Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Toà HC

Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Toà HC

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ -HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

HỘI ĐỒNG CHỈ ĐẠO BIÊN SOẠN CHƯƠNG TRÌNH, GIÁO TRÌNH

TẬP BÀI GIẢNG

Phần Khoa học hành chính trong Chương trình cao cấp lý luận chính trị - hành chính

dành cho các đối tượng đào tạo

ở các Học viện Chính trị - Hành chính khu vực

Hà nội – 12/2009

LỜI NÓI ĐẦU

Nghị quyết số 52-NQ/TW của Bộ Chính trị về đổi mới, nâng cao chấtlượng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ và nghiên cứu khoa học của Học viện Chính trịQuốc gia Hồ Chí Minh (ngày 30/7/2005) đã đề ra những định hướng cơ bản vềđổi mới nội dung và chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức thuộc

hệ thống chính trị Việt Nam (bao gồm cán bộ công chức thuộc hệ thống các cơquan của Đảng; các cơ quan thuộc hệ thống chính trị - xã hội và các cơ quan nhànước)

Để thực hiện được việc đổi mới, nâng cao chất lượng chương trình đàotạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia HồChí Minh đã tiến hành nghiên cứu, khảo sát và đánh giá lại toàn bộ nội dungchương trình đã và đang được thực hiện tại Học viện Chính trị - Hành chínhQuốc gia Hồ Chí Minh, tại Học viện Hành chính và các Học viện Chính trị -Hành chính khu vực

Bên cạnh việc nghiên cứu, điều chỉnh, bổ sung phần lý luận chính trị đãđược dạy tại Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh từ nhiềunăm nay, chương trình mới bổ sung thêm phần kiến thức, kỹ năng gắn liền vớiquản lý hành chính nhà nước Đây là một phần kiến thức và kỹ năng không chỉcần cho cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy nhà nước mà còn cho cán bộ,công chức nói chung làm việc cả trong các tổ chức chính trị và chính trị xã hội

Nội dung của phần khoa học hành chính bao gồm 15 chuyên đề Cácchuyên đề trên được biên soạn dưới sự chỉ đạo chung của Giám đốc Học việnChính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh và thông qua Ban chủ nhiệmchương trình

Đây là tài liệu phần khoa học hành chính lần đầu tiên được biên soạnthống nhất trong chương trình cao cấp lý luận chính trị - hành chính Do đó khótránh khỏi những sự trùng lắp nhất định Tập thể tác giả mong nhận được sựđóng góp của các giảng viên và học viên để tài liệu được hoàn thiện hơn ở lầntái bản

TẬP THỂ TÁC GIẢ

Chuyên đề 1: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Tác giả: PGS.TS Nguyễn Hữu Hải

PGS.TS Nguyễn Hữu Tri

I TÍNH TẤT YẾU VÀ ĐẶC ĐIỂM RIÊNG CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

1.1 Quá trình hình thành và phát triển quản lý nhà nước

Tập quán sinh sống của con người là quần tụ theo cộng đồng Trong cộngđồng sinh tồn này, có nhiều việc mà một người không thể làm được hoặc làmđược nhưng kém hiệu quả, do đó cần sự liên kết để cùng thực hiện Từ nhữngyêu cầu khách quan về sự phối hợp cộng đồng, dần dần hình thành một tổ chức

Xét từ góc độ kinh tế, ngay từ những ngày đầu tồn tại, con người đã biếttìm kiếm các nguồn vật chất sẵn có trong tự nhiên, hay tự tạo ra để đáp ứng nhucầu sinh tồn Nhu cầu đảm bảo cho sự sống hàng ngày không ngừng được tănglên cả về lượng và về chất, trong khi của cải trong thiên nhiên là hữu hạn vàmang tính thời vụ Thực tế khách quan này buộc con người phải tìm cách tự tạo

ra sản phẩm tiêu dùng cho xã hội thay thế những sản phẩm tự nhiên Dù nhiềuhay ít, sản phẩm làm ra vẫn chứa đựng những tài nguyên thiên nhiên, vì vậy conngười phải tập trung khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên tổng hợp; phải sửdụng những thành quả của nền văn minh để khai thác và chế tác tài nguyên.Không những thế con người còn phải đấu tranh với các lực lượng đối lập trong

xã hội và tự nhiên để tồn tại và phát triển Để đạt được mục tiêu mưu sinh đócon người không thể sống riêng rẽ mà phải tham gia vào quá trình hiệp tác, phâncông lao động để vừa tạo ra sức mạnh cộng đồng, vừa phát huy ưu thế của mỗingười, mỗi bộ phận Hiệp tác và phân công lao động tiến dần từ thấp đến cao, từchưa hoàn thiện đến hoàn thiện theo trình độ phát triển của lực lượng sản xuất

xã hội Dù ở trình độ phối hợp nào thì sự hiệp tác, phân công lao động cũngkhông phải là hoạt động của mỗi người và là của cả tổ chức xã hội; vì thế cầnđến yếu tố điều hành, phối hợp các bộ phận có trong tổ chức xã hội Yếu tố đó làquản lý

Quản lý ra đời gắn liền với hoạt động chung của nhiều người trong xã hộinhư C.Mác đã đề cập đến trong thời đại công nghiệp cơ khí: “Mọi người laođộng trực tiếp trong xã hội hoặc lao động chung thực hiện trên quy mô tươngđối lớn, ở mức độ nhiều hay ít đều cần đến quản lý” Theo nghiên cứu của cácnhà kinh điển chủ nghĩa Mác - Lênin, thì ngay trong cộng đồng xã hội thị tộc, xãhội nguyên thuỷ đã hình thành các tổ chức tự quản lý, đó là hội đồng thị tộc vàngười đứng đầu là tù trưởng có vai trò thực hiện chức năng quản lý trong cộng

đồng thị tộc Khi chế độ tư hữu ra đời, cũng là lúc xuất hiện các tầng lớp, giaicấp và mâu thuẫn giai cấp Để duy trì địa vị của giai cấp thống trị và giải quyếtcác mâu thuẫn không thể điều hoà thì Nhà nước xuất hiện để thực hiện chứcnăng cai quản toàn xã hội

Cùng với sự phát triển của hiệp tác và phân công lao động từ thấp đếncao, xã hội loài người đã trải qua 3 cuộc cách mạng gắn liền với các tổ chứckinh tế – chính trị – xã hội Trong mỗi tổ chức đó, quản lý nhà nước có vai tròkết hợp sự nỗ lực chung của mỗi người trong xã hội và sử dụng tốt các nguồnlực vật chất có được để đạt được mục tiêu chung và mục tiêu riêng của từngthành viên trong xã hội

Như vậy, nguồn gốc quản lý nhà nước là sự cần thiết kết hợp và phối hợphoạt động giữa các cá nhân trong xã hội, giữa con người với tự nhiên để manglại lợi ích mong muốn cho toàn xã hội Quản lý xã hội xuất hiện ngay từ khi xãhội hình thành

Xét từ góc độ xã hội, khi cộng đồng xã hội hình thành đã cần có ngườilàm chức năng phân phối, điều hoà sản phẩm cho mọi cá nhân trong cộng đồng.Cộng đồng xã hội ngày càng mở rộng, một người không thể làm hết chức năngquản lý, điều hành mà phải một nhóm người, hay một tập đoàn người Nhữngngười nắm quyền phân phối sản phẩm sẽ phân phối có lợi cho nhóm nhỏ quản

lý Vì vậy, đại đa số dân chúng bị phân phối thiếu bình đẳng Họ đấu tranh đòibình đẳng xã hội Tập đoàn người nắm quyền đó cai trị lại và hình thành bộ máynhà nước Khi chuyển sang xã hội dân chủ, bộ máy nhà nước này chuyển dầnsang chức năng chính là: quản lý xã hội đảm bảo cho sự ổn định phát triển

Như vậy, từ góc độ xã hội cũng đã khẳng định, ngay từ khi cộng đồng xãhội xuất hiện hình thành nhà nước thì quản lý nhà nước cũng đã xuất hiện Nótồn tại khách quan cùng với sự phát triển xã hội

Quản lý là một hoạt động khách quan nảy sinh khi cần có nỗ lực tập thể

để thực hiện một mục tiêu chung Quản lý diễn ra với mọi quy mô, mọi cấp độcủa tổ chức từ nhỏ đến lớn, từ đơn giản đến phức tạp, trong tất cả các lĩnh vựccủa đời sống kinh tế – xã hội, đặc biệt là phối hợp trong lĩnh vực phòng chốngthiên tai Để duy trì và bảo vệ đời sống dân cư, con người phải dựa vào sứcmạnh của cộng đồng trên các phạm vi Trong thực tế, để tái lập và bảo vệ môitrường sống thì mỗi quốc gia hay khu vực không thể tự giải quyết được mà phải

có sự nỗ lực chung của tất cả các quốc gia trên thế giới Hoặc để bảo vệ lợi íchcủa một quốc gia, của một chủ đầu tư thì cũng cần có sự phối hợp chặt chẽ củanhiều thành viên ở các quốc gia khác trên toàn cầu, như các công ty đa quốc gia,

các tổ chức kinh tế khu vực Còn để tạo ra những bộ phận hay sản phẩm giảnđơn thì chỉ cần sự đồng tâm, nhất trí của một nhóm cá nhân với những thiết bịnhất định Song dù tổ chức ở quy mô lớn hay nhỏ thì mọi hoạt động của thực thểcũng bao gồm hai bộ phận có đặc tính khác nhau rõ rệt là người điều hành vàngười thực hiện Hai bộ phận này tồn tại độc lập trong một thể thống nhất cùnghướng tới mục tiêu chung của tổ chức nhà nước

Như vậy, quản lý nhà nước đã trở thành một loại hoạt động phổ biến trongmọi lĩnh vực, ở mọi lúc, mọi nơi, mọi cấp độ và liên quan đến nhiều thành phần,đối tượng trong xã hội Trong số các hoạt động đó thì quản lý kinh tế – xã hộiđược coi là lĩnh vực phức tạp hơn cả Hoạt động kinh tế – xã hội diễn ra thườngxuyên liên tục, ngày càng phong phú, đa dạng, nó liên quan đến mọi tầng lớptrong xã hội trong các mối quan hệ vĩ mô và vi mô; liên quan đến phong tục tậpquán, truyền thống văn hoá, lịch sử của một quốc gia, dân tộc.v.v… Tính phứctạp của quản lý kinh tế – xã hội thể hiện ở cả những quan hệ chính thức - cơ bảnđược điều chỉnh bởi pháp luật và cả những quan hệ phi chính thức phải điềuchỉnh bằng những phạm trù đạo đức, phong tục, tập quán Vì vậy, phải biết kếthợp hài hoà giữa nguyên tắc quản lý hành chính, kinh tế và giáo dục thuyết phụcmới đạt được mục tiêu dự kiến

1.2 Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt

Quản lý xã hội được C.Mác coi là chức năng đặc biệt nảy sinh ra từ tínhchất xã hội hoá lao động

Quản lý là một yếu tố hết sức quan trọng không thể thiếu được trong đờisống xã hội Xã hội càng phát triển cao thì vai trò của quản lý càng lớn và nộidung càng phức tạp

Trong công tác quản lý, có rất nhiều yếu tố tác động, đặc biệt có 5 yếu tốchủ yếu sau đây mang tính đặc trưng của quản lý xã hội

Một là, yếu tố xã hội, yếu tố con người

Vì con người và do con người làm mục tiêu và động lực chính của sự pháttriển xã hội, là mục đích của hoạt động quản lý nhà nước

Đảng đã chỉ rõ: “Chiến lược kinh tế – xã hội đặt con người vào vị trí trungtâm, giải phóng sức sản xuất, khơi dậy mọi tiềm năng của mỗi cá nhân, mỗi tậpthể lao động và của cả cộng đồng dân tộc, động viên và tạo điều kiện cho mọingười Việt Nam phát huy ý chí tự lực, tự cường, cần kiệm xây dựng và bảo vệ

Tổ quốc, ra sức làm giàu cho mình và cho đất nước Lợi ích của mỗi người, của

từng tập thể và của toàn xã hội gắn bó hữu cơ với nhau, trong đó lợi ích cá nhân

là động lực trực tiếp”1/

Bản chất con người là tổng hoà các mối quan hệ xã hội Mọi sự phát triển

xã hội đều thông qua hoạt động của con người Các cơ quan, các viên chức lãnhđạo quản lý cần phải giải quyết một cách đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực tếcác mối quan hệ xã hội giữa người và người trong mọi lĩnh vực hoạt động quản

lý nhà nước Mối quan hệ xã hội này rất phức tạp, nhiều chiều: dọc, ngang, trên,dưới Phải giải quyết trên quan điểm hệ thống biện chứng và lịch sử thì quá trìnhquản lý mới cân đối, hài hoà và có hiệu quả

