuê" công ty tài chính thực hiện Các công việc điều tra, khảo sát, phân tích, xử lý các số liệu phục vụ cho việc xây dựng, hoạch định chính sách, pháp luật cũng được thực hiện bởi các tổ chức chuyên điều tra xã hội dưới hình thức cung cấp dịch vụ cho cơ quan nhà nước có liên quan [119] Các cơ quan nhà nước được sử dụng ngân sách nhà nước để chi trả cho các dịch vụ đó Các dịch vụ liên quan đến hành chính công rất phổ biến ở các nước phát triển như Mỹ, Đức, Anh, Nhật Bản, Canada Ở nước ta, các cơ quan nhà nước cũng đã sử dụng các dịch vụ hành chính theo các cách thức khác nhau Nhiều cơ quan nhà nước đã "thuê" các cơ sở đào tạo, các viện nghiên cứu xây dựng kế hoạch, chương trình, nội dung tuyển dụng công chức hay "đặt hàng" nghiên cứu khoa học, "mua" các thông tin điều tra xã hội học phục vụ việc hoạch định chính sách, kế hoạch, quy hoạch phát triển ngành, địa phương, trong xây dựng pháp luật Các dịch vụ liên quan đến hành chính công mặc

dù đã xuất hiện ở Việt Nam nhưng vẫn chưa hình thành các tổ chức chuyên cung cấp dịch vụ và pháp luật cũng chưa có các quy định cụ thể về các dịch vụ này Các dịch vụ về hành chính công khác hoàn toàn về tính chất với các dịch vụ công

Từ những phân tích nêu trên có thể kết luận, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là những hoạt động phục vụ lợi ích hoặc tạo điều kiện cho việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức do cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân, tổ chức được Nhà nước cho phép cung cấp theo nguyên tắc bình đẳng, không vì mục đích lợi nhuận trên cơ sở yêu cầu của cá nhân, tổ chức, góp phần thiết lập, duy trì và bảo vệ trật tự quản lý hành chính nhà nước

1.1.2 Đặc điểm của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có những đặc điểm chung của các loại hình dịch vụ như: không tồn tại hữu hình dưới dạng một sản phẩm, hay vật; dịch vụ được cung cấp trực tiếp đến người hưởng thụ; trong cung cấp dịch vụ có sự liên kết

giữa người cung cấp và người hưởng thụ; không cố định về chất lượng Ngoài những đặc điểm chung này, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính còn có những đặc điểm riêng, các loại hình dịch vụ khác không có được như: dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính bảo đảm thực hiện các quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức; hướng tới mục đích quản lý nhà nước; được cung cấp cho cá nhân, tổ chức không trên cơ sở mối quan hệ thỏa thuận ngang giá

1.1.2.1 Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính bảo đảm thực hiện các quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức

Dịch vụ công không tạo ra sản phẩm là hàng hoá dưới dạng hiện vật mà là các lợi ích nhằm thoả mãn nhu cầu của cá nhân, tổ chức hưởng thụ dịch vụ Các nhu cầu được đáp ứng từ dịch vụ công nói chung, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nói riêng có tính thiết yếu vì nó liên quan đến những quyền con người và quyền công dân cơ bản Các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không tạo ra quyền và nghĩa vụ mới cho chủ thể trong các quan hệ pháp luật Quyền và nghĩa vụ đã được pháp luật quy định trước, đó có thể là các quyền, nghĩa vụ về chính trị, dân sự, kinh

tế, thương mại hay y tế, văn hoá, xã hội hoặc các quyền tự do cá nhân Đây là những quyền cơ bản của tất cả mọi người mà không phải là đặc quyền của một

nhóm người nhất định nào trong xã hội, "bản thân việc hưởng thụ các dịch vụ công không là quyền cơ bản nhưng dịch vụ công là điều không thể thiếu nếu muốn thực hiện các quyền cơ bản" [23, tr.12] Tuy nhiên mỗi cá nhân, tổ chức lại có những đòi

