QUY HOẠCH PHÁT TRIỂN VÀ CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG potx

QUY HOẠCH PHÁT TRIỂN VÀ CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG GS-TSKH Nguyễn Quang Thái Hội khoa học kinh tế Việt Nam Mấy lời nói đầu Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ trong 20 năm, với tốc độ

QUY HOẠCH PHÁT TRIỂN VÀ CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG

GS-TSKH Nguyễn Quang Thái Hội khoa học kinh tế Việt Nam Mấy lời nói đầu

Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ trong 20 năm, với tốc độ tăng trưởng GDP bình quân khoảng 7%/năm và nói chung đều từ khoảng 5-9%/năm, cho thấy, trong đổi mới và nhờ đổi mới, Việt Nam đã tận dụng được thời cơ để đạt được những thành tựu quan trọng trong đổi mới và hội nhập theo hướng phát triển bền vững (tăng trưởng kinh tế, tiến bộ và công bằng xã hội và bảo vệ môi trường) Tuy nhiên, nhìn sâu vào bên trong của những thành tựu này, chúng ta có thể thấy cả những khiếm khuyết và yếu kém, làm hạn chế số lượng và chất lượng của quá trình tăng trưởng Dưới đây xin phân tích một số vấn đề liên quan đến đầu tư và đầu tư công

I Chiến lược, quy hoạch phát triển, quy hoạch đầu tư và chương trình đầu

tư công cộng PIP trong tiến trình

Kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi quá trình phát triển cần được dẫn dắt bở những quan điểm và định hướng của chiến lược phát triển kinh tế

xã hội, và hơn thế cần được cụ thể hóa bằng các định hướng và bố trí có cân nhắc trong các quy hoạch phát triển và chương trình đầu tư toàn diện và đầu tư công PIP

Từ năm 1991, lần đầu tiên Việt Nam tiến hành xây dựng Chiến lược (STRATEGY) “ổn định và phát triển” KTXH đến năm 2000 Đây là bản chiến

lược được xây dựng đầu tiên sau đổi mới, khá toàn diện và cũng làm rõ xu hướng đổi mới trong các quan điểm, định hướng và bố trí đầu tư Những đổi mới này có phần đóng góp cần mẫn của các nhà khoa học từ nhiều lĩnh vực, thực hiện các phân tích và

dự báo kinh tế1 Thậm chí, cũng lần đầu tiên (cách đây 20 năm, từ 1991) trong các

1

Có thể xem một trong các công trình này do TSKH Nguyễn Quang Thái chủ trì Báo cáo đề tài 70A-02-04

“Phân tích sự phát triển kinh tế qua các thời kỳ và dự báo đến năm 2005” (đã bảo vệ thành công năm

1990) Đề tài đã đóng góp vào việc xây dựng luận cứ cho hai kịch bản phát triển trong Chiến lược phát triển thực hiện năm 1991 (NXB Sự thật, Hà Nội, 1991, trang 46-47), trong đó chủ nhiệm đề tài này đã là người trực tiếp tham gia luận chứng (từ 6 kịch bản) và tính toán dự báo (2 kịch bản) dùng trong phụ lục Trong Chiến lược được Đại Hội VII thông qua, đã dự kiến tổng vốn đầu tư toàn xã hội khoảng 35-45 tỷ$, trong đó chia ra các nguồn vốn trong nước 22-25 tỷ$ (gồm cả vốn Nhà nước 10-12 tỷ$ (khoảng 25-30%) và vốn của doanh nghiệp và nhân dân 12-13 tỷ$ hay 30-35%) và vốn ngoài nước13-20 tỷ$ (35-40%) Các dự báo này là

chiến lược, Việt Nam đã đưa ra kịch bản phát triển (lúc đó gọi là hai phương án

trong phần phụ lục) rất cụ thể về quan điểm dự báo khoảng về tăng trưởng và định hướng việc huy động và sử dụng các nguồn vốn Thực tế cho thấy, bản chiến lược này

về cơ bản đã được thực hiện thành công, dù Việt Nam phải ứng phó với cuộc khủng hoảng tài chính của khu vực Đông Á trong giai đoạn 1997-1999 Nhờ các quan điểm

và định hướng này của Chiến lược, nước ta đã từng bước ra khỏi cuộc khủng hoảng

KTXH nhiều năm (do đó chiến lược mới có tên là Chiến lược “ổn định”) và đi vào

giai đoạn đẩy tới một bước (từ 1994) và đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa hiện dại hóa (từ năm 1996), đáp ứng nhu cầu của phần thứ hai của chiến lược 10 năm này là

