HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG doc

ĐẶT VẤN ĐỀ Thu hút thành phần kinh tế ngoài Nhà nước, đặc biệt là khu vực kinh tế tư nhân đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng sẽ góp phần quan trọng trong việc quản lý hiệu quả nguồn vốn của

HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG

PGS TS NGUYỄN HỒNG THÁI

Khoa Vận tải & Kinh tế Trường Đại học Giao thông Vận tải

Tóm tắt: Bài báo phân tích sự cần thiết và lợi ích cũng như trách nhiệm Nhà nước nhằm

nâng cao khả năng hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng Giao thông tại Việt Nam

Summary: The target of this article is to analyze the needs and benefits as well as the

responsibility of the Goverment in order to improve cooperation capability between the

Goverment and Individuals in transport infrastructure development in Vietnam

I ĐẶT VẤN ĐỀ

Thu hút thành phần kinh tế ngoài Nhà nước, đặc biệt là khu vực kinh tế tư nhân đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng sẽ góp phần quan trọng trong việc quản lý hiệu quả nguồn vốn của các dự án đầu tư, hạn chế tối đa việc không đáp ứng được nhu cầu đầu tư của ngân sách Nhà nước Tuy nhiên, tại diễn đàn Việt Nam – Nhật Bản về hợp tác Nhà nước, tư nhân tại Việt Nam vừa diễn ra tại Hà Nội, các chuyên gia khẳng định: Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro Đấy là lý do khiến cho mô hình hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân (Public Private partnership - PPP) ra đời, trong bối cảnh phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng (CSHT) giao thông rất lớn

CT 2

II SỰ CẦN THIẾT CỦA MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ (PPP) PHÁT TRIỂN CSHT GIAO THÔNG

Theo báo cáo của ADB, 10 năm qua, Việt Nam đầu tư vào CSHT ở mức trung bình 9-10% GDP Sự đầu tư này đã góp phần vào mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người 7%/năm và giảm tỷ lệ đói nghèo từ 58% xuống còn 29% Tuy nhiên, theo ADB, để duy trì mức tăng trưởng này trong thập kỷ tới, Việt Nam phải tăng đầu tư vào CSHT lên khoảng 11-12% GDP Trong bối cảnh hội nhập WTO, chính phủ Việt Nam đã nỗ lực huy động nguồn lực từ ngân sách và vốn ODA nhưng vẫn chưa thể đáp ứng đủ nhu cầu vốn cho phát triển CSHT Riêng lĩnh vực

giao thông vận tải, mặc dù vốn từ ngân sách vẫn tăng hàng năm khoảng 15% nhưng tình hình

thiếu vốn vẫn xảy ra Nhiều dự án đang dở dang phải đình hoãn để đầu tư cho kết cấu hạ tầng

giao thông vận tải, từ nay đến 2020 mỗi năm cần bình quân gần 118 nghìn tỷ đồng, tương

đương với 7,4 tỷ USD Trong khi đó khả năng đáp ứng của các nguồn vốn hiện có từ ngân sách,

vốn ODA, trái phiếu Chính phủ chỉ tổng cộng khoảng 2 - 3 tỷ USD Bộ GTVT chủ trương ngoài

các nguồn vốn hiện có thì sẽ thu hút vốn khác từ khu vực tư nhân, các tổ chức tài chính trong và

ngoài nước Như vậy nhu cầu đầu tư cho phát triển CSHT Giao thông là rất lớn, trong khi khả

năng nguồn lực tài chính của Nhà nước không thể đáp ứng được thì việc khuyến khích đầu tư

PPP là mô hình hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng

cao

Bằng chứng từ nghiên cứu của ngân hàng JBIC, WB, ADB thực hiện cho thấy rằng trong

một môi trường được khuyến khích thoả đáng (có cơ chế pháp luật tốt, các chính sách ưu đãi

phù hợp), các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân làm tốt hơn các nhà cung cấp dịch vụ thuộc khu vực

công cộng và theo kinh nghiệm thực tiễn cho thấy có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể

phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các

dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp Cụ thể như các dự án về đường cao tốc, giao

thông đô thị, dịch vụ cảng và các dịch vụ công cộng Hiệu quả mà mô hình PPP đem lại là:

