Vai trò của các nguồn lực hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp Phần II III- NÂNG CAO NĂNG LỰC LẬP PHÁP CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI Mặc dù chất lượng ĐBQH khóa XII có sự cải thiệ
Trang 1Vai trò của các nguồn lực hỗ trợ đại biểu Quốc hội
trong hoạt động lập pháp (Phần II)
III- NÂNG CAO NĂNG LỰC LẬP PHÁP CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI
Mặc dù chất lượng ĐBQH khóa XII có sự cải thiện rõ rệt về trình độ văn hóa với
tỷ lệ 95,99% đại biểu có học vấn đại học và trên đại học nhưng có 72,41% (trên 2/3) đại biểu mới tham gia Quốc hội lần đầu, 70,59% hoạt động kiêm nhiệm Bên cạnh đó còn có 17,65% đại biểu là người dân tộc thiểu số, 13,79% đại biểu trẻ tuổi, 8,72% đại biểu là người ngoài Đảng Với cơ cấu tổ chức như vậy, có thể thấy ĐBQH khóa XII xuất phát từ những nền tảng kiến thức khác nhau, đảm nhiệm nhiều lĩnh vực chuyên môn khác nhau, phần lớn đại biểu chưa có kinh nghiệm hoạt động nghị trường Trong khi đó, để hoạt động hiệu quả, ĐBQH phải phát huy cao độ năng lực và phẩm chất cá nhân Do vậy, nhu cầu bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng hoạt động của đại biểu Quốc hội, đặc biệt là đại biểu mới tham gia Quốc hội
lần đầu rất lớn và đa dạng.1 Khái niệm năng lực và năng lực lập pháp của ĐBQH
UNDP định nghĩa năng lực là khả năng bền vững của cá nhân, tổ chức và xã hội trong việc thực thi chức năng, tháo gỡ vấn đề và đặt ra mục tiêu và đạt mục tiêu
Trang 2đó Dựa trên định nghĩa này, có thể coi năng lực lập pháp của QH và ĐBQH là khả năng của QH và ĐBQH trong việc lựa chọn phương án hợp lý nhất để hướng tới hoàn thành chức năng lập pháp hiến định của mình Cụ thể, đó là năng lực ban hành những đạo luật không chỉ khả thi, tức là được cuộc sống chấp nhận, áp dụng được, mà còn tạo ra động lực cho sự phát triển Năng lực đó của ĐBQH được thể hiện khi tham gia xây dựng chương trình lập pháp, trình dự án luật (nếu có), tham gia thẩm tra, xem xét, thảo luận và thông qua các đạo luật trình ra Quốc hội
Tất nhiên, sẽ là tốt nhất nếu ĐBQH có thể tham gia tích cực, hiệu quả vào tất cả các công đoạn này Nhưng hiện nay ĐBQH chưa bao giờ trình dự án luật ĐBQH cũng chưa tham gia tích cực và tác động đến số phận của một đạo luật tương lai tại giai đoạn thẩm tra ở UB, mà chủ yếu là thường trực UB tham gia Việc thảo luận tại Tổ ĐBQH cũng mang tính hình thức; cá nhân một ĐB cũng hầu như không có tiếng nói quyết định trong việc đưa một đạo luật vào Chương trình Như vậy, cá nhân ĐBQH mặc dù được trao quyền nhiều trong các công đoạn làm luật, nhưng trên thực tế hầu như chưa thực hiện được
Tuy nhiên, nếu nhìn nhận làm luật theo quan niệm phản biện chính sách lập pháp,
cơ hội lớn nhất cho ĐBQH có thể tác động lên kết quả quá trình làm luật là khi thảo luận và bấm nút thông qua, nhất là khi bấm nút thông qua Trong thời khắc
đó, trong đầu mỗi ĐBQH có lẽ sẽ xuất hiện những câu hỏi như: Đại biểu dân cử có thể làm gì để nhận biết lợi ích của cử tri khi làm luật? Để thương lượng, tìm lời giải chung thỏa đáng khi làm luật? Để hiểu ý đồ của các ban soạn thảo luật, để tìm