“phát triển” KTXH đến năm 2000

Trong trong các năm 1994-1995 lần đầu tiên, Việt Nam đã điều chỉnh các bố trí

của Tổng sơ đồ phân bố lực lượng sản xuất (do các chuyên gia Liên xô giúp xây

dựng, thiên về bố trí các ngành sản xuất vật chất, tương ứng với hệ thống hạch toán

“sản xuất vật chất” MPS – Material Production System và hệ thống bảng cân đối kinh

tế quốc dân) thành các quy hoạch tổng thể (mà chúng ta từng bước làm quen với thuật ngữ MASTER PLAN) của nền kinh tế thị trường với cả các ngành “phi sản xuất” và khu vực dịch vụ, thích ứng với hệ thống hạch toán “tài khoản quốc gia” SNA – System of Natioanal Account Như đã biết, thích ứng với giai đoạn này, sau thời gian thử nghiệm từ 1988-1990 với sự trợ giúp của UNDP, và từ năm 1993, lần đầu tiên Việt Nam cũng đã ứng dụng phương thức hạch toán SNA và tính toán các chỉ tiêu tổng hợp, trong đó có GDP 2

khá sát thực tế, khi tích lũy nội bộ nền kinh tế được tăng cường khi đất nước ra khỏi khủng hoảng, kèm theo việc thu hút và sử dụng vốn bên ngoài ngày càng được đẩy mạnh từ sau Luật đầu tư nước ngoài 1987 và Hội nghị các nhà tài trợ tại Paris năm 1993

2

Vietnam Economy 1986-1991 based on the system of National Account, GSO, Hanoi, 1992 by Dr Le Van Toan

Văn bản chiến lược và phụ lục trang 46-47 cùng đề tài thực hiện năm 1988-1990

về phân tích sự phát triển kinh tế qua các thời kỳ và dự báo đến năm 2005

(Chủ nhiệm TSKH Nguyễn Quang Thái)

Như đã nêu, một khi các chiến lược 10 năm mới nêu được những định hướng khái quát thì các quy hoạch phát triển, quy hoạch và chương trình đầu tư toàn xã hội

và đầu tư công sẽ từng bước chi tiết hóa, làm luận cứ cho bố trí kế hoạch hằng năm để

“vật chất hóa” các ý đồ chiến lược Vì thế, từ 1994 Việt Nam đã thực hiện các quy hoạch tổng thể (Master Plan) tại các tỉnh,thành phố, các vùng cũng như từng bước

chuyển sang xây dựng quy hoạch phát triển các ngành, trong đó đầu tiên là quy hoạch công nghiệp và kết cấu hạ tầng cho giai đoạn đến 2000 và 2010 (được Thủ

tướng Chính Phủ lần đầu tiên thông qua năm 1996, trong đó không chỉ xác định quy hoạch cơ sở hạ tầng mà còn nêu định hướng phát triển 33 khu công nghiệp đầu tiên, cũng như các nguyên tắc khi nào mới mở thêm các khu công nghiệp mới, khá chặt

chẽ3) Quy hoạch tổng thể theo các vùng lãnh thổ được xây dựng, mở đầu bằng quy hoạch tổng thể của đồng bằng sông Cửu Long (Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì) và sau

đó là đồng bằng sông Hồng (Bộ Khoa học và Công nghệ chủ trì) Cũng từ đó, đã hình thành các quy hoạch KTXH và quy hoạch xây dựng cho hàng loạt các thành phố, các vùng quan trọng4

