MPI Studies on Intellectual Property,Competition and Tax Law pptx

37 4 Steuerliche Förderung von Forschungs- und 5 Vorschläge zur Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland... Die Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deut

Competition and Tax Law Max Planck Institute for Intellectual Property,

Competition and Tax Law

Steuerliche Förderung von

und Reformbedarf

Ökonomische Begründung, Handlungsbedarf Christoph Spengel et al.

Funk-Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der

in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten Eine Grenzen der gesetzlichen Bestimmugen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9 September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig Sie ist grundsätzlich vergütungs- pflichtig Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnungnicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der benutzt werden dürften.

Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann

Einbandgestaltung: WMXDesign GmbH, Heidelberg

Gedruckt auf säurefreiem Papier

DOI 10.1007/978-3-540-88651-8

9 8 7 6 5 4 3 2 1

Library of Congress Control Number: 2008942713

Die Arbeitsgruppe „Steuerliche FuE-Förderung“ ist durch die union Wirtschaft – Wissenschaft“ Ende des Jahres 2007 angeregt worden, diewiederum in dieser Thematik in laufender Verbindung zum Bundesministe-rium für Bildung und Forschung steht

„Forschungs-In dem in diesem Band abgedruckten Abschlussbericht legt die gruppe „Steuerliche FuE-Förderung“ eine ökonomische und juristischeUntersuchung über die Notwendigkeiten und Möglichkeiten einer steuerli-chen Förderung von Forschung und Entwicklung in Deutschland vor AlsErgebnis werden konkrete Vorschläge für die Gesetzgebung zur Ausgestal-tung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland entwickelt Dabeiwerden auch Optionen aufgezeigt, um bei vorgegebenen Steuerausfällen einMaximum an zusätzlichen FuE-Aktivitäten zu stimulieren

Arbeits-Mitglieder der Arbeitsgruppe „Steuerliche FuE-Förderung“ sind: Prof Dr.Christoph Spengel (Vorsitzender), Universität Mannheim und Zentrum fürEuropäische Wirtschaftsforschung Mannheim, Prof Dr Dieter Endres, Price-waterhouseCoopers Frankfurt/Main, Prof Dietmar Harhoff, Ph.D., Ludwig-Maximilians-Universität München, Dr Friedrich Heinemann, Zentrum fürEuropäische Wirtschaftsforschung Mannheim, Prof Dr h.c mult MartinHellwig, Ph.D., Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgü-tern Bonn, Prof Dr Michael Hüther, Institut der deutschen Wirtschaft Köln,

Dr Christoph Regierer, RöverBrönner Berlin, Prof Dr Wolfgang Schön,Max-Planck-Institut für Geistiges Eigentum, Wettbewerbs- und SteuerrechtMünchen sowie Dr Klaus Stein, WMS Treuhand GbR Osnabrück

Frau Dr Vanessa Müller-Rees, Fraunhofer-Gesellschaft Büro der schungsunion Wirtschaft – Wissenschaft Berlin, hat die Arbeiten der Arbeits-gruppe koordiniert, die Treffen organisiert und das Sekretariat betreut Darü-ber hinaus hat sie den Gesamtbericht redaktionell zur Veröffentlichungüberarbeitet Für die jederzeit effiziente, umsichtige und vertrauensvolleZusammenarbeit gilt Frau Dr Vanessa Müller-Rees der besondere Dank derArbeitsgruppe

For-Die Arbeitsgruppe „Steuerliche FuE-Förderung“ hat ihre Arbeit im Januar

2008 aufgenommen und den Abschlussbericht im August 2008 der schungsunion Wirtschaft – Wissenschaft“ vorgelegt Der Abschlussberichtfasst mehrere Ausarbeitungen der Mitglieder der Arbeitsgruppe zur ökonomi-schen Begründung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland, zurAnalyse der allgemeinen steuerrechtlichen Rahmenbedingungen einschließ-lich der Vorgaben des Europäischen Rechts sowie zum internationalenRechtsvergleich einer steuerlichen FuE-Förderung in den Mitgliedstaaten der

VI

Europäischen Union und den USA zusammen Für ihre tatkräftige kung an diesen Ausarbeitungen dankt die Arbeitsgruppe Christof Ernst, Zen-trum für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim, Sabine Herbold, Uni-versität Mannheim sowie Dr Oliver Koppel, Institut der deutschen WirtschaftKöln Darüber hinaus führte die Arbeitsgruppe Gespräche mit englischen,österreichischen und US-amerikanischen Experten Die dabei gesammeltenErkenntnisse zur administrativen Vorgehensweise und zu den praktischenErfahrungen einer steuerlichen FuE-Förderung im Ausland sind in denAbschlussbericht eingeflossen Für ihre Diskussionsbereitschaft und Prä-sentationen dankt die Arbeitsgruppe in diesem Zusammenhang DDr GunterMayr, Österreichisches Bundesministerium der Finanzen Wien, DiarmuidMacDougall, PricewaterhouseCoopers LLP Uxbridge sowie James R Shana-han, Jr., PricewaterhouseCoopers LLP Washington DC Die abschließendenVorschläge zur konkreten Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung inDeutschland wurden von der Arbeitsgruppe gemeinsam erarbeitet und ein-stimmig beschlossen

Vorwort V Inhaltsverzeichnis IX Tabellenverzeichnis XIII Abbildungsverzeichnis XIII Mitglieder der Arbeitsgruppe XV Ergebnisse der Untersuchung XVII Executive Summary XXI

2 Forschungsförderung in Deutschland – ökonomische

3 Steuerliche Rahmenbedingungen für Forschung

und Entwicklung 37

4 Steuerliche Förderung von Forschungs- und

5 Vorschläge zur Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung

in Deutschland 83 Literaturverzeichnis 111

Inhaltsverzeichnis IX

Inhaltsverzeichnis

Vorwort V

Inhaltsübersicht VII

Tabellenverzeichnis XIII

Abbildungsverzeichnis XIII

Mitglieder der Arbeitsgruppe XV

Ergebnisse der Untersuchung XVII Executive Summary XXI

1 Fragestellungen und Aufbau der Untersuchung 1

2 Forschungsförderung in Deutschland – ökonomische Begründung, empirische Evidenz und Befund 3

2.1 Fragestellung und Aufbau 3

2.2 Ökonomische Rechtfertigung der Förderung von Forschung und Entwicklung 4

2.2.1 Spillover 4

2.2.1.1 Grundlagenforschung 4

2.2.1.2 Anwendungsorientierte Forschung 5

2.2.2 Informationsasymmetrien 8

2.2.3 Unteilbarkeiten 11

2.3 Gesamtwirtschaftliche Implikationen steuerlicher FuE-Anreize 12

2.3.1 Vorbemerkungen 12

2.3.2 Empirische Wirkungen 13

2.3.2.1 Positive Effekte steuerlicher FuE-Fördermaßnahmen 13

2.3.2.2 Negative Effekte steuerlicher FuE-Fördermaßnahmen 23

2.3.3 Bewertung der positiven und negativen Effekte steuerlicher FuE-Anreize 25

2.4 Forschungsförderung in Deutschland 25

2.4.1 Historische Entwicklung 25

2.4.2 Forschungsförderung im Wissenschafts- und Wirtschaftssektor 26 2.5 Probleme der Forschungs- und Innovationsförderung im Wirtschaftssektor in Deutschland 31

2.5.1 Unübersichtlichkeit und Bürokratie der Förderung 31

2.5.2 Selektivität der Förderung 32

2.6 Zusammenfassung 34

3 Steuerliche Rahmenbedingungen für Forschung und Entwicklung 37

3.1 Fragestellung und Aufbau 37

3.2 Der Einfluss des allgemeinen Steuerrechts auf Forschung und Entwicklung 38

3.2.1 Einführung 38

3.2.2 Einkommensteuerrecht 40

3.2.2.1 Tarif 40

3.2.2.2 Bemessungsgrundlage 41

3.2.2.2.1 Einkommensteuerliche Gewinnermittlung 41

3.2.2.2.1.1 Vollständige Erfassung betrieblich veranlasster Erträge und Aufwendungen 41

3.2.2.2.1.2 Zeitliche Periodisierung von Erträgen und Aufwendungen (Aktivierung) 42

3.2.2.2.2 Steuerliche Verlustverrechnung 44

3.2.3 Körperschaftsteuerrecht 46

3.2.3.1 Körperschaftsteuertarif 46

3.2.3.2 Körperschaftsteuerliche Bemessungsgrundlage 47

3.2.4 Gewerbesteuerrecht 48

3.3 Der Einfluss der Besteuerung auf die Finanzierung von FuE-Aktivitäten 49

3.3.1 Aufbringung des Kapitalbedarfs für FuE-Investitionen 49

3.3.2 Fremdkapitalfinanzierung 50

3.3.3 Eigenkapitalfinanzierung 52

3.3.3.1 Investitionen in Kapitalgesellschaften 52

3.3.3.2 Investitionen in Personenunternehmen 55

3.3.4 Folgerungen 55

3.4 Grenzüberschreitende Funktionsverlagerungen 56

3.5 Steuerliche Vergünstigungen für FuE-Aufwendungen – die Wahl zwischen unterschiedlichen Instrumenten 58

3.6 EU-rechtliche Rahmenbedingungen 61

3.6.1 Diskriminierungs- und Beschränkungsverbote 61

3.6.2 Beihilfenrecht (Art 87 f EG) 62

3.6.3 Europarechtlicher Rahmen für Steuergutschriften (tax credits) 64

3.7 Zusammenfassung 66

4 Steuerliche Förderung von Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten im internationalen Vergleich 69

4.1 Fragestellung und Aufbau 69

4.2 Gestaltungselemente einer steuerlichen FuE-Förderung 69

4.2.1 Anknüpfungspunkte 69

4.2.2 Determinanten der Bemessungsgrundlage 70

4.2.3 Anspruchsberechtigte 71

4.3 Länderanalyse 72

Inhaltsverzeichnis XI

4.3.1 Anknüpfungspunkte 73

4.3.2 Determinanten der Bemessungsgrundlage 76

4.3.3 Anspruchsberechtigte 79

4.4 Zusammenfassung 80

5 Vorschläge zur Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland 83

5.1 Definition sowie Abgrenzung von FuE-Aktivitäten und FuE-Aufwendungen 83

5.1.1 Grundsätzliche Anforderungen an die Ausgestaltung steuerlicher FuE-Anreize 83

5.1.2 Kernprobleme der Definition und Abgrenzung 83

5.1.3 Abgrenzung von Forschung und experimenteller Entwicklung 85

5.1.3.1 Frascati-Definition von Forschung und experimenteller Entwicklung 85

5.1.3.2 Interne FuE-Aufwendungen vs externe FuE-Aufwendungen (Auftragsforschung) 87

5.1.3.3 Typen von FuE-Aufwendungen 90

5.1.3.4 Zwischenergebnis 91

5.1.4 Regelung von komplexen Fällen 91

5.1.5 Vermeidung von Doppelförderungen 92

5.1.6 Administrative Aspekte: Rechtssicherheit, Planbarkeit und Transparenz 93

5.2 Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung 96

5.2.1 Instrumente 96

5.2.2 Umfang der Förderung 97

5.2.3 Höhe der Förderung 98

5.3 Kreis der anspruchsberechtigten Unternehmen 98

5.4 Abschließende Empfehlungen 100

Anlage 1/1 105

Anlage 1/2 106

Anlage 1/3 107

Anlage 2/1 108

Anlage 2/2 109

Anlage 3 110

Literaturverzeichnis 111

Tabelle 1: Empirische Analysen betreffend die Reaktion von privaten

FuE-Aktivitäten auf steuerliche FuE-Anreize 15 Tabelle 2: Private FuE-Zuwachsraten australischer Unternehmen