hỏi riêng, nhu cầu cụ thể xác định với từng loại hình dịch vụ Nhà nước hoặc nhà cung cấp dịch vụ trên cơ sở chính sách, quy định của pháp luật sẽ hướng những nhu cầu khác nhau đó theo một trật tự nhất định tạo thành nhu cầu chung của xã hội Như thế chính dịch vụ công đã liên kết dân chúng với nhau trong việc hưởng thụ các quyền, lợi ích Có những dịch vụ được tổ chức để phục vụ một nhóm người như các dịch vụ cho người khuyết tật, người nghèo, người có công với nước nhưng các dịch vụ này vẫn có tính phổ biến vì việc thoả mãn nhu cầu của một nhóm người chính là điều kiện để tạo ra sự bình đẳng trong hưởng thụ các quyền, lợi ích của tất

năng tài chính, trình độ học vấn, trình độ chuyên môn, kỹ năng của cá nhân, tổ chức để thực hiện những hoạt động cụ thể; hay các giấy tờ về hộ tịch là xác nhận để

cá nhân thực hiện các quyền cư trú, học tập hay là căn cứ để hộ gia đình được giao đất Thông qua các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cụ thể các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không chỉ chính thức cho phép, thừa nhận năng lực chủ thể tham gia vào các quan hệ pháp luật mà còn tuyên bố sự bảo hộ của nhà nước với việc hưởng các quyền, lợi ích hay thực hiện các quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức đó

- Cung cấp những đảm bảo pháp lý cho các quan hệ, giao dịch mà cá nhân, tổ chức tham gia vào Trong nền kinh tế thị trường các quan hệ dân sự, thương mại, lao động diễn ra tự do trên nguyên tắc tự nguyện của các bên tham gia Tuy nhiên các cá nhân, tổ chức cần đến sự trợ giúp của nhà nước để đảm bảo quyền, lợi ích của mình khi tham gia vào các quan hệ này Cung cấp các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính như công chứng, chứng thực, chứng nhận quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản, đăng ký giao dịch bảo đảm, bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ chính là tạo ra các đảm bảo pháp lý cho các quan hệ, giao dịch của cá nhân,

tổ chức

- Tư vấn, trợ giúp để bảo vệ quyền, lợi ích hoặc hạn chế rủi ro có thể ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức Các hoạt động như cung cấp thông tin, tư vấn chính sách, pháp luật, công khai mẫu văn bản, giấy tờ được các cơ quan nhà nước cung cấp cho cá nhân, tổ chức để họ có được thông tin, sự hiểu biết cần thiết khi thực hiện quyền, nghĩa vụ hoặc tham gia vào các giao dịch, quan hệ Các dịch vụ tư vấn, trợ giúp góp phần bảo vệ quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức hoặc giúp cho việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức phù hợp với quy định của pháp luật

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phục vụ lợi ích của cá nhân, tổ chức nhưng Nhà nước không mặc nhiên cung cấp một dịch vụ công cụ thể Chủ thể hưởng dịch vụ phải thực hiện những hành vi nhất định để đưa yêu cầu của mình đến

cơ quan, tổ chức có thẩm quyền như thực hiện việc đăng ký khai sinh, đăng ký doanh nghiệp, đưa ra yêu cầu công chứng, xin cấp giấy phép Nói cách khác, dịch

vụ được cung cấp trên cơ sở yêu cầu của cá nhân, tổ chức và yêu cầu này phải phù hợp với quy định của pháp luật Nếu cá nhân, tổ chức không chủ động yêu cầu cung cấp dịch vụ thì cơ chế bảo vệ quyền, lợi ích thông qua các dịch vụ chưa phát sinh,

cá nhân, tổ chức có liên quan không được Nhà nước bảo vệ Ví dụ, trong vụ kiện giữa nguyên đơn là Ngân hàng Thương mại cổ phần Á Châu (ACB) và bị đơn là