Phải hiểu và đánh giá đúng con người Có thương yêu, quý trọng, biếtnguyện vọng, tâm tư và tình cảm của con người, thì hoạt động quản lý mới thựchiện được quan điểm “vì con người, do con người” Không hiểu con người thìkhông thể quản lý con người được

Hai là, yếu tố chính trị

Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, “kiên trì con đường xãhội chủ nghĩa là sự lựa chọn duy nhất đúng đắn” của nước ta Nội dung của xãhội chủ nghĩa là:

-Do nhân dân lao động làm chủ

-Có một nền kinh tế phát triển cao dựa trên lực lượng sản xuất hiện đại vàchế độ công hữu về các tư liệu sản xuất chủ yếu

-Có nền văn hoá tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc

-Con người được giải phóng khỏi áp bức, bóc lột, bất công, làm theo nănglực, hưởng theo lao động, có cuộc sống ấm no, tự do hạnh phúc, có điều kiệnphát triển toàn diện cá nhân

-Các dân tộc trong nước bình đẳng, đoàn kết và giúp đỡ lẫn nhau cùngtiến bộ

-Có quan hệ hữu nghị và hợp tác với nhân dân tất cả các nước trên thế giới.Yếu tố chính trị trong quản lý đòi hỏi các viên chức quản lý phải quántriệt tư tưởng cách mạng là thế giới quan Mác - Lênin và tư tưởng đạo đức HồChí Minh, đồng thời phải nhận thức và thực hiện một cách đúng đắn nội dung cơbản của chính quyền thuộc về nhân dân, bao gồm công nhân, nông dân và tríthức Chính quyền đó phải theo đường lối của giai cấp công nhân mà đội tiênphong của nó là Đảng cộng sản Giai đoạn từ nay đến năm 2020 là bước rất quantrọng của thời kỳ phát triển mới - đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đấtnước

1 Văn kiện Đại hội VII Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2000.

Ba là, yếu tố tổ chức

Tổ chức là một khoa học về sự thiết lập các mối quan hệ giữa các conngười để thực hiện một công việc quản lý Đó là sự sắp đặt một hệ thống bộ máyquản lý, quy định chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền cho từng cơ quan trong

bộ máy ấy; quy định các mối quan hệ dọc, ngang của từng cơ quan; bố trí cán bộ

và các chế độ chính sách cán bộ Yếu tố này rất quan trọng, vì muốn quản lýphải có tổ chức, không có tổ chức không thể quản lý được

Đảng và Nhà nước ta đã chỉ rõ rằng một tổ chức được sinh ra và tồn tại là

do nhu cầu quản lý xã hội, nhu cầu công việc, nhất thiết không được xuất phát từtình cảm riêng tư của một nhóm hoặc một cá nhân lãnh đạo nào Tiếp đến một tổchức đã hình thành thì phải có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn rõ ràng, cómột biên chế viên chức đủ mạnh để thực thi công vụ đồng thời phải hoạt động

và hoạt động có hiệu quả, mang lại lợi ích thực sự cho xã hội Nếu không đượcnhư vậy thì tổ chức ấy sinh ra và tồn tại là không có ích, không có mục đích, nêngiải tán

Bốn là, yếu tố quyền uy

Quyền uy là thể thống nhất của quyền lực và uy tín Quyền lực là công cụ

để quản lý bao gồm một hệ thống pháp luật, điều lệ, quy chế, nội quy, kỷ luật,

kỷ cương được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, phâncông, phân cấp rành mạch trên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học, kỹ thuật,quản lý Uy tín là phẩm chất đạo đức cách mạng và bản lĩnh chính trị vững vàng,

có kiến thức và năng lực thực hiện đổi mới, biết tổ chức và điều hành công việc,trung thực, thẳng thắn, có lối sống lành mạnh, có khả năng đoàn kết, có phongcách dân chủ, tập thể, có ý thức tổ chức kỷ luật, gương mẫu, nói đi đôi với làm,được quần chúng tín nhiệm Muốn quản lý phải có quyền lực Nhưng chỉ cóquyền lực mà không có uy tín để thực hiện quyền lực thì cũng không thể quản lýđược Đảng và Nhà nước đã chỉ rõ rằng để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của quản

lý nhà nước thì mọi cán bộ, công chức trước hết là các cán bộ lãnh đạo chủ chốtphải là những người có đức, có tài trong đó đức là then chốt; phải thường xuyênhọc tập nâng cao trình độ Lười học tập, lười suy nghĩ, không thường xuyên tiếpnhận thông tin mới, cũng là biểu hiện của sự thoái hoá

Năm là, yếu tố thông tin

Trong thời đại bùng nổ thông tin hiện nay, thông tin trở thành một nhucầu bức thiết cho mỗi người, mỗi gia đình, mỗi cơ quan, mỗi tổ chức chính trị –

xã hội, đơn vị kinh tế, văn hoá Trong quản lý, thông tin là căn cứ để ra quyếtđịnh và tổ chức thực hiện quyết định có hiệu quả Không có thông tin (trong

nước, quốc tế ở mọi lĩnh vực một cách chính xác và kịp thời) thì người quản lý

có mắt như mù, có tai như bị điếc Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII ghi rõ:

“Đến năm 2000 xây dựng được cơ sở hạ tầng truyền thông tin học quốc gia.Ứng dụng công nghệ thông tin trong tất cả các lĩnh vực kinh tế quốc dân, tạo ra

sự chuyển biến rõ rệt về năng suất, chất lượng và hiệu quả; hình thành mạngthông tin quốc gia, liên kết với một số mạng thông tin quốc tế

II KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

2.1 Khái niệm quản lý hành chính nhà nước

2.1.1 Khái niệm về hành chính.

Ngôn ngữ sử dụng trong đời sống xã hội là sự quy ước, một từ có thể biểuhiện nhiều nghĩa khác nhau và cùng một nghĩa có thể biểu thị bằng nhiều từkhác nhau (những từ đồng nghĩa – synonym) Từ “hành chính” (Administration)cũng như vậy, tuỳ từng trường hợp sử dụng được giải thích theo nhiều nghĩakhác nhau

Theo nghĩa hẹp, thuật ngữ “hành chính” là chỉ liên quan đến những côngtác mang ý nghĩa văn phòng, giấy tờ hoặc chỉ liên quan đến những hoạt độngmang tính phục vụ hội nghị, các cuộc họp của cơ quan

Theo nghĩa rộng, xuất phát từ thuật ngữ tiếng Anh “Administration”,nghĩa là điều hành, điều khiển, chỉ huy nên nội hàm gần đồng nghĩa với “quảnlý” (management) Ở đây trong khuôn khổ chuyên đề về quản lý hành chính nhànước, ta sử dụng nghĩa rộng của phạm trù này

2.1.2 Khái niệm quản lý hành chính Nhà nước

Quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động hành chính của các cơ quanthực thi quyền lực Nhà nước (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnhvực của đời sống xã hội theo luật pháp Nội dung quản lý, điều hành xã hội có 2mặt: một là, quá trình hoạt động ra văn bản quy phạm pháp luật để chấp hànhluật; hai là, tổ chức, điều hành, phối hợp các hoạt động kinh tế xã hội để đưa luậtpháp và duy trì trật tự đời sống xã hội theo luật định

Quyền quản lý hành chính nhà nước là thực thi quyền hành pháp, không

quản lý xã hội toàn diện nên hệ thống hành chính đã ban hành các văn bản quyphạm pháp luật dưới luật Đồng thời sau khi kết luận xét xử của toà án (tư pháp),việc quản lý thực thi pháp luật lại thuộc các cơ quan hành chính Vậy quản lýhành chính đã góp phần quan trọng vào quy trình lập pháp và tư pháp Do đó,hoạt động hành chính có phạm vi rộng hơn việc thực thi quyền hành pháp

Nội dung trên cho ta thấy được phương thức quản lý của Nhà nước và sựkhác nhau giữa quản lý hành chính nhà nước với các dạng quản lý xã hội khác

Tóm lại, quản lý hành chính nhà nước hay còn gọi là hành chính công làhoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước; là sự tác động có tổ chức vàđiều chỉnh bằng quyền lực pháp luật nhà nước đối với các quá trình xã hội vàhành vi hoạt động của con người do các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhànước từ Trung ương đến cơ sở tiến hành nhằm duy trì và phát triển cao các mốiquan hệ xã hội và trật tự pháp luật, thoả mãn các nhu cầu hợp pháp của conngười trong công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc, đạt được các mục tiêu củaquốc gia một cách hiệu quả nhất trong từng giai đoạn phát triển

2.2 Vai trò của quản lý hành chính nhà nước

Quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực rộng lớn, có mặt ở khắp mọinơi, mọi lĩnh vực trong xã hội, do vậy quản lý hành chính nhà nước có vai trò rấtquan trọng trên nhiều khía cạnh

2.2.1 Vai trò thực hiện chức năng điều khiển dẫn dắt sự phát triển xã hội

Quản lý hành chính nhà nước là điều hành, điều khiển và chỉ huy Đó là

sự điều khiển con người và tổ chức trong xã hội làm theo ý muốn của các nhàquản lý, các tổ chức công quyền Trong quản lý hành chính nhà nước, các nhàquản lý sử dụng nhiều hình thức, cách thức khác nhau để tác động đến nhânviên, làm cho họ chịu sự chỉ đạo, điều khiển của nhà quản lý Quản lý hànhchính nhà nước đóng vai trò khâu nối các quá trình kinh tế - xã hội và điều hànhgiải quyết các mối quan hệ kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô Muốn thực hiện nhữngvấn đề mà tổ chức nhà nước mong muốn thì ngay bản thân các nhà quản lý nhànước phải biết dự đoán, dự báo để xác định những khả năng có thể xảy ra và từ

đó tìm cách bắt buộc mọi người nhận thức và thực hiện theo điều mà hành chínhyêu cầu, không để tự do xảy ra

Con người là một thực thể hữu cơ có những quyền nhất định Nhiều ngườicho rằng không có thể vi phạm những vấn đề thuộc quyền tự do của cá nhân.Nhưng trong quản lý nhà nước thì khi hợp tác, phối hợp với nhau, nhiều quyền tự

do sẽ bị thay đổi Nhà quản lý điều khiển, chỉ huy người khác để phục vụ cho mụctiêu của tổ chức, do đó quản lý hành chính nhà nước phải hạn chế một số vấn đềthuộc quyền tự do cá nhân Quản lý hành chính nhà nước cũng như các dạng quản

lý xã hội khác đòi hỏi sự hợp tác, tôn trọng cá nhân, tổ chức trong sự hiện diệncần thiết của tổ chức, cá nhân đó đối với sự tồn tại và phát triển của tổ chức

2.2.2 Vai trò thực hiện chức năng quản lý toàn diện xã hội và hỗ trợ phát triển các tổ chức trong xã hội.

Quản lý hành chính nhà nước thuộc phạm trù quản lý xã hội vĩ mô, cóchức năng quản lý toàn diện xã hội; bao trùm toàn bộ xã hội đối với mọi lĩnhvực và mọi đối tượng trong xã hội

Từ chức năng này, có thể nói vai trò của quản lý hành chính nhà nước cóphạm vi rộng bao trùm toàn bộ xã hội Bộ máy quản lý của Nhà nước luôn có xuhướng phình to và sự phát triển xã hội cũng đòi hỏi mở rộng phạm vi quản lý đadạng và phức tạp Mọi sự quản lý khác trong xã hội đều chịu sự quản lý của Nhànước Vai trò này làm nổi bật sự khác nhau với quản lý của doanh nghiệp, củacác tổ chức chính trị xã hội

Ngay trên địa bàn lãnh thổ một địa phương, người có thẩm quyền pháp lýđược ra quyết định điều chỉnh mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trậttự… mà bất cứ một tổ chức nào cũng phải tuân theo thuộc quản lý hành chínhnhà nước Đó là Ủy ban nhân dân

Xét quản lý hành chính nhà nước từ góc độ tổng hợp mang tính chính trị,

xã hội là thừa nhận quản lý hành chính nhà nước là bảo vệ, là cai trị Nhà nước

sử dụng các công cụ luật pháp điều chỉnh các hoạt động của con người để đạtđược các mục tiêu chính trị, đồng thời biến các mục tiêu chính trị thành nhữngsản phẩm cụ thể Nhà nước điều hoà lợi ích các nhóm lợi ích trong xã hội bằngquyền lực của mình do vậy, quản lý nhà nước mang tính chính trị, cai trị đóngvai trò củng cố cơ sở xã hội, tạo ra mọi cơ chế cho sự phát triển các lĩnh vựckinh tế - xã hội của đất nước và hỗ trợ các tổ chức trong xã hội phát triển