in Abhängigkeit von der Unternehmensgröße und vom

Technologisierungsgrad 18 Tabelle 3: Empirische Analysen betreffend inländische Spillover-Effekte

aus privaten FuE-Aktivitäten 22 Tabelle 4: Empirische Analysen betreffend gesamtwirtschaftliche Effekte

steuerlicher FuE-Anreize 25 Tabelle 5: Ausgaben des Bundes für Forschung und Entwicklung

nach Förderarten (in Millionen Euro) 28 Tabelle 6: Institutionelle Forschungsförderung in Deutschland 29 Tabelle 7: FuE-Förderwahrscheinlichkeit nach Branche

und Unternehmensgröße in Prozent 33 Tabelle 8: Teileinkünfteverfahren 53 Tabelle 9: Steuertarifbelastung Fremdkapital gegenüber Eigenkapital 54 Tabelle 10: Zuordnung der in den Mitgliedstaaten der EU sowie in den USA

bestehenden steuerlichen FuE-Anreize (Rechtsstand 2007) nach ausgewählten konzeptionellen Kriterien 73

Mitglieder der Arbeitsgruppe

Prof Dr Christoph Spengel (Vorsitzender), Universität Mannheim und Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim

Dr Vanessa Müller-Rees (Koordination und Sekretariat), Gesellschaft Büro der Forschungsunion Wirtschaft – Wissenschaft BerlinProf Dr Dieter Endres, PricewaterhouseCoopers Frankfurt/Main

Fraunhofer-Prof Dietmar Harhoff, Ph.D., Ludwig-Maximilians-Universität München

Dr Friedrich Heinemann, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim

Prof Dr h.c mult Martin Hellwig, Ph.D., Max-Planck-Institut zur

Erforschung von Gemeinschaftsgütern Bonn

Prof Dr Michael Hüther, Institut der deutschen Wirtschaft Köln

Dr Christoph Regierer, RöverBrönner Berlin

Prof Dr Wolfgang Schön, Max-Planck-Institut für Geistiges Eigentum, Wettbewerbs- und Steuerrecht München

Dr Klaus Stein, WMS Treuhand GbR Osnabrück

Ergebnisse der Untersuchung

Eine staatliche Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE) lässt sichordnungspolitisch durch Marktversagen rechtfertigen Daher versprechenstaatliche FuE-Anreize gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsgewinne

Die in Deutschland im Wirtschaftssektor anzutreffende FuE-Förderungmuss verbessert werden Sie zeigt einen rückläufigen staatlichen Finanzie-rungsanteil, ist durch einen hohen Bürokratieaufwand gekennzeichnet undwirkt hoch selektiv

Der FuE-Förderung im deutschen Wirtschaftssektor fehlt ein sames steuerliches Instrument, welches unbürokratisch und technologieoffenFuE unterstützt Deswegen sollte in Deutschland ergänzend zur derzeit vor-herrschenden Praxis einer Förderung von FuE eine steuerliche FuE-Förde-rung, wie sie in den meisten anderen Industrienationen bereits praktiziertwird, eingeführt werden

breitenwirk-Eine steuerliche FuE-Förderung würde für das Segment forschender undpotenziell forschender KMU eine Erfolg versprechende Neuerung darstellenund aus der Sicht multinationaler Unternehmen die steuerliche Standortat-traktivität zur Ansiedlung bzw zur Beibehaltung von Forschung und Ent-wicklung in Deutschland erhöhen

Von den unterschiedlichen Formen einer steuerlichen FuE-Förderung –Bemessungsgrundlagenvergünstigung, ermäßigter Steuersatz oder Steuergut-

schrift – sollte eine Steuergutschrift (tax credit) in Erwägung gezogen

wer-den Hierfür sprechen neben innovationspolitischen Argumenten auch systematische Gesichtspunkte

steuer-Die Abgrenzung qualifizierender FuE-Aktivitäten und gen sollte entsprechend dem Frascati-Manual der OECD Aufwendungen fürGrundlagenforschung, angewandte Forschung und experimentelle Entwick-lung umfassen Einzubeziehen sind interne FuE-Aufwendungen und Auf-wendungen für FuE-Auftragsforschung (externe Aufwendungen)

FuE-Aufwendun-Zur Vermeidung einer Doppelförderung sind bei FuE-Aktivitäten, soweitsie durch Zuwendungen des Bundes, bundesnaher Einrichtungen oder derLänder finanziert werden, die erhaltenen Förderbeträge bei der steuerlichenFuE-Förderung durch einen Abzug von der Bemessungsgrundlage zu berück-sichtigen

Rechts- und Planungssicherheit sowie Administrierbarkeit einer chen FuE-Förderung lassen sich durch gesetzliche Regelungen gewährleis-ten Die zu fördernden FuE-Aufwendungen sollten auf Daten der Buchfüh-rung basieren, die von Dritten testiert werden können

steuerli-Ergebnisse der Untersuchung

XVIII

Eine volumen- bzw bestandsbasierte FuE-Förderung ist einer tellen FuE-Förderung vorzuziehen Aus Liquiditätsgesichtspunkten sollteeine die Steuerschuld übersteigende Steuergutschrift vergütet werden

inkremen-In den Genuss der Steuergutschrift sollten grundsätzlich alle Unternehmenunabhängig von der Rechtsform kommen Die Förderung ist deswegen Kapi-talgesellschaften und Personenunternehmen (Einzelunternehmen und Perso-nengesellschaften) zu gewähren Ferner sollte weder nach der Größe nochnach dem Technologisierungsgrad der Unternehmen eine Differenzierunghinsichtlich des Instruments sowie der Höhe der steuerlichen FuE-Förderungerfolgen Deswegen sollten neben KMU auch große Unternehmen in denGenuss derselben FuE-Förderung kommen

Genauere Vorgaben zu der Höhe einer wirksamen FuE-Förderung (d.h.der zu gewährenden Steuergutschrift) werden nicht formuliert Insbesondereein Vergleich mit den Förderpraktiken anderer Ländern ist wenig zielführendund greift zu kurz, da er die Ausgestaltung der allgemeinen steuerlichen Rah-menbedingungen und somit die Höhe der effektiven Steuerbelastung aus-klammern muss

Bei der erstmaligen Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung inDeutschland wird es u a auch darum gehen müssen, die damit verbundenenSteuerausfälle zu begrenzen Ansatzpunkte bestünden etwa bei der Abgren-zung von FuE-Aktivitäten und FuE-Aufwendungen, der Ausgestaltung undHöhe der Steuergutschrift sowie bei der Festlegung des Kreises der begüns-tigten Unternehmen

Selektive Begrenzungen der steuerlichen FuE-Förderung werfen jedochzahlreiche Abgrenzungsfragen auf und verursachen zusätzliche Verwaltungs-kosten sowie Verzerrungen zwischen den unterschiedlichen Akteuren, dieFuE-Investitionen durchführen Die Arbeitsgruppe empfiehlt daher, von die-sen Differenzierungen abzusehen, und das Maß der Förderung nur über denSatz der Steuergutschrift zu regulieren Zudem begrenzt die hier vorgeschla-gene Berücksichtigung von Zuwendungen aus der direkten Forschungsförde-rung bei der steuerlichen FuE-Förderung in Anbetracht des derzeitigen För-dervolumens in Deutschland ebenfalls den finanziellen Aufwand einer

„zusätzlichen“ steuerlichen FuE-Förderung in erheblichem Umfang

Die Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland alleinist jedoch kein Allheilmittel und darf keinesfalls als Kompensation für andere

im deutschen Steuerrecht verankerte FuE-Hemmnisse verstanden werden

Um im internationalen Steuervergleich zu bestehen, braucht Deutschlandvielmehr ein wettbewerbsfähiges Besteuerungssystem neben einer internatio-nal akzeptablen Forschungsförderung Vor diesem Hintergrund sind verschie-dene innovationsaverse Regelungen im deutschen Steuerrecht zu kritisieren –vor allem die Verlustverrechnungsmodalitäten, die Rahmenbedingungen beider Eigen- und Fremdfinanzierung von Unternehmen sowie die Regelungen

bei Funktionsverlagerungen Die Unternehmensteuerreform 2008 hat hierzahlreiche Verschlechterungen gebracht, die verbleibenden Vorzüge bewegensich in ganz engen Grenzen.

Executive Summary XXI

Entwick-Staatliche Eingriffe in Form von steuerlichen FuE-Anreizen versprechengesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsgewinne

Eine Auswertung von 58 einschlägigen internationalen empirischen dien ergab im Median (Mittelwert) eine langfristige Preiselastizität privaterFuE-Investitionen von -1,00 (-1,02) und eine Zuwachsrate von 0,82 (0,96).Dabei gibt die Preiselastizität die prozentuale Veränderung privater FuE-Investitionen bei einer Reduktion der FuE-Kosten um einen Prozentpunkt an.Die Zuwachsrate misst die prozentuale Veränderung der FuE-Investitionendurch eine Geldeinheit steuerliche FuE-Fördermaßnahmen

Stu-Die gesamtwirtschaftlichen Spillover-Effekte, welche die positiven nen Effekte angeben, die inländische Unternehmen aufgrund der FuE-Aktivi-täten anderer inländischer Unternehmen erlangen, liegen empirischen Studienzufolge um 70% bis 115% über dem privaten Nutzen

exter-Die Reaktion privater FuE-Aktivitäten auf steuerliche FuE-Anreize istvon mehreren Faktoren abhängig Wichtige Einflussgrößen sind die Ausge-staltung des Förderinstruments, die Größe und der Technologisierungsgraddes Unternehmens sowie die Stabilität des Unternehmensumfelds

Ausgestaltung des Förderinstruments

– Als Instrumente einer steuerlichen FuE-Förderung kommen die sungsgrundlage (z B Sonderabschreibungen und erhöhte Abschreibun-gen), der Steuersatz (z B reduzierte Steuersätze für Erträge aus der Über-lassung von FuE-Know-how) oder die Steuerschuld (z B Steuergutschrif-

Bemes-ten bzw tax credits) in Frage Darüber hinaus ist eine Reduktion von

Lohnkosten für FuE-Personal denkbar

– Es besteht empirische Evidenz, dass an die Steuerschuld anknüpfende tax credits die größten FuE-Anreize entfalten An die Bemessungsgrundlage

oder den Steuersatz anknüpfende Instrumente entfalten dagegen geringereWirkungen Liquiditätsengpässe können – soweit die Gutschrift die Steuer-schuld übersteigt – durch eine vergütungsfähige Steuergutschrift vermie-den werden Die Steuergutschrift ist dann äquivalent mit einem Zuschussoder einer Zulage

– Die Förderung kann inkrementell oder volumenbasiert sein Bei einer lumenbasierten Förderung wird der Gesamtbetrag der qualifizierendenFuE-Aufwendungen zugrunde gelegt, die inkrementelle Förderung beziehtdemgegenüber nur einen festgelegten Zuwachs dieser Aufwendungen imVergleich zu einem Referenzzeitpunkt oder einer Referenzperiode ein.– Von einer inkrementellen Ausgestaltung der Förderinstrumente gehennachweislich (i S höherer Zuwachsraten) größere Anreize zur Auswei-tung des gesamten Volumens der FuE-Aktivitäten aus Allerdings ist eineinkrementelle Förderung im Vergleich zu einer volumenbasierten Förde-rung für Investoren und die Finanzverwaltungen mit deutlich höheren De-

vo-klarations- bzw administrativen Kosten (compliance and administrative costs) verbunden und eher für Gestaltungen anfällig.