Cũng trong giai đoạn này, với sự trợ giúp của UNDP đã bắt đầu thử nghiệm xây dựng chương trình đầu tư công cộng đầu tiên (PIP I – 1996-2000) và đưa vào ứng dụng phương thức quản lý đầu tư bằng “đấu thầu”, với sự ra đời của Hội đồng xét thầu Quốc gia từ 1994-1995 do GS Đỗ Quốc Sam là Chủ tịch, có nhiệm vụ giúp Thủ tướng Chính Phủ rà soát các kết quả đấu thầu sử dụng vốn công (ngân sách) của các ngành như dầu khí, điện lực, xi măng, v.v Việc ứng dụng các phương thức quản lý hiện đại với các dự án dùng vốn công đã từng bước thổi một luồng sinh khí “lành mạnh hóa” vào quá trình quản lý vốn dự án đầu tư công Tuy nhiên, thực chất PIP I mới mang tính chất thử nghiêm, và công tác đấu thầu cùng với việc hoàn thiện cũng ngày càng được phân cấp mạnh mẽ, nhưng việc quản lý quá trình đã được thực hiện theo phương thức “phi tập trung hóa” còn thô sơ và thường được thực hiện theo hướng “phân cấp trắng”

Chương trình đầu tư PIP II được Việt Nam chủ động xây dựng cho giai đoạn 2001-2005 có cơ cấu báo cáo và căn cứ tính toán khá hoàn chỉnh, tính toán cân đối thành các chương trình, dự án, phan ra các ngành, vùng và các nguồn vốn bảo đảm khá chi tiết Tuy nhiên, do tác động của quá trình khắc phục hậu quả của cuộc khủng hoảng Đông Á 1997, các tính toán đã bị sai lạc không nhỏ PIP II vẫn chưa xử lý tốt vấn đề vốn cho duy tu bảo dưỡng các công trình

Chương trình đầu tư công PIP III được xây dựng cho giai đoạn 2006-2010 đã không thể thực hiện được như kế hoạch định ra do mắc vào cuộc suy thoái kinh tế và khủng hoảng tài chính toàn cầu từ 2008, và cả do khuyết điểm “ham tăng trưởng”

3

Tuy nhiên, sau đó khi cần “kích cầu đầu tư” từ sau khủng hoảng 1997-1999, chúng ta đã buông lỏng quản lý và cho ra đời quá nhiều các khu công nghiệp tại các tỉnh, nhưng hệ số nhiều khu sử dụng còn kém, gây lãng phí đất đai và tiền đầu tư từ mọi nguồn.

4

Chẳng hạn, quy hoạch tổng thể Miền Trung, quy hoạch tổng thể vùng trọng điểm Miền Trung, quy hoạch khu Hòa Lạc – Xuân Mai (do JICA hỗ trợ); quy hoạch vùng trọng điểm phía Nam (do Úc

hỗ trợ), quy hoạch hành lang đường 18, Dần dần, số lượng quy hoạch quá nhiều và sự quản lý lại không theo kịp, nên các quy hoạch bắt đầu “vênh” nhau nhiều, tạo kẽ hở cho việc mất cân đối ngay

từ khâu quy hoạch (!) Khắc phục tình trạng này, Chính Phủ đã có nhiều giải pháp về lập các Ban chỉ đạo vùng và gần đây là Nghị định 92 về quản lý quy hoạch

diễn ra mạnh mẽ từ năm 2006, với các kế hoạch đầu tư trên cơ sở phân cấp có thể nói

là quá mức Đồng thời lúc này các thử nghiệm về chương trình chi tiêu (công) trung hạn 3 năm cũng được tiến hành ở Bộ Tài chính và 4 tỉnh, có kết quả bước đầu, nhưng cũng bị bỏ lỡ thời cơ