- Thứ nhất, giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao. Điều

này không phải do bản chất sở hữu tư nhân, mà do những nhà cung cấp thuộc khu vực tư nhân

nhanh nhạy hơn với sự cạnh tranh và các hình thức khuyến khích Hơn nữa, nguồn tài chính bổ

sung cho các dự án hạ tầng từ các nguồn vốn tư nhân có thể giúp làm giảm nhu cầu về vốn của

các dự án CSHT trọng điểm

CT 2

- Thứ hai, khu vực tư nhân giúp tiếp cận được với nguồn tài chính, công nghệ tiên tiến,

quản lý hiệu quả, hoàn thành công trình đúng thời hạn và khai thác công trình có hiệu quả nhất

- Thứ ba, các nhà đầu tư tư nhân sẽ góp phần dịch chuyển gánh nặng thanh toán từ người

chịu thuế sang người tiêu dùng bởi vì mục đích của họ là doanh thu và bù đắp chi phí

- Thứ tư, việc tư nhân tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng cũng sẽ góp phần vào việc chống

tham nhũng lãng phí, bởi nguồn vốn của tư nhân luôn được quản lý chặt chẽ nhằm mang lại

hiệu quả cao nhất

III LỰA CHỌN MÔ HÌNH HỢP TÁC GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ TƯ NHÂN TRONG PHÁT TRIỂN

CSHT GIAO THÔNG

Để tiến hành các dự án hợp tác giữa nhà nước và tư nhân (PPP), Chính phủ và các công ty

tư nhân tiến hành thỏa thuận hợp đồng dài hạn cho việc cung cấp tài chính, thiết kế, thực hiện và

khai thác dự án Trong đó, khu vực công là người tạo thuận lợi, thúc đẩy, kiểm soát và trợ cấp

cho dự án Hai bên chia sẻ rủi ro thương mại và rủi ro xây dựng Thành công của một dự án PPP

tuỳ thuộc vào:

+ Việc lựa chọn dự án + Tính minh bạch nhất quán trong đầu tư, qui hoạch

+ Mức độ tham gia của Nhà nước

Mục tiêu của PPP là sử dụng tối đa vai trò ngày càng quan trọng của công ty tư nhân ở các nước đang phát triển, và mặt khác kiến thức của các tổ chức hợp tác phát triển Các công ty tư

nhân hưởng lợi từ việc cải thiện môi trường đầu tư, trong khi các tổ chức hợp tác phát triển dựa

vào các công ty tư nhân như một động lực thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội - mối quan tâm

của nước đối tác Hợp tác giữa công ty tư nhân và một tổ chức hợp tác phát triển đem lại cho cả

hai bên cơ hội đạt được mục đích nhanh hơn, hiệu quả hơn và với chi phí thấp hơn

Sơ đồ 1: Mét sè h×nh thøc cho phÐp khu vùc kinh tÕ t− nh©n

tham gia ®Çu t− x©y dùng vμ khai th¸c ®−êng bé cña mét sè n−íc

CT 2

BT BOT

CCHUYỂN NHƯỢNG

TƯ NHÂN HÓA

BOO

Nhà nước

bỏ vốn

Tư nhân mua, sở hữu

và khai thác

Tư nhân

bỏ vốn Tư nhân sở hữu và khai thác

Nhà nước

bỏ vốn

Tư nhân mua quyền khai thác

có thời hạn

Tư nhân bỏ vốn xây dựng

Tư nhân khai thác

có thời hạn

Nhà nước sở hữu khai thác

Tư nhân bỏ vốn xây dựng

Nhà nước mua lại sở hữu

và khai thác

Biểu 1 Lợi ích cùng với mức độ tham gia của khu vực tư nhân.