Größe und Technologisierungsgrad des Unternehmens

– Kleine und mittelgroße sowie technologieintensive Unternehmen reagierennachweislich besonders stark auf steuerliche FuE-Fördermaßnahmen undweisen hohe Zuwachsraten auf

– Bei multinationalen technologieintensiven Unternehmen fallen die wachsraten dagegen signifikant geringer aus Für diese Unternehmen stel-len nationale FuE-Fördermaßnahmen allerdings bedeutsame Faktoren imglobalen Standortwettbewerb um die Attrahierung von FuE-Aktivitätendar

Zu-Stabilität des Unternehmensumfelds: Bei Unstetigkeiten in der Ausgestaltungund zeitlichen Konsistenz sowie einem hohen Komplexitätsgrad der steuer-lichen FuE-Fördermaßnahmen reagieren Investoren weniger elastisch aufPreisänderungen für FuE-Aktivitäten

Die in Deutschland derzeit im Wirtschaftssektor anzutreffende derung zeigt einen rückläufigen staatlichen Finanzierungsanteil, ist durcheinen hohen Bürokratieaufwand gekennzeichnet und wirkt hoch selektiv

FuE-För-In Deutschland finanziert der Staat FuE-Aktivitäten derzeit mit rund16,6 Milliarden Euro Die staatliche Förderung konzentriert sich mit aktuelletwa 14,7 Milliarden Euro auf den Wissenschaftssektor (Hochschulen, außer-universitäre Forschungsinstitute sowie bundeseigene Forschungseinrichtun-gen) FuE im Wirtschaftssektor wird vornehmlich über direkte Projektförde-

Executive Summary XXIII

rung mit über 1,9 Milliarden Euro unterstützt Zwischen 1981 und 2006 istder Finanzierungsanteil des Staates an den FuE-Aufwendungen im Wirt-schaftssektor drastisch von 16,9% auf 4,5% gefallen

Bund und Länder bieten in Deutschland eine Fülle an unterschiedlich gerichteten Förderprogrammen an Die Förderprogramme sind unübersicht-lich sowie mit einem hohen Bewerbungsaufwand und zahlreichen Offen-legungspflichten verbunden Dies schreckt in erster Linie mittelständischeUnternehmen ab In den letzten fünf Jahren haben sich nur 27% der KMU mitden Möglichkeiten einer FuE-Förderung beschäftigt; nur knapp die Hälftestellte schließlich einen Förderantrag

aus-Die derzeitige FuE-Förderung wirkt hoch selektiv Sie ist begrenzt aufbestimmte Technologiefelder und Branchen sowie Regionen und benachtei-ligt KMU gegenüber Großunternehmen, die eine um 250% höhere Förder-wahrscheinlichkeit aufweisen Durch die Konzentration auf einzelne Techno-logiebereiche besteht auch die Gefahr, innovative Ideen von vornherein voneiner Förderung auszuschließen

Der FuE-Förderung im deutschen Wirtschaftssektor fehlt somit ein tenwirksames Instrument, welches unbürokratisch und technologieoffen FuEunterstützt Eine steuerliche FuE-Förderung, wie sie in den meisten anderenIndustrienationen bereits praktiziert wird, würde insbesondere für das Seg-ment forschender und potenziell forschender KMU eine Erfolg verspre-chende Neuerung darstellen Aus der Sicht multinationaler Unternehmenwürde die steuerliche Standortattraktivität zur Ansiedlung bzw Beibehaltungvon FuE-Aktivitäten in Deutschland erhöht werden

brei-2 Steuerliche Rahmenbedingungen für Forschung und Entwicklung

Von den unterschiedlichen Formen einer steuerlichen FuE-Förderung –Bemessungsgrundlagenvergünstigung, ermäßigter Steuersatz oder Steuergut-

schrift – lässt sich am sinnvollsten die Steuergutschrift (tax credit) in das

deutsche Steuerrecht integrieren

Die Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung allein ist jedoch keinAllheilmittel und darf keinesfalls als Kompensation für andere im deutschenSteuerrecht verankerte FuE-Hemmnisse verstanden werden Um im interna-tionalen Steuervergleich zu bestehen, braucht Deutschland vielmehr ein wett-bewerbsfähiges Besteuerungssystem (in Bezug auf Tarif und Bemessungs-grundlage) neben einer international akzeptablen Forschungsförderung Vordiesem Hintergrund sind verschiedene innovationsaverse Regelungen imdeutschen Steuerrecht zu kritisieren; dessen Vorzüge bewegen sich in ganzengen Grenzen

– Substanzielle Hemmnisse, in riskante FuE-Projekte zu investieren, liegen

in der eingeschränkten Möglichkeit zur Verrechnung von Verlusten mit

künftigen Gewinnen („Mindestbesteuerung“) sowie in dem durch die ternehmensteuerreform 2008 eingeführten Fortfall von Verlustvorträgenbeim Anteilskauf.

Un-– Die gewerbesteuerliche Hinzurechnung von 6,25% der Aufwendungen fürdie zeitlich befristete Überlassung von Rechten (insbesondere Konzessio-nen und Lizenzen) ohne korrespondierende Kürzung beim Lizenzgeber er-höht die Kosten aus der Nutzung von Immaterialgütern und setzt damit fal-sche Signale für FuE-Aktivitäten

– Die steuerlichen Finanzierungsbedingungen für FuE-Aktivitäten sind inDeutschland besonders nachteilig Die Begrenzung des Betriebsausgaben-abzugs für Zinsaufwendungen durch die Zinsschranke ist ordnungspoli-tisch fragwürdig und von erheblichem Nachteil für Unternehmen, die For-schung und Entwicklung vorrangig über Fremdkapital finanzieren Auf-grund der asymmetrischen Behandlung von Erträgen und (Zins-)Kostensinkt der Erwartungswert der typischerweise riskanten FuE-Investitionen,was das gesamtwirtschaftliche Volumen an FuE-Aktivitäten negativ beein-flusst

– Innovative kleine und mittelständische Unternehmen sowie neugegründeteUnternehmen haben einen begrenzten Zugang zum Kapitalmarkt Sie sind

in hohem Maße auf die Eigenkapitalfinanzierung angewiesen Diese für vestitionen in Forschung und Entwicklung bedeutsamste Finanzierungs-quelle wurde durch die Unternehmensteuerreform 2008 gegenüber derFremdkapitalfinanzierung noch stärker diskriminiert Darunter leidet dasgesamtwirtschaftliche Volumen an FuE-Aktivitäten Nachbesserungen sindinsbesondere bei der Abgeltungsteuer erforderlich In Verbindung mit derZinsschranke treffen damit in Deutschland sowohl mit Eigen- als auch mitFremdkapital finanzierte FuE-Aktivitäten auf nachteilige Bedingungen.– Mit den durch die Unternehmensteuerreform 2008 eingeführten Vorschrif-ten zur Funktionsverlagerung werden Anreize gesetzt, Forschung und Ent-wicklung erst gar nicht in Deutschland durchzuführen Unternehmen müs-sen auf Markterfordernisse flexibel reagieren können Wird diese Mobilitätdurch „Fluchtsteuern“ erschwert, werden entsprechende Aktivitäten zu-künftig nicht aus Deutschland ins Ausland verlagert, sondern direkt dortentstehen

In-Die Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland muss dieEU-rechtlich relevanten Rahmenbedingungen beachten Allgemeine steuerli-che FuE-Fördermaßnahmen sind grundsätzlich mit dem EU-Recht vereinbar,wenn sie keine expliziten oder impliziten Gebietsbeschränkungen im Verhält-nis zu anderen EU-Mitgliedstaaten enthalten Erforderlich ist also eineGleichbehandlung mit im jeweiligen Inland durchgeführten Aktivitäten EineBegünstigung von Aktivitäten, die in einer ausländischen Tochtergesellschaft

Executive Summary XXV

oder in durch Doppelbesteuerungsabkommen freigestellten Betriebsstättendurchgeführt werden, ist allerdings nicht erforderlich Auch im Verhältnis zuDrittstaaten sind Beschränkungen aus EU-rechtlicher Sicht prinzipiell unpro-blematisch, da die relevanten Grundfreiheiten insoweit keine Wirkung entfal-ten

Die EU-rechtlichen Beihilfebestimmungen unterbinden im Grundsatzselektive steuerlicher FuE-Anreize (z B branchenspezifische oder regionalbegrenzte Maßnahmen) Ausgenommen davon sind jedoch regelmäßig Maß-nahmen, welche die im Gemeinschaftsrahmen festgelegten Voraussetzungenerfüllen Danach dürfen (1) die geförderten Projekte nur aus dem Bereich derGrundlagenforschung, industriellen Forschung oder experimentellen Ent-wicklung stammen, (2) die steuerlichen FuE-Anreize nur für Aufwendungenfür Personal, Instrumente und Ausrüstungen, Grund und Boden und Gebäude,Auftragsforschung, Gemeinkosten sowie für Betriebsmittel gewährt werdenund (3) die Förderung die im Gemeinschaftsrahmen festgelegten Beihilfe-intensitäten nicht überschreiten

Gemessen an den EU-rechtlichen Vorgaben ist zum einen eine allgemeinesteuerliche FuE-Förderung zulässig Zum anderen sind spezielle steuerlicheFuE-Anreize für KMU oder junge innovative Unternehmen möglich

