Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương

Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủnghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương có một vai tròrất quan trọng trong việc thi hành các quy định của Hiến pháp, Luật và các vănbản của cơ quan nhà nước cấp trên; Tổ chức, động viên nhân dân thực hiện phápluật và đưa Nghị quyết của Đảng vào cuộc sống Trên nhiều phương diện cáccấp chính quyền địa phương có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân; trựctiếp ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa đường lối, chủtrương của Đảng, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân

Những năm gần đây, hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương

đã đổi mới và có nhiều tiến bộ trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, cũngnhư động viên nhân dân tham gia thực hiện pháp luật, giữ vững kỷ cương xãhội, góp phần quan trọng trong việc thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng,từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước Qua đó, nó thúc đẩycông cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vìdân với mục tiêu: “dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”

Tuy nhiên, so với đòi hỏi của tình hình hiện nay nhất là trong bối cảnhcủa nước ta đang thực hiện quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhậpkinh tế, hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương còn nhiều hạn chế,trong đó có lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nhữnghạn chế đó đã đưa đến tình trạng ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phậntrong các tầng lớp nhân dân giảm sút, dẫn đến hiện tượng coi thường pháp luật,

vi phạm pháp luật gia tăng Đặc biệt nạn quan liêu, tham nhũng và sự suy thoái

về đạo đức, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức chính quyềnđịa phương là một trong những nguy cơ trực tiếp đe dọa sự sống còn của hệthống chính trị, gây bất bình và làm giảm lòng tin của nhân dân Trước thực tế

đó, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tại kỳ họp thứ VI Đây là mốc quantrọng của pháp luật về công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hộiđồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, tạo cơ sở cho Hội đồng nhân dân, Ủy bannhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Từ khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhândân, Ủy ban nhân dân năm 2004 ra đời, các văn bản quy phạm pháp luật do Hộiđồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành đã có những thay đổi tíchcực: chất lượng văn bản được nâng cao; bảo đảm tính khả thi; bảo đảm tínhthống nhất với hệ thống văn bản pháp luật; giảm dần tình trạng mâu thuẫn,chồng chéo; kỹ thuật xây dựng văn bản tương đối tốt…

Với mong muốn có một cách nhìn tổng quát về thực trạng ban hành vănbản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, qua

đó nêu nên một số phương hướng nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả công tácxây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủyban nhân dân các cấp, người viết đã chọn đề tài: “Thực trạng ban hành văn bảnquy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương”

2 Mục đích và phạm vi nghiên cứu

Khóa luận tập trung nghiên cứu hoạt động ban hành văn bản quy phạmpháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương Từ đó, khóa luận đưa ranhững nhận xét, đánh giá và những phương hướng nhằm hoàn thiện, nâng caohiệu quả của công tác này trong thời gian tới

3 Phương pháp nghiên cứu

Khóa luận được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩaMác – Lê Nin về phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, quan điểm củaĐảng và Nhà nước trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật nóichung Đồng thời, trong quá trình nghiên cứu khóa luận còn sử dụng một sốphương pháp cụ thể như: phương pháp nghiên cứu, phân tích, tổng hợp, khảosát, thống kê, hệ thống hóa, mô hình hóa, so sánh luật học…

4 Cơ cấu khóa luận

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dungcủa khóa luận gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lí luận về văn bản quy phạm pháp luật của các

cơ quan Nhà nước ở địa phương

Chương 2: Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơquan Nhà nước ở địa phương

Chương 3: Phương hướng đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động ban hànhVBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

1.1 Cơ quan Nhà nước ở địa phương và VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành

Thuật ngữ cơ quan Nhà nước ở địa phương được sử dụng trong khoa họcpháp lý như một khái niệm tổng quát bao gồm các cấp chính quyền từ cấp tỉnh,thành phố trực thuộc trung ương đến cấp huyện (quận), xã (phường) Trong hệthống tổ chức bộ máy nhà nước, các cơ quan Nhà nước ở địa phương có vị tríhết sức quan trọng trong việc xây dựng và quản lý mọi mặt của đời sống xã hội,kinh tế, văn hóa, an ninh quốc phòng… Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VII

nêu rõ: “Các cơ quan chính quyền nhà nước ở cấp địa phương dựa trên hệ thống thống nhất về luật pháp, chính sách và theo định hướng của kế hoạch nhà nước để thực hiện chức năng quản lí nhà nước về kinh tế, xã hội đối với mọi tổ chức, cá nhân hoạt động trên lãnh thổ, bảo đảm thi hành pháp luật nghiêm minh, chăm lo đời sống nhân dân, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội ở địa phương, củng cố an ninh quốc phòng”.

Cơ quan Nhà nước ở địa phương được lập ra để thực hiện các chức năngquản lí nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân trên địa bàn lãnhthổ Với tinh thần đổi mới của Đảng, Hiến pháp năm 1992 đã đặt nền tảng, cơ sởpháp lý cho sự đổi mới về tổ chức hoạt động của các cơ quan chính quyền địaphương [14, tr.3] Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003các cơ quan Nhà nước ở địa phương hiện nay có hai hệ thống cơ quan chính:HĐND các cấp và UBND các cấp

Trong đó, HĐND có vai trò rất quan trọng trong bộ máy chính quyền địa

phương vì: "HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu

ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên"

(Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003) Theo quy định của phápluật, HĐND có hai chức năng quan trọng:

- Quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềmnăng của địa phương; xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội,củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinhthần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cảnước

- Thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND,UBND, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thựchiện các Nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quannhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của côngdân ở địa phương

Cũng theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, UBND là “cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương” và thực hiện các chức năng sau:

- Chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên

- Chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quanNhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiệnchủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh

và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn

- Thực hiện chức năng quản lí Nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm

sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ươngtới cơ sở

Tổ chức cơ quan Nhà nước ở địa phương dưới hình thức HĐND vàUBND ở tất cả các cấp đơn vị hành chính được nhìn nhận là hình thức phù hợpvừa đảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương, vừa đảm bảo lợi ích của Nhànước

Trong bối cảnh chính quyền trung ương đang tiến hành những cải cáchmạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, pháthuy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương, các cơ quan Nhà nước ở địa

phương sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lí và phát triển.Một hoạt động quan trọng trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ củamình là cơ quan Nhà nước ở địa phương có thẩm quyền ban hành VBQPPL.Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND, LuậtBan hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, VBQPPL do HĐND vàUBND ban hành để thi hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốchội và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.

Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 định nghĩa về

VBQPPL của HĐND và UBND tại khoản 1 Điều 1 như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tụ do Luật quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội

ở địa phương theo định hướng XHCN” Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đưa ra định nghĩa về VBQPPL: “VBQPPL là văn bản do

cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các QHXH” Như

vậy, so với định nghĩa về VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008,định nghĩa về VBQPPL của HĐND, UBND trong Luật Ban hành VBQPPL củaHĐND, UBND năm 2004 về cơ bản là thống nhất với các yêu cầu cũng như đặcđiểm và nguyên tắc chung của VBQPPL Tuy nhiên, định nghĩa nêu trong Luật

Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND đã cụ thể hơn về “cơ quan nhà nước có thẩm quyền” ban hành VBQPPL chính là HĐND, UBND.