Chính là trên diễn đàn Quốc Hội và trên mặt báo chính, vô tuyến ngày càng có nhiều than phiền về chất lượng kém của công tác đầu tư, tiến hành thiếu phối hợp mà quản lý bị chia cắt, nên hiệu quả tổng hợp của đầu tư không cao Một số tập đoàn kinh

tế và DNNN đã tiến hành đầu tư dàn trải hơn, nhất là tình trạng đầu tư ngoài ngành, hoặc lập ra hàng loạt công ty con, nhưng thiếu kiểm soát Kết quả là hiệu quả của khu vực đầu tư công ngày càng giảm sút Một số nhà tài trợ (như WB, ADB, JICA, .) cũng bắt đầu đề cập tới tình trạng chất lượng kém của đầu tư công và đã có một số nghiên cứu5 Các cuộc điều tra doanh nghiệp hằng năm do TCTK công bố cũng cho thấy một phần của bức tranh hiệu quả kém của khu vực doanh nghiệp nhà nước và đầu tư công

I- Quy mô, cơ cấu đầu tư và vấn đề liên quan trên thực tế và một số quan

điểm về mô hình tăng trưởng kinh tế

Thực hiện tư tưởng về các chương trình đầu tư công cộng, trong các kế hoạch và cân đối tài chính ngân sách hằng năm, đã có những tính toán ngày càng kỹ lưỡng về vốn đầu tư công theo các dự án và chương trình đầu tư có mục tiêu

5

Xem Nguyễn Quang Thái Báo cáo hiệu quả đầu tư công tại Hàn Quốc 2008 do Ngân hàng thế giới và Viện KDI tổ chức, đã được đăng một phần trên tạp chí “Vietnam’s socio-economic development” số 57, tháng 3/2009

Cơ cấu vốn đầu tư 1995-2007

0

100000

200000

300000

400000

500000

Total Public Private FDI

Total 72447 87394 108370 117134 131171 151183 170496 200145 239246 290927 343135 398900 461900

Public 30447 42894 53570 65034 76958 89417 101973 114738 126558 139831 161635 185100 200000

Private 20000 21800 24500 27800 31542 34594 38512 50612 74388 109754 130398 150500 187800

FDI 22000 22700 30300 24300 22671 27172 30011 34795 38300 41342 51102 63300 74100

Cũng như vốn đầu tư công và đầu tư chung cả nước, hiệu quả đầu tư thấp, thể hiện qua sự tác động đến tăng trưởng không nhiều, nhưng ngày càng lại được khai thác thiên về “nhân tố đầu tư” để dường như “bằng mọi giá” đạt mức tăng trưởng cao, nên cuối cùng hiệu quả đầu tư ngày càng thấp Đó cũng sẽ chính là mảnh đất tốt cho tình trạng tham nhũng, lãng phí và thiếu phát triển bền vững

Các nghiên cứu cho thấy, hiệu quả kinh tế ngày càng giảm sút, tăng trưởng ngày càng dựa vào đầu tư “quảng canh” Tình trạng thiếu hiệu quả trong nền kinh tế (như hình vẽ dưới), cho thấy hiệu quả đầu tư công còn u ám hơn

0%

2%

4%

6%

8%

10%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Capital Labor TFP

Nguồn: Michael Porter (2008)

Trên thực tế, chẳng hạn, trong các số liệu thống kê hằng năm đã công bố cơ cấu vốn công như sau (xem bảng phân loại cơ cấu vốn đầu tư công trong trang sau):

1 Vốn đầu tư thực hiện trong ngân sách, bao gồm:

a Vốn ngân sách, chia ra Trung ương và điạ phương (phân chia rất kỹ theo các tiêu chí phân bổ rất chi tiết, nhưng tính có luận cứ chẳng những không cao mà tính khả thi cũng rất đáng ngờ) Vì thế, tuy hiện chiếm đến trên 1/2 vốn công, nhưng phần vốn này được thực hiện hiệu quả thấp

b Vốn các chương trình có mục tiêu (có lúc đến trên 40 chương trình như vậy, thường kéo dài 3-5 năm, nhưng được phê duyệt và quản lý khá sơ sài), bên cạnh các khoản chi ngoài đầu tư phát triển

2 Vốn tín dụng đầu tư Nhà nước, nhưng việc tiếp cận các nguồn tín dụng này khó khăn, quản lý chúng còn kém và tỷ lệ được sử dụng cũng ngày càng thấp (chiếm dưới 15% tổng vốn công);