3 Steuerliche Förderung von Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten

im internationalen Vergleich

Die vergleichende Analyse der in den 27 EU-Mitgliedstaaten sowie in denUSA bestehenden steuerlichen FuE-Anreize führt zu folgenden Ergebnissen:– Von den 28 betrachteten Ländern kennen neben Deutschland nur siebenweitere Länder (Estland, Litauen, Lettland, Rumänien, Schweden, Slowa-kei und Zypern) keinerlei spezifische steuerliche Begünstigungen für FuE-Aktivitäten

– Die steuerlichen FuE-Fördermaßnahmen sind mehrheitlich als sungsgrundlagenbegünstigungen und/oder als Steuergutschriften ausge-staltet Steuerschuldbezogene Maßnahmen, regelmäßig in Form von Steu-ergutschriften, werden in 12 Ländern und Bemessungsgrundlagenbegüns-tigungen (erhöhter Betriebsausgabenabzug, Investitionsfreibetrag bzw.beschleunige Abschreibungen oder Sonderabschreibungen) in 17 Länderngewährt

Bemes-– Eine volumenbasierte Förderung ist vorherrschend (18 Länder) telle Maßnahmen sind nur in sieben Ländern anzutreffen, wobei eine reineZuwachsförderung auf zwei Länder beschränkt ist In fünf Ländern exis-tiert eine Kombination von volumenbasierter und inkrementeller Förde-rung

Inkremen-– Der Förderumfang ist abhängig vom Förderinstrument Bei den sungsgrundlagenvergünstigungen variieren die erhöhten Abzugsbeträgezwischen 120% und 200% des Gesamtbetrags der zugrunde liegendenFuE-Aufwendungen, der Durchschnittswert beträgt etwa 150% Der För-derumfang bei den Steuergutschriften ist von der Ausgestaltung abhängig.Die Förderhöhen volumenbasierter Steuergutschriften betragen zwischen8% und 35% der begünstigten FuE-Aufwendungen, der Durchschnittswertbeträgt etwa 13% Bei inkrementeller Ausgestaltung variiert der Förderum-fang zwischen 20% und 50%, die durchschnittliche Förderhöhe beläuftsich auf etwa 35% der begünstigten FuE-Aufwendungen.

Bemes-– Die Definition und Umschreibung qualifizierender FuE-Aufwendungenbasiert mehrheitlich auf den Frascati-Vorschlägen der OECD Dieser ge-meinsame Ausgangspunkt wird allerdings durch länderspezifische Korrek-turen mehr oder weniger stark modifiziert, weshalb die konkret begünstig-ten FuE-Aufwendungen im Ländervergleich unterschiedlich abgegrenztwerden Regelmäßig begünstigt sind neben den laufenden FuE-Aufwen-dungen auch Investitionskosten für FuE-Aktivitäten Die qualifizierendenAufwendungen schließen neben den internen FuE-Aufwendungen mehr-heitlich Aufwendungen für Auftragsforschung ein Doppelbegünstigungenbei Auftragsforschung (Auftraggeber und Auftragnehmer) werden regel-mäßig ausgeschlossen; die Begünstigung wird mehrheitlich nur dem Auf-traggeber gewährt, soweit ihm die aus den FuE-Aktivitäten resultierendenimmateriellen Werte zuzurechnen sind und soweit das Investitionsrisikoanalog zu internen Maßnahmen auf ihn übergegangen ist

– Alle Länder mit steuerlichen FuE-Fördermaßnahmen begünstigen sowohlkleine und mittlere als auch große Unternehmen Eine Differenzierung derArt und Ausgestaltung des Förderinstrumentariums nach der Unterneh-mensgröße ist nicht vorherrschend Nur vier Länder differenzieren hin-sichtlich des Technologisierungsgrads des Unternehmens

4 Vorschläge zur Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung

in Deutschland

Als Fazit der Gesamtbetrachtung ist festzuhalten, dass in Deutschland einesteuerliche FuE-Förderung, wie sie in den meisten anderen Industrienationenbereits praktiziert wird, eingeführt werden sollte Dabei ist eine Auseinander-setzung mit drei Fragenkomplexen erforderlich Es geht erstens um die Defi-nition und Abgrenzung von FuE-Aktivitäten sowie FuE-Aufwendungen.Zweitens spielen bei der steuerlichen Ausgestaltung die Anknüpfungspunkte,der Umfang und die Höhe der Förderung eine Rolle Drittens ist schließlichder Kreis der anspruchsberechtigten Unternehmen abzugrenzen

Executive Summary XXVII

Definition sowie Abgrenzung von FuE-Aktivitäten und FuE-Aufwendungen:– Eine steuerliche FuE-Förderung muss einfach, verlässlich und transparentsein Sie ist deswegen auf Dauer anzulegen und erfordert eine praktikableund eindeutige FuE-Definition

– Die Abgrenzung qualifizierender FuE-Aktivitäten und gen sollte auf dem Frascati-Manual der OECD basieren und somit Aufwen-dungen für Grundlagenforschung, angewandte Forschung und experimen-telle Entwicklung einschließen

FuE-Aufwendun-– Die Förderung sollte interne Aufwendungen FuE-Aufwendun-– laufende Personal- und aufwendungen für FuE sowie laufende Aufwendungen für investitions-bezogene FuE-Aufwendungen (z B laufende Abschreibungen für Labor-geräte und Gebäude) – und Aufwendungen für Auftragsforschung (externeAufwendungen) umfassen Bei der Auftragsforschung ist der Auftraggeber

Sach-zu begünstigen, da dieser das Verwertungs- bzw Investitionsrisiko aus derFuE-Tätigkeit trägt Zur Vermeidung branchenspezifischer Verzerrungensind bei den internen Aufwendungen alle drei Kategorien von Aufwendun-gen gleichermaßen zu berücksichtigen, ferner sollte beim Einbezug derAuftragsforschung nicht nach der Ansässigkeit des Auftragsnehmers diffe-renziert werden Aus EU-rechtlicher Sicht ist in jedem Fall innerhalb desGemeinschaftsgebiets erfolgende Auftragsforschung zu berücksichtigen,ein Ausschluss von FuE-Auftragnehmern in Drittstaaten ist dagegen mög-lich

– Zur Vermeidung einer Doppelförderung sind bei FuE-Aktivitäten, soweitsie durch Zuwendungen des Bundes, bundesnaher Einrichtungen oder derLänder finanziert werden, die erhaltenen Förderbeträge bei der steuerlichenFuE-Förderung durch einen Abzug von der Bemessungsgrundlage zu be-rücksichtigen Werden FuE-Aktivitäten dagegen durch EU-Programme ge-fördert, sollte lediglich darauf geachtet werden, dass die insgesamt gewähr-

te Förderung den Gesamtbetrag der begünstigten FuE-Aufwendungennicht übersteigt

– Die Erfahrungen anderer Länder belegen hinlänglich, dass Rechts- undPlanungssicherheit sowie eine Administrierbarkeit einer steuerlichen FuE-Förderung für Unternehmen und die Finanzverwaltung durch gesetzlicheRegelungen sowie auf dem Erlasswege oder durch Richtlinien gewährleis-tet werden können Dabei können die zu fördernden FuE-Aktivitäten undFuE-Aufwendungen definiert und abgegrenzt werden sowie komplexeEinzelfragen sowohl zu FuE als auch zu steuerlichen Details (etwa Kon-zernsachverhalte, Umstrukturierungen) geregelt werden Die zu fördern-den Aufwendungen sollten auf Daten der Buchführung (Gewinn- und Ver-lustrechnung sowie Kosten- und Leistungsrechnung) basieren, womit Tes-tate von Wirtschaftsprüfern bzw Steuerberatern eingeholt werden können

Außerdem können gemeinsame Arbeitsgruppen von Wirtschaftsverbändenund Finanzverwaltung branchenspezifische Abgrenzungen erarbeiten, wel-che die Umsetzung der Förderung erleichtern und Unsicherheit bei der Pla-nung von FuE-Projekten erheblich senken können.

Steuerliche Ausgestaltung einer FuE-Förderung

– Einer Steuergutschrift (tax credit) ist gegenüber

Bemessungsgrundlagen-begünstigungen (z B erhöhten oder beschleunigten Abschreibungen) wie reduzierten Steuersätzen der Vorzug einzuräumen Hierfür sprechenneben innovationspolitischen Argumenten auch steuersystematische Ge-sichtspunkte Aus Liquiditätsgesichtspunkten sollte eine die Steuerschuldübersteigende Steuergutschrift unmittelbar erstattet werden

so-– Nach Abwägung aller Vor- und Nachteile ist eine volumenbasierte einer krementellen FuE-Förderung vorzuziehen

in-– Genauere Vorgaben zu der Höhe einer wirksamen FuE-Förderung (d h der

zu gewährenden Steuergutschrift) werden nicht formuliert Insbesondereein Vergleich mit den Förderpraktiken in anderen Ländern ist wenig ziel-führend und greift zu kurz, da er die Ausgestaltung der allgemeinen steuer-lichen Rahmenbedingungen und somit die Höhe der effektiven Steuerbe-lastung ausklammern muss

Kreis der anspruchsberechtigten Unternehmen

– Eine steuerliche FuE-Förderung sollte grundsätzlich allen Unternehmenunabhängig von der Rechtsform offenstehen Für die Verhältnisse inDeutschland sollten deswegen neben Kapitalgesellschaften auch Personen-unternehmen (Einzelunternehmen und Personengesellschaften) in die För-derung einbezogen werden

– Anreizwirkungen, der internationale Standortwettbewerb um die lung von FuE-Aktivitäten sowie die Begrenzung des Verwaltungsaufwandssprechen dafür, weder nach der Größe noch nach dem Technologisierungs-grad der Unternehmen eine Differenzierung hinsichtlich des Instrumentssowie der Höhe der steuerlichen FuE-Förderung vorzunehmen Deswegensollten neben KMU auch große Unternehmen in den Genuss derselbenFuE-Förderung kommen Die bestehende Benachteiligung der KMU wirddurch die hier besonders große Hebelwirkung einer allgemeinen steuerli-chen Förderung Rechnung getragen Zudem führt der Abzug der bestehen-den nationalen Förderung von der steuerlichen Bemessungsgrundlage da-

Ansied-zu, dass die gegenwärtige Schieflage der Förderung korrigiert wird

Executive Summary XXIX

Ansatzpunkte zur Begrenzung finanzieller Risiken einer steuerlichen FuE-Förderung

Bei der erstmaligen Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung inDeutschland wird überlegt werden müssen, mit gegebenen Steuerausfällenein Maximum an zusätzlichen FuE-Aktivitäten zu stimulieren Letztlich istdie konkrete Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung, welche denfinanziellen Risiken Rechnung trägt, den politischen Entscheidungsträgernvorbehalten