Trang 3ra tác động của dự luật đối với cử tri và phản biện dự luật? Để giúp lan rộng tư duy phục vụ người dân sang các lĩnh vực pháp luật công, chẳng hạn như đăng ký tài sản, bảo đảm tự do, bảo đảm sở hữu? Sau khi đã cân nhắc những câu hỏi như thế, ĐBQH có thể sử dụng quyền to nhất của mình- quyền “gật” và “lắc”- để quyết định về dự luật Để có thể trả lời những câu hỏi này, bên cạnh các nguồn lực hỗ trợ
về thông tin, dịch vụ nghiên cứu, chuyên gia, nhiều phần phụ thuộc vào bản thân ĐBQH tự trau dồi, học hỏi Như TS Nguyễn Sĩ Dũng khẳng định, “làm luật: không học không làm được” ĐBQH học để không bàn vào chuyện chuyên môn,
kỹ thuật cụ thể mà bàn đến những chính sách có lợi cho người dân, cho cử tri mà mình đại diện; học cách nhìn nhận, đánh giá các dự luật từ các góc nhìn chính sách Đây chính là nội dung chủ chốt nhất trong năng lực lập pháp của ĐBQH
Bên cạnh đó, để có thể tham gia hiệu quả vào quá trình làm luật, ĐBQH cần đến nhiều kỹ năng đặc thù Đó là: kỹ năng đọc và hiểu các vấn đề kỹ thuật và chính sách của một dự luật; kỹ năng đánh giá một dự luật; kỹ năng phân tích chính sách một dự luật, trong đó có phương pháp đánh giá tác động của một dự luật tương lai;
kỹ năng tham vấn các nhóm đối tượng sẽ chịu ảnh hưởng của đạo luật; kỹ năng thu thập ý kiến các giới về dự luật; kỹ năng tranh luận về một dự luật tại phiên họp…Trong số những kỹ năng này, xuất phát từ vai trò đại diện và quan niệm, vai trò làm luật của QH và ĐBQH nói trên, có thể kỹ năng tham vấn và phản biện là quan trọng nhất Bởi lẽ tham vấn để nhận biết dự luật nào có thể thông qua, dự luật nào chưa thể thông qua, và phản biện để chứng minh, thuyết phục Chính phủ và
Trang 4hoặc chủ thể khác trình dự luật thấy dự luật đó đúng là chưa nên thông qua, mà
cần tiếp tục hoàn thiện, và cần hoàn thiện theo hướng nào.2 Tăng cường năng lực lập pháp của đại biểu
Như vậy, vai trò của nguồn lực hỗ trợ còn thể hiện ở việc hỗ trợ nâng cao năng lực lập pháp của ĐBQH thông qua các chương trình bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng
để làm đại biểu Những kiến thức và kỹ năng đó không phải tự dưng mà có Chúng thường có thể được truyền tải từ những người đi trước, từ các đồng nghiệp, các chuyên gia Mặt khác, kỹ năng cũng chỉ có thể xuất phát từ yêu cầu của công việc,
mà công việc của ĐBQH có những đặc thù riêng như đã phân tích, bởi vậy, muốn phát triển kỹ năng lập pháp, ĐBQH lại phải nắm rõ, hiểu thấu về hoạt động lập pháp Thế nhưng, như đã nói, thông thường hai phần ba tổng số ĐBQH ở nước ta
là những người mới, những người được bầu khoá trước vừa bắt đầu quen với công việc nghị trường thì đã rời nhiệm sở, mang theo kiến thức, kỹ năng của mình thu nhận được qua năm năm hoạt động Một Quốc hội với tuyệt đại đa số là các đại biểu mới phải đối mặt với thách thức “chảy máu năng lực” Những ĐBQH mới phải học từ đầu cách đưa ra quyết định đúng đắn Các kiến thức, kỹ năng không được tập hợp, truyền tải một cách tập trung, mà mạnh ai nấy tự học được gì thì học một cách manh mún, lẻ tẻ Kết quả là, nhiều lúc đứng trước những sức ép khác nhau, ĐBQH băn khoăn không biết dựa vào đâu để thảo luận và bấm nút thông qua các đạo luật trong một tổng thể chung thống nhất