III TÍNH CHẤT VÀ NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

3.1 Tính chất cơ bản của quản lý hành chính nhà nước.

Để xây dựng một nền hành chính phát triển, hiện đại của một nhà nước

“của dân,do dân và vì dân”, để có một hệ thống tổ chức và quản lý của bộ máynhà nước có hiệu lực và hiệu quả, điều cần thiết là phải xác định rõ những tínhchất cơ bản của nền hành chính nhà nước ở nước ta Những tính chất này vừathể hiện đầy đủ bản chất và nét đặc thù của nhà nước Việt Nam, đồng thời kếthợp những đặc điểm chung của một nền hành chính phát triển theo xu hướngchung của thời đại Với ý nghĩa đó, nền hành chính nhà nước Việt Nam cónhững tính chất cơ bản sau:

3.1.1.Tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị

Nhà nước nói chung, hệ thống hành chính nói riêng có nhiệm vụ duy trìtrật tự chung, lợi ích chung của xã hội và bảo vệ quyền lợi của giai cấp cầmquyền, trong đó Chính phủ là khẳng định sự chiếm giữ và sử dụng quyền lựcnhà nước để thực hiện lợi ích của giai cấp thống trị Như vậy, hành chính khôngthể thoát ly chính trị mà phục vụ chính trị, thực hiện những nhiệm vụ chính trị

do cơ quan quyền lực nhà nước quyết định Nền hành chính nhà nước là trungtâm thực thi quyền lực của hệ thống quyền lực chính trị, hoạt động của nó cóảnh hưởng lớn đến hiệu lực và hiệu quả của hệ thống chính trị

Nguồn gốc và bản chất chính trị của một Nhà nước bắt nguồn từ đảngcầm quyền Nếu Đảng tư sản cầm quyền, Nhà nước đó mang bản chất là Nhànước tư sản Nếu đảng cộng sản cầm quyền thì Nhà nước đó là Nhà nước củagiai cấp vô sản, của nhân dân lao động

Đảng nào cầm quyền sẽ đứng ra lập Chính phủ và đưa người của đảngmình chiếm các ghế trong Chính phủ Các thành viên của Chính phủ là các nhàchính trị (chính khách) Nền hành chính lại được thiết lập làm theo mệnh lệnhcủa Chính phủ, vì vậy dù muốn hay không, nền hành chính bao giờ cũng lệthuộc vào đảng chính trị và hệ thống chính trị của mỗi giai đoạn lịch sử

Nền hành chính lệ thuộc vào chính trị, tuy nhiên nó cũng có tính độc lậptương đối về nghiệp vụ và kỹ thuật hành chính

Ở nước ta, nền hành chính nhà nước mang đầy đủ bản chất của một nhànước dân chủ, “của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” dựa trên nền tảngcủa liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức doĐảng Cộng sản lãnh đạo Nền hành chính nước ta còn lệ thuộc vào hệ thốngchính trị, trong đó Đảng cộng sản Việt Nam là hạt nhân lãnh đạo, các đoàn thểnhân dân, các tổ chức chính trị xã hội có vai trò tham gia và giám sát hoạt độngcủa nhà nước, trong đó nền hành chính là trọng tâm

3.1.2.Tính tuân thủ luật pháp

Với tư cách là công cụ của công quyền, nền hành chính nhà nước ta hoạtđộng dưới luật theo những quy tắc quy phạm pháp luật, đòi hỏi mọi cơ quan nhànước, mọi tổ chức trong xã hội, mọi công chức và công dân phải tuân thủ Tínhpháp quyền của nền hành chính có 2 mặt, như Nghị quyết Hội nghị TW 8 khoáVII đã xác định: “Quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật” Điều đó

có nghĩa là một mặt các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng luật pháp là công

cụ chủ yếu bắt buộc mọi người phải thực hiện; mặt khác các cơ quan hành chínhnhà nước cũng như công chức phải quản lý, hành động theo luật pháp chứ khôngđược tuỳ tiện Luật đó chính là ngànhL hành chính, trong đó có 2 luật cơ bản đó

là luật công vụ và luật công chức Đảm bảo tính pháp quyền của nền hành chính

là một trong những điều kiện để xây dựng nhà nước chính quy, hiện đại của một

bộ máy hành pháp có kỷ luật, kỷ cương

Tính tuân thủ luật pháp đòi hỏi các cơ quan hành chính, mọi công chứcphải nắm vững quyền lực, sử dụng đúng đắn quyền lực, đảm bảo đúng chứcnăng và thẩm quyền của mình khi thực thi công vụ Bên cạnh đó luôn quan tâmchú trọng đến việc nâng cao uy tín về chính trị, về phẩm chất đạo đức và vềnăng lực trí tuệ Phải kết hợp chặt chẽ yếu tố quyền lực và uy tín mới có thểnâng cao được hiệu lực và hiệu quả của một nền hành chính phục vụ dân

3.1.3.Tính mục tiêu phục vụ nhân dân

Xuất phát từ bản chất nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân,cho nên nền hành chính nhà nước có nhiệm vụ phục vụ lợi ích công và lợi íchcông dân Phải xây dựng một nền hành chính công tâm, trong sạch, không theođuổi mục tiêu doanh lợi, không đòi hỏi người được phục vụ phải trả thù lao Đâycũng chính là một trong những điểm khác biệt cơ bản giữa mục tiêu hoạt độngcủa cơ quan hành chính nhà nước và của một doanh nghiệp hoạt động sản xuấtkinh doanh

Bản chất của nhà nước ta là nhà nước dân chủ, của dân do dân, và vì dân.Dân chủ xã hội chủ nghĩa thấm nhuần trong luật pháp Tôn trọng quyền lợi vàlợi ích hợp pháp của công dân là xuất phát điểm của hệ thống luật, thể chế, quytắc, thủ tục hành chính Cơ quan hành chính và đội ngũ công chức không đượcquan liêu, cửa quyền hách dịch, gây phiền hà cho dân khi thi hành công vụ Mặtkhác, hiện nay chúng ta đang xây dựng một nền kinh tế hoạt động theo cơ chếthị trường có sự quản lý của Nhà nước và theo định hướng xã hội chủ nghĩa, hơnlúc nào hết nền hành chính cần đảm bảo tính phục vụ nhân dân với bản chất nhànước ta để hạn chế tối đa mặt trái của nền kinh tế thị trường, thúc đẩy sự pháttriển kinh tế – xã hội bền vững

3.1.4.Tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ

Nền hành chính nhà nước được cấu tạo gồm một hệ thống định chế theothứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ Trung ương tới các địa phương mà trong đócấp dưới phục tùng cấp trên, nhận chỉ thị mệnh lệnh và chịu sự kiểm tra thườngxuyên của cấp trên Mỗi cấp mỗi cơ quan, mỗi công chức hoạt động trong phạm

vi thẩm quyền được trao Tuy nhiên, để tránh biến hệ thống hành chính thành hệthống quan liêu, cứng nhắc, chính hệ thống thứ bậc cũng cần sự chủ động sángtạo linh hoạt của mỗi cấp, mỗi cơ quan mỗi công chức để thực hiện luật pháp và

mệnh lệnh của cấp trên trong khuôn khổ phân công phân cấp, đúng thẩm quyềntheo nguyên tắc tập trung dân chủ.

3.1.5.Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao

Hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước là mộthoạt động đặc biệt và tạo ra những sản phẩm đặc biệt Điều đó thể hiện trên khíacạnh nghệ thuật và khoa học của quản lý nhà nước Tính chất đặc biệt đó vừa kếthợp tính khoa học của hoạt động quản lý nói chung, vừa phải kết hợp hoạt độngquản lý trong tổ chức đặc biệt - cơ quan hành chính nhà nước Những người làmviệc trong các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêngkhông chỉ là người làm việc cho Nhà nước; được sử dụng quyền lực nhà nước

để quản lý nhà nước và quản lý chính mình mà còn phải có trình độ chuyên môn

và nghề nghiệp cao trên các lĩnh vực được phân công quản lý Tính chuyên mônhoá và nghề nghiệp cao là một bắt buộc đối với hoạt động quản lý nhà nước củacác cơ quan hành chính nhà nước và là đòi hỏi của một nền hành chính pháttriển, khoa học văn minh và hiện đại

Hoạt động quản lý nhà nước của hành chính nhà nước có nội dung phứctạp và đa dạng đòi hỏi các nhà hành chính phải có kiến thức xã hội và kiến thứcchuyên môn sâu rộng Những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhànước (công chức, viên chức và nhiều nhóm người khác) là những người thực thicông vụ, trình độ chuyên môn và nghiệp vụ của họ có ảnh hưởng rất lớn đếnchất lượng công vụ Vì lẽ đó trong hoạt động hành chính nhà nước, năng lựcchuyên môn và quản lý của đội ngũ những người làm việc trong các cơ quanhành chính nhà nước phải là những tiêu chuẩn hàng đầu

Xây dựng và tuyển chọn đội ngũ những người vào làm việc trong các cơquan hành chính nhà nước có năng lực, trình độ chuyên môn đáp ứng tốt nhấtnhững đòi hỏi của hoạt động quản lý nhà nước là một trong những vấn đề khókhăn hiện nay của các nước nói chung và của Việt Nam nói riêng

Những người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và hànhchính nhà nước nói riêng phải “vừa hồng, vừa chuyên” là mục tiêu của công táccán bộ trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước

3.1.6.Tính liên tục, tương đối ổn định và thích ứng.

Nhiệm vụ của hành chính nhà nước là phục vụ công vụ và công dân Đây

là công việc hàng ngày, thường xuyên và liên tục vì các mối quan hệ xã hội vàhành vi công dân được pháp luật hành chính điều chỉnh diễn ra thường xuyên,liên tục Chính vì vậy, nền hành chính nhà nước phải đảm bảo tính liên tục, ổn

định để đảm bảo hoạt động không bị gián đoạn trong bất kỳ tình huống nào.Hoạt động hành chính nhà nước không được làm “theo phong trào, chiến dịch”,sau đó là “đánh trống bỏ dùi” Tính liên tục trong tổ chức và hoạt động quản lýnhà nước liên quan chặt chẽ đến công tác giữ gìn, lưu trữ các văn bản, giấy tờcủa cơ quan, tổ chức và của dân

Tính liên tục và ổn định của nền hành chính xuất phát từ hai căn cứ cơ bản:Một là, xuất phát từ quan điểm phát triển Muốn phát triển phải ổn định,

“có an cư mới lạc nghiệp”; muốn phát triển phải kế thừa, phải giữ tính liên tục,không được cắt khúc, tuỳ tiện thay đổi

Hai là, xuất phát từ nhu cầu của nhân dân Người dân luôn luôn mongmuốn được sống trong một xã hội ổn định, được đảm bảo tính kế thừa truyềnthống Điều đó tạo nên niềm tin vào Nhà nước, vào nền hành chính Ngược lại,nền hành chính không đảm bảo tính ổn định, liên tục sẽ làm mất niềm tin củanhân dân

Tính liên tục và ổn định không loại trừ tính thích ứng Chính vì vậy, ổnđịnh ở đây mang tính tương đối, không phải là cố định, không thay đổi Nhànước là một sản phẩm của xã hội Đời sống kinh tế xã hội luôn biến chuyểnkhông ngừng, do đó nền hành chính nhà nước luôn phải thích ứng với hoàn cảnhthực tế xã hội trong từng thời kỳ nhất định, thích nghi với xu thế của thời đạiđáp ứng được những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội trong giai đoạn mới

3.2 Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước

Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước là tư tưởng chỉ đạo hành động,hành vi quản lý nhà nước của các cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước

Nguyên tắc quản lý hành chính được hình thành trên cơ sở quy luật kháchquan, qua kết quả nghiên cứu sâu sắc các điều kiện thực tế xã hội, dựa trên bảnchất chính trị xã hội trong thời gian, không gian và hoàn cảnh cụ thể Cácnguyên tắc quản lý hành chính nhà nước thể hiện các quan điểm chính trị và cácphương thức trong quá trình thực hiện quyền hành pháp bằng hoạt động chấphành của các cơ quan hành chính nhà nước và những người được Nhà nước ủyquyền tham gia quản lý các công việc nhà nước, xã hội Bởi vậy, nguyên tắcquản lý hành chính luôn phát triển theo sự phát triển của các hiện tượng chính trị

- xã hội và khả năng nhận thức của con người

Xuất phát từ bản chất chế độ chính trị, từ thực tiễn xây dựng Nhà nước xãhội chủ nghĩa ở Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu có chọn lọc những thành tựucủa hành chính học và kinh nghiệm của các nước khác, có thể rút ra được nhữngnguyên tắc quản lý hành chính ở nước ta như sau:

1.Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước dưới sự lãnh đạo của ĐảngCộng sản Việt Nam

2.Nguyên tắc đảm bảo sự tham gia kiểm tra, giám sát của nhân dân

3.Nguyên tắc tập trung và phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước 4.Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật và tăng cườngpháp chế