Ansatzpunkte einer Begrenzung finanzieller Risiken ergeben sich zumeinen durch selektive Eingriffe bei der Abgrenzung von FuE-Aktivitäten undFuE-Aufwendungen, der steuerlichen Ausgestaltung einer FuE-Förderungsowie bei der Festlegung des Kreises der begünstigten Unternehmen ImZusammenhang mit der Abgrenzung von FuE-Aktivitäten und FuE-Aufwen-dungen könnte in Erwägung gezogen werden, ausschließlich interne Aufwen-dungen zu begünstigen Aufwendungen für Auftragsforschung könnten fürAuftragnehmer innerhalb der EU begrenzt oder sogar insgesamt von der För-derung ausgeschlossen werden Auch bei der steuerlichen Ausgestaltungeiner FuE-Förderung bestehen Ansatzpunkte zur Begrenzung des Fördervo-lumens Die von der Arbeitsgruppe als Förderinstrument empfohlene Steuer-

gutschrift (tax credit) könnte einmal durch die Festlegung des

Fördervolu-mens begrenzt werden So könnten förderwürdige FuE-Aufwendungenentweder nur in Höhe eines festgelegten Prozentsatzes in die Förderung ein-bezogen werden oder ihre Höhe auf einen Höchstbetrag begrenzt werden.Zweitens bietet sich der Satz der Steuergutschrift für eine Begrenzung an.Drittens kann schließlich von einer Erstattung einer die Steuerschuld über-steigenden Gutschrift abgesehen und lediglich ein Vortrag in künftige Jahremit positiver Steuerschuld vorgesehen werden Ein weiterer Ansatzpunktbesteht schließlich bei der Festlegung des Kreises der begünstigten Unterneh-men Hier könnte eine Beschränkung auf KMU und somit der Ausschluss vongroßen Unternehmen erwogen werden

Die Arbeitsgruppe spricht sich allerdings entschieden gegen alle Formeneiner selektiven Begrenzung der steuerlichen FuE-Förderung aus Denn jedeselektive Begrenzung wirft zahlreiche Abgrenzungsfragen auf und verursachtzusätzliche Verwaltungskosten sowie Verzerrungen zwischen den unter-schiedlichen Akteuren, die Forschung und Entwicklung betreiben Deswegensollte eine Begrenzung finanzieller Risiken ausschließlich über den Satz derSteuergutschrift erfolgen Die Steuergutschrift ist ausnahmslos allen Unter-nehmen bei Vorliegen qualifizierender FuE-Aufwendungen zu gewähren Zu-dem begrenzt die hier vorgeschlagene Berücksichtigung von Zuwendungenaus der direkten Forschungsförderung bei der steuerlichen FuE-Förderung inAnbetracht des derzeitigen Fördervolumens in Deutschland ebenfalls die fi-

nanziellen Risiken einer „zusätzlichen“ steuerlichen FuE-Förderung in lichem Umfang.

1 Fragestellungen und Aufbau der Untersuchung

Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) haben sich im Rahmen derLissabon-Strategie das Ziel gesetzt, die Aufwendungen für Forschung undEntwicklung (FuE) bis zum Jahr 2010 auf 3% des Bruttoinlandsprodukts(BIP) anzuheben Dabei soll der Anteil privatwirtschaftlich finanzierter FuE-Ausgaben 2% und der staatliche Anteil 1% des BIP betragen.1 Im Jahr 2006haben die 27 EU-Mitgliedstaaten durchschnittlich nur 1,84% des BIP für FuEaufgewendet und somit das 3%-Ziel verfehlt Im Mehrjahresvergleich ist da-rüber hinaus zu beobachten, dass die FuE-Aufwendungen im EU-Durch-schnitt seit dem Jahr 2000 stagnieren Betrachtet man die FuE-Aufwendun-gen der einzelnen EU-Mitgliedstaaten, liegt Deutschland mit einem Anteilder FuE-Aufwendungen von 2,54% des BIP zwar auf dem dritten Rang, je-doch deutlich hinter den vorplatzierten Ländern Schweden (3,82% des BIP)und Finnland (3,45% des BIP) und zudem unter der geforderten 3%-Marke.2Darüber hinaus haben die Steigerungsraten der FuE-Aufwendungen inDeutschland in den letzten Jahren abgenommen.3

Zur Erreichung des Lissabon-Ziels führt die EU-Kommission u a einesteuerliche Breitenförderung von Forschung und Entwicklung als wichtigeMaßnahme an.4 In Deutschland existieren im Gegensatz zur Mehrzahl derEU-Mitgliedstaaten sowie zu bedeutsamen Drittstaaten (z B Kanada undUSA) keine speziellen steuerlichen Maßnahmen zur FuE-Förderung Vor die-sem Hintergrund prüft die Arbeitsgruppe „Steuerliche FuE-Förderung“ derForschungsunion Wirtschaft – Wissenschaft in diesem Bericht, ob, inwieweit

die Frühjahrstagung des Europäischen Rates – Zusammenarbeit für Wachstum und plätze – Ein Neubeginn für die Strategie von Lissabon – Mitteilung von Präsident Barroso im Einvernehmen mit Vizepräsident Verheugen, KOM (2005) 24 endg., Brüssel 2005; vgl KOM- MISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Hrsg.), Die Umsetzung des Lissa- bon-Programms der Gemeinschaft: Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regio- nen – Mehr Forschung und Innovation – In Wachstum und Beschäftigung investieren: Eine gemeinsame Strategie, KOM (2005) 488 endg., Brüssel 2005.

Arbeits-2 Vgl EUROSTAT (Hrsg.), EU27 R&D spending stable at 1,84% of GDP in 2006 – 5% of the workforce in the EU27 are scientists and engineers – Science, Technology and Innovation in Europe, Luxemburg 2008.

3 Die Steigerungsraten der FuE-Aufwendungen gegenüber den jeweiligen Vorjahren belaufen sich für Deutschland auf 7,4% in 2006 und auf 4,2% in 2007 Für 2008 wird eine Wachstums- rate von 2,2% prognostiziert, vgl STIFTERVERBAND FÜR DIE DEUTSCHE WISSEN- SCHAFT, Gute Konjunktur lässt Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen in der Wirt- schaft kräftig wachsen, http://www.stifterverband.de, Presse-Info vom 31 Januar 2008, Zugriffsdatum: 4 Februar 2008.

4 Vgl KOM (2005) 488 endg (Fn.1).

und mittels welcher Instrumente auch in Deutschland eine direkte steuerlicheFuE-Förderung in Erwägung gezogen werden könnte Als Ergebnis werdenkonkrete Vorschläge zur Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung inDeutschland entwickelt.

Zur Erfüllung dieses Forschungsauftrags ist der Bericht wie folgt baut In einem ersten Schritt werden ökonomische Rechtfertigungsgründe füreine staatliche FuE-Förderung erörtert und auf der Basis von Defiziten, dieder derzeit in Deutschland im Wirtschaftssektor praktizierten FuE-Förderunganhaften, ein Handlungsbedarf zur Einführung einer steuerlichen FuE-Förde-rung abgeleitet (Abschnitt 2) Vor der Ableitung und Konkretisierung derInstrumente einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland werden inweiteren Schritten die allgemeinen steuerlichen Rahmenbedingungen fürFuE-Aktivitäten in Deutschland einschließlich der relevanten Vorgaben desEU-Rechts untersucht (Abschnitt 3) und rechtsvergleichend die in den

aufge-27 EU-Mitgliedstaaten sowie in den USA vorherrschenden Ansätze gearbeitet (Abschnitt 4) Aufbauend auf den gewonnen Erkenntnissen werdenabschließend konkrete Vorschläge zur Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland entwickelt (Abschnitt 5) Neben einer als wün-schenswert anzusehenden Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung

heraus-in Deutschland werden auch Optionen aufgezeigt, um bei vorgegebenenSteuerausfällen ein Maximum an zusätzlichen FuE-Aktivitäten zu stimulie-ren

2.1 Fragestellung und Aufbau 3

2 Forschungsförderung in Deutschland – ökonomische Begründung, empirische Evidenz und Befund

2.1 Fragestellung und Aufbau

Im Strukturwandel hin zu einer forschungs- und wissensintensiven schaft fungieren Forschung und Innovationen als elementare Faktoren für dieWettbewerbsfähigkeit von Industrien und mithin die langfristige Sicherungdes Wohlstands von Volkswirtschaften Allen voran den Unternehmen obliegt

Gesell-es in diGesell-esem Zusammenhang, mittels der Entwicklung neuer Ideen und zepte und deren Umsetzung in marktfähige Produkte und Dienstleistungen,Pioniergewinne in neu zu erschließenden Marktsegmenten zu realisieren, umdie eigene Marktposition zu sichern und Kunden an das Unternehmen zu bin-den

Kon-Für die gesamtwirtschaftliche Ebene zeigen empirische Untersuchungen,dass Forschungsaktivitäten zu Innovationen und Innovationen zu einer Stei-gerung der totalen Faktorproduktivität sowie der Arbeitsproduktivität füh-ren.5 Auch auf Unternehmensebene kann nachgewiesen werden, dass FuEeine der wichtigsten Determinanten für die Wettbewerbsfähigkeit und denwirtschaftlichen Erfolg eines Betriebs darstellen.6 Etwa zeigt sich, dass85,4% der kleinen und mittleren Unternehmen, die in den letzten vier Jahrenkeine neuen Produkte oder Dienstleistungen auf den Markt gebracht haben(Nicht-Innovatoren), auch keinerlei Forschungsaktivität aufweisen.7 51% derInnovatoren haben ihre Erfolge hingegen vorheriger Forschungs- und Ent-wicklungsleistung zu verdanken Eine Untersuchung der 1.250 weltweit for-schungsstärksten Unternehmen liefert ein ebenso deutliches Ergebnis: Jemehr ein Unternehmen seine Forschungsanstrengungen prozentual erhöht,umso stärker fällt sein prozentuales Umsatzwachstum aus Exemplarisch geht

im Durchschnitt der Unternehmen der Softwarebranche ein 1-prozentigesWachstum der FuE-Aktivität mit einem 1-prozentigen Umsatzwachstum ein-

5 Vgl HALL/MAIRESSE, Exploring the Relationship Between R&D and Productivity in French Manufacturing Firms, Journal of Econometrics 1995, 263–293; GRILICHES, Productivity, R&D, and Basic Research at the Firm Level in the 1970s, American Economic Review 1986, 141–154.

6 Vgl ZEW – Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, Innovationen in Deutschland: Ergebnisse der Innovationserhebung 2003 in der deutschen Wirtschaft, Mannheim 2005.

7 Vgl IW CONSULT, Forschungsförderung in Deutschland: Stimmen Angebots- und gebedingungen für den Mittelstand?, Studie im Auftrag der Stiftung Industrieforschung, Köln 2006.

Nachfra-her.8 Innovationen und technischer Fortschritt repräsentieren folglich eine derwichtigsten Determinanten für volkswirtschaftliches Wachstum und somitauch für die langfristige Prosperität einer Gesellschaft.