Trang 5Trong tình hình hiện nay, khi năng lực thể chế bị thất thoát nhiều do cơ chế nhiệm
kỳ, số đại biểu tái cử không nhiều, việc tập huấn, bồi dưỡng cho các vị đại biểu có
lẽ là giải pháp quan trọng và khả thi.Các ĐBQH có thể học cách tác động lên quá trình, kết quả của hoạt động lập pháp, học các kỹ năng.*Ở các nước, nhất là các nước đang phát triển, đang đi lên, người ta có nhiều hình thức học như vậy Ví dụ, Văn phòng Quốc hội có thể cung cấp thông tin cho đại biểu theo yêu cầu, nhưng điều quan trọng là phải ĐBQH phải học cách nhìn ra vấn đề để yêu cầu thông tin phù hợp với dự luật đang xem xét Từ cuối nhiệm kỳ khóa XI, VPQH đã chính thức tổ chức các chương trình bồi dưỡng kỹ năng cá nhân cho ĐBQH
Để hỗ trợ đại biểu nắm bắt được các kiến thức, kỹ năng hoạt động, trong đó có kiến thức, kỹ năng lập pháp, từ vài năm gần đây, các việc nâng cao năng lực của đại biểu đã được chú trọng thông qua các chương trình bồi dưỡng thường xuyên hàng năm Trong số các chủ đề bồi dưỡng, có nhiều chủ đề trực tiếp hoặc gián tiếp nâng cao năng lực lập pháp của ĐBQH như: Quy trình và kỹ thuật lập pháp; phân tích chính sách đối với dự án luật; tranh luận tại Quốc hội; tham vấn công chúng; v.v… (Xem thêm ví dụ về một khóa bồi dưỡng nâng cao năng lực lập pháp của ĐBQH trong Hộp dưới đây) Những nội dung được giới thiệu ở các chương trình này đang được nhiều đại biểu đánh giá cao về mặt bám sát thực tiễn hoạt động của Quốc hội và ĐBQH, khả năng áp dụng vào hoạt động của đại biểu
Hộp: Ví dụ về một chương trình bồi dưỡng ĐBQH
Trang 6Tên khóa học:Hội nghị bồi dưỡng chuyên đề nâng cao về kỹ năng lập pháp
Đối tượng: các đại biểu đã tham dự khóa tập huấn chuyên đề về quy trình lập
pháp, kỹ năng lập pháp, phân tích chính sách
Mục tiêu, yêu cầu: Phân tích chính sách một dự án luật (ví dụ, về thuế thu nhập) ở
giai đoạn Chính phủ và giai đoạn dự án gửi tới Quốc hội Yêu cầu hiểu biết về tầm quan trọng của hoạt động nhận biết và phân tích chính sách và ứng dụng kỹ năng phân tích chính sách để thử phân tích một dự án Luật trong hai giai đoạn trên và so sánh sự khác biệt đặc thù Tự rút kinh nghiệm và ứng dụng trong tìm hiểu các dự
án luật theo cách tiếp cận phân tích chính sách
IV- TÁC ĐỘNG CỦA CÁC NGUỒN LỰC HỖ TRỢ ĐỐI VỚI ĐBQH TRONG CÁC CÔNG ĐOẠN CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP
Theo các quy định của pháp luật nước ta, cá nhân ĐBQH có thể tham gia vào làm luật ở các công đoạn sau: tham gia xây dựng chương trình lập pháp (kiến nghị đưa
dự luật vào Chương trình); trình dự án luật; lấy ý kiến nhân dân; tham gia thẩm tra tại UB; thảo luận tại Tổ ĐBQH; thảo luận và biểu quyết tại phiên họp toàn thể Phần này sẽ phân tích tác động của các nguồn lực hỗ trợ đối với ĐBQH trong các công đoạn đó Bảng dưới đây sẽ cung cấp một số thông tin liên quan và sẽ còn được đề cập đến trong phần này