5.Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ

6.Nguyên tắc phân định hoạt động quản lý hành chính nhà nước với hoạtđộng sản xuất – kinh doanh của các chủ thể kinh tế của Nhà nước và hoạt động

sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp

7.Nguyên tắc công khai

IV CÁC BỘ PHẬN CẤU THÀNH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Nền hành chính Nhà nước là tổng thể các tổ chức và cơ chế hoạt động của

bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước docác cơ quan có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bảndưới luật để giữ gìn trật tự công, bảo vệ quyền lợi công và phục vụ nhu cầu hàngngày của dân

Có thể chia hệ thống thể chế hành chính theo nhiều cách khác nhau tùytheo mục đích nghiên cứu và điều hành hành chính, song trên thực tế tổng thể hệthống thể chế hành chính phổ biến được phân ra các loại theo 4 mô hình tổ chứctrong xã hội:

Thể chế về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước

Thể chế về quản lý hành chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệptrên các lĩnh vực;

Thể chế về dịch vụ công đối với các đơn vị sự nghiệp;

Thể chế về các tổ chức thuộc lực lượng vũ trang

4 2 Hệ thống tổ chức hành chính

Tổ chức bộ máy hành chính: Bộ máy hành chính là bộ phận chủ lực củaNhà nước thực hiện chức năng quản lý thống nhất các mặt đời sống kinh tế – xãhội - an ninh quốc phòng của đất nước Bộ máy hành chính nhà nước là tổnghợp hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nhữngnguyên tắc chung thống nhất tạo thành một cơ chế đồng bộ để thực hiện cácnhiệm vụ và chức năng quản lý của Nhà nước

Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước bao gồm : chính phủ, các cơ quanhành chính nhà nước trung ương và địa phương

Chính phủ vừa là cơ quan chấp hành của Quốc hội vừa là cơ quan hànhchính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tức là

có quyền hành pháp cao nhất, và chịu sự giám sát của Quốc hội Chính phủ nắmquyền hành pháp, bao gồm chủ yếu hai mặt: một là, quyền lập quy (ra văn bảndưới luật để thực hiện luật); hai là, tổ chức quản lý, điều hành nền hành chínhnhà nước

Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, vừa là người đề nghịQuốc hội lập ra Chính phủ gồm các Bộ trưởng và các thành viên khác của Chínhphủ, vừa là người quyết định những vấn đề điều hành thường xuyên của Chínhphủ, lãnh đạo công tác của Chính phủ và của các Bộ trưởng Thiết chế này vừabảo đảm sự lãnh đạo tập thể của Chính phủ, vừa bảo đảm sự quản lý của ngườiđứng đầu Chính phủ

Chính quyền địa phương được thành lập phải đặt dưới sự lãnh đạo và chịu

sự phục tùng chính quyền Trung ương Quyền hạn và nhiệm vụ của chính quyềnđịa phương chỉ dựa trên cơ sở pháp luật, được phân cấp để thực hiện chức năngquản lý nhà nước ở địa phương

Hệ thống hành chính nhà nước được tổ chức thành một hệ thống thứ bậchành chính vừa thống nhất và thông suốt từ Trung ương (Chính phủ, Bộ) xuống

cơ sở (xã, phường), vừa gắn bó với nhân dân địa phương và cơ quan dân cử địaphương do nhân dân bầu ra

Tổ chức cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan, tổ chức thực thiquyền hành pháp được tổ chức chặt chẽ và có mối quan hệ với nhau trên cơ sởcủa những nguyên tắc do luật định Các tổ chức thực thi quyền hành pháp (hànhchính nhà nước) tạo nên bộ máy hành chính nhà nước

Xét trong mối tương quan với hệ thống các tổ chức thực thi quyền lậppháp và tư pháp, hệ thống các tổ chức thực thi quyền hành pháp rất lớn cả vềquy mô và không gian lãnh thổ

Tổ chức hành chính trung ương được tổ chức theo mô hình chức năng Đó

là sự phân chia hoạt động thực thi quyền hành pháp cho các bộ phận khác nhaucấu thành tổ chức hành chính trung ương Các bộ phận này chính là các tổ chứccon của tổ chức hành chính trung ương Theo nguyên tắc tổ chức, các bộ phậnnày cũng tạo thành một tổ chức hoàn chỉnh Số lượng các bộ phận cấu thành tổchức hành chính trung ương khác nhau giữa các quốc gia và có thể có những sựthay đổi để đáp ứng đòi hỏi của hoạt động thực thi quyền hành pháp trongnhững điều kiện cụ thể

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung ương thực hiện các hoạtđộng quản lý hành chính nhà nước mang tính chất chung, vĩ mô dựa trên nhữngđiều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của quốc gia để đưa ra các thể chế hành chínhnhà nước chung, định hướng cho toàn bộ nền hành chính nhà nước

Hành chính nhà nước trung ương bao gồm tất cả các cơ quan hành chínhnhà nước ở trung ương cũng như những cơ quan khác do Chính phủ thành lậpnhằm thực hiện những hoạt động mang tính chất chung

Phân cấp quản lý hành chính nhà nước

Trong quản lý hành chính nhà nước, ở mọi quốc gia, mọi giai đoạn lịch

sử, do Chính phủ phải chịu trách nhiệm quản lý toàn xã hội và điều hành mọihoạt động trên tất cả các miền, địa phương của đất nước, vì vậy vấn đề phân cấpquản lý luôn được đặt ra và cũng là vấn đề mang nhiều tranh cãi, vì nó liên quantrực tiếp đến quyền lợi của dân và đặc điểm riêng của mỗi địa phương trong điềukiện kinh tế, xã hội và phong tục tập quán… khác nhau

Vấn đề có tính quy luật là một nền dân chủ càng cao, sự tham gia củangười dân vào công việc của nhà nước càng nhiều thì việc phân cấp quản lý

hành chính nhà nước cho cơ sở càng lớn và càng mở rộng ra nhiều lĩnh vực, tậptrung vào nghiên cứu điều chỉnh và giải quyết phân cấp 5 vấn đề chính sau đây:

Việc phân định địa giới hành chính và cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương;

Sự phân cấp thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địaphương trong hệ thống hành chính nhà nước;

vũ trang được phân loại theo trình độ đào tạo ngành chuyên môn, được xếp vàomột ngạch trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước

Các Nhà nước đều chăm lo xây dựng đội ngũ công chức Tuỳ theo đặcđiểm của mỗi quốc gia và hệ thống chính trị ở mỗi giai đoạn lịch sử mà thiết lậpcác nguyên tắc xây dựng đội ngũ công chức của mình Song phổ biến có cácnguyên tắc sau:

Thi tuyển công khai để lựa chọn công chức chuyên môn;

Sát hạch nghiêm túc để đánh giá, xếp loại công chức vào các ngạch bậc đểthưởng công chức có công và kỷ luật công chức phạm lỗi;

Thực hiện chế độ chức nghiệp đối với công chức, coi công chức như một nghề;Thực hiện chế độ thứ bậc, nên công chức đều xếp vào ngạch nhất định; Công chức không được tham gia kinh doanh;

Công chức phải tuân thủ luật pháp và thi hành công vụ;

Cần có hệ thống quản lý công chức đồng bộ, thống nhất về tiêu chuẩn,chế độ, chính sách;

Công chức là người nhà nước nên phải trung thành với nhà nước, có đạođức cần kiệm liêm chính, chí công vô tư

Những nguyên tắc xây dựng đội ngũ công chức nói trên đều được vậndụng thành các điều quy định cụ thể trong luật công chức của các nước, cũngnhư Luật cán bộ, công chức của Việt Nam

4.4 Tài chính công

Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu và chi bằng tiền của Nhànước (ngân sách nhà nước) do Nhà nước tiến hành gắn với quá trình tạo lập và

sử dụng các quỹ tiền tệ công nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng củaNhà nước, vì nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội

Một trong những vấn đề luôn thu hút sự quan tâm của các địa phương đóchính là vấn đề phân cấp, điều hành và sử dụng tài chính công

Tài chính công có đặc điểm:

Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệcông nhằm duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước, cũng như thựchiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội của nhà nước

Thu nhập của tài chính công được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau,

cả trong nước và ngoài nước, từ nhiều lĩnh vực, trong đó nguồn thu trong nước

là chủ yếu và thể hiện tính cưỡng chế, không hoàn trả và không ngang giá vớihình thức chính là thuế

Chi tiêu tập trung vào việc xử lý các vấn đề mang tính chất vĩ mô, phục

vụ lợi ích chung của cả cộng đồng xã hội như các công trình thuộc hạ tầng kinh

tế - xã hội, phát triển giáo dục, y tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng, đối ngoại

V NÂNG CAO NĂNG LỰC, HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

5 1 Khái niệm năng lực, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý hành chính nhà

Để thực hiện được mục tiêu trên, trước hết cần làm rõ và nhận thức đúngcác khái niệm năng lực, hiệu lực và hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước

5.1.1 Khái niệm về năng lực quản lý hành chính nhà nước

Năng lực của quản lý hành chính nhà nước là khả năng thực hiện chứcnăng quản lý và phục vụ dân của bộ máy hành chính Nói một cách khác là khảnăng huy động tổng hợp các yếu tố tạo thành sức mạnh thực thi công quyền Cácyếu tố cấu thành năng lực của nền hành chính nhà nước gồm:

Hệ thống tổ chức hành chính được thiết lập trên cơ sở phân định rànhmạch chức năng thẩm quyền giữa các cơ quan, tổ chức, các cấp trong hệ thốnghành chính

Hệ thống thể chế, thủ tục hành chính được ban hành có căn cứ khoa học,hợp lý, tạo nên cơ chế vận hành đồng bộ, nhịp nhàng, nhanh nhạy, thông suốtcủa bộ máy hành chính nhà nước

Đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất đạo đức, trình độ và kỹ nănghành chính với cơ cấu, chức danh, tiêu chuẩn đáp ứng các yêu cầu cụ thể củaviệc thực thi công vụ

Tổng thể các điều kiện vật chất kỹ thuật (công sản) cần và đủ để đảm bảocho hoạt động công vụ có hiệu quả

5.1.2 Khái niệm về hiệu lực quản lý hành chính nhà nước

Khi nói đến phạm trù hiệu lực trong quản lý hành chính nhà nước cónghĩa là nói tới sự điều hành thực thi các quyết định của các cơ quan hành chínhnhà nước

Hiệu lực quản lý hành chính nhà nước là sự điều hành thường xuyên, sựđiều phối, phối hợp nhịp nhàng các cơ quan hành chính nhà nước tác động đếncác quá trình đời sống xã hội và hành vi người dân bằng quyền lực nhà nước vànăng lực đội ngũ cán bộ công chức nhằm duy trì trật tự xã hội, kỷ cương nhànước; theo dõi, phát hiện xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật đểphục vụ đắc lực và thúc đẩy mạnh mẽ công cuộc đổi mới và phát triển đất nướctheo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá dưới sự lãnh đạo của Đảng Nói mộtcách đơn giản, hiệu lực là thực hiện và hoàn thành đúng chức năng, nhiệm vụ,thẩm quyền quy định đạt kết quả dự kiến

5.1.3 Khái niệm về hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.

Hiệu quả quản lý hành chính nhà nước được đề cập đến việc xem xétđánh giá quá trình quản lý hành chính nhà nước trong mối quan hệ giữa chi phí

và kết quả mang lại theo yêu cầu, mục tiêu của quá trình quản lý hành chính nhànước

Hiệu quả quản lý hành chính nhà nước có cả hai mặt: định lượng và định tính.Mặt định lượng của hiệu quả là mối tương quan giữa kết quả thu được tối

đa so với chi phí thực hiện kết quả đó ở mức tối thiểu

Chi phí thực hiện kết quả được biểu hiện bằng chi phí về nhân lực, vậtchất, tài chính và thời gian Đối tượng phân tích hành chính nhà nước bao gồm:Chính phủ, chính quyền địa phương, các tổ chức, đơn vị hành chính; các nhómcông tác của cán bộ, công chức và từng cá nhân cán bộ công chức

Mặt định tính của hiệu quả quản lý hành chính nhà nước là những việclàm của cơ quan hành chính nhà nước để phục vụ đường lối chính sách, mụctiêu chính trị, kinh tế, văn hoá, đời sống dân cư của Đảng và Nhà nước

Chẳng hạn, việc đầu tư xây dựng các công trình phục vụ cho nhân dân cácdân tộc ở miền núi; ở những vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng … đểthực hiện chính sách dân tộc, giải quyết khẩn trương các công việc đời sống(chống sốt rét, chống bướu cổ, tiêm chủng phòng bệnh cho trẻ em v.v…)