Der deutsche Staat unterstützt Forschung und Entwicklung im schafts- und Wirtschaftssektor jährlich mit etwa 15 Milliarden Euro Aus ord-nungspolitischer Sicht kann diese staatliche Förderung dadurch gerechtfertigtwerden, dass in relevanten Bereichen des Innovationssystems Marktversagenvorliegt, der Markt- und Wettbewerbsmechanismus somit nicht zu einer effi-zienten Allokation der Ressourcen im Forschungs- und Innovationsbereichführt Als Hauptgründe hierfür sind mit der FuE-Tätigkeit zwangsläufig ver-bundene Spillover-Effekte, Informationsasymmetrien zwischen Unterneh-men und externen Investoren und hieraus resultierende Kreditrationierungensowie Unteilbarkeitsprobleme infolge hoher Fixkosten zu nennen

Wissen-Nachfolgend werden zunächst die ökonomischen Rechtfertigungsgründefür eine staatliche Forschungsförderung erörtert (Abschnitt 2.2) sowie anhandeiner Auswertung umfangreicher empirischer Studien die gesamtwirtschaft-lichen Implikationen steuerlicher FuE-Anreize herausgearbeitet (Abschnitt2.3) Anschließend wird die Entwicklung der deutschen Förderlandschaft voneiner reinen Großforschungsförderung bis hin zum aktuellen System nachge-zeichnet (Abschnitt 2.4) Abschließend werden die aus der aktuellen Förder-landschaft speziell in Bezug auf kleine und mittlere Unternehmen resultieren-den Probleme diskutiert (Abschnitt 2.5) Abschnitt 2.6 fasst die Ergebnissezusammen

2.2 Ökonomische Rechtfertigung der Förderung von Forschung und Entwicklung

2.2.1 Spillover

2.2.1.1 Grundlagenforschung

Spillover im Sinne unkompensierter Auswirkungen ökonomischer dungen im FuE-Bereich auf Dritte treten graduell abgestuft in mehreren Be-reichen des Innovationssystems auf Besonders stark ausgeprägt liegen siezunächst im Bereich der technisch-naturwissenschaftlichen Grundlagenfor-schung vor, in welchem definitionsgemäß abstraktes Wissen generiert wird,welches der Allgemeinheit nicht zuletzt als Baustein bei der weiteren Ent-wicklung marktnaher Produkte und Prozesse zur Verfügung steht Typischer-weise werden die Ergebnisse derartiger Grundlagenforschung in wissen-schaftlichen Fachzeitschriften veröffentlicht und erweitern in der Folge den

Entschei-8 Vgl DTI – Department of Trade and Industry, The top 800 UK & 1250 Global companies by R&D investment, 2006, http://www.innovation.gov.uk/rd_scoreboard/downloads/2006_rd_ scoreboard_analysis.pdf, Zugriffsdatum: 03 November 2006, 77.

2.2 Ökonomische Rechtfertigung der Förderung von Forschung und Entwicklung 5

allgemeinen Stand der Technik und des zugehörigen Wissens Da alle teure in gleicher Weise Zugang zu diesem Wissen erhalten, liegt eine (nichtzuletzt auch intendierte) Nichtausschließbarkeit in Bezug auf das generierteWissen vor, mit welcher in der Regel auch die Option einer exklusiven Nut-zung in Folge des Schaffens geistiger Eigentumsrechte entfällt Darüber hin-aus kann sich jeder potenzielle Nutzer dieses Wissen unabhängig vom Nut-zungsverhalten anderer aneignen, das heißt es liegt mit der Nichtrivalität imKonsum auch das zweite Kriterium für die Existenz eines öffentlichen Gutesvor.9 Der ökonomischen Logik öffentlicher Güter folgend, kommen dabei dieErträge aus der Grundlagenforschung der Allgemeinheit zugute, wohingegendie mit der Generierung des Wissens verbundenen Kosten individuell anfal-len Entsprechend würde eine rein wettbewerbliche Marktlösung in Form ei-nes Laisser-faire-Gleichgewichts zu einer Unterinvestition in diesem For-schungsbereich führen Eine staatliche Forschungsförderung kann nun zu ei-ner Internalisierung derartiger Spillover und mithin dazu führen, diegesamtwirtschaftlichen Erträge der Grundlagenforschung bestmöglich auszu-schöpfen Nicht zuletzt infolge der de facto fehlenden exklusiven Nutzbarkeitdes resultierenden Wissens wird der Bereich der Grundlagenforschung inDeutschland hauptsächlich von Universitäten und anderen staatlich (ko-)fi-nanzierten Forschungseinrichtungen abgedeckt, während die Unternehmenlediglich 4,9% ihrer Forschungsmittel im Bereich der Grundlagenforschunginvestieren.10

Ak-2.2.1.2 Anwendungsorientierte Forschung

Substanzielle Spillover existieren auch im Bereich der stärker orientierten Forschung In diesem Zusammenhang zeigen etwa die Modelleder endogenen Wachstumstheorie, dass Patente künftiges Wachstum fördernkönnen Diese endogene Wachstumswirkung ist jedoch nur dadurch möglich,dass gleichzeitig eine statische Ineffizienz, die aus der artifiziellen Beschrän-kung des Wettbewerbs auf den betroffenen Märkten resultiert, billigend inKauf genommen wird.11 Das Instrument eines Patents garantiert jedochkeinesfalls bereits effiziente künftige Forschungsanreize So gewährt zwarein Patent ein temporäres Schutzrecht, welches es ermöglicht, andere Akteurevon der Nutzung des zugehörigen Wissens auszuschließen oder – wie imFalle einer Auslizensierung – die Effekte der Fremdnutzung über den Preis-mechanismus zu internalisieren Zum einen führt jedoch die mit der Anmel-

anwendungs-9 Vgl ARROW, in: NELSON (Hrsg.), The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors, Princeton 1962, 609–625.

Ent-wicklung in der Wirtschaft – FuE-Datenreport 2007, Essen 2007, 41.

11 Vgl O'DONOGHUE/ZWEIMÜLLER, Patents in a Model of Endogenous Growth, Journal of Economic Growth 2004, 81–123.

dung eines Patents notwendigerweise verbundene Offenlegung des schen Wissens zwangsläufig zu Spillover-Effekten, da potenzielle Konkur-renten dieses formalisierte Wissen für ihre eigene Forschung verwendenkönnen Und wenngleich Patente zum anderen den Schutz des geistigen Ei-gentums formell garantieren, so führen Transaktionskosten zur Durchsetzungder daraus resultierenden Ansprüche – etwa in Form von Prozesskosten –dazu, dass selbst Patente FuE-Spillover nicht immer vollständig verhindernkönnen, die Erträge von FuE somit nicht nur privater, sondern sozialer Natursind.12 Insbesondere kleinere Unternehmen, die nicht über ausreichende fi-nanzielle Ressourcen verfügen, um ihre Ansprüche im Rahmen eines langenRechtsstreits geltend machen zu können, unterliegen daher trotz eigentums-rechtlichen Schutzes ihrer Innovationen der Gefahr eines derartigen unfrei-willigen Spillover-Effekts Selbst in dem unwahrscheinlichen Fall, dass eineperfekte Durchsetzbarkeit der aus einem Patent resultierenden Rechtsansprü-che theoretisch möglich wäre, ermöglicht ein Patent alleine keinen effizientenForschungsanreiz Trotz der Garantie einer temporären Monopolstellung ver-hindert die in aller Regel fehlende Möglichkeit zur Preisdifferenzierung, dassein Innovator die vollständigen Erträge seiner patentierten Erfindung ab-schöpfen kann Ein Teil dieser Erträge wird somit zwangsläufig in Form vonKonsumentenrenten realisiert.13 Die intertemporalen Forschungsanreize wer-den deswegen auch in diesem Fall verzerrt, so dass eine Unterinvestition imFuE-Bereich droht In diesem Zusammenhang zeigen Hausman/MacKie-Mason14 auf, dass das Zulassen von Preisdifferenzierung unter Wohlfahrtsas-pekten zu bevorzugen ist, da die Erträge des Patents dann zielgenauer demErfinder zufließen und in der Folge wahlweise ein besserer Forschungsanreizgewährleistet werden kann, welcher sich positiv auf Quantität und Qualitätder gesamtwirtschaftlichen Innovationen auswirken würde, oder aber beikonstantem Gewinn für den Innovator die Laufzeit des Patents verkürzt undsomit Wohlfahrtseinbußen vermindert werden könnten.

techni-Aus volkswirtschaftlicher Sicht gilt, dass sich die produktivitätssteigerndeWirkung neuer Technologien erst durch deren Verbreitung (Diffusion) entfal-ten kann Gemäß Acemoglu/Aghion/Zilibotti15 wird das Produktivitäts-wachstum einer Volkswirtschaft sowohl durch Imitation oder Diffusion beste-hender Technologien als auch durch die Entwicklung radikaler Innovationenbestimmt Geringer entwickelte Volkswirtschaften können dabei aufgrund

12 Vgl LANJOUW/LERNER, in: ENCAOUA u.a., The Economics and Econometrics of tion, Amsterdam 2000, 201–224.

Economics 1988, 253–265.

14 Ebd.

15 ACEMOGLU/AGHION/ZILIBOTTI, Distance to frontier, selection and economic growth, NBER Working Paper 9066, Cambridge 2002.

2.2 Ökonomische Rechtfertigung der Förderung von Forschung und Entwicklung 7

des relativ niedrigen Ausgangsniveaus ihrer Produktivität eine bestimmteWachstumsrate bereits durch bloße Innovationsdiffusion erzielen Entwi-ckelte Volkswirtschaften hingegen müssen, um vergleichbare Wachstums-raten zu erzielen, in einem stärkeren Maße selbst radikale Innovationen her-vorbringen

Die Qualität und Quantität des in einer Volkswirtschaft vorhandenen mankapitals hat dabei eine komplementäre Bedeutung für den technischenFortschritt.16 Stellt man sich den technischen Fortschritt als ein Produkt – undnicht als die Summe – von Innovationen und Humankapital vor, so kann tech-nischer Fortschritt nicht stattfinden, wenn kein Humankapital und/oder keineInnovationen vorhanden sind Das heißt auch, dass fehlendes Humankapitalnicht durch ein Mehr an Innovationen kompensiert werden kann und umge-kehrt; Humankapital und Innovationen stehen folglich nicht in substitutiversondern vielmehr in komplementärer Beziehung zueinander

Hu-Eine weitere relevante Ursache der aus der Sicht betroffener Unternehmenunfreiwilligen FuE-Spillover sind Personalfluktuationen, in deren Folge inden Mitarbeitern gebundenes und nicht in Form eines Patentes kodifiziertes

innovationsrelevantes Wissen (tacit knowledge) auch von anderen

Unterneh-men genutzt werden kann Wenn dieses Wissen exklusiv an einzelne beiter gebunden ist, droht aus Sicht des forschenden Unternehmens nicht nurein FuE-Spillover, sondern auch ein Verlust dieses Wissens.17 Und selbst indem Fall, dass FuE-spezifisches Know-how geheim gehalten werden kann,können wesentliche Teile dieses Wissens von Konkurrenten über die Analyse

Mitar-und Extraktion von Konstruktionselementen (reverse engineering) gewonnen

werden Empirische Studien18 kommen zu dem Ergebnis, dass rende Unternehmen über die diskutierten Kanäle der Wissensspillover inner-halb vergleichsweise kurzer Zeit den Wissensvorsprung von Erstinnovatorenaufholen Wenngleich eine derartige Wissensdiffusion nicht im Interesse desErstinnovators liegt – die Diffusion erfolgt im Gegensatz zum Verkauf deskodifizierten Know-hows bei der Lizenzierung von Patenten nicht über denMarktmechanismus –, wirkt sie sich auf gesamtwirtschaftlicher Ebene positiv

konkurrie-aus Insbesondere die Literatur der New Economic Geography19 betont die

16 Vgl AGHION/HOWITT, Endogenous Growth Theory, Cambridge 1998.

17 Vgl ARMBRUSTER u.a., Innovationskompetenz auf wenigen Schultern: Wie abhängig sind Betriebe vom Wissen und den Fähigkeiten einzelner Mitarbeiter?, Fraunhofer ISI – Mitteilun- gen aus der Produktionsinnovationserhebung Nr 35, Karlsruhe 2005.