Mức độ tham gia đầu tư của khu vực tư nhân

đồng quản lý

Cho

Nhượng quyền vận hành (BT)

Đa dạng hóa sở hữu (JSC)

Mô hình hợp tác công- tư (PPP)

2 Giảm thiểu tham

nhũng, lãng phí

3 Tăng khả năng khai

thác công trình và

kinh doanh trên công

trình

4 Nâng cao khả năng

thu hồi vốn

X X

tư công trình

X X

đầu tư cho NSNN &

hạn chế rủi ro cho

nhà đầu tư tư nhân

X X

môi trường pháp lý

X

CT 2

Nguồn tác giả

Các dự án PPP có các nguyên tắc sau:

Cùng góp kinh phí: Cả hai bên đối tác góp kinh phí cho dự án

Phù hợp với mục tiêu hợp tác phát triển: Dự án phải phù hợp với mục tiêu hợp tác phát

triển của nhà đầu tư cũng như của nước chủ nhà

Ðầu tư đúng thẩm quyền: đối tác đầu tư trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền chính của

mình

72 tỷ USD là lượng vốn các chuyên gia kinh tế ước tính cần cho đầu tư phát triển CSHT

Việt Nam trong những năm tới đến 2020 Đây là con số không nhỏ đối với nguồn ngân sách

Nhà nước vốn đang còn hạn hẹp, trong khi, nếu đẩy mạnh thu hút vốn từ đầu tư nước ngoài và

các thành phần kinh tế tư nhân sẽ giải quyết được nhiều vấn đề Tuy nhiên, nếu so sánh với các

nước trong khu vực ASEAN thì Việt Nam vẫn còn đứng ở thứ hạng thấp, sau Thái Lan,

Malaysia, Indonesia, Philippines trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng giao thông Còn theo đánh giá của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), trong 131 quốc gia được điều tra, Việt Nam đứng thứ 106 về mức đầu tư giao thông Đây là những thứ hạng còn rất khiêm tốn, như vậy Việt Nam cần nhanh chóng bắt kịp các nước trong khu vực cũng như thế giới về đầu tư phát triển các lĩnh vực cơ sở hạ tầng, cảng biển, đường bộ

Trong thực tế qua nghiên cứu của ADB cho thấy, vốn tư nhân hiện đang tham gia rất khiêm tốn vào cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 12 năm qua, chỉ có 18 hợp đồng Xây dựng

- vận hành - chuyển giao (BOT) hoặc hợp đồng Hợp tác kinh doanh (BCC) được Việt Nam thực hiện với các đối tác tư nhân nước ngoài, chiếm khoảng 15% tổng số vốn đầu tư vào CSHT Hầu hết đều tập trung vào lĩnh vực năng lượng hoặc viễn thông Điều này đã bộc lộ mức độ đầu tư của khu vực tư nhân vào CSHT chưa tương xứng với nhu cầu và tiềm năng Theo ADB, lý do của sự thiếu vắng này là:

Một là, Chính phủ có thái độ không nhất quán về đầu tư tư nhân và kỳ vọng không thực tế

vào hiệu quả khu vực kinh tế này mang lại Cụ thể như việc sử dụng bảo lãnh của Chính phủ không rõ ràng, trong nhiều lĩnh vực thời hạn chuyển giao các dự án BOT không được xác định, vai trò tương quan còn chênh nhau giữa luật pháp Việt Nam và quốc tế khi giải quyết tranh chấp cho rằng, để thúc đẩy sự tham gia của khối tư nhân đầu tư hạ tầng cơ sở, Việt Nam phải tạo ra các dự án thí điểm để rút kinh nghiệm, đa dạng hơn các hình thức quan hệ đối tác công cộng - tư nhân (PPP), thay vì chỉ có các hình thức dự án BOT hoặc BCC như hiện nay

Hai là, do đặc điểm dự án phát triển CSHT giao thông đòi hỏi vốn đầu tư ban đầu lớn, thời

gian thu hồi vốn dài nếu chỉ đơn thuần trông chờ vào nguồn phí sử dụng CSHT thì không hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân

CT 2

Ba là, chi phí giải phóng mặt bằng lớn, không nhất quán dẫn đến tiến độ triển khai công

trình chậm tiến độ và đội chi phí đầu tư cao

Bốn là, biến động chi phí nguyên vật liệu dẫn đến chi phí vượt quá xa mức dự kiến đầu tư

ban đầu

Năm là, thủ tục giải quyết chế độ ưu đãi trong đầu tư phát triển CSHT giao thông của khu

vực tư nhân còn kéo dài, gây khó khăn (chính sách hoàn, miễn thuế )