1.2 Đặc điểm, vai trò của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành

1.2.1 Đặc điểm của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành

Đóng vai trò “xương sống” của hệ thống pháp luật, VBQPPL mang nhữngđặc điểm riêng của mình Đặc điểm của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ởđịa phương ban hành cũng không nằm ngoài các đặc điểm của VBQPPL nóichung Tuy nhiên, chúng vẫn có những nét khác biệt.

Thứ nhất, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định.

Pháp luật hiện hành quy định rất nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hànhVBQPPL, như các cơ quan quyền lực, các cơ quan hành chính, cơ quan xét xử,

cơ quan kiểm sát, người đứng đầu các cơ quan Nhà nước…

Tuy nhiên, chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL điều chỉnh các vấn

đề ở địa phương hiện nay tập trung vào các cơ quan quyền lực ở địa phương vàcác cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, như đã nêu trên là HĐND vàUBND các cấp Do đó, chỉ HĐND, UBND mới có thẩm quyền ban hànhVBQPPL Nếu một VBQPPL được ban hành bởi một cá nhân, tổ chức mà phápluật không quy định về thẩm quyền ban hành thì văn bản đó không có hiệu lựcpháp luật

Việc pháp luật quy định cụ thể các cơ quan Nhà nước ở địa phương cóthẩm quyền ban hành VBQPPL nhằm tạo điều kiện cho việc kiểm tra, đánh giákịp thời tính hợp pháp và hợp lí của VBQPPL Đồng thời tránh được tình trạngban hành VBQPPL chồng chéo, trái pháp luật, vượt thẩm quyền hay mâu thuẫnnhau giữa các VBQPPL do các chủ thể khác nhau ban hành

Hiện nay, theo quy định tại khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL củaHĐND, UBND năm 2004 hệ thống VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địaphương có thẩm quyền ban hành gồm: Nghị quyết của HĐND và Quyết định,Chỉ thị của UBND

Thứ hai, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương có nội dung

là các QPPL mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối tượng liên quan, có hiệu lực trong phạm vi từng địa phương.

Cũng giống như VBQPPL nói chung, VBQPPL của các cơ quan Nhànước ở địa phương luôn chứa đựng các QPPL và mang tính chất bắt buộc chung,được Nhà nước bảo đảm thực hiện QPPL ở bất kì chế độ nào đều là quy tắc xử

sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện Tính bắt buộc chung của cácQPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi đối tượng liên quan đến điều kiện, hoàncảnh mà QPPL quy định Sự bắt buộc đó, trước hết được hiểu là sự bắt buộc đốivới những công dân cư trú ở địa phương Những ai cư trú tại địa phương đều cóthể trở thành đối tượng bắt buộc phải tuân theo những QPPL mà HĐND, UBNDtại địa phương đó ban hành Tính bắt buộc chung của các văn bản do HĐND,UBND ban hành còn được áp dụng đối với các cơ quan, tổ chức đang hoạt độngtại địa phương Như vậy, ta có thể thấy, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ởđịa phương mang tính bắt buộc chung và được áp dụng nhiều lần đối với các cánhân, tổ chức đang cư trú, hoạt động trên địa bàn của địa phương Không chỉvậy, VBQPPL của HĐND,UBND còn có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượngthuộc quyền quản lí của mình đang ở một địa phương khác VBQPPL của các cơquan Nhà nước ở địa phương luôn được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằngnhiều biện pháp như: tuyên truyền, thuyết phục, giáo dục, hành chính, kinh tế…

Thứ ba, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương có hình thức

cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành chỉ gồm có: nghị quyết, quyết định vàchỉ thị.

Bên cạnh đó, pháp luật còn quy định về thể thức văn bản pháp luật, tức làquy cách, cách thức trình bầy văn bản theo một kết cấu, khuôn mẫu nhất định,

có tác dụng tạo sự liên kết chặt chẽ giữa hình thức với nội dung văn bản; bảođảm sự thống nhất trong hoạt động của hệ thống cơ quan Nhà nước

Ví dụ: Tại Điều 2 của Thông tư 01/2011/TT-BNV hướng dẫn về thể thức

và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính quy định: “Thể thức văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao gồm những thành phần chung áp dụng đối với các loại văn bản và các thành phần bổ sung trong những trường hợp cụ thể …”.

Là những văn bản thuộc hệ thống văn bản pháp luật, nghị định củaHĐND; quyết định, chỉ thị của UBND cũng phải tuân theo các quy định về hìnhthức như trên đã nêu do pháp luật quy định

Thứ tư, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương được ban hành theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định

Từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựngVBQPPL nói chung và VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương nóiriêng, trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL luôn đóng vai trò hết sức quan trọng.Cho nên, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy địnhtrình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của hệ thống cơ quan Nhà nước ở địaphương khá đầy đủ và hợp lí Mỗi loại VBQPPL có thể có những nét riêng biệtkhác nhau trong thủ tục ban hành nhưng đều bao gồm những hoạt động mangtính chuyên môn, nghiệp vụ có vai trò trợ giúp cho người soạn thảo, đồng thờitạo cơ chế trong việc phối hợp, kiểm tra, giám sát của những cơ quan có thẩmquyền đối với hoạt động ban hành VBQPPL

Ví dụ: Theo Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 việcban hành Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải theo trình tự, thủ tục như sau:

soạn thảo Nghị quyết, thẩm tra dự thảo Nghị quyết và cuối cùng là xem xétthông qua dự thảo Nghị quyết.

Việc tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động banhành VBQPPL nói chung cũng như ban hành VBQPPL của các cơ quan Nhànước ở địa phương nói riêng nhằm đảm bảo nguyên tắc pháp chế XHCN lànguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam củadân, do dân, vì dân

Thứ năm, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương được Nhà nước bảo đảm thực hiện

Qua pháp luật, Nhà nước trao cho các chủ thể có thẩm quyền được banhành VBQPPL bao gồm cả VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương

Do đó, Nhà nước có những biện pháp mềm dẻo và cứng rắn khác nhau để bảođảm thực hiện các VBQPPL Trên thực tế, Nhà nước tuyên truyền, phổ biến,giáo dục pháp luật để bảo đảm tính tuân thủ theo pháp luật, qua đó, khuyếnkhích các chủ thể tự nguyện tuân thủ pháp luật và thực hiện đúng VBQPPL

Thông qua nội dung VBQPPL, các đối tượng có liên quan sẽ hiểu đượchành vi nào được phép thực hiện và hành vi nào không được phép thực hiện.Nếu các cá nhân, tổ chức liên quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúngnội dung, yêu cầu của các VBQPPL thì Nhà nước sẽ sử dụng biện pháp cưỡngchế buộc các đối tượng đó phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước Ngượclại, nếu các đối tượng có liên quan thực hiện tốt nội dung của các VBQPPL sẽđược Nhà nước khích lệ về tính thần hoặc vật chất như tặng huân, huy chương,bằng khen, tiền thưởng…

Đây là một điểm riêng của văn bản pháp luật nói chung, đặc biệt là vớicác VBQPPL Bởi chỉ có VBPL mới được Nhà nước bảo đảm thực hiện Còncác văn bản khác không phải là VBPL thì sự thực hiện các yêu cầu trong vănbản phụ thuộc vào sự tự giác của các chủ thể là chính

Nhà nước bảo đảm cho các VBQPPL bao gồm cả VBQPPL của các cơquan Nhà nước ở địa phương, bởi đó là công cụ để Nhà nước thông qua đó thể

hiện ý chí của mình, cũng như là phương tiện để Nhà nước quản lí xã hội ở địaphương.