18 Vgl MANSFIELD, How Rapidly Does New Industrial Technology Leak Out?, Journal of Industrial Economics 1985, 217–223; CABALLERO/JAFFE, How High are the Giant’s Shoul- ders: An Empirical Assessment of Knowledge Spillovers and Creative Destruction in a Model

of Economic Growth, NBER Macroeconomics Annual 1993, 15–73.

19 Vgl beispielsweise KRUGMAN (1991, 1), Increasing Returns and Economic Geography, Journal of Political Economy 1991, 483–99; KRUGMAN (1991, 2), Geography and Trade, MIT Press, Cambridge 1991.

positiven Wachstumswirkungen derartiger Wissensspillover im hang mit der Entstehung von Agglomerationen Auf Aggregatsebene einerBranche oder gar Volkswirtschaft führt schließlich auch die Diffusion einerInnovation zu Spillover-Effekten, da sich beispielsweise neben der Produkti-vität des erfindenden Unternehmens auch die Produktivität anderer Unterneh-men derselben Branche, etwa durch die Einführung einer Prozessinnovation,erhöhen kann.

Zusammen-Die in Abschnitt 2.3 zu analysierenden empirischen Studien zeigen einensignifikanten wachstumsfördernden Effekt von FuE-Aufwendungen sowohlauf Ebene von Unternehmen und Branchen als auch von Volkswirtschaften.Während die auf Unternehmensebene durchgeführten Studien abgrenzungs-gemäß nur die privaten Erträge der FuE-Aufwendungen erfassen können,weisen die auf höheren Aggregationsebenen durchgeführten Analysen sub-stanzielle Spillover-Effekte nach, die deutlich über die privaten Erträge derunternehmerischen FuE-Aufwendungen hinausgehen Dieses Auseinander-fallen privater und sozialer Erträge und der damit verbundene Unterinvesti-tionsanreiz rechtfertigen maßgeblich eine staatliche Förderung von For-schung und Entwicklung sowohl im Wirtschafts- als auch im Wissenschafts-sektor

2.2.2 Informationsasymmetrien

Ein weiterer wichtiger Grund für Marktversagen im privatwirtschaftlichenInnovationsbereich ist das Problem asymmetrischer Information im Zusam-menhang mit der Vergabe externer Finanzmittel an Unternehmen.20 Typi-scherweise sind insbesondere kleine und mittlere Unternehmen bei der Finan-zierung von Forschungs- und Entwicklungsvorhaben in Folge nicht ausrei-chender Eigenkapitalressourcen auf externe Finanzierungsmöglichkeitenangewiesen.21 Da jedoch Erfinder und externe Finanziers unterschiedlich gutüber relevante Sachverhalte wie beispielsweise die Qualität einer Erfindungoder das Marktpotenzial einer innovativen Idee informiert sind und diese In-formationsasymmetrie nur unter Aufwendung substanzieller Kosten der In-formationsbeschaffung aufgelöst werden kann, droht das von Akerlof22 auf-gezeigte Phänomen des „Market for Lemons“ einzutreten, in dessen Folge es

zu einer Kreditrationierung selbst für solche Projekte kommt, die aus wirtschaftlicher Sicht wünschenswert sind

gesamt-20 Vgl HALL, The Financing of Research and Development, Oxford Review of Economic Policy

Quar-2.2 Ökonomische Rechtfertigung der Förderung von Forschung und Entwicklung 9

Die Erträge aus Innovationsprojekten und den hiermit verbundenen Aufwendungen weisen eine hohe Varianz auf und sind folglich stark risikobe-haftet So zeigen etwa Studien23 zum Wert von Patenten eine deutlich rechts-schiefe Verteilung auf, das heißt vergleichsweise wenige Innovationen ver-sprechen einen durchschlagenden Erfolg, während das Gros um einen ehermoderaten Medianwert herum oszilliert Entsprechend beinhaltet die beob-achtbare private Rendite von FuE-Aktivitäten eine substanzielle Risikoprä-mie Die Schwierigkeit aus Sicht eines externen Investors liegt somit darin,zwischen guten und schlechten Risiken zu differenzieren Da etwa Bankendas Risiko eines Innovationsprojekts infolge dieser Informationsasymmetrienicht ohne Weiteres einschätzen können, müssen sie sich bei der Kalkulationder Kreditkonditionen an Durchschnittswerten orientieren Potenzielle Inno-vatoren mit guten Projekten sehen sich in der Folge mit einer zu hohen gefor-derten Verzinsung des eingesetzten Kapitals konfrontiert und nehmen zu die-sen Konditionen keine Kredite auf Im Markt verbleiben lediglich Innovati-onsprojekte mit schlechtem Risiko, das heißt es kommt zu adverser Selektion

FuE-Da die Banken diesen Prozess antizipieren, passen sie ihre Konditionen nachunten hin an, so dass am Ende der Markt für Innovationsfinanzierung zusam-menzubrechen droht, in jedem Fall jedoch gerade die ökonomisch sinnvollenProjekte brach zu liegen drohen Das Marktversagen manifestiert sich darin,dass es im Falle von Informationsasymmetrien gerade nicht möglich ist,durch eine Anhebung des Preises, in diesem Fall der Zinsen, die schlechtenRisiken vom Markt zu verdrängen.24 Im Ergebnis erfolgt seitens der Bankeneine Kreditrationierung zulasten derjenigen Unternehmen, die keine adäqua-ten dinglichen Sicherheiten vorweisen und somit kein glaubwürdiges Signal-ling bezüglich ihres Projektrisikos betreiben können

Angesichts der Finanzierungsproblematik im Innovationsbereich hat derWissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft bereits

1997 in einem Gutachten darauf hingewiesen, dass „für die keit einer Volkswirtschaft … wenig gewonnen [wird] durch staatliche Sub-ventionierung ausgewählter Großtechnologie in etablierten, kapitalkräftigenUnternehmen“ als vielmehr durch die Beseitigung von Friktionen für „kleineUnternehmen, deren Entwicklung in Deutschland durch ungünstige Rahmen-bedingungen der Finanzierung behindert wird“.25 Insbesondere steht jungen

Innovationsfähig-23 Vgl SCHERER, The Size Distribution of Profits from Innovation, Annales d’Economie et de Statistique 1998, 495–516; KOPPEL, Das Wertpotenzial brach liegender Patente in Deutsch- land, Sozialer Fortschritt 2008, 93–99.

24 Vgl STIGLITZ/WEISS, Credit rationing in markets with imperfect information, American Economic Review 1981, 393–410.

Gutachten zum Thema „Wagniskapital“, Bonn 1997.

und innovativen Unternehmen im internationalen Vergleich nur ein Bruchteil

an Wagniskapital zur Verfügung Der entsprechende Anteil von Seedkapital,welches für die Phase der (Aus-)Gründung eines – in der Regel – Spitzentech-nologieunternehmens benötigt wird, am Bruttoinlandsprodukt belief sich inDeutschland im Jahr 2005 auf 0,014%.26 Im OECD-Durchschnitt bereits lagder Vergleichswert etwa doppelt, in Schweden und Großbritannien etwa drei-mal so hoch Noch ungünstiger gestaltet sich die Situation des Wagniskapitalsfür die Phase der Expansion einer Unternehmung In diesem Segment weisendie genannten Vergleichsländer eine etwa achtmal höhere Verfügbarkeit auf.Das zitierte Gutachten weist zu Recht darauf hin, dass die in Deutschland da-mals wie heute vorherrschende Struktur der Selbst- und Kreditfinanzierungvon Innovationen ein gravierendes Hindernis für kleine Unternehmen dar-stellt.27

Theoretisch können Informationsasymmetrien durch den Einsatz von ting- und Screeningverfahren gemindert und im Idealfall sogar überwundenwerden In der Realität verwenden Banken bei der Entscheidung zur Vergabeeines Kredits typischerweise eine Vielzahl von Indikatoren, die schwerpunkt-mäßig Informationen über die Rahmenbedingungen (Zahlungsmodalitäten,Sicherheiten), die finanziellen Daten und die Managementqualitäten des Kre-ditbewerbers sowie die Verlässlichkeit der offenbarten Informationen be-inhalten.28 Im Bereich der Innovationsfinanzierung wird dieses Indikatoren-bündel noch um Kriterien zur Bewertung der im Rahmen eines Innovations-projekts verwendeten Technologie ergänzt Während die Banken ausgeprägteErfahrungen mit dem System der klassischen Bonitätsprüfung – das heißt derÜberprüfung unternehmens- und personenbezogener Kriterien – besitzen,verfügen sie typischerweise nicht über technisch geschultes Personal und ent-sprechendes Know-how für eine Evaluierung der projektbezogenen Kriterienvon Innovationsprojekten Dieser Umstand führt zu einer „inability of creditinstitutions to screen projects in novel fields“.29

Ra-Während die Kreditausfallkosten bei idealtypischen Investitionsprojektendadurch gemindert werden, dass die eingesetzten Faktoren wie Produktions-anlagen im Falle des Scheiterns wegen des materiellen Gegenwerts liquidiertwerden können, droht bei idealtypischen FuE-basierten Innovationsprojekten

26 Vgl OECD (Hrsg.), Main Science and Technology Indicators, Vol 2, Paris 2007.

27 Die steuerlichen Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit der Finanzierung von nen in FuE werden ausführlich in Abschnitt 3.3 erörtert.

Analyse bankinterner Ratingverfahren, Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung, derheft Nr 41, 1999, 117–142.

Son-29 FIORETTI, Credit rationing and internal ratings in the face of innovation and uncertainty, Siena 2005.