Công ty cổ phần Hàng không Đông Dương (Indochina Airlines), Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh khi xét xử sơ thẩm và Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại thành phố Hồ Chí Minh xét xử phúc thẩm đều không chấp nhận việc phát mãi tài sản thế chấp theo yêu cầu của nguyên đơn, bởi hợp đồng thế chấp tài sản này không có chứng nhận của công chứng nhà nước và ngân hàng không thực hiện việc đăng ký giao dịch bảo đảm nên giao dịch không phát sinh hiệu lực [9] Trong một số trường hợp hành vi không yêu cầu dịch vụ còn bị coi là hành vi vi phạm pháp luật Theo quy định tại Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp, người có trách nhiệm phải

đi đăng ký khai sinh cho trẻ em không thực hiện việc đăng ký trong thời hạn pháp luật quy định bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 50.000 đồng đến 100.000 đồng Như vậy, thông qua việc cung cấp các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, Nhà nước tạo ra những bảo đảm thực tế về điều kiện chủ thể, về tài sản, về đối tượng của giao dịch và các điều kiện khác để các cá nhân, tổ chức có thể tham gia vào các quan hệ pháp luật khác nhau Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thể hiện rõ tính chất khi được thực hiện để phục vụ trực tiếp lợi ích của cá nhân, tổ chức yêu cầu dịch vụ và góp phần thiết lập, bảo vệ trật tự xã hội, trật tự pháp luật

1.1.2.2 Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hướng tới mục đích quản

tổ chức để nắm bắt việc thực hiện quyền, nghĩa vụ, quản lý các giao dịch, quan hệ

mà cá nhân, tổ chức đó tham gia vào Xét về bản chất, các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là các hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện dưới hình thức dịch vụ Như mục 1.1 đã trình bày, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam ra đời từ quá trình chuyển đổi cách thức giải quyết yêu cầu của cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính thành các hoạt động dịch vụ Điều đó có nghĩa nhiệm

vụ quản lý vẫn đặt ra với các cơ quan nhà nước và các cơ quan cung cấp dịch vụ là đang thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính của mình được pháp luật quy định Không có mục đích quản lý, nhà nước không thực hiện một, một số dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nhất định hoặc cho phép thực hiện các dịch vụ đó như dịch vụ dân sự, thương mại thông thường Ví dụ, nếu không có mục đích quản lý việc lưu thông các phương tiện vận tải cơ giới hoặc các giao dịch mà phương tiện vận tải là đối tượng thì không đặt ra yêu cầu về đăng ký phương tiện; nếu không cần kiểm soát việc sở hữu, sử dụng và giao dịch liên quan đến nhà ở thì không cần phải

thực hiện việc đăng ký quyền sở hữu nhà ở Dưới góc độ quản lý nhà nước, "Dịch

vụ hành chính công là những yêu cầu của Nhà nước đối với nhân dân, không phải

là nhu cầu tự thân của nhân dân Việc nhân dân thực hiện những hoạt động này trước hết là nghĩa vụ có tính bắt buộc của Nhà nước đòi hỏi nhân dân phải làm Nhân dân càng quan tâm thực hiện tốt những nghĩa vụ này thì càng tạo điều kiện cho Nhà nước thực hiện tốt chức năng quản lý của mình"[51, tr.358,359]

Nhà nước có thể đạt được mục đích quản lý bằng các cách thức:

- Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cho phép Nhà nước nắm bắt được các yếu tố về chủ thể, về nội dung, đối tượng của quan hệ, giao dịch mà cá nhân, tổ chức tham gia vào Khi cá nhân, tổ chức thực hiện việc đăng ký các thông tin về nhân thân, hay đăng ký sự vật, sự việc tức là đã cung cấp các thông tin cho cơ quan nhà nước Thông qua việc tiếp nhận và xử lý các thông tin do cá nhân, tổ chức cung cấp, Nhà nước có được các dữ liệu cần thiết phục vụ cho công tác quản lý