Về an ninh quốc gia, bảo vệ độc lập chủ quyền, giải quyết nhanh và tốtnhất nạn bão lụt, hoả hoạn để ổn định đời sống cho nhân dân xoá đói giảmnghèo, v.v… thì Nhà nước phải chăm lo, không tính lỗ lãi

5.1.4 Mối quan hệ giữa năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.

Năng lực của nền hành chính quyết định hiệu lực và hiệu quả quản lý củamột nhà nước; hiệu lực, hiệu quả thể hiện và là thước đo, tiêu chuẩn để đánh giánăng lực của nền hành chính nhà nước

Yêu cầu các quyết định hành chính nhà nước là phải được thực thi, tức làquản lý hành chính nhà nước phải có hiệu lực Có 2 yếu tố tổng hợp ảnh hưởngquyết định đến hiệu lực quản lý hành chính nhà nước:

Một là, các cơ quan hành chính nhà nước phải có năng lực

Hai là, thiết chế luật định phải đảm bảo cho các cơ quan hành chính nhànước và các công chức lãnh đạo phải có quyền lực

Trong 2 yếu tố tổng hợp đó, yếu tố năng lực cần có trước; điều đó cónghĩa là chỉ trao quyền lực cho những cơ quan, công chức có năng lực Chỉ cónhư vậy quản lý hành chính nhà nước mới có hiệu lực thực sự

Song mục tiêu của quản lý hành chính nhà nước lại chính là hiệu quả: Muốn có hiệu quả tăng có 3 giải pháp chính:

Một là, kiện toàn tổ chức, sắp xếp điều chỉnh cơ cấu bộ máy và bố trícông chức sao cho khối lượng công việc hoàn thành và chất lượng công việc giảiquyết nhanh, không phiền hà đáp ứng tốt nhất yêu cầu phục vụ nhân dân, tức làhợp lý hóa quá trình quản lý hành chính

Hai là, tiết kiệm thời gian, chi phí và tinh giản biên chế bộ máy song vẫnđảm bảo yêu cầu về số lượng và chất lượng công việc

Ba là, tăng cường cải tiến, đầu tư nâng cao trình độ cán bộ công chức vàhiện đại hóa trang thiết bị làm việc để đạt được kết quả công việc tăng nhanhhơn tốc độ tăng chi phí Điều đó đòi hỏi phải đầu tư tăng cường đồng bộ, đúnglúc và đúng chỗ trong quá trình hoạt động của nền hành chính nhà nước

5.2 Sự cần thiết phải nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Sự cần thiết phải nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt độngquản lý hành chính nhà nước, xuất phát từ những lý do sau đây:

Nền hành chính với mục đích là phục vụ đắc lực cho sự phát triển của xãhội, trước hết và trọng tâm là phát triển nền kinh tế ở Việt Nam đang chuyểnsang nền kinh tế thị trường phát triển bền vững, đòi hỏi phải xây dựng một nềnhành chính năng động phù hợp với cơ chế kinh tế mới

Nền hành chính mới phải thích ứng với các quy luật của kinh tế thịtrường, đồng thời nhằm khắc phục các khuyết tật của thị trường, đòi hỏi Nhànước phải thông qua nền hành chính giảm sự can thiệp của nhà nước tới các hoạtđộng kinh tế; xã hội hóa các hoạt động xã hội để phù hợp với quy luật cạnhtranh trong nền kinh tế thị trường, phát triển các loại thị trường, đặc biệt là thịtrường bất động sản, thị trường lao động, thị trường tài chính và thị trường khoahọc công nghệ Nhà nước phải luôn chăm lo đến nâng cao đời sống của nhândân thể hiện qua việc tăng cường quyền làm chủ của nhân dân, giảm các hiệntượng tham nhũng và tiêu cực của cán bộ, công chức và các khuyết tật của cơchế thị trường

Chính yêu cầu đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ côngnghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đòi hỏi Nhà nước, trực tiếp là nền hành chínhphải nâng cao năng lực, của bộ máy nhà nước, hiệu lực pháp lý và hiệu quả củahoạt động quản lý hành chính nhà nước

Nhu cầu của nhân dân trong xu thế phát triển của thời đại khi trình độ dântrí ngày một cao và những đòi hỏi mở rộng dân chủ ngày càng trở nên cấp báchqua sự phát triển của các tổ chức xã hội và công dân Nhân dân đòi hỏi và mongmuốn được yên ổn sinh sống, làm ăn trong một môi trường an ninh, trật tự vàdân chủ, khi bị phiền hà, sách nhiễu; người ngay được bảo vệ, kẻ gian và bọntham nhũng bị trừng trị Quản lý hành chính nhà nước có trách nhiệm chínhtrong việc đáp ứng các nhu cầu đó

Yêu cầu mở rộng quan hệ đối ngoại đa phương, đa dạng trong xu thế toáncầu hóa, đòi hỏi thể chế hành chính và đội ngũ cán bộ, công chức phải thích ứngvới luật pháp, tập quán và trình độ quốc tế; đồng thời giữ vững độc lập, tự chủ,bảo vệ lợi ích quốc gia Yêu cầu này càng bức xúc đòi hỏi nâng cao năng lực,hiệu lực và hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước, khi Nhà nước ta đã gianhập ASEAN với tư cách thành viên đầy đủ và thma gia một số tổ chức quốc tếkhác, đặc biệt là gia nhập WTO

Nhiệm vụ đổi mới và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, một mặt đòi hỏiphải có nền hành chính nhà nước mạnh để đưa đường lối, chính sách của Đảngvào cuộc sống; mặt khác, việc xây dựng và chỉnh đốn Đảng trong sạch, vữngmạnh là nhân tố quyết định năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lýhành chính nhà nước Trong khi đó, nền hành chính nhà nước ta hiện nay ngàycàng tỏ ra không thích ứng, bộc lộ nhiều yếu kém như tổ chức cồng kềnh, phântán, quan liêu, tham nhũng, năng lực cán bộ, công chức hạn chế Trước yêu cầumới, việc nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý hànhchính nhà nước là yêu cầu sự tồn tại và phát triển, là trách nhiệm của chính nềnhành chính hiện nay

Chính những lý do nói trên, việc nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quảcủa hoạt động quản lý hành chính nhà nước là một nhiệm vụ vừa bức thiết vừalâu dài và là lĩnh vực then chốt, khâu đột phá trong tiến trình thực hiện chiếnlược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

5.3 Những giải pháp nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

5 3.1 Phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động trong công tác quản lý hành chính nhà nước, thu hút rộng rãi sự tham gia của các tầng lớp nhân dân vào quản lý hành chính nhà nước, nhất là ở cấp hành chính cơ sở

Thực hiện giải pháp này đòi hỏi phải làm tốt các việc sau đây:

Phải nhìn thẳng vào cuộc sống, xem cái gì đang cản trở quyền làm chủcủa nhân dân lao động;

Những gì gây khó khăn cho dân (đi lại, học hành, công tác, các thủ tụchành chính);

Những hành vi vi phạm quyền và nghĩa vụ công dân về các mặt kinh tế,chính trị, xã hội của một số cán bộ nhân viên nhà nước phải được xử lý một cáchnghiêm khắc Giải quyết triệt để tệ quan liêu, nạn tham nhũng;

Phát huy tài năng, sức lực, tiền của của nhân dân để họ tham gia vào côngviệc xây dựng và bảo vệ đất nước, thu hút nhân tài vào khu vực công;

Nâng cao vai trò Mặt trận tổ quốc, các đoàn thể nhân dân, các tập thể lao động,các tổ chức xã hội khác để họ thực sự tham gia vào công việc quản lý nhà nước;

Coi trọng và giải quyết đến nơi đến chốn, đúng pháp luật các kiến nghịđơn từ, khiếu tố, khiếu nại của nhân dân, bảo vệ nhân quyền và nhân phẩm củacông dân

5 3.2 Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác quản lý hành chính nhà nước vào đổi mới hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị.

Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng là người lãnh đạo, Nhà nước là người

tổ chức thực hiện điều hành cụ thể Kiên quyết xoá bỏ lối bao biện làm thay củacác cấp uỷ Đảng và lối dựa dẫm ỷ lại của các cơ quan chính quyền, để Đảngphát huy vai trò lãnh đạo, Nhà nước phát huy hiệu lực điều hành, quản lý xã hội.Đổi mới và kiện toàn các tổ chức đoàn thể nhân dân theo hướng “phi nhà nướchóa”, đảm bảo chức năng tham gia, giám sát và phản biện xã hội, gắn cải cáchnền hành chính với việc xây dựng chỉnh đốn Đảng và đổi mới hoạt động lậppháp và tư pháp theo hướng không phụ thuộc vào cấp hành chính

5.3.3 Xây dựng, bổ sung và hoàn chỉnh pháp luật và tăng cường pháp chế.

Thể chế hoá đúng đắn, kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảngthành pháp luật của Nhà nước Tăng cường giáo dục pháp luật, nâng cao hiểubiết và ý thức tôn trọng pháp luật, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật,bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm minh, thống nhất vàcông bằng Xử lý nghiêm minh, kịp thời, đúng mọi hành vi phạm pháp

Cải cách hành chính nhà nước, đổi mới cơ chế quản lý nhà nước, đặc biệt

là cơ chế quản lý kinh tế:

Giải quyết các vấn đề có liên quan đến việc tổ chức bộ máy gọn nhẹ, có hiệulực Quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn (thẩm quyền) của các

cơ quan quản lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương và cơ sở

Phân định rõ chức năng quản lý nhà nước về kinh tế và chức năng kinhdoanh ở các cấp, các ngành Tiến tới xoá bỏ dần chế độ Bộ chủ quản, cấp hànhchính chủ quản và sự phân biệt xí nghiệp trung ương và xí nghiệp địa phương

5.3.4 Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức giỏi, nhất là người đứng đầu.

Muốn nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, xã hội phải cómột đội ngũ cán bộ giỏi, có năng lực, có kinh nghiệm, có phẩm chất chính trị vàđạo đức cách mạng; xây dựng quy chế công chức, chế độ trách nhiệm công vụ;

tổ chức đào tạo lại cán bộ, viên chức trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính liêntục của nền hành chính

5.3.5 Đẩy mạnh phân cấp và đổi mới phong cách làm việc của các cơ quan hành chính.

Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước phải đổi mới phong cách làmviệc, thực hiện một quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao Xoá bỏ lối làm

việc quan liêu, vô kỷ luật, vô trách nhiệm, lề mề, gây phiền hà cho nhân dân.Tăng cường kỷ luật, kỷ cương nhà nước

Để làm được điều đó, một mặt cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cơ quan hành chính nhà nước để tránh sựchồng chéo công việc và đùn đẩy trách nhiệm, trong đó đặc biệt là trách nhiệmcủa người đứng đầu cơ quan hành chính

Mặt khác giải quyết rành mạch mối quan hệ phân công, phối hợp giữa các

cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp và đẩy mạnh phân cấp quản lý hànhchính nhà nước giữa trung ương và địa phương, nhất là giữa các cấp hành chínhđịa phương

5.3.6 Tăng cường kiểm soát công khai đối với nền hành chính nhà nước

Kiểm soát đối với hành chính nhà nước bao gồm các hoạt động giám sát,kiểm tra, thanh tra, kiểm sát Tuy nhiên các hoạt động đó vẫn chưa xác định rõtrong pháp luật, vẫn còn lẫn lộn trong thực tiễn hoạt động; do vậy, cần phân biệtchúng với nhau

Giám sát dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, toà

án, các tổ chứ xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh phápluật trong quản lý xã hội Như vậy, giám sát là sự tác động quyền lực nhằm chấnchỉnh những lệch lạc, trái pháp luật, sai trái mục tiêu của một hệ thống đối với

hệ thống khác, nằm ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc

Kiểm tra là khái niệm rộng, chủ yếu được hiểu là hoạt động thường xuyêncủa cơ quan nhà nước của cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới nhằm xemxét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra cụ thểviệc thực hiện một quyết định hành chính nào đó Hoạt động kiểm tra thực hiệntrong quan hệ trực thuộc Vì vậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủtrưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện phápbồi thường thiệt hại vật chất, hoặc áp dụng các biện pháp tác động tích cực tớiđối tượng bị kiểm tra như khen thưởng vật chất, tinh thần Ngoài ra, trong vănkiện chính trị ở nước ta còn dùng khái niệm “kiểm tra Đảng” Nhưng kiểm tra ởphạm vi này không phải quyền lực nhà nước, không trực tiếp áp dụng các biệnpháp cưỡng chế nhà nước mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tínhchính trị – xã hội

Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thuộc Tổngthanh tra nhà nước và thanh tra nhà nước chuyên ngành (thanh tra Bộ, thanh trasở) Cơ quan thanh tra và đối tượng bị thanh tra thường không có quan hệ trựcthuộc Nhưng các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành

lập, hoạt động với tư cách là cơ quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp Vìvậy, có thể coi hoạt động thanh tra ngành được cơ quan cấp trên tiến hành trongquan hệ đối với cơ quan trực thuộc Trong quá trình thanh tra, cơ quan thanh tra

có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm công tác thanh tra, kể cảcác biện pháp trách nhiệm kỷ luật như tạm đình chỉ công tác và xử lý vi phạmhành chính, nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyết định của đối tượng bịthanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ việc thi hành một loại quyết định hànhchính trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành vi hànhchính trái pháp luật

Kiểm sát là hoạt động bảo đảm pháp chế đặc biệt của viện kiểm sát nhândân các cấp Hoạt động kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhằm bảo đảm tính hợppháp trong các hành vi, văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính nhà nước,

sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật của những người có chức vụ và công dân

Các phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước có đốitượng tác động rộng lớn, trong đó hoạt động của hệ thống hành chính là đối tượngchủ yếu được thực hiện bằng hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát

1.1.Bộ máy hành chính nhà nước trong bộ máy thực hiện quyền lực nhà nước

1.1.1.Quyền lực nhà nước và cách thức thực hiện quyền lực nhà nước.