2.2 Ökonomische Rechtfertigung der Förderung von Forschung und Entwicklung 11

hingegen infolge der oft immateriellen respektive projektspezifischen schaften der FuE-Inputfaktoren ein hoher Forderungsausfall.30 Die schlechteLiquidierbarkeit dieser FuE-Güter (technologisches Wissen, Patente, Proto-typen, etc.) in Verbindung mit Informationsasymmetrien bezüglich des öko-nomischen Werts von intellektuellem Eigentum fungiert als gravierende Re-striktion für eine Beleihbarkeit immaterieller Vermögenswerte

Eigen-Das Phänomen der Kreditrationierung betrifft insbesondere tensive und potenziell innovationsstarke KMU.31 Nicht zuletzt scheitern diese

forschungsin-in Kreditverhandlungen mit Banken auch deutlich häufiger als ihre Pendants,die in materielle Vermögenswerte investieren wollen.32 Unter Berücksichti-gung des Marktversagens im Bereich der Innovationsfinanzierung wäre einegezielte eigenkapitalwirksame Förderung vor allem für forschungs- und inno-vationsorientierte KMU sicherlich wünschenswert, da in der Folge substan-zielle Innovationspotenziale erschlossen werden könnten Nicht minderdringlich erscheint aber auch ein Abbau bestehender steuerlicher Hemmnisseder Eigenkapitalfinanzierung in Deutschland (vgl hierzu Abschnitt 3.3)

2.2.3 Unteilbarkeiten

Ein dritter, wenngleich in Relation zu den vorherigen eher untergeordneterGrund für Marktversagen im FuE-Bereich sind Unteilbarkeiten, die aufgrundtechnologisch notwendiger Mindestgrößen von Forschungsprojekten respek-tive Forschungseinrichtungen existieren In einigen Technologiefeldern wieetwa im Pharmabereich belaufen sich die durchschnittlichen FuE-Aufwen-dungen pro Innovationsprojekt auf mehrere hundert Millionen Euro, was zurFolge hat, dass die minimale effiziente Betriebsgröße in solchen Branchenentsprechend groß ausfällt Dieser Zusammenhang wird unter anderem vonSutton33 empirisch bestätigt, der einen hochsignifikant positiven Zusammen-hang zwischen branchendurchschnittlichen Aufwendungen pro FuE-Projektund der Marktstruktur der Branche, konkret der statistischen Konzentrationvon Anbietern nachweist Ein weiteres Indiz der Unteilbarkeiten im FuE-Bereich ist, dass Kapazitäten für Forschung und Entwicklung nur sprunghaftvariiert werden können Da beispielsweise mit der Einrichtung eines FuE-Labors eine signifikante Fixkostenbelastung einhergeht, stellt das Problemder Unteilbarkeiten insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen ein

30 Vgl GUISO, High-tech firms and credit rationing, Journal of Economic Behavior and zation 1998, 39–59.

Organi-31 Vgl ZEW – Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, Öffentliche Förderung der schungs- und Innovationsaktivitäten in Deutschland, Mannheim 2002.

For-32 Vgl KfW (Fn 21).

33 SUTTON, Technology and market structure, European Economic Review 1996, 511–530.

Hindernis dar, kontinuierlich unternehmensintern Innovationsaktivität nehmen.34

aufzu-Die im FuE-Bereich oft unvermeidlichen Unteilbarkeiten, speziell diesubstanzielle Fixkostenbelastung, können in einzelnen Teilmärkten gar bishin zu Monopolisierungstendenzen führen Um den aus ordnungspolitischerSicht nicht wünschenswerten Konsequenzen einer derartigen Einschränkungdes Wettbewerbs entgegenzuwirken, werden die entsprechenden Teilmärkteoft reguliert Im Bereich von industriellen Großprojekten beteiligt sich derStaat jedoch auch oft an den FuE-Aufwendungen, um beispielsweise die Ent-wicklung von Kommunikationssatelliten zu gewährleisten Eine weitere in-novationspolitische Reaktion auf die Problematik der Unteilbarkeiten besteht

in der öffentlichen Finanzierung und dem Betrieb von richtungen (vgl auch Abschnitt 2.4.2)

Großforschungsein-2.3 Gesamtwirtschaftliche Implikationen steuerlicher FuE-Anreize 2.3.1 Vorbemerkungen

Aufgrund des zu beobachtenden Marktversagens (siehe Abschnitt 2.2) ist ausgesamtwirtschaftlicher Sicht ein staatliches Eingreifen zur Förderung vonFuE-Aktivitäten begründet Indirekte Förderung von FuE mittels steuerlicherMaßnahmen stellt dabei eine mögliche Art des staatlichen Eingriffs dar.35 Ge-rechtfertigt ist ein solches staatliches Eingreifen unter Effizienzgesichtspunk-ten allerdings nur, wenn die damit zusammenhängenden Kosten mindestensdem gesamtwirtschaftlichen Nutzen einer solchen Förderung entsprechen.Die Kosten einer steuerlichen FuE-Förderung bestehen zunächst aus den hie-raus resultierenden Steuerausfällen Darüber hinaus sind auch Verfahrenskos-ten zu berücksichtigen, d h Verwaltungskosten auf Seiten des Staates (soge-

nannte administration costs) sowie Kosten der Beantragung und nahme der Förderung auf Seiten der Unternehmen (sogenannte compliance costs bzw Befolgungskosten) Daneben kommt es zu Wohlfahrtsverlusten, da

Inanspruch-zur Finanzierung der staatlichen FuE-Anreize verzerrende Steuern erhobenbzw nicht gesenkt werden Auch negative externe Effekte von FuE-Aktivitä-

34 Vgl CZARNITZKI, Das Innovationsverhalten von Unternehmen und die Rolle der schungs- und Technologiepolitik, Essen 2004, 49 ff.

For-35 Neben steuerlichen FuE-Fördermaßnahmen kommen als staatliche Eingriffe insbesondere auch direkte Fördermaßnahmen (z B in Form von Zulagen), die Gestellung staatlicher Sicherheiten sowie eigene FuE-Aktivitäten des Staates in Betracht, vgl CZARNITZKI u.a., Öffentliche För- derung der Forschungs- und Innovationsaktivitäten von Unternehmen in Deutschland, ZEW (Hrsg.), Studien zum deutschen Innovationssystem Nr 17-2003, Mannheim 2002.

2.3 Gesamtwirtschaftliche Implikationen steuerlicher FuE-Anreize 13

ten, insbesondere in Form von Substitutionseffekten,36 sind als schaftliche Kostenbestandteile zu berücksichtigen Der Nutzen steuerlicherFuE-Fördermaßnahmen setzt sich ebenfalls aus verschiedenen Komponentenzusammen: Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht wirkt sich zum einen die durchsteuerliche FuE-Fördermaßnahmen induzierte Zunahme an FuE-Aktivitätenpositiv aus, da Letztgenannte zu einer Produktivitätssteigerung, also zu höhe-ren Erträgen führen können Zum anderen sind die aus den FuE-Aktivitätenresultierenden positiven externen Effekte (Spillover-Effekte von technologi-schem Wissen) sowie Komplementäreffekte37 positiv zu berücksichtigen.38

gesamtwirt-Ob ein staatliches Eingreifen mittels steuerlicher FuE-Fördermaßnahmengerechtfertigt ist, hängt insgesamt also davon ab, ob und wie die FuE-Aktivi-täten auf steuerliche FuE-Fördermaßnahmen reagieren, in welcher Höhe ex-terne Effekte aus den FuE-Aktivitäten resultieren und welche Kosten in Formvon Verwaltungskosten sowie Wohlfahrtsverlusten mit den Fördermaßnah-men verbunden sind Die zu erwartenden Wirkungen dieser Einflussfaktorensind im Folgenden auf der Grundlage von empirischen Studien dargestellt

2.3.2 Empirische Wirkungen

2.3.2.1 Positive Effekte steuerlicher FuE-Fördermaßnahmen

Steuerliche FuE-Anreize sind prinzipiell dazu geeignet, private ten zu induzieren Die Reaktion privater FuE-Aktivitäten auf steuerliche FuE-Fördermaßnahmen wird üblicherweise anhand von zwei Konzepten gemes-sen: Zum einen werden Preiselastizitäten herangezogen, die Aussagen darüberliefern, wie sich die privaten FuE-Aktivitäten prozentual verändern, wenn derPreis bzw die Kosten für private FuE-Aktivitäten um einen Prozentpunkt sin-ken Das zweite Konzept stellt auf das Verhältnis von gesamtwirtschaftlichemNutzenzuwachs in Form von zusätzlichen FuE-Aktivitäten zu den damit zu-sammenhängenden gesamtwirtschaftlichen Kosten aufgrund der Steueraus-fälle ab (Kosten-Nutzenverhältnis) Das zweite Konzept misst somit, welchebetragsmäßige Veränderung der FuE-Aktivitäten durch eine Geldeinheit

FuE-Aktivitä-36 Unter Substitutionseffekten sind insbesondere Verdrängungseffekte zu verstehen, die durch neue Produkte bzw Produktionsprozesse hervorgerufen werden, vgl KLEMENT, Ökonomi- sche Kriterien und Anreizmechanismen für eine effiziente Förderung von industrieller For- schung und Innovation mit einer empirischen Quantifizierung der Hebeleffekte von F&E-För- derinstrumenten in Österreich, Wien 2004, 50.

37 Als Komplementäreffekt wird z B das Entstehen neuer Industriezweige aufgrund eines neuen Produktes bzw Produktionsprozesses bezeichnet, vgl ebd.

38 Vgl ebd; POURIS, Towards a South African R&D tax incentives scheme: fiscal policies and social benefits, South African Journal of Science 2003, 195–199; IW CONSULT (Fn 7); PARSONS/ PHILLIPS, An Evaluation of the Federal Tax Credit for Scientific Research and Experimental Development, Department of Finance Canada (Hrsg.), Working Paper 2007-08, Ottawa 2007.

steuerlicher FuE-Fördermaßnahmen induziert wird Das hieraus resultierendeVerhältnis wird daher – je nach Interpretation – begrifflich nicht nur als Kos-ten-Nutzenverhältnis, sondern auch als Zuwachsrate oder Multiplikatoreffekteiner steuerlichen FuE-Förderung bezeichnet Im Folgenden wird aus Grün-den der Übersichtlichkeit einheitlich der Begriff Zuwachsrate verwendet.

Tabelle 1 enthält einen nach Ländern geordneten Überblick über 58

we-sentliche empirische Untersuchungen betreffend die Reaktion von privatenFuE-Aktivitäten auf steuerliche FuE-Fördermaßnahmen Die Ergebnisse derUntersuchungen sind in kurz- und langfristige Preiselastizitäten39 einerseitsund Zuwachsraten andererseits eingeteilt Da die meisten Studien auf Datenaus Kanada bzw den USA basieren, sind diese beiden Länder getrennt vonden übrigen Ländern dargestellt

39 Für die Interpretation der Wirkungen steuerlicher FuE-Anreize auf private Investitionen werden

im Allgemeinen langfristige Preiselastizitäten herangezogen (vgl PARSONS/PHILLIPS (Fn 38)), weshalb kurzfristige Preiselastizitäten im Folgenden nur am Rande betrachtet werden.