1 Việc lựa chọn dự án

Hiện nay, vấn đề cơ sở hạ tầng đang rất được nhiều nhà đầu tư quan tâm, nhưng không phải cơ sở hạ tầng nào nhà đầu tư cũng có thể vào được bởi vì cơ sở hạ tầng là một công trình đầu tư đòi hỏi thời gian thu hồi vốn lâu và nguồn vốn lại lớn Do đó cần phân loại dự án nào có khả năng thu hồi vốn thì sẽ huy động các nhà đầu tư lĩnh vực tư nhân tham gia ( tuyến đường có giá trị thương mại cao; khả năng khai thác lưu lượng phương tiện lớn…) Thậm chí, đối với từng dự án cụ thể, Bộ và địa phương sẽ trình Thủ tướng cho phép áp dụng những cơ chế cụ thể cho từng dự án, đảm bảo nhà đầu tư có lãi và thu hồi vốn đầu tư Những dự án không có khả năng thu hồi vốn thì Chính phủ phải bằng mọi nguồn lực của mình cố gắng để mà thực hiện

2 Hoàn thiện khung pháp lý

Các nhà đầu tư nhận xét Chính phủ từ trước đến nay vẫn khuyến khích đầu tư tư nhân vào cơ

sở hạ tầng nhưng chỉ thông qua những tuyên bố mà không có thể chế pháp lý làm cơ sở Hơn nữa,

những dự án hạ tầng có đầu tư tư nhân chưa có nhiều thành công khiến nhà đầu tư hoang mang,

không rõ đầu tư tư nhân có được khuyến khích hay không và nếu có thì khuyến khích hay cấm

trong lĩnh vực nào Hiện nay, các chính sách thu hút đầu tư của tư nhân vào CSHT còn thiếu Nghị

định thu hút đầu tư theo hình thức BOT ban hành từ năm 1993 đến nay đã quá lạc hậu

Mặt khác theo điều tra về cảm nhận của doanh nghiệp năm 2004 do diễn đàn doanh nghiệp

Việt Nam thực hiện, các doanh nghiệp được phỏng vấn vẫn chưa hài lòng với môi trường pháp lý

và chính sách hiện tại, với điểm trung bình là 2,09 trên thang điểm tối đa là 4, thể hiện mức nói

chung không hài lòng Hệ thống pháp luật và chính sách về kinh doanh hiện nay còn nhiều mâu

thuẫn và thiếu đồng bộ Mâu thuẫn không chỉ tồn tại trong bản thân các luật và chính sách mà còn

xuất hiện thêm khi các luật và chính sách mới ra đời tồn tại song song với các văn bản cũ

Các nhà đầu tư tư nhân cần khuôn khổ pháp lý chi tiết, minh bạch hơn và Việt Nam cần sẵn

sàng mở cửa cho các nhà đầu tư tư nhân vào CSHT Giao thông dưới nhiều hình thức như: độc

lập (IPP), hợp đồng xây dựng chuyển giao (BT), hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao

(BOT), liên doanh (JV) công ty cổ phần (JSC), hợp tác Nhà nước và tư nhân ( PPP)

Trong năm qua, đã có nhiều tiến bộ trong lĩnh vực hợp tác Nhà nước và tư nhân trong đầu

tư phát triển CSHT giao thông Tuy nhiên, trong thực tế các thủ tục hành chính công vẫn được

coi là một trong những yếu tố ảnh hưởng chính tới mô hình PPP trong phát triển CSHT Giao

thông, những vấn đề được nhắc đến nhiều nhất là:

CT 2

Thủ tục hành chính cho kinh doanh còn quá nhiều, có thủ tục không cần thiết

Sự can thiệp hành chính thái quá và tuỳ tiện của các cơ quan nhà nước vào hoạt động kinh

doanh

Tình trạng cán bộ nhà nước sách nhiễu và gây khó khăn cho doanh nghiệp chưa giảm

Sự thiếu minh bạch và thiếu trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý trong qui

hoạch

Hệ thống chính sách thiếu đồng bộ, nhất quán

Tiến độ giải phóng mặt bằng chậm, tính công khai, minh bạch, nhất quán trong công tác