1.2.2 Vai trò của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành

Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã dành hẳnChương II quy định theo hướng có sự phân định rõ ràng, cụ thể về vai tròVBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện, xã theo phân cấp đơn vị hànhchính gắn với từng lĩnh vực quản lí nhà nước Cụ thể như sau:

Theo Điều 12, 15 và 18 của Luật này, Nghị quyết của HĐND được banhành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế,giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, quốc phòng, an ninh…; thực hiện chính sách dântộc và tôn giáo; thực thi pháp luật; xây dựng chính quyền địa phương; xây dựngphát triển đô thị (hoặc hải đảo) trên địa bàn theo quy định trong Luật tổ chứcHĐND, UBND và các VBQPPL khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấptrên

Vai trò của quyết định, chỉ thị của UBND được quy định tại Điều 13, 14,

16, 17, 29 và 20 của Luật này Quyết định của UBND được ban hành để thựchiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực quan trọng như kinh

tế, nông nghiệp, công nghiệp, giao thông, vận tải, giáo dục, đào tạo, y tế…; thựcthi pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lí địa giới hành chínhtrên địa bàn theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND và các VBQPPLkhác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên

Chỉ thị của UBND được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm trahoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của UBND cấp dưới trong việc thựchiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết địnhcủa mình

Quy định như trên là phù hợp với vị trí, chức năng luật định của HĐND

và UBND HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ýchí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân bầu ra, chịu trách

nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên Còn UBND là

cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịutrách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên Tính quyềnlực của HĐND không chỉ thể hiện ở cách thức thành lập, vị thế Hiến định vàtính chất của cơ quan này, mà còn được khắc họa và minh chứng bằng chínhhoạt động thực tiễn của HĐND Về nguyên tắc, những vấn đề quan trọng ở địaphương, đặc biệt là những vấn đề có liên quan đến sự phát triển của địa phương,đến đời sống của toàn thể hay một bộ phận dân cư phải do HĐND quyết định.Cần khắc phục một thực tế là HĐND chỉ quy định những định hướng và dànhquyền quyết định cụ thể cho UBND Nếu HĐND sử dụng một cách tích cựcthẩm quyền Luật định của mình là ra nghị quyết thì đương nhiên nhu cầu banhành quyết định, chỉ thị của UBND sẽ thu hẹp lại Trong mô hình Nhà nướcpháp quyền XHCN, hơn lúc nào hết, cần ưu tiên và đề cao quyền quyết địnhchính sách của cơ quan dân cử Đối với cơ quan chấp hành, đặc biệt là ở địaphương, nên nhấn mạnh vai trò tổ chức thực hiện các quyết định của cơ quandân cử Như vậy, Nghị quyết của HĐND quy định các biện pháp, chủ trươngquan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địaphương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiệnđời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương; còn quyết định, chỉ thịcủa UBND được ban hành với vai trò để triển khai, thi hành nghị quyết củaHĐND với tính chất là cơ quan chấp hành của HĐND

1.3 Thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương

Theo từ điển luật học, thẩm quyền được hiểu là “quyền chính thức được xem xét để kết luận và định đoạt, quyết định một vấn đề Thẩm quyền gắn liền với quyền và nhiệm vụ mà pháp luật quy định cho cơ quan nhà nước, người nắm giữ những chức vụ lãnh đạo, quản lí trong các cơ quan đó để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của họ Thẩm quyền của mỗi cơ quan và cá nhân được phân định theo lĩnh vực, ngành, khu vực hành chính, cấp hành chính” [9, tr701].

Những quan hệ xã hội được Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan Nhànước ở Trung ương điều chỉnh thường ở mức độ chung, với những khuôn khổ,giới hạn xác định chung nhất Trong khi đó, thực tế có những quan hệ thuần túy,mang tính chất địa phương, chỉ tồn tại trong điều kiện, hoàn cảnh cụ thể [16,tr.9] Vì vậy, để đảm bảo cho các quy định từ VBQPPL của các cơ quan chínhquyền trung ương đi vào cuộc sống, có thể tác động trực tiếp đến quan hệ xã hộicần điều chỉnh, đồng thời để cho hoạt động của chính quyền địa phương đượcthực hiện nhịp nhàng, thống nhất và có hiệu quả, Hiến pháp và pháp luật hiệnhành quy định HĐND và UBND các cấp ở địa phương có thẩm quyền ban hànhVBQPPL

Thẩm quyền về hình thức của văn bản được quy định tại Điều 120, 124Hiến pháp 1992; Điều 10 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Điều 2,Điều 21 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và cụ thể là khoản 2 Điều 1 Luật

Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định rõ: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân được ban hành dười hình thức nghị quyết Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị”.

Đối với thẩm quyền về nội dung, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND,UBND đã quy định cụ thể phạm vi ban hành VBQPPL của các cấp chính quyềnđịa phương (Điều 2) cũng như việc phân cấp thẩm quyền ban hành VBQPPLcho cả ba cấp trong những phạm vi, lĩnh vực nhất định Nội dung thẩm quyềnban hành VBQPPL của HĐND, UBND được quy định tại Chương II trên cơ sởbảo đảm sự phù hợp và thống nhất với các quy định của Luật tổ chức HĐND vàUBND năm 2003 Những quy định này đã góp phần làm rõ các khái niệm vềthẩm quyền quản lí nhà nước ở địa phương và thẩm quyền ban hành VBQPPLcủa các chủ thể do pháp luật quy định Thẩm quyền ban hành VBQPPL hẹp hơnnhiều so với thẩm quyền quản lí nhà nước trên địa bàn của HĐND và UBND.Nói cụ thể hơn, quản lí nhà nước có thể được tiến hành bằng nhiều hoạt động đadạng (ban hành VBQPPL, ban hành văn bản cá biệt, tổ chức thực hiện pháp

luật ) Do vậy, không phải vấn đề nào thuộc nội dung quản lí nhà nước cũngđòi hỏi phải ban hành VBQPPL Bên cạnh đó, mỗi lĩnh vực quản lí nhà nướcthường bao gồm nhiều vấn đề và chỉ một số trong đó cần được điều chỉnh bằngcác QPPL [15, tr.7].