Quyền lực ra đời, tồn tại cùng với sự ra đời và phát triển của xã hội loàingười, vì thế, quyền lực là vấn đề được nhiều học giả cũng như các nhà hoạtđộng thực tiễn nghiên cứu Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có định nghĩa nào

về quyền lực được tất cả mọi người thừa nhận Robert Dahl, nhà chính trị học

Mỹ, coi quyền lực là cái mà nhờ nó người khác phải phục tùng Trong cuốnBách khoa Triết học của Liên xô (M.1983) thì quyền lực là khả năng thực hiện ýchí của mình, có tác động đến hành vi của người khác nhờ một phương tiện nào

đó như uy tín, sức mạnh Theo nghĩa chung nhất, có thể hiểu quyền lực là sứcmạnh mà nhờ nó một thực thể(cá nhân, tổ chức, giai cấp…) có thể buộc thựcthể khác phải phục tùng ý chí của mình

Trong xã hội có giai cấp thì thực thể có đủ khả năng chi phối các thực thểkhác chính là Nhà nước, vì thế, quyền lực nhà nước là quyền lực quan trọngnhất Từ quan niệm chung nhất về quyền lực, có thể hiểu quyền lực nhà nước làsức mạnh của Nhà nước có thể buộc các thực thể khác trong quốc gia phải phụctùng ý chí của mình Một trong những vấn đề cơ bản ảnh hưởng đến việc hìnhthành tổ chức hành chính nhà nước là sự phân chia quyền lực nhà nước

Trên phương diện lý thuyết cũng như trên phương diện thực tiễn, việcphân bổ quyền lực nhà nước có thể đi theo hai hướng: thứ nhất quyền lực nhànước được phân chia thành ba ngành quyền(lập pháp, hành pháp, tư pháp), giaocho ba cơ quan nhà nước nhà nước khác nhau độc lập nắm giữ, thứ hai quyềnlực nhà nước là thống nhất, không phân chia

Tuỳ thuộc vào việc phân chia, phân công hay tập trung quyền lực nhànước mà hệ thống thực thi quyền hành pháp được hình thành theo nhiều cáchkhác nhau: độc lập, tập trung vào một cơ quan hay có sự liên hệ với các tổ chứcthực thi các quyền lực khác Trên cơ sở đó, hình thành các mô hình khác nhautrong việc tổ chức thực thi quyền hành pháp

Theo hướng thứ nhất, để hạn chế việc lạm dụng quyền lực, hệ thống kiểmtra và cân bằng quyền lực giữa các tổ chức được trao quyền thực thi hoạt độngquản lý nhà nước trên từng ngành quyền được thiết lập Đó cũng chính là cáchthức tác động qua lại giữa các cơ quan thực thi quyền hành pháp và các cơ quanthực thi các loại quyền khác Theo hướng này, có hai mô hình tổ chức thực thi

quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước:

Thứ nhất, mô hình phân quyền cứng nhắc: quyền lực nhà nước(quyền lập

pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp) được trao cho ba hệ thống cơ quannhà nước độc lập với nhau để thực thi Theo mô hình này, về lý thuyết, không

có bất kỳ mối liên hệ lệ thuộc nào giữa ba ngành quyền Quyền lập pháp, hànhpháp và tư pháp được giao cho ba cơ quan khác nhau, tự trị, độc lập với nhau và

“đối trọng, kiềm chế” lẫn nhau

Trên thực tế, không có một quốc gia nào trên thế giới ba quyền nói trênđộc lập với nhau hoàn toàn, nó có khuynh hướng duy trì nền dân chủ tư sản dựatrên sự chế ước, đấu tranh đối trọng và thường xuyên thương lượng giữa cácquyền Các tổ chức hành chính nhà nước là cơ quan thực thi quyền hành phápđược tổ chức để phù hợp với nguyên tắc này và đáp ứng các yêu cầu của hoạtđộng quản lý nhà nước

Thứ hai, mô hình phân quyền mềm dẻo: cũng giống như mô hình trên, ba

ngành quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng được giao cho ba cơ quan nhànước khác nhau Tuy nhiên, có những phương pháp, thể chế cho phép nhữngquan hệ giữa chúng với nhau, tác động qua lại với nhau(ví dụ như sáng quyềnlập pháp, thảo luận; tân phong chính phủ, vấn đề tín nhiệm, kiến nghị….)

Về tổ chức bộ máy, nhân sự của bộ máy hành pháp có thể đồng thời làngười của cơ quan lập pháp(như cộng hòa ấn Độ) Thủ tướng là người đứng đầuhành pháp thường do nghị viện bầu ra từ các thành viên của mình; cũng có thểngười của hành pháp không đồng thời là nghị biểu(ví dụ như cộng hòa Áo); cónhững quy định trong hiến pháp về mối quan hệ liên đới, chịu trách nhiệm giữaChính phủ và Nghị viện Do tính chất mềm dẻo về tổ chức và nhân sự, trongthực tiễn, nhiều quốc gia chọn mô hình này và có nhiều biến thể của mô hìnhnày nhằm phù hợp với tình hình tương quan chính trị, truyền thống dân tộc, tôngiáo, dân trí, tập quán của từng quốc gia

Theo hướng thứ hai, quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất không phân chia cũng có hai mô hình Nếu như quyền lực nhà nước tập trung trong tay

một người, một nhóm người thì đó là chế độ độc tài (loại nhà nước này chỉ tồntại trong lịch sử) Trong xã hội đương đại, không có kiểu nhà nước này Nếu như

quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất không phân chia nhưng có sự phâncông và phối hợp giữa các cơ quan thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và

tư pháp thì đó là mô hình của nhà nước dân chủ, đặc biệt là dân chủ xã hội chủnghĩa (như Việt Nam, Trung quốc, ) Điều này ảnh hưởng rất lớn đến việc hìnhthành ba tổ chức thực thi các loại quyền trên và mối quan hệ, phối hợp giữachúng

Trong mô hình này, tính chất không phân chia thể hiện ở tính tối cao của

cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất(Quốc hội), cơ quan duy nhất có quyền lậphiến và lập pháp; quyền giám sát tối cao; quyền quyết định những vấn đề có ảnhhưởng đến quốc gia, đến đại đa số nhân dân; tính chất không thể bị giải tán bởibất cứ một cơ quan nhà nước nào cũng như các quyết định không thể bị bảo lưu,phủ quyết Tuy nhiên, quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất không phânchia, không có nghĩa là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao nhất(Quốc hội) thâutóm toàn bộ quyền hành trong việc thực thi quyền lực nhà nước Vẫn tồn tại các

cơ quan nhà nước khác nhau thực thi các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp,nhưng chúng thống nhất với nhau về bản chất, mục tiêu, không phải là các cơquan nhà nước tự trị, độc lập với nhau và đối trọng, kiềm chế lẫn nhau

Như vậy, tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng thứ nhất(quyền lực nhànước phân chia), hệ thống ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp độc lập vàhoạt động theo cơ chế kiểm soát và cân bằng được hình thành thông qua các quyđịnh của hiến pháp và pháp luật Tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng thưhai(quyền lực nhà nước là thống nhất), hệ thống ba cơ quan lập pháp, hành pháp

và tư pháp hoạt động theo cơ chế hợp tác cùng nhau thực hiệm mục tiêu chungcủa nhà nước

Nhiều nhà tư tưởng của thuyết phân quyền cũng cho rằng, quyền lực nhànước có nguồn gốc từ nhân dân, là thống nhất Vì vậy, hầu hết Hiến pháp củacác quốc gia đều khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Tuy nhiên,trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước lại có nhiều quan điểm, nhiều môhình tổ chức khác nhau mà các mô hình nói trên là các ví dụ

1.1.2.Bộ máy nhà nước

Nhà nước là một tổ chức lớn nhất, đặc biệt nhất thể hiện ở quy mô rộnglớn của các bộ phận cấu thành cũng như nguồn lực; ở phạm vi, lĩnh vực hoạtđộng rộng lớn trên nhiều phương diện khác nhau của đời sống xã hội và trênmọi vùng lãnh thổ của quốc gia; Nhà nước không chỉ có nhiều mục tiêu nhất màcác mục tiêu của nó tác động đến nhiều nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội

đồng thời nó có quyền lực đặc biệt mà không một tổ chức nào có đó là quyềnlực nhà nước

Nhà nước là một tổ chức lớn nhất, đặc biệt nhất lại được tổ chức chặt chẽnên còn gọi nó là bộ máy nhà nước Cách gọi này cũng xuất phát từ một gócnhìn khi nghiên cứu về tổ chức thông qua phép ẩn dụ Vì vậy, trong thực tế,người ta có thể thấy nhiều nguyên lý tổ chức và hoạt động của máy móc áp dụngvào tổ chức xã hội này

Bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước có vị trí, chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức khác nhau, có quan hệ mật thiết vớinhau, tạo thành một thể thống nhất Hệ thống các cơ quan này được tổ chức vàhoạt động theo những nguyên tắc chung được quy định trong hệ thống pháp luật,

mà Hiến pháp là Luật cơ bản

Ngoài các tổ chức thực hịên chức năng quản lý nhà nước, các quốc giacòn có các tổ chức của nhà nước thực hịên các chức năng kinh tế, cung cấp dịch

vụ công ích cho xã hội Xu thế chung hiện nay, có rất nhiều hoạt động khu vựccông được chuyển sang cho khu vực tư, vì thế, các loại tổ chức này đang có sựchuyển hoá nhanh chóng và không được nghiên cứu trong chuyên đề này

Bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức để thựcthi quyền lực nhà nước, đó là bộ máy thực thi quyền lập pháp, bộ máy thực thiquyền tư pháp và bộ máy thực thi quyền hành pháp

1.1.3.Bộ máy thực thi quyền lập pháp.

Quyền lập pháp là quyền xác lập các quy tắc phổ quát cho xã hội, ở nhiềuquốc gia quyền này được xem là quyền thông qua luật Ở nước ta, quyền lậppháp là quyền làm luật và sửa đổi luật(điều 84, Hiến pháp nước CHXHCN ViệtNam năm 1992) Quyền này được thực hiện bởi một cơ quan duy nhất với têngọi phổ biến là Quốc hội

Tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước, hệ thống các tổ chức thực thi quyền lậppháp được trao quyền lực này không giống nhau ở các quốc gia khác nhau Phầnlớn các nước tư bản, Nghị viện chỉ được quyền thông qua những đạo luật khôngcan thiệp quá sâu vào lĩnh vực hành pháp(Mỹ: 1939 đến nay Nghị viện khôngcan thiệp vào cơ cấu tổ chức chính quyền hành pháp; chức năng lập pháp khônghoàn toàn bao gồm cả lập hiến; việc sửa, đổi bổ sung, thay thế một phần hoặctoàn bộ Hiến pháp không thuộc thẩm quyền toàn bộ của Nghị viện) Tổ chứcQuốc hội của các quốc gia có thể là một viện hoặc lưỡng viện(mỗi viện đượctrao những quyền nhất định trong quá trình lập hiến, lập pháp cũng như các

quyền khác) Chúng đều có những nét giống nhau, nghĩa là chia Quốc hội thànhcác Uỷ ban và các tiểu ban

Để thực thi quyền lập pháp, Quốc hội cần có hệ thống các cơ quan giúpviệc Các tổ chức này được thành lập theo nhu cầu của Quốc hội và hoạt độngtrên cơ sở do pháp luật quy định Một số nước, từng đại biểu quốc hội có một cơquan giúp việc, nhằm bảo đảm để đại biểu quốc hội có thể hoàn thành tốt nhấtnhiệm vụ