3 Vốn đầu tư thực hiện trong các doanh nghiệp Nhà nước (chiếm 20-30% vốn công) Mấy năm nay có lúc giảm (2008) hoặc tăng thấp (2009/2010)

Vốn đầu tư của khu vực kinh tế Nhà nước phân theo nguồn vốn

Vốn ngân sách Nhà nước

Vốn vay

Vốn của các doanh nghiệp Nhà nước và nguồn vốn khác

Cơ cấu(%)

Tổng số

Vốn ngân sách Nhà nước

Vốn vay

Vốn của các doanh nghiệp Nhà nước và nguồn vốn khác

Gía so sánh

Chỉ số phát triển (Năm trước = 100)-%

Nguồn: TCTK

BỘ TÀI CHÍNH Phụ lục số 08/CKTC-NSNN

DỰ TOÁN CHI CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA, CHƯƠNG TRÌNH 135, DỰ ÁN TRỒNG MỚI 5 TRIỆU HA RỪNG NĂM 2010

(Kèm theo Quyết định số 3234/QĐ-BTC ngày 21/12/2009 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc công bố công khai số liệu dự toán NSNN năm 2010)

Đơn vị tính: Triệu đồng

năm 2010

Chia ra

mục tiêu quốc gia

3 Chương trình nước sạch và vệ

sinh môi trường nông thôn

4 Chương trình dân số và kế

hoạch hoá gia đình

5 Chương trình phòng chống

một số bệnh xã hội, bệnh dịch

nguy hiểm và HIV/AIDS

1,720,000 260,000 1,460,000

6 Chương trình vệ sinh an toàn

thực phẩm

8 Chương trình giáo dục - đào

tạo

9 Chương trình phòng, chống tội

phạm

10 Chương trình phòng, chống

ma tuý

11 Chương trình sử dụng năng

lượng tiết kiệm và hiệu quả

12 Chương trình ứng phó biến đổi

khí hậu

III Dự án trồng mới 5 triệu ha

rừng

(Nguồn Cổng TTĐT Bộ Tài chính)

Tuy nhiên, một phần quan trọng khác của nguồn vốn công (tài chính công) có thể đã không được Quốc Hội xem xét kỹ6 Thật vậy, theo Luật ngân sách 2002 (áp dụng từ 2004), đã đưa ra khái niệm thu, chi “cân đối ngân sách” (coi như phần chính), được xem xét kỹ lương, còn phần khác thì chỉ được quản lý không kỹ bằng7 Hệ quả

là đã bỏ ra ngoài cân đối nhiều khoản thu chi nhất là trái phiếu Chính Phủ, đến hơn 10% thu chi ngân sách Nên chăng cần đưa tất cả vào trong cân đối thu chi và sử dụng các mục theo đúng thông lệ quốc tế, khi Việt Nam đang hội nhập hoàn toàn cùng cộng đồng quốc tế

Trong điều kiện đưa toàn bộ các khoản thu chi vào ngân sách (kể cả các khoản thu chi từ vốn ODA) sẽ làm cho các vị đại biểu Quốc Hội có thể thấy rõ nguồn lực đất nước trao vào tay Quốc Hội để có thể thảo luận, lựa chọn các phương án sử dụng cho đúng chức năng của Nhà nước

6

Thường được lý giải rằng DNNN vay tín dụng ở nguồn trong hay ngoài ngân sashc se “tự” vay tự trả, nhưng thực tế, vụ đổ bể VINASHIN cho thấy, Nhà nước đã phải tái cơ cấu, mà có thể trên thực

tế cũng do Nhà nước pahri đảm nhiệm chi trả khi thua lỗ

7

DỰ TOÁN CÁC KHOẢN THU QUẢN LÝ QUA NSNN NĂM 2010 (Kèm theo Quyết định số

3234/QĐ-BTC ngày 21/12/2009 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc công bố công khai số liệu dự toán NSNN năm 2010; Đơn vị tính: Tỷ đồng)

Dự toán năm 2010

2 Phí đảm bảo an toàn hàng

3 Các loại phí, lệ phí khác và

(Nguồn Cổng TTĐT Bộ Tài chính)