Mặt khác, thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND cònđược giới hạn bởi mức độ thực hiện quyền lực Nghĩa là HĐND và UBND chỉđược ban hành trong giới hạn luật định, không được ban hành văn bản vượtthẩm quyền Quy định này nhằm bảo đảm thực thi pháp luật ở địa phương, tránhviệc các chủ thể lạm quyền, tùy tiện đưa ra các quyết định gây ảnh hưởng đếnhiệu lực của VBQPPL và bảo đảm tính thống nhất của VBQPPL

1.4 Hiệu lực của VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành

Hiệu lực là một vấn đề quan trọng thuộc nội dung của VBQPPL Lànhững văn bản thuộc hệ thống VBQPPL, các VBQPPL do cơ quan Nhà nước ởđịa phương ban hành cũng bị chi phối bởi nguyên tắc chung về cách xác địnhhiệu lực của văn bản pháp luật

Trên thực tế, HĐND và UBND là cơ quan quyền lực và cơ quan hànhchính ở địa phương, được tổ chức tương ứng với từng đơn vị hành chính, lãnhthổ, nên về nguyên tắc, VBQPPL của cơ quan Nhà nước ở địa phương chỉ cóhiệu lực trên phạm vi lãnh thổ mà chính quyền quản lí, và theo đó đối tượng thihành cũng hạn chế

Để thể hiện nguyên tắc trên, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBNDnăm 2004 đã quy định hiệu lực VBQPPL của HĐND, UBND tại chương V

* Hiệu lực về không gian

Hiệu lực về không gian của VBQPPL là giới hạn phạm vi tác động củavăn bản về mặt không gian, có thể là toàn bộ lãnh thổ quốc gia, một địa phươnghoặc một vùng nhất định Hiệu lực không gian của VBQPPL phụ thuộc vàothẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản, phạm vi và mức độ điều chỉnh của

văn bản Cụ thể hóa nguyên tắc này, tại khoản 1 và khoản 2 Điều 49 Luật Banhành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định:

“1 VBQPPL của HĐND, UBND của đơn vị hành chính nào thì có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính đó.

2 Trong trường hợp VBQPPL của HĐND, UBND có hiệu lực trong phạm vi nhất định của địa phương thì phải được xác định ngay trong văn bản đó.”

Hiệu lực về không gian của VBQPPL thường được giới hạn theo đơn vịhành chính Khi có sự thay đổi đơn vị hành chính thì không gian hiệu lực củavăn bản cũng có sự thay đổi Chương V của Luật Tổ chức HĐND và UBNDnăm 2003 quy định về tổ chức HĐND và UBND trong trường hợp thay đổi cấphoặc địa giới các đơn vị hành chính Do vậy, Luật Ban hành VBQPPL củaHĐND, UBND năm 2004 dự liệu những trường hợp này để bảo đảm việc ápdụng hiệu lực được thống nhất Với những quy định này, Luật Ban hànhVBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã giải quyết được tình hình thực tếtrong thời gian qua, đó là khi có sự thay đổi địa giới hành chính, HĐND vàUBND của đơn vị hành chính mới do sáp nhập hoặc chia tách chưa được thànhlập hoặc chưa kịp thời ban hành VBQPPL thay thế thì các chủ thể thực hiệnpháp luật không biết phải áp dụng VBQPPL của cơ quan nào, trong phạm vi nào

và với những đối tượng nào Do vậy, Điều 50 đã thể hiện các nguyên tắc và xáclập hiệu lực về không gian theo hướng cụ thể:

“1 Trong trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị hành chính mới thì VBQPPL của HĐND, UBND của đơn vị hành chính được chia có hiệu lực đối với các đơn vị hành chính mới cho đến khi HĐND, UBND của đơn vị hành chính mới ban hành VBQPPL thay thế.

2 Trong trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập vào một đơn

vị hành chính mới thì VBQPPL của HĐND, UBND của đơn vị hành chính mới ban hành VBQPPL thay thế.

3 Trong trường hợp một phần địa phận và dân cư của đơn vị hành chính này được sáp nhập về một đơn vị hành chính khác thì VBQPPL của HĐND, UBND của đơn vị hành chính được mở rộng có hiệu lực đối với phần địa phận

và dân cư được sáp nhập.”

* Hiệu lực theo đối tượng thi hành

Một trong những tiền đề quan trọng trong bảo đảm hiệu lực thực tế vàhiệu quả điều chỉnh của VBQPPL là việc xác định quyền và nghĩa vụ của cácchủ thể trong văn bản Đây chính là việc xác định hiệu lực theo đối tượng thihành đối với VBQPPL Hiệu lực theo đối tượng thi hành được xác định như sau:VBQPPL của địa phương có hiệu lực theo đối tượng áp dụng đối với tất cả cáccông dân, tổ chức, cơ quan nhà nước (kể cả cơ quan Nhà nước Trung ương)đóng trên địa bàn địa phương quản lí

Để làm rõ hiệu lực về đối tượng thi hành VBQPPL của HĐND, UBND,khoản 3 điều 49 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quyđịnh VBQPPL của HĐND, UBND có hiệu lực áp dụng đối với cơ quan, tổ chức

cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội được VBQPPL đó điều chỉnh

* Hiệu lực về thời gian

Hiệu lực về thời gian thể hiện ở thời điểm bắt đầu có hiệu lực và thờiđiểm chấm dứt hiệu lực của VBQPPL VBQPPL ban hành nhằm điều chỉnh cácquan hệ xã hội, tiên lượng quá trình biến đổi và định hướng các quan hệ xã hộitheo quy luật phát triển của đời sống xã hội

Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định về thờiđiểm có hiệu lực của VBQPPL của HĐND, UBND dựa trên hai căn cứ, đó là:hiệu lực sau một khoảng thời gian nhất định kể từ ngày HĐND thông qua hoặcChủ tịch UBND kí ban hành và việc bắt buộc phải công bố văn bản bằng hìnhthức đăng công báo cấp tỉnh hoặc niêm yết văn bản Hai điều kiện này là điềukiện cần và đủ để VBQPPL của HĐND, UBND có hiệu lực trên thực tế

Như vậy, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đãkhẳng định đăng công báo, niêm yết là nguyên tắc để văn bản của HĐND,

UBND có hiệu lực Đây có thể coi là hình thức “công bố” VBQPPL của HĐND,UBND Quy định này bảo đảm sự phù hợp với thực tiễn của VBQPPL do cáccấp chính quyền địa phương ban hành ở chỗ: hình thức công bố được áp dụngkhác nhau giữa cấp tỉnh và cấp huyện, cấp xã (đối với VBQPPL của HĐND,UBND cấp tỉnh thì phải đăng công báo cấp tỉnh; đối với cấp huyện và cấp xã thìphải niêm yết) Việc quy định nguyên tắc công khai hóa VBQPPL của HĐND,UBND sẽ đảm bảo tính minh bạch, công khai trong việc thi hành văn bản, bảođảm quyền lợi và lợi ích của những đối tượng có liên quan [16, tr.21] Để cụ thểhóa nguyên tắc này, Điều 51 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm

2004 quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản như sau:

“VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có hiệu lực sau 10 ngày và phải được đăng trên báo cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND kí ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày

có hiệu lực muộn hơn.

VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày và phải được niêm yết chậm nhất là ba ngày, kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND kí ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.