1.1.4.Bộ máy thực thi quyền tư pháp

Quyền tư pháp gồm hoạt động xét xử và các hoạt động khác liên quantrực tiếp tới xét xử được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật(quyềngiải thích hiến pháp và pháp luật, sáng quyền pháp luật, quyền công tố, chế độthẩm phán; quyền bất khả xâm phạm, quyền đảm nhiệm chức vụ đến suốtđời…)

Ngay từ thời cổ Hy lạp và La mã, người ta đã cho rằng ở đâu có pháp luậtthì ở đó có hệ thống bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách nghiêmchỉnh Quyền tư pháp được giao cho các cơ quan xét xử của bộ máy tư phápnhằm xét xử dựa trên cơ sở hiến pháp và pháp luật Chức năng của bộ máy tưpháp là độc lập xét xử(chỉ tuân theo pháp luật; không chịu sự chỉ đạo của toà cấptrên) để bảo đảm cho luật pháp được tôn trọng(quyền bình đẳng, quyền tự nhiêncủa con người, nhất là trong việc chống lại tình trạng tham nhũng, lợi dụngquyền lực của nhà cầm quyền) Do tính chất độc lập xét xử nên trong bộ máy tưpháp không hình thành một hệ thống thứ bậc chặt chẽ giữa các toà án như trongngành hành pháp

Nhìn chung, vai trò của tư pháp thường bị lu mờ trước vai trò tích cực,chủ động của hành pháp và lập pháp Tuy nhiên, các hiến pháp đều cố gắng tạolập cho tư pháp một vị thế độc lập, phi đảng phái, ổn định và khách quan phùhợp với chức năng xét xử của ngành quyền này Về mặt tổ chức, có nhiều têngọi, nhiều loại toà án khác nhau với rất nhiều quy định về thẩm quyền xét xử, vềtiêu chuẩn thẩm phán và thành viên hội đồng xét xử… hầu như không có khuônmẫu chung về tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp phù hợp với mọi quốcgia Ở Việt Nam, bộ máy thực thi quyền tư pháp bao gồm cả hệ thống toà ánnhân dân và hệ thống viện kiểm sát nhân dân

1.1.5 Bộ máy thực thi quyền hành pháp.

Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật do cơ quan lập pháp banhành; tổ chức thực hiện những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại và điều

hành công việc chính sự hàng ngày của quốc gia Đó chính là quyền điều hành

xã hội Quyền hành pháp được thực thi thông qua bộ máy hành pháp (mà chủyếu là hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước)

Tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước của từng quốc gia mà việc thành lập, cơcấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và nhiều yếu tố khác của hệ thống các tổ chứcthực thi quyền hành pháp có thể khác nhau ở mỗi nước Bộ máy thực thi quyềnhành pháp được hình thành theo quy định của pháp luật Thông thường bộ máynày bao gồm các cơ quan thực thi quyền hành pháp ở trung ương và hệ thốngcác cơ quan thực thi quyền hành pháp tại địa phương

Bộ máy thực thi quyền hành pháp trung ương là Chính phủ, mặc dù thuậtngữ chính phủ có thể chưa có sự thống nhất Bộ máy thực thi quyền hành pháp ởtrung ương được tổ chức theo cơ cấu chức năng, nghĩa là phân chia hoạt độngthực thi quyền hành pháp cho các bộ phận khác nhau(các Bộ) Số lượng các bộđược thành lập theo những nguyên tắc do luật pháp quy định và khác nhau giữacác quốc gia, có thể có những thay đổi để đáp ứng đòi hỏi của hoạt động thực thiquyền hành pháp trong những điều kiện cụ thể Pháp luật của các nước đều quyđịnh cách thức để lựa chọn người đứng đầu hành pháp cũng như cách thức đểlựa chọn người đứng đầu các các bộ

Bộ máy thực thi quyền hành pháp địa phương được hình thành trênnguyên tắc luật định Tuỳ thuộc vào việc tổ chức, phân chia các vùng lãnh thổ

để quản lý mà các tổ chức thực thi quyền hành pháp được thành lập một cáchtương ứng Ở nước ta, thực thi quyền hành pháp ở địa phương bao gồm cả Hộiđồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Chính điều này làm cho Hội đông nhân dân

ở nước ta mang tính đặc thù riêng

Thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản, Nghị viện có ưu thế hơn hẳn các cơquan nhà nước khác Mặc dù bấy giờ nhiều nước quyền lực nhà nước phải chia

sẻ Trong thời kỳ của chủ nghĩa tư bản lũng đoạn nhà nước và hiện nay, chế độđại nghị bị khủng hoảng do sự lấn quyền của bộ máy hành pháp, Nghị viện bịhành pháp thao túng Vì thế, trong thực tế điều hành công việc của đất nước,hành pháp có những ưu thế vượt trội

1.1.6.Bộ máy hành chính nhà nước

Hành pháp là một trong các quyền của quyền lực nhà nước Nói đến hànhchính công là nói đến quản lý bộ máy hành chính nhà nước, theo nghĩa hẹp làhoạt động của bộ máy hành pháp, là "hành pháp trong hành động" Như vậy,hành pháp nhấn mạnh quan hệ giữa các quyền trong cơ cấu bộ máy nhà nước,

còn hành chính nhà nước tiếp cận từ giác độ chức năng, nó nhấn mạnh nhữngyếu tố của khoa học quản lý

Bộ máy hành chính nhà nước là cơ quan chấp hành và điều hành được đặttrong một tổng thể hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung Chấp hành là thựchiện các quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước Điều hành là thực hiện cácchức năng quản lý hành chính nhà nước Đó là hoạt động tổ chức, quản lý vàđiều hành thường xuyên hàng ngày mọi hoạt động trên các lĩnh vực của đời sống

xã hội Tuỳ theo sự phân bổ giữa các ngành quyền mà hệ thống các cơ quanhành chính nhà nước có những vị thế khác nhau Trong mô hình phân quyềncứng nhắc, tính độc lập của hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp với

hệ thống các cơ quan khác cao; trong mô hình phân quyền mền dẻo, tính độc lậpgiữa hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp với các cơ quan quyền lựcnhà nước khác thấp và phụ thuộc lẫn nhau hơn Vì vậy, nghiên cứu bộ máy hànhchính nhà nước cần đặt trong mối tương quan với các loại cơ quan thực thi cácquyền lực nhà nước khác

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức theo phân hệ,phân chia quốc gia thành các vùng lãnh thổ(các hệ con thuộc các phân hệ vừa cónhững tính chất chung, vừa có những tính chất riêng; vừa độc lập tương đối vớinhau trên một nguyên tắc nhất định, lại vừa có những mối liên hệ với nhau trongtổng thể của các hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước)

1.2 Các chức năng cơ bản của bộ máy hành chính nhà nước

1.2.1- Chức năng nội bộ (chức năng bên trong)

a.Chức năng hoạch định.

Hành chính hay hành pháp đều là cai trị(các nước xã hội chủ nghĩathường gọi là quản lý nhà nước) Để cai trị thì phải biết tiên liệu, vì thế, Chínhphủ phải có trách nhiệm hoạch định chính sách cho quốc gia Đây là một trongnhững chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong của các Chínhphủ Bởi nó lựa chọn chương trình hành động trong tương lai, các chức năng cònlại cũng như hoạt động của tất cả nhà quản lý các cấp trong hệ thống hành chínhnhà nước phải dựa trên cơ sở chức năng này Hệ thống hành chính nhà nước từChính phủ đến chính quyền địa phương phải xây dựng và chỉ đạo thực hiện quyhoạch, kế hoạch phát triển ngành, địa phương trong từng giai đoạn

Nội dung cơ bản của chức năng này là:

+ Tiến hành dự báo; dự đoán; mô hình hoá;

+ Xác định hệ thống mục tiêu; tốc độ phát triển; cơ cấu và cân đối lớn;

+ Xây dựng chiến lược; quy hoạch phát triển; lập các chương trình, dự áncho từng ngành, từng vùng, từng lĩnh vực, kế hoạch hàng năm và dài hạn;

+ Đề ra chính sách, giải pháp để dẫn dắt đất nước phát triển theo định hướng kế hoạch

b.Chức năng tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

Theo lý thuyết tổ chức, bộ máy tổ chức với cơ cấu hợp lý, nghĩa là có sựphân công rành mạch, khoa học từng bộ phận, từng cá nhân sẽ giúp cho tổ chứcvận hành thông suốt để hoàn thành công việc chung Cơ cấu bộ máy hành chínhnhà nước vốn rất phức tạp với các tuyến quyền lực ngang, dọc, mạng lưới.Chính vì thế các hoạt động quản lý cần có sự phối hợp của nhiều cơ quanthường là một trong những điểm yếu của hệ thống hành chính nhà nước Vì thế,

để quản lý hành chính nhà nước có hiệu lực, hiệu quả thì bộ máy hành chính nhànước phải được tổ chức hợp lý phù hợp với đặc thù của từng quốc gia Nội dung

cơ bản của chức năng này:

+ Xây dựng bộ máy hành chính nhà nước gọn nhẹ, hiệu quả;

+ Chỉ đạo sự vận hành của bộ máy quản lý chặt chẽ;

+ Phối hợp bên trong, bên ngoài khi triển khai nhiệm vụ;

+ Liên kết công việc, liên kết tổ chức, liên kết con người;

+ Quản lý sự thay đổi của tổ chức

c.Chức năng nhân sự, phát triển nguồn nhân lực

Khi đã có hệ thống tổ chức hành chính nhà nước theo cấp, theo ngành hợp

lý, cần lựa chọn những con người phù hợp với chức danh, vị trí, yêu cầu côngviệc Chức năng này gắn liền với việc sử dụng và phát triển nguồn nhân lực củacác cơ quan hành chính nhà nước như: sắp xếp; tiêu chuẩn chức danh; tổ chức

hệ thống công việc thích hợp…

Tổ chức hệ thống quản lý nhân sự bao gồm nhiều hoạt động: tuyển dụng,

bổ nhiệm, thuyên chuyển, điều động, đánh giá, chế độ, chính sách đãi ngộ đốivới đội ngũ công chức… Con người ngày càng có vị trí quan trọng trong các tổchức nói chung và trong các tổ chức hành chính nhà nước nói riêng Đó cũngchính là lý do ngày nay nhiều tổ chức chuyển từ quản lý nhân sự (với logic chiphí) sang quản lý nguồn nhân lực (với logic đầu tư)

d.Chức năng ban hành và tổ chức thực hiện quyết định quản lý hành chính nhà nước (chức năng điều hành)

Đây là chức năng cơ bản, bởi lẽ quyết định hành chính là là sản phẩm, làhành vi quan trọng nhất của cơ quan hành chính nhà nước và đội ngũ công chức

Để tác động đến các quá trình xã hội, cơ quan hành chính nhà nước dùng nhiều

phương tiện nhưng cơ bản nhất vẫn là các quyết định hành chính Vì thế, chất ượng và việc tổ chức thực thi các quyết định hành chính càng đặc biệt quantrọng Nội dung cơ bản của chức năng này bao gồm:

l-+ Tập hợp, xử lý thông tin, lựa chọn phương án tối ưu

+ Soạn thảo quyết định quản lý hành chính nhà nước;

+ Thông qua và ban hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước; + Triển khai thực hiện quyết định; tổ chức, phối hợp các nguồn lực thựcthi quyết định và xử lý thông tin phản hồi, điều chỉnh quyết định

e.Chức năng phối hợp thực hiện thẩm quyền

Trong hệ thống hành chính nhà nước, mỗi bộ phận, cá nhân được phâncông đảm nhiệm những công việc nhất định Việc phối hợp giữa các cơ quanhành chính nhà nước với nhau, với các tổ chức xã hội , tạo thành sức mạnhchung để đạt được mục tiêu trong quản lý Công việc phối hợp bao gồm:

+ Xây dựng cơ chế chỉ đạo dọc, phối hợp ngang, mạng lưới

+ Trên cơ sở cơ chế phối hợp, chỉ đạo, đảm bảo sự hoạt động đồng bộtheo cấp, theo ngành; phối hợp giữa các bộ phận, cơ quan trong, ngoài hệ thốnghành chính nhà nước để thực hiện thẩm quyền

g.Chức năng tài chính

Để đảm bảo kinh phí cho các hoạt động của bộ máy hành chính nhà nướccũng như các chi phí đầu tư phát triển, chức năng tài chính là đặc biệt quantrọng Nó bao gồm từ việc xây dựng ngân sách, nuôi dưỡng và khai thác nguồnthu, đặc biệt là thuế, sử dụng đúng chế độ, tiết kiệm, hiệu quả ngân sách đượccấp đến việc quản lý chặt chẽ công sản, bao gồm cơ sở vật chất, phương tiện làmviệc và những vật ttư cần thiết khác

h.Chức năng giám sát, kiểm tra, đánh giá

Để đạt được mục tiêu quản lý cần phải tạo lập được hệ thống giám sát,kiểm tra có hiệu quả Mục đích của nó nhằm phát hiện những sai sót vướng mắc,ách tắc trong qúa trình hoạt động để có giải pháp giải quyết; tìm kiếm những cơhội, các nguồn lực có thể khai thác để tận dụng nhằm đạt nhanh tới mục tiêu đãđịnh; làm sáng tỏ những việc đã làm được, những việc chưa làm được để khenthưởng và xử lý kịp thời

Báo cáo, tổng kết, đánh giá(định kỳ; dài hạn) giúp công chức lãnh đạo đúcrút được kinh nghiệm từ thực tiễn quản lý để đưa ra các phương pháp, giải pháphiệu quả trong quản lý hành chính nhà nước

1.2.2- Chức năng can thiệp (chức năng bên ngoài)

Đó là quá trình điều tiết can thiệp của các cơ quan hành chính nhà nướcđối với xã hội Sự điều tiết, can thiệp của Nhà nước và sự điều tiết, can thiệp củahành chính nhà nước là hai cấp độ khác nhau, vì vậy, cần phân biệt chức năngquản lý nhà nước và chức năng quản lý hành chính nhà nước.