đền bù, tái định cư nhằm giải phóng mặt bằng thấp

3 Khả năng hạn chế, chia sẻ rủi ro của Nhà nước đối với nhà đầu tư

Thách thức với Việt Nam cũng như nhiều nước khác trong việc thu hút tư nhân tham gia

đầu tư vào cơ sở hạ tầng chính là những mâu thuẫn giữa lợi nhuận và mục đích xã hội của Nhà

nước Năng lực tài chính của các nhà đầu tư tư nhân còn hạn chế trong khi đầu tư vào cơ sở hạ

tầng lại phải bỏ vốn lớn, trong khi chưa lường hết được những rủi ro từ chính sách, thể chế.…

Vì trong thực tế khi đầu tư vào bất kỳ lĩnh vực nào, nếu không mang lại lợi nhuận cho nhà đầu

tư tư nhân thì rất khó thu hút họ tham gia Do đó, mọi chính sách, thông tin phải được minh

bạch hoá Đồng thời chính phủ Việt Nam đề xuất thông qua hệ thống ngân hàng WB, ADB cần

đưa ra một số công cụ tài chính phát triển giúp khu vực tư nhân tham gia đầu tư CSHT Giao thông như cung cấp nguồn vốn bằng VNĐ cho nhà đầu tư trong thời gian dài, nhằm giảm thiểu rủi ro do biến động tỷ giá hối đoái cho các nhà đầu tư Ngoài ra, có thể thu hút đầu tư tư nhân thông qua vốn từ các quỹ đầu tư tư nhân

Nhà nước cần gánh trách nhiệm trong phần giải phóng mặt bằng, đảm bảo trách nhiệm trong công tác cấp giấy phép sử dụng đường (để xe quá khổ, quá tải chạy trên các tuyến không được phép…)

Do đặc điểm của các dự án phát triển CSHT Giao thông, đòi hỏi nhu cầu vốn đầu tư ban đầu lớn, thời gian thu hồi vốn dài nếu chỉ đơn thuần trông chờ vào nguồn phí sử dụng CSHT thì không hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân Do vậy bên cạnh nguồn thu trực tiếp từ phí sử dụng đường, cần cho phép nhà đầu tư khai thác hành lang dọc tuyến đường (kinh doanh xăng dầu, nghỉ ngơi, quảng cáo…)

Nhà nước hỗ trợ vốn trong đầu tư, khẳng định cam kết của Nhà nước cùng chia sẻ rủi ro, tạo niềm tin và góp phần đảm bảo nguồn vốn đầu tư cho các nhà đầu tư Mức tham gia của Nhà nước tùy thuộc từng dự án, tuy nhiên tỷ lệ này nên xem xét từ 30-50% kinh phí đầu tư của dự án

và vốn đầu tư này không tính toán thu hồi vốn bằng nguồn thu trực tiếp từ công trình khi đưa vào khai thác

CT 2

III KẾT LUẬN

Để đảm bảo mô hình hợp tác công tư có tính hiệu quả bên cạnh việc cải cách thể chế, tạo hành lang pháp lý (hình thành luật đầu tư công và luật đầu tư tư nhân); Chính phủ phải tuân thủ thực hiện hợp đồng ngay cả trong những thời điểm khó khăn; các nhà đầu tư có trách nhiệm và bảo toàn trách nhiệm với người tiêu dùng và Chính phủ cần chuyển từ lời kêu gọi thuần túy sang việc cho phép trên thực tế hình thành mô hình hợp tác công tư nhanh chóng phát triển hệ thống CSHT mà nước ta đang cần

Tài liệu tham khảo

[1] Đề tài nghiên cứu cơ chế chính sách huy động, sử dụng và quản lý vốn để phát triển CSHT GTVT –

Hà Nội, 2001

[2] Nguyễn Hồng Thái Tạp chí GTVT 12, 2002

[3] Hội thảo quốc tế: Phát triển và quản lý đường cao tốc tại Việt Nam, Tháng 7/2007 Hà Nội - Việt