VBQPPL của HĐND, UBND cấp xã có hiệu lực sau năm ngày và phải được niêm yết chậm nhất là hai ngày, kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND kí ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.

Đối với VBQPPL của UBND quy định các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp quy định tại Điều 47 của Luật này thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.”

Như vậy, quy định về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL do HĐND,UBND ban hành là phù hợp với từng cấp do có phạm vi áp dụng khác nhau.Thời điểm có hiệu lực cũng như hình thức công khai hóa VBQPPL của HĐND,UBND đã được quy định giảm dần theo từng cấp, từ cấp tỉnh đến cấp xã

Về thời điểm kết thúc hiệu lực của VBQPPL thông thường pháp luậtkhông quy định Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc đảm bảo tính ổn địnhcủa pháp luật, tính dự liệu của các VBQPPL và bảo đảm các quyền, lợi ích hợppháp của các cá nhân, tổ chức Tuy nhiên, về mặt lí luận và thực tiễn có thể xácđịnh thời điểm kết thúc của VBQPPL Vì thế, Luật Ban hành VBQPPL năm

2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy địnhVBQPPL hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp: hết thời hạn

có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; được thay thế bằng văn bản mớicủa chính cơ quan Nhà nước đã ban hành văn bản đó; bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏbằng một văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; không còn đối tượngđiều chỉnh; văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệulực đồng thời hết hiệu lực cùng văn bản đó VBQPPL của HĐND và UBND kếtthúc hiệu lực cũng không nằm ngoài những trường hợp trên

Trên đây là những lí luận chung nhất, khái quát nhất về vấn đề ban hànhVBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương Qua đó, cho ta một cái nhìntổng thể về các khái niệm, đặc điểm cũng như quy định của pháp luật hiện hành

về thẩm quyền và hiệu lực của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phươngban hành

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG BAN HÀNH VBQPPL CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

2.1 Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở địa phương

2.1.1 Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND

Với sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, trong thời gian qua, việc banhành VBQPPL của HĐND các cấp ngày càng có những bước phát triển mới, đạtđược nhiều thành tựu quan trọng

Nhìn chung HĐND ở cả ba cấp (cấp tỉnh, huyện, xã) đã ban hành đượcmột số lượng lớn các VBQPPL, kịp thời thể chế hoá chủ trương, đường lối củaĐảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, của cấp uỷ phù hợp với tình hình, đặcđiểm và yêu cầu chính trị của địa phương, góp phần đưa pháp luật vào thực tiễncuộc sống làm cho cán bộ và nhân dân địa phương sống và làm việc theo Hiếnpháp và pháp luật HĐND các cấp cũng đã tổ chức nghiên cứu, áp dụng tốtVBQPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên trong hoạt động xây dựng, ban hànhVBQPPL của cấp mình Chính vì thế mà hoạt động xây dựng nghị quyết củaHĐND đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong mọilĩnh vực của đời sống, phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn được quy định, tạo ra

cơ chế, chính sách thu hút các nguồn lực ở trong và ngoài phạm vi địa phương,kích thích kinh tế phát triển, đời sống vật chất, văn hóa, tinh thần của nhân dânngày càng được cải thiện rõ rệt Bộ mặt kinh tế - xã hội của địa phương “thay dađổi thịt từng ngày”, đóng góp không nhỏ vào thành tựu về mọi mặt của đất nướcnói chung

Bên cạnh đó, chất lượng VBQPPL được nâng cao cả về nội dung lẫn hìnhthức và kĩ thuật pháp lí, nhất là đối với các văn bản do HĐND tỉnh ban hành.Những nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội như phát triển giaothông nông thôn, kiên cố hoá kênh mương, xoá đói giảm nghèo, chuyển dịch cơcấu kinh tế, phòng chống dịch bệnh, giải quyết việc làm… phù hợp với nguyệnvọng của nhân dân địa phương và nhanh chóng được UBND các cấp triển khaithực hiện có hiệu quả Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, cónội dung trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, chồng chéo hoặc mâuthuẫn với VBQPPL khác do chủ thể cùng cấp ban hành hoặc có nội dung khôngphù hợp với tình hình thực tế của địa phương ngày càng giảm bớt và được chú ýkhắc phục Các văn bản đã ban hành về cơ bản đáp ứng được yêu cầu về thểthức và kĩ thuật trình bầy theo Thông tư số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày6/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩthuật trình bầy văn bản.

Thực tiễn công tác xây dựng VBQPPL của HĐND cũng đã phản ánhnhiều tiến bộ trong việc chủ động xây dựng và hoàn thiện trình tự, thủ tục xâydựng VBQPPL Trước khi Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm

2004 ra đời, một số địa phương (chủ yếu là HĐND tỉnh) đã có chương trình xâydựng VBQPPL hàng năm như Phú Thọ, Nghệ An, Bắc Ninh, Bà Rịa VũngTàu… Sau khi có Luật, hầu hết HĐND các tỉnh đã triển khai thực hiện theo cácquy định pháp luật hiện hành về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL một cách nềnếp, quy chuẩn Ví dụ: HĐND tỉnh Nghệ An năm 2009 đã ban hành chươngtrình xây dựng nghị quyết gồm 23 nghị quyết; HĐND tỉnh Lào Cai năm 2010 đãban hành chương trình xây dựng nghị quyết gồm 17 nghị quyết (ban hành kèmtheo Nghị quyết số 24/NQ-HĐND ngày 17/12/2009) Chương trình được xâydựng trên cơ sở đảm bảo thực hiện luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan Nhànước cấp trên, căn cứ vào chương trình phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng,

an ninh và yêu cầu quản lí ở địa phương trong từng thời kì, bảo đảm các quyền

và nghĩa vụ cơ bản của công dân Ví dụ: Theo chương trình xây dựng Nghị

quyết năm 2009 của HĐND tỉnh Đồng Nai, dự kiến trong năm sẽ xem xét thôngqua 09 Nghị quyết chuyên đề, tuy nhiên do yêu cầu của tình hình thực tế, tại kỳhọp thường lệ tổ chức vào giữa năm (tháng 7/2009), HĐND tỉnh đã nhất trí bổsung 09 Nghị quyết và đưa ra khỏi chương trình 01 Nghị quyết, nâng số Nghịquyết dự kiến ban hành trong năm 2009 là 17 Nghị quyết Tuy nhiên, đến kỳhọp cuối năm, một lần nữa thực tế lại đặt ra yêu cầu cần phải tiếp tục điều chỉnhchương trình xây dựng Nghị quyết Vấn đề này đã được UBND trình và đượcThường trực HĐND tỉnh chấp thuận, theo đó đã bổ sung vào chương trình 05Nghị quyết và đưa ra khỏi chương trình 02 Nghị quyết

Do có chương trình xây dựng nên HĐND tránh được tình trạng tuỳ tiện,

bị động từ đó nâng cao hiệu quả xây dựng Nghị quyết, đảm bảo tính thống nhất,đồng bộ của văn bản quy phạm trong hệ thống pháp luật