Bảng: Đánh giá của ĐBQH và CBCC về hoạt động lập pháp
Trang 1020.1
1.4
2.1
0.4
1 Hỗ trợ đại biểu tham gia xây dựng chương trình
Trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, sáng kiến pháp luật được coi là công đoạn đầu tiên Một trong các chủ thể quan trọng có quyền sáng kiến pháp luật là đại biểu Quốc hội với quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền trình dự
án luật, pháp lệnh để đưa vào chương trình Đại biểu muốn trình kiến nghị về luật, pháp lệnh thì phải chứng minh được cuộc sống đang đòi hỏi cấp thiết phải có luật, pháp lệnh đó Phải làm rõ đối tượng, phạm vi điều chỉnh và những nội dung cơ bản của luật, pháp lệnh Những nội dung này một mình đại biểu không thể thực hiện được, vì phải thu thập thông tin vừa chuyên sâu, vừa bao quát; phải tiến hành khảo sát thực tiễn, tổng kết, nghiên cứu…Mà đó lại là những công việc đòi hỏi phải có kiến thức, kinh nghiệm của những chuyên gia, cơ quan chuyên về việc đó
Đại biểu cũng có thể tham gia xây dựng chương trình lập pháp hàng năm và cả nhiệm kỳ khi thảo luận, thông qua chương trình đó Điều quan trọng nhất ở đây là xác lập được ưu tiên Tuy nhiên, nhiều khi mỗi đại biểu lại có ưu tiên của mình xét
từ góc nhìn cá nhân Chẳng hạn, tại kỳ họp thứ hai, khóa XII vào tháng 11/2007,
Trang 11chỉ ít phút trước khi bấm nút quyết định thông qua hay không chương trình lập pháp, vẫn còn nhiều ĐB nêu ý kiến cần xem xét một số luật Người phụ trách đầu
tư đề nghị bổ sung Luật Đầu tư công Người tiếp xúc nhiều với nông dân nói đến Luật Nông dân Người khác cho rằng, cần sửa, bổ sung Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu Luật về khám chữa bệnh, Luật về hiệp hội, Luật về công đoàn “cũng rất cần” Muốn lập luận cho sự “rất cần” đó, một lần nữa đại biểu phải viện đến sự hỗ trợ về thông tin, các tư liệu nghiên cứu, tư vấn của các cơ quan, chuyên gia trong ngành
2 Hỗ trợ đại biểu trình dự luật
Các văn bản pháp luật cũng đã quy định quyền hạn, nhiệm vụ của đại biểu Quốc hội có sáng kiến pháp luật Nhưng thực tế, trong lịch sử lập pháp của nước ta, chưa
có một dự án luật, pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của ĐBQH Song qua điều tra, có đến 34.4% đại biểu Quốc hội khẳng định đã từng có ý tưởng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh Thế nhưng,
để đại biểu Quốc hội có thể trình dự án luật, cần đến nhiều điều kiện mà hiện nay
ở ta đang thiếu: quy trình rõ ràng, cụ thể; nguồn tài chính; chuyên gia giúp xây dựng một dự luật…Đa số đại biểu Quốc (chiếm đến 70.6% tổng số ý kiến của đại biểu được hỏi) cho rằng lý do cơ bản nhất của tình trạng trên là do pháp luật của chúng ta quy định còn khá chung chung, vì thế mà đại biểu Quốc hội không tìm ra được một cơ chế, quy trình, thủ tục thích hợp để biến quyền hiến định của mình trở nên dễ dàng khi triển khai trên thực tế