1.3.Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

Nền hành chính nhà nước của các quốc gia trên thế giới được tổ chức theo

mô hình thứ bậc, nghĩa là, trong hệ thống hành chính nhà nước hình thành cấptrên và cấp dưới Dù cấu trúc của nhà nước theo kiểu liên bang2 hay đơn nhất, dùmối quan hệ giữa tổ chức hành chính nhà nước trung ương và địa phương là tậpquyền, phân quyền hay tản quyền thì tính thứ bậc luôn tồn tại

Các nhà nước đơn nhất là nhà nước mà lãnh thổ của nhà nước được hìnhthành từ một lãnh thổ duy nhất Lãnh thổ này được chia ra thành các đơn vị hànhchính lãnh thổ trực thuộc Việc tổ chức nhà nước này về nguyên tắc là tập trungquyền lực vào các cơ quan nhà nước trung ương Quyết định của các cơ quannhà nước trung ương có hiệu lực trên toàn vẹn lãnh thổ đất nước Các cơ quannhà nước địa phương phải có nghĩa vụ tổ chức thực hiện các quyết định của các

cơ quan trung ương

Các nhà nước liên bang được hình thành từ nhiều nhà nước thành viên cóchủ quyền Hình thức nhà nước này hiện nay tồn tại ở nhiều nước như Hợpchủng quốc Hoa Kỳ, Canađa, Cộng hòa liên bang Đức, liên bang Thụy Sĩ…Việc tổ chức nhà nước của các nước liên bang khác với các nhà nước đơn nhất,trước hết phải có sự phân biệt thẩm quyền giữa liên bang với các nước thànhviên Các nước thành viên của nhà nước liên bang không phải là nhà nước theođúng nghĩa của từ này, chúng không có chủ quyền về đối nội và nhất là về đốingoại Trong việc tổ chức nhà nước liên bang, vấn đề đặc biệt quan trọng làphân chia quyền lực giữa liên bang với các nước thành viên, phân quyền theochiều dọc

Tổ chức hành chính nhà nước trung ương được nghiên cứu, xem xét trongmối quan hệ tác động của nó đến toàn bộ lãnh thổ trực thuộc quốc gia, với các

cơ quan hành chính nhà nước địa phương Trong hệ thống thứ bậc, phân biệtgiữa hành chính nhà nước trung ương và hành chính nhà nước địa phương trởthành phổ biến Vì vậy, hệ thống hành chính nhà nước của các quốc gia đều

2 Có một loại cấu trúc liên minh các nhà nước độc lập, được thành lập do nhu cầu giải quyết một vấn đề nào đó

có liên quan đến thẩm quyền của nhà nước Những nhà nước kiểu này không được gọi là nhà nước liên bang bởi hình thức tổ chức của nó chỉ gần gióng như một nhà nước liên bang, không có đầy đủ các dấu hiệu đặc thù của một nhà nước Vì vậy, nó cũng không được nghiên cứu trong chuyên đề này

được phân chia thành hai nhóm: Hành chính nhà nước trung ương và Hànhchính nhà nước ở địa phương

1.3.1- Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung ương thực hiện các hoạtđộng quản lý hành chính nhà nước mang tính chất chung, vĩ mô dựa trên nhữngđiều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của quốc gia để đưa ra các thể chế hành chínhnhà nước chung, định hướng cho toàn bộ nền hành chính nhà nước; trong khi đócác tổ chức hành chính nhà nước địa phương căn cứ vào điều kiện địa phương

và thể chế hành chính nhà nước nói chung để ban hành các thể chế hành chínhphù hợp với điều kiện địa phương

Tuỳ thuộc vào cấu trúc nhà nước, tổ chức hành chính nhà nước trungương có thể là tổ chức hành chính nhà nước trong hình thức nhà nước đơn nhất;cũng có thể là tổ chức hành chính nhà nước cấp liên bang và mỗi một bang cũng

có một cơ cấu tổ chức hành chính cấp bang được xem như là một cấp trungương của bang trong hình thức nhà nước liên bang

Tổ chức hành chính nhà nước trung ương bao gồm tất cả các cơ quanhành chính nhà nước ở trung ương cũng như những cơ quan khác do chính phủthành lập nhằm thực hiện những hoạt động mang tính chất chung

Ở nhiều nước, hệ thống hành chính nhà nước trung ương có thể có cácđơn vị tản quyền tại địa phương Những đơn vị tản quyền này vẫn thuộc hànhchính trung ương mặc dù đóng tại các địa phương Một số nước, các cơ quanhành chính nhà nước trung ương thực hiện cơ cấu tổ chức ngành dọc Do đókhông có khái niệm cụ thể về hành chính nhà nước trung ương hay địa phương

Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương bao gồm Chính phủ, Bộ

và cơ quan ngang bộ, cơ quan độc lập và các đơn vị tản quyền Chính phủ được

tổ chức theo mô hình cơ cấu chức năng, gồm:

+ Người đứng đầu chính phủ

+ Các Bộ thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnhvực Số lượng bộ và cách phân chia không giống nhau giữa các nước

+ Các cơ quan độc lập(đó là các cơ quan không thuộc bộ; thực hiện một

số công việc cụ thể Các cơ quan này ở Việt Nam được gọi là các cơ quan thuộcchính phủ);

+ Các cơ quan tản quyền

1.3.2 Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương.

Một trong những vấn đề phức tạp của việc tổ chức bộ máy nhà nước là

vấn đề chính quyền địa phương Đó là vấn

đề cơ cấu, tổ chức và hoạt động của chínhquyền địa phương cũng như mối quan hệ của

nó với chính quyền trung ương Việc lựachọn mô hình cơ cấu nào phụ thuộc vàonhiều yếu tố không chỉ về địa lý, kinh tế, xãhội, phong tục, tập quán… mà còn phụ thuộc

cả quan điểm nhìn nhận vị trí, vai trò củachính quyền địa phương[3]

Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chínhnhà nước địa phương theo thứ bậc (sơ đồ2.1.)

Các tổ chức hành chính địa phươngtạo thành hệ thống thứ bậc trong hoạt độngquản lý (cấp trên- cấp dưới); cả hệ thống tổchức như một hình chóp nón, hình nón nọchồng lên hình nón kia, chính quyền cấp nọ chồng lên chính quyền cấp kia;

Số lượng cấp của chính quyền địa phương khác nhau giữa các nước, thậmchí, trong một quốc gia, số cấp của chính quyền địa phương cũng có thể thay đổitheo từng giai đoạn

Mối quan hệ giữa các cấp trong quản lý hành chính nhà nước: tổ chứchành chính nhà nước cấp cao hơn là cấp trên của tổ chức hành chính nhà nướccấp dưới Các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới phải tuân thủ, chấp hànhcác quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên

Xu hướng chung: các nước đều cố gắng cụ thể hoá quyền của các cơ quanhành chính nhà nước của từng cấp và mối quan hệ giữa các cấp với nhau trongquản lý hành chính nhà nước về các vấn đề quốc gia và các vấn đề địa phương

Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước địa phương nằm ngang (mộtcấp) (sơ đồ 2.2)

3 Có nhiều quan điểm khác nhau về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương: xem xét chính quyền địa phương như là cành quyền lực thứ tư; các cơ quan của chính quyền địa phương được hiểu là những cơ quan không phải

là của nhà nước, mà thường được gọi là cơ quan tự quản của địa phương;….

Các tổ chức hành chính địa phương có vị trí ngang nhau, đều thuộc chính

quyền trung ương và độc lập với nhau về hoạt động quản lý hành chính nhànước trên địa bàn lãnh thổ Chúng có thể khác nhau về quy mô dân số, lãnh thổhoặc loại hình chính quyền đô thị hay chính quyền nông thôn

Chính quyền địa phương được phân loại theo các tiêu chí khu vực (thànhthị, nông thôn); theo quy mô dân số

1.4 Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước của Việt Nam

Việc áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước ở cácnước tư sản không theo một khuôn mẫu chung thống nhất mà tuỳ thuộc vào đặcđiểm, điều kiện và thể chế chính trị của từng quốc gia

Đối với Nhà nước ta, ngay từ khi cách mạng tháng tám thành công chođến nay, phân quyền chưa bao giờ được thừa nhận là một trong những nguyêntắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Tuy nhiên, Hiến pháp nước tacũng thể hiện sự phân định chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp và trao cácchức năng ấy cho các cơ quan khác nhau thực hiện để đảm bảo sự độc lập tươngđối trong hoạt động của mỗi cơ quan Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội- cơquan quyền lực tối cao- các ngành quyền khác đều xuất phát từ nó và phụ thuộcvào nó Quyền hành pháp chủ yếu do Chính phủ(cơ quan chấp hành của Quốchội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất) thực hiện Do vậy, hành pháp có sựđộc lập nhất định với lập pháp khi thực hiện các hoạt động điều hành xã hội.Quyền hành pháp được thực hiện bởi chủ yếu hệ thống hành chính nhà nước Hệthống này bao gồm bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương và bộ máy hànhchính nhà nước ở địa phương

1.4.1 Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương

Chính phủ trung ương

Chính quyền địa phương không chia theo thứ bậc chỉ khác nhau về loại

Sơ đồ 2.2.

Điểm mới nhất của Hiến pháp1992(sửa đổi năm 2001) là lần đầu tiêntrong lịch sử lập hiến Việt Nam, nhà nước pháp quyền và và việc tổ chức quyềnlực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quannhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp4, đượcquy định rõ ràng trong nội dung quy phạm của hiến pháp

Theo quy định của Hiến pháp hiện hành(1992 sửa đổi năm 2001) và Luật

tổ chức chính phủ(2001) thì chính phủ Việt Nam là cơ quan chấp hành của quốchội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩaViệt Nam; chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị,kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nớc; bảo đảm hiệulực của bộ máy nhà nớc từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng vàchấp hành hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong

sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sốngvật chất và tinh thần của nhân dân; chính phủ chịu trách nhiệm trước quốc hội

và báo cáo công tác với quốc hội, ủy ban thường vụ quốc hội, chủ tịch nước

Chính phủ là cơ quan có toàn quyền giải quyết(quản lý) mọi vấn đề trongcác lĩnh vực hoạt động chấp hành và điều hành, trừ những vấn đề thuộc quyềncủa quốc hội, uỷ ban thường vụ quốc hội, chủ tịch nước và của những cơ quankhác Nhưng hoạt động quản lý nhà nước(của chính phủ) là cơ bản nhất, chínhyếu nhất(theo nghĩa quản lý trực tiếp của nhà nước) Chính phủ lãnh đạo tậptrung, thống nhất các bộ, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan thuộc chính phủ,các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Sự lãnh đạo tập trung, thốngnhất đó đựơc thể hiện trên hai mặt:

• Với tư cách là cơ quan chấp hành cao nhất của cơ quan quyền lực nhànước cao nhất, chính phủ thực hiện quyền lập quy bằng cách ban hành các vănbản quy quy phạm pháp luật dưới luật(nghị quyết, nghị định, quyết định) có tínhchất bắt buộc thi hành trên phạm vi cả nước, hoặc với đối tượng nhất định phảichấp hành để thực hiện hiến pháp, luật nghị quyết của quốc hội, pháp lệnh, nghịquyết của uỷ ban thường vụ quốc hội

• Là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, đứng đầu hệ thống các cơquan hành chính nhà nước, chính phủ trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo hoạt động củacác bộ, uỷ ban nhân dân các cấp

Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ Thủ tướng chịu trách nhiệm

trư-ớc quốc hội và báo cáo công tác với quốc hội, ủy ban thường vụ quốc hội, chủtịch nước Phó thủ tướng giúp thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của

4 Điều 2, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001