Công tác soạn thảo VBQPPL được HĐND các cấp bố trí cán bộ có nănglực, trình độ để thực hiện Việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đốitượng chịu sự tác động của văn bản ngày càng được coi trọng Công tác thẩmđịnh văn bản tiếp tục được duy trì, bảo đảm trình tự, thủ tục theo quy định củaLuật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND Chất lượng thẩm định từngbước được nâng cao, phù hợp với các quy định về hình thức, thủ tục, thẩmquyền ban hành và thể thức văn bản Theo thống kê trong cả nước năm 2010 có22.480 văn bản đã được cơ quan Tư Pháp thẩm định, trong đó số văn bản đượcthẩm định ở cấp xã là 11.526 văn bản, cấp huyện là 5.782 văn bản, cấp tỉnh là22.480 văn bản Năm 2010 cơ quan Tư Pháp tỉnh Bắc Giang thẩm định được1.696 văn bản, trong đó cấp xã 740 văn bản, cấp huyện 459 văn bản, cấp tỉnh

497 văn bản Ở Hải Phòng năm 2010 cơ quan Tư Pháp thẩm định 260 văn bản,trong đó cấp xã 184 văn bản, cấp huyện 27 văn bản và 49 văn bản ở cấp thànhphố [29] Thủ tục thảo luận, thông qua nghị quyết của HĐND tại các kì họp đãkhắc phục được tính hình thức, đại biểu HĐND các cấp đã phát biểu, đóng góp ýkiến tích cực và thiết thực góp phần nâng cao hiệu quả của nghị quyết ban hành

Một thành tựu cũng cần ghi nhận đó là việc nhiều địa phương đã coi trọngcông tác rà soát, hệ thống hoá VBQPPL thành một hoạt động thường xuyên(Bến Tre, Quảng Ngãi, Nghệ An, Hà Nội…) và xác định đây là một hoạt độngrất quan trọng gắn liền với công tác ban hành VBQPPL Qua việc kiểm tra, ràsoát văn bản pháp luật, HĐND ở cả 3 cấp đã phát hiện, khắc phục và hạn chếnhững sai sót cũng như xem xét, sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ các nghị quyết cómâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực Ví dụ: Theo báo cáo trong năm 2010, vềcông tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh An Giang, quakiểm tra hầu hết các VBQPPL do HĐND ban hành (25 văn bản) đều đúng thẩmquyền, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính phù hợp của văn bản trong hệthống pháp luật Bên cạnh đó, UBND tỉnh chỉ đạo Sở Tư pháp tổ chức kiểm tra

66 văn bản QPPL do HĐND, UBND huyện, thị ban hành, đạt 100% văn bản gửiđến để kiểm tra theo thẩm quyền Kết quả kiểm tra hầu hết các VBQPPL doHĐND, UBND huyện, thị ban hành đúng thẩm quyền, nội dung và hình thứcphù hợp với VBQPPL cấp trên, góp phần đáng kể trong việc tổ chức, thực hiệncác quy định của Trung ương, của HĐND và UBND tỉnh trên địa bàn cấphuyện Về kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản: UBND tỉnh đã chỉ đạo Sở Tưpháp tập hợp VBQPPL còn hiệu lực (được ban hành từ 01/01/1977 đến31/12/2008) theo danh mục VBQPPL với tổng số 423 văn bản In ấn và pháthành 88 tập hệ thống VBQPPL còn hiệu lực cho các Sở, ban ngành cấp tỉnh vàHĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Ngoài ra, trong năm 2010, UBNDtỉnh còn tiến hành rà soát, hệ thống 58 văn bản QPPL do HĐND và UBND tỉnhban hành từ 01/01/2010 đến 30/9/2010 Qua rà soát, hầu hết các văn bản QPPLcủa HĐND và UBND tỉnh ban hành đều bảo đảm tính phù hợp và còn hiệu lựcthi hành [32]

Đồng thời, việc nghị quyết của HĐND được in và phát hành trong tập hệthống hoá VBQPPL (Đà Nẵng, Bình Dương, Cà Mau…) hoặc đăng tải trêntrang web của nhiều địa phương đã đáp ứng kịp thời nhu cầu tìm hiểu thông tincủa mọi tổ chức, cá nhân phục vụ cho công tác quản lí, điều hành và đảm bảo

được tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động xây dựng VBQPPLcủa HĐND.

Như vậy, trong những năm qua, HĐND các cấp đã có những cố gắng tolớn, khắc phục những thiếu thốn về kinh tế, những khiếm khuyết trong văn bảnpháp luật, hạn chế về chuyên môn để tạo ra những chuyển biến tốt đẹp tronghoạt động xây dựng văn bản pháp luật, đạt được một số thành tựu quan trọng

2.1.2 Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND

Thời gian qua, với sự cố gắng và nỗ lực không ngừng trong hoạt động banhành VBQPPL, UBND các cấp đã đạt được một số thành tựu cơ bản sau:

1 Nhìn chung, VBQPPL đã được kịp thời ban hành để thể chế hoá đườnglối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, của cấp uỷ trong việc hướngdẫn áp dụng các Luật, Pháp lệnh và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên đểthực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND phù hợp với tình hình,đặc điểm và yêu cầu chính trị của địa phương, quy định những vấn đề thuộcthẩm quyền của mình trong lĩnh vực chưa được văn bản của cơ quan Nhà nướccấp trên quy định hoặc quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lí Nhànước ở địa phương Qua đó, hỗ trợ cho việc triển khai thực hiện có hiệu quả cácgiải pháp nhằm ngăn chặn suy giảm, duy trì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh

xã hội; góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủnghĩa, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế

2 Chất lượng VBQPPL ngày càng được nâng cao, nhất là đối với các vănbản do UBND tỉnh ban hành Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩmquyền, có nội dung trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, chồng chéohoặc mâu thuẫn với VBQPPL khác do các chủ thể cùng cấp ban hành hoặc cónội dung không phù hợp với thực tế địa phương ngày càng giảm bớt và đượcchý ý khắc phục Các văn bản đã ban hành về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu

về hình thức Tình trạng VBQPPL ban hành bằng hình thức không do luật định,trái thẩm quyền, không có chữ kí của người có thẩm quyền, không có dấu,

không vào sổ, không đánh số, không đề ngày, tháng, năm ban hành ở nhiều địaphương về cơ bản đã được khắc phục một cách rõ rệt.