Trang 12Có ý kiến cho rằng, đại biểu trình dự án luật, dự án pháp lệnh thì phải trực tiếp soạn thảo chứ không phải chỉ có sáng kiến cho người khác làm Theo chúng tôi, đòi hỏi như vậy vừa làm khó đại biểu, vừa làm giảm vai trò hỗ trợ của nguồn lực chuyên gia, cơ quan giúp việc Pháp luật đã quy định, Văn phòng Quốc hội phải bảo đảm các điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo và Tổ biên tập của dự án, dự thảo do đại biểu Quốc hội trình (Điều 33, Luật BHVBQPPL 2008) Điều này thường được hiểu là đảm bảo các điều kiện tài chính Nhưng đó còn là điều kiện khác như thông tin, tư liệu nghiên cứu, sách, báo cáo, tư vấn của chuyên gia, cung cấp cán bộ cho Ban soạn thảo, huy động trí tuệ của chuyên gia bên ngoài thông qua các hình thức như hội thảo, hội nghị, mời tham gia soạn thảo, cho ý kiến về dự luật…Chưa kể UBTVQH sẽ thành lập Ban Soạn thảo cùng Tổ biên tập dự án luật, pháp lệnh do đại biểu trình
Về việc hỗ trợ tài chính cho đại biểu trình dự luật, đó nên là hình thức hỗ trợ trực tiếp Sự hỗ trợ này có thể tiết kiệm tới 1/3 kinh phí cho mỗi dự án (có dự án Ban soạn thảo được hình thành một đội hình rất đẹp, nhưng thực tế chỉ có một hai chuyên viên thao tác đầu tắt mặt tối trong tất cả mọi việc) Theo chúng tôi, kể cả khi được hỗ trợ trực tiếp về tài chính, cộng với đại biểu có chuyên môn sâu, thì đại biểu vẫn không nên trực tiếp soạn thảo, mà vẫn nên huy động nguồn lực chuyên gia thì hiệu quả hơn Bởi lẽ, công việc soạn thảo văn bản luật, pháp lệnh để thể hiện các chính sách pháp luật thành các điều khoản của dự án luật, pháp lệnh đòi hỏi những kỹ năng đặc biệt mà không phải bất kỳ một chuyên gia pháp lý nào
Trang 13cũng có thể thực hiện được, cần phải có những chuyên gia được đào tạo chuyên sâu để thực hiện công việc này (Xem thêm kinh nghiệm nước ngoài trong hộp dưới đây)
Hộp: Hỗ trợ nghị sỹ soạn thảo dự luật ở các nước
Nhìn chung, việc chuẩn bị một dự án luật cho các nghị sỹ luôn luôn đòi hỏi sự tham gia của một nhóm các chuyên gia với sự trợ giúp của các nhà nghiên cứu,
các chuyên gia mà nghị sỹ có thể nhờ cậy được
Ở các nước, số lượng luật do nghị sỹ soạn thảo và trình không lớn, thường chỉ không đến 10% tổng số dự luật trình ra nghị viện Trong một số trường hợp ít ỏi,
cá nhân nghị sỹ có thể tự mình soạn thảo với sự trợ giúp của chuyên viên văn phòng nghị sỹ Ví dụ, ở Slovakia, khoảng 10% nghị sỹ có bằng luật và có thể tự mình soạn thảo dự luật
Tuy nhiên, trong phần lớn trường hợp, nghị viện các nước thành lập bộ phận soạn thảo luật đặt trong Văn phòng nghị viện để phục vụ nhu cầu trình dự luật của các nghị sỹ Bộ phận này thường được gọi là Văn phòng Cố vấn Lập pháp gồm nhiều chuyên gia có trình độ chuyên môn về pháp luật, thực hiện chức năng giúp việc chung cho các nghị sỹ trong nghị viện Phần lớn các ý tưởng lập pháp của các nghị
sỹ được bộ phận này giúp đỡ để thể hiện thành văn bản Nghị sỹ trước hết phải cung cấp những thông tin cần thiết về ý tưởng của mình, nhất là về định hướng