- Dịch vụ công cho phép Nhà nước giám sát và đảm bảo các quan hệ, giao dịch diễn ra phù hợp với quy định của pháp luật Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước không thể can thiệp trực tiếp vào từng quan hệ dân sự, thương mại, lao động

mà chỉ có thể ban hành pháp luật làm quy tắc hành vi cho các chủ thể Trên cơ sở các quy định của pháp luật, các chủ thể trong xã hội tự do tham gia vào các quan hệ pháp luật để thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình Khi Nhà nước thấy cần phải tác động quản lý trực tiếp đến những quan hệ xã hội nào đó thì Nhà nước buộc cá nhân,

tổ chức có liên quan phải yêu cầu một hoặc một số dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nhất định Thông qua cung cấp các dịch vụ công Nhà nước nắm bắt việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, đảm bảo các hoạt động này diễn ra trong

sự kiểm soát của Nhà nước Ví dụ, việc xây dựng nhà ở của cá nhân, hộ gia đình không cần phải xin phép nếu là nhà ở riêng lẻ tại vùng sâu, vùng xa không thuộc đô thị, không thuộc điểm dân cư tập trung, điểm dân cư nông thôn chưa có quy hoạch xây dựng được duyệt; các công trình sửa chữa, cải tạo, lắp đặt thiết bị bên trong

không làm thay đổi kiến trúc, kết cấu chịu lực và an toàn của công trình ngoài các trường hợp này thì cá nhân, hộ gia đình phải xin phép trước khi xây dựng (Điều 62 Luật Xây dựng)

- Cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một cách để Nhà nước điều tiết các quan hệ xã hội, nhu cầu của nhân dân Trong nền kinh tế thị trường vai trò điều tiết của Nhà nước rất quan trọng Trên cơ sở lợi ích của Nhà nước, lợi ích chung của xã hội và nguyện vọng của nhân dân, Nhà nước sẽ khuyến khích những quan hệ, giao dịch phù hợp và hạn chế những quan hệ, giao dịch bất lợi thông qua những dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thích hợp Ví dụ, để loại trừ những

cá nhân, tổ chức không đủ điều kiện tham gia sản xuất, kinh doanh với những ngành nghề kinh doanh có điều kiện, pháp luật quy định trước khi thực hiện việc đăng ký kinh doanh, cá nhân, tổ chức phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận

đủ điều kiện sản xuất, kinh doanh hoặc cấp giấy phép kinh doanh Cơ quan nhà nước cấp giấy phép hoặc giấy chứng nhận đủ điều kiện không chỉ căn cứ vào sự đáp ứng của cá nhân, tổ chức với các quy định của pháp luật, mà còn phải xem xét các

lý do an ninh, quốc phòng, trật tự, an toàn xã hội hoặc chính sách khuyến khích, không khuyến khích phát triển các ngành nghề đó Trong khi với các ngành nghề tự

do kinh doanh thì cá nhân, tổ chức chỉ thực hiện việc đăng ký kinh doanh, đăng ký doanh nghiệp để thông báo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi thực hiện việc sản xuất kinh doanh Mặc dầu vậy, sự phát triển của từng doanh nghiệp cụ thể hay lĩnh vực sản xuất, kinh doanh phụ thuộc vào nhu cầu của xã hội

Cùng có mục đích quản lý nhưng các nhóm, các dịch vụ công cụ thể có mục đích quản lý khác nhau và mức độ biểu hiện tính quản lý cũng khác nhau Các hoạt động cấp giấy phép thể hiện trực tiếp, đậm nét yếu tố quản lý so với những hoạt động đăng ký, cấp giấy chứng nhận, trong khi đó các dịch vụ tư vấn, hỗ trợ không thể hiện trực tiếp mục đích của quản lý nhà nước mà chỉ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý thông qua hành vi tuân thủ pháp luật từ phía cá nhân, tổ chức

Phục vụ quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức và đảm bảo mục đích quản lý nhà nước là hai mặt không tách rời của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và là đặc trưng của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

1.1.2.3 Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính được cung cấp cho cá nhân, tổ chức không trên cơ sở mối quan hệ thỏa thuận ngang giá

Các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phải được cung cấp trên cơ sở bình đẳng giữa các bên Cá nhân, tổ chức yêu cầu dịch vụ được coi là khách hàng của công quyền và các cơ quan nhà nước cung cấp dịch vụ để phục vụ lợi ích của