3 UBND một số tỉnh đã dần khẳng định được vai trò và vị trí của cơ quan

Tư Pháp trong quá trình soạn thảo, tham gia soạn thảo và đặc biệt là trong việcthẩm định văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhấtcủa dự thảo VBQPPL trong hệ thống pháp luật Về kĩ thuật soạn thảo văn bản,nhiều cơ quan Tư Pháp địa phương còn có ý kiến cả về mặt hợp lí của văn bảnmới khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua Ở nhiều tỉnh như:Kom Tum, Đồng Tháp, Bà Rịa – Vũng Tàu, Long An, Bến Tre, Hoà Bình…việc Sở Tư Pháp xem xét và có ý kiến thẩm định là trình tự bắt buộc trong quytrình soạn thảo văn bản Theo Báo cáo tổng kết công tác tư pháp năm 2009 vàphương hướng, nhiệm vụ công tác năm 2010 của Bộ Tư pháp, tính đến30/9/2009, các cơ quan Tư pháp địa phương trong toàn quốc đã chủ trì soạnthảo, tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành khoảng 7.461 VBQPPL;phối hợp với các cơ quan liên quan soạn thảo, trình cơ quan có thẩm quyền banhành khoảng 15.650 VBQPPL Trong năm 2010, các cơ quan Tư pháp địaphương trong toàn quốc đã chủ trì soạn thảo, tham mưu cho cơ quan có thẩmquyền ban hành 9.973 VBQPPL; phối hợp soạn thảo 14.908 VBQPPL Qua sốliệu thể hiện trên Biểu đồ 1, có thể nhận thấy, xu hướng tăng dần qua các năm

về số lượng VBQPPL do các cơ quan Tư pháp địa phương chủ trì hoặc tham giasoạn thảo [22]

Thực tế, các cơ quan Tư pháp ở nhiều địa phương đã làm rất tốt công tácnày Ví dụ: Ở Cao Bằng, trong năm 2010 cơ quan Tư pháp đã tham mưu choUBND tỉnh ban hành Chương trình xây dựng VBQPPL năm 2010; Kế hoạchcông tác kiểm tra và xử lí VBQPPL năm 2010; Chỉ thị về việc tăng cường vànâng cao công tác trợ giúp pháp lí trên địa bàn tỉnh Cao Bằng và Chỉ thị về tổchức thi hành Nghị định 17/2010/NĐ-CP về bán đấu giá tài sản trên địa bàn tỉnhCao Bằng Năm 2010 đã tiến hành thẩm định được 40 văn bản gồm 17 dự thảonghị quyết, 23 quyết định (tăng 7 dự thảo so với cùng kì năm 2009); tham giagóp ý kiến đối với 40 dự thảo văn bản (10 dự thảo quyết định, 01 chỉ thị củaUBND tỉnh) Giai đoạn 2007 – 2010 đã tiến hành thẩm định 221 dự thảo vănbản (gồm 66 Nghị quyết, 77 Quyết định, 78 Chỉ thị) Tổ chức góp ý kiến đối với

123 dự thảo văn bản [23]

Ở Quảng Ngãi, trong năm 2010 Sở Tư pháp đã thẩm định 107 dự thảovăn bản quy phạm pháp luật, đạt 147% kế hoạch, kiểm tra 47.992 văn bản cácloại, qua đó kiến nghị xử lý 141 văn bản quy phạm pháp luật; thực hiện rà soát,

hệ thống hóa 250 văn bản về lĩnh vực phí, lệ phí do UBND tỉnh và Chủ tịchUBND tỉnh ban hành từ tháng 7/1989-10/2010 [29]

4 Hầu hết các tỉnh, thành phố đã thành lập trung tâm công báo để thựchiện chức năng công báo các VBQPPL do địa phương mình ban hành Tính từkhi được thành lập (5/2006) đến nay, các địa phương đã công bố được hơn11.000 VBQPPL trên công báo cấp tỉnh, phát hành rộng rãi đến các cơ quan, tổchức, cá nhân trên địa bàn Công báo điện tử cũng đang từng bước được nghiêncứu, triển khai và xây dựng cơ sở hạ tầng để sớm đưa vào khai thác, sử dụng Vídụ: Ở Bình Dương năm 2010 đã thực hiện xuất bản 43 số, năm 2009 xuất bản 99

số Công báo của UBND [30] Ở Phú Thọ năm 2010 đã thực hiện xuất bản 34 số,năm 2009 đã xuất bản 29 số Công báo [31]

5 Nhiều địa phương đã coi trọng công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoáVBQPPL Qua thực hiện công tác này ở một số địa phương đã phát hiện kịp thời

những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực để trình cấp có thẩm quyềnxem xét sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ.

Ví dụ: Trong năm 2010 công tác kiểm tra, xử lí, rà soát, hệ thống hoáVBQPPL ở Hoà Bình đã đạt được kết quả sau:

- Về công tác tự kiểm tra văn bản: tự kiểm tra 34 văn bản ban hành trongnăm 2010 gồm 23 văn bản của UBND tỉnh (22 Quyết định, 1 Chỉ thị) Các vănbản do UBND tỉnh ban hành đều tuân thủ pháp luật, phù hợp tình hình phát triểnkinh tế - xã hội của địa phương

- Về công tác kiểm tra theo thẩm quyền: Kiểm tra 135 VBQPPL củaHĐND và UBND cấp huyện (trong đó kiểm tra 111 văn bản do cơ quan, người

có thẩm quyền gửi đến; Kiểm tra văn bản theo địa bàn (tại huyện Tân Lạc và KỳSơn) 24 văn bản

Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, không có văn bản nào viphạm các quy định tại Khoản 1, 2, 3 Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP Cácvăn bản có thiếu sót về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, đã được Sở Tư phápthông báo đến cơ quan ban hành để rút kinh nghiệm

- Về công tác rà soát văn bản:

Rà soát theo ngành, lĩnh vực: đã thực hiện 8 đợt rà soát văn bản thuộc 8ngành, lĩnh vực: Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Tài nguyên và Môi trường;Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Công an tỉnh với tổng số 12 văn bản (đềucòn hiệu lực)

Rà soát theo định kỳ: Rà soát 59 VBQPPL do HĐND, UBND tỉnh banhành năm 2008

Rà soát định kỳ để xác định hiệu lực thi hành VBQPPL của HĐND, UBNDcấp tỉnh ban hành từ năm 2005 đến hết tháng 1/2010, Chủ tịch UBND tỉnh đã raQuyết định công bố 30 văn bản hết hiệu lực pháp luật; kiến nghị HĐND tỉnh banhành thay thế 02 Nghị quyết; UBND tỉnh chuẩn bị sửa đổi 01 Quyết định

- Công tác hệ thống hóa văn bản

Trên cơ sở kết quả rà soát, UBND tỉnh đã chỉ đạo Sở Tư pháp in ấn 320

cuốn “Hệ thống hoá VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2008”,

cấp phát cho các cơ quan, tổ chức trên phạm vi toàn tỉnh để thuận tiện cho việctra cứu VBQPPL của địa phương [29]

Qua trên ta có thể thấy, trong những năm qua, UBND các cấp đã cónhững cố gắng to lớn, khắc phục những khó khăn, thiếu thốn để tạo ra nhữngthành tựu không nhỏ trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, đáp ứng đượcnhu cầu điều chỉnh các mối quan hệ xã hội bằng pháp luật tương xứng với chứcnăng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình

2.2 Những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở địa phương

2.2.1 Những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động ban hành VBQPPL củaHĐND vẫn còn tồn tại những hạn chế, thiếu sót sau:

1 Nghị quyết của HĐND các cấp thường chưa được phản ánh bởi trí tuệcủa chính các địa biểu mà chủ yếu là sự hợp thức hoá các quyết định của cấp uỷ

và của UBND Bởi vì số kì họp của HĐND rất ít (mỗi năm thường họp 2 kì),thòi gian dành cho kì họp ngắn (chỉ khoảng 2 – 4 ngày), trong khi đó việc chuẩn

bị nội dung để thảo luận và quyết định tại kì họp còn nhiều hạn chế, nhất là ởcấp huyện và cấp xã Tài liệu gửi đến đại biểu còn chậm, thời gian để đại biểunghiên cứu trước rất ít Khối lượng báo cáo, thuyết trình còn quá nhiều so vớithời gian tiến hành kì họp, nhất là thời gian thảo luận còn chưa nhiều Cũng vì lí

do đó mà nghị quyết của HĐND chỉ đề ra những chủ trương, biện pháp quyếtđịnh những vấn đề cơ bản của địa phương mang tính chất mục tiêu, phươnghướng, nhiệm vụ chung, còn những quy định cụ thể để thực hiện lại do UBNDban hành, kể cả những văn bản liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các tầnglớp nhân dân ở địa phương Trong khi đó, hệ thống VBQPPL do UBND banhành lại có nhiều văn bản không phù hợp với luật hoặc các quy định của cơ quanNhà nước cấp trên Thêm vào đó, trình độ của các đại biểu còn nhiều hạn chế

nên khó có thể tham gia xây dựng được những nghị quyết thật sự có chất lượng.

Ví dụ: Theo báo cáo của Thường trực HĐND các xã tại tỉnh Bắc Giang, trongtổng số 725 đại biểu HĐND xã (cuối năm 2010 còn 690 đại biểu), có 146 đạibiểu trực tiếp sản xuất tại thôn bản; số đại biểu có trình độ văn hoá bậc tiểu họcchiếm tới 2,1%, tập trung chủ yếu ở các xã đặc biệt khó khăn; 410 đại biểu trình

độ trung học cơ sở (tỷ lệ 55,2%); 300 đại biểu có trình độ trung học phổ thông(tỷ lệ 43%) Về chuyên môn, có 2,2% đại biểu trình độ sơ cấp; 13,2% đại biểutrình độ trung cấp Cuối năm 2010, do theo học các chương trình đào tạo từ xa,tại chức, bổ túc số đại biểu có trình độ chuyên môn trung cấp tăng gấp đôi sovới đầu nhiệm kỳ và đã có 3,7% đại biểu có trình độ đại học và cao đẳng Số đạibiểu tốt nghiệp trung học phổ thông cũng tăng 57 người Tuy nhiên, do đa số đạibiểu mới tốt nghiệp trung học cơ sở, một số tốt nghiệp tiểu học và phần lớnkhông được đào tạo, bồi dưỡng về lý luận chính trị, không có chuyên môn, cơhội tiếp cận các thông tin ít đại biểu HĐND cấp xã khó khăn khi tham giaquyết định những chủ trương, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ quantrọng của địa phương; không thể giám sát việc thực thi pháp luật, thực hiện cácnhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội một cách hiệu quả Việc đối chiếu, so sánhgiữa thực tế với quy định của pháp luật để đánh giá đúng, sai vượt quá khảnăng của không ít đại biểu [33]

2 Trong nhiều năm qua, việc ban hành VBQPPL chủ yếu tập trung ởHĐND cấp tỉnh, còn ở cấp huyện thì HĐND huyện họp không có nội dung đểbàn bạc, các nghị quyết của HĐND chỉ mang tính hình thức, không có khả năng

và điều kiện khả thi HĐND xã cũng rất ít ban hành VBQPPL, nếu có thường làquy ước, giao ước về bảo vệ trật tự an ninh ở làng, xã, cộng đồng dân cư, bảo vệcông trình công cộng, bảo vệ hoa màu… Điều này đã làm cho hoạt động banhành VBQPPL của HĐND không phát huy được sự chủ động, linh hoạt đối vớiviệc khai thác những tiềm năng tại chỗ để phát triển kinh tế, xã hội trên địa bànquản lí đã được quy định cụ thể, phân cấp rõ ràng trong Luật tổ chức HĐND vàUBND Mặt khác, tính thực quyền của HĐND trong hoạt động ban hành

VBQPPL thời gian qua ít nhiều còn mang tính hình thức, thể hiện ở hiện tượngmất cân đối về tỉ lệ VBQPPL hàng năm giữa HĐND và UBND Ví dụ: tại Nghệ

An, theo Danh mục VBQPPL đã ban hành năm 2009 cho thấy trong tổng số 167văn bản thì: nghị quyết do HĐND ban hành là 19 văn bản, quyết định do UBNDban hành là 118 văn bản, chỉ thị do UBND ban hành là 30 văn bản Ở Thái Bìnhtrong giai đoạn 2001 – 2010 HĐND tỉnh đã ban hành 142 Nghị quyết, UBNDtỉnh ban hành 396 Quyết định và 142 Chỉ thị; HĐND các huyện, thành phố đãban hành 431 Nghị quyết, UBND ban hành 790 Quyết định và 315 Chỉ thị [29]

3 Nguyên tắc đồng bộ trong xây dựng VBQPPL của HĐND các cấp chưađược đảm bảo Trong hoạt động xây dựng văn bản vẫn còn có quan niệm chorằng: cơ quan cấp trên có loại văn bản nào, đề cập vấn đề gì thì địa phương cũngphải có hình thức cho mỗi loại văn bản đó Chẳng hạn, theo quy định tại Điều

16, 24, 33 Luật tổ chức HĐND và UBND, HĐND tỉnh, huyện, xã đều có quyềnban hành Nghị quyết quyết định biện pháp bảo hộ tài sản của cơ quan, tổ chức,

cá nhân ở địa phương Về cùng một vấn đề mà HĐND cùng ban hành văn bản

để quy định dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp, thậm chí văn bản của cơquan cấp dưới quy định lại nội dung không có gì mới, không cụ thể hoá văn bảncủa cấp trên cho phù hợp với tình hình thực tế Ngược lại, chỉ đơn thuần là saochép lại, sao chép thiếu và nghiêm trọng hơn là làm sai lệch tinh thần văn bảncủa cấp trên Tình trạng này phổ biến ở HĐND cấp huyện và cấp xã, cần phảisớm khắc phục tình trạng này để nâng cao chất lượng nghị quyết của HĐND

4 Qua thực tiễn kiểm tra công tác ban hành VBQPPL của HĐND các cấpphát hiện rất nhiều sai sót Ví dụ: Tại Quảng Ngãi, qua kiểm tra tại huyện SơnTịnh trong thời gian 2006 – 2009 đã phát hiện ra số lượng văn bản có nội dungchưa phù hợp, văn bản sai sót về hình thức và kĩ thuật trình bầy chiếm tỉ lệ16,20% trên tổng số văn bản của HĐND huyện [29] Tại Đăk Lăk tính từ năm

2006 đến năm 2009 HĐND tỉnh đã ban hành 84 Nghị quyết (năm 2006 ban hành

29 Nghị quyết; năm 2007 ban hành 22 Nghị quyết; năm 2008 ban hành 16 Nghịquyết; và năm 2009 ban hành 17 Nghị quyết), trong đó, qua rà soát phát hiện có