Tuy nhiên, do chúng ta còn thiếu quá nhiều CSHT, hơn nữa chất lượng CSHT hiện có cũng chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội nên nguồn vốn cần để đầu tư phát triển CSHT là rất
Trang 1QUAN ĐIỂM CHIẾN LƯỢC VỀ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG VỚI NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NỢ CÔNG
TS Vũ Đình Ánh
Cơ sở hạ tầng (CSHT) là một trong những nút thắt cho sự phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam nên phát triển CSHT luôn là trọng tâm chiến lược phát triển kinh
tế - xã hội của Việt Nam từ 1991 đến nay và từ nay đến 2020 khi cơ bản trở thành nước công nghiệp như chúng ta mong muốn
Hạ tầng cơ sở hiện vẫn được coi là một điểm nghẽn trong phát triển kinh tế của Việt Nam Theo Giám đốc
Dự án Sáng kiến cạnh tranh Việt Nam (VNCI) của Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID), Chỉ số cạnh tranh toàn cầu (GCI) giai đoạn 2009-2010 của Việt Nam đứng thứ 75, tụt 5 bậc so với GCI
2008-2009, trong đó, trụ cột thứ 2 trong 12 trụ cột làm nên chỉ số GCI* là chỉ số về hạ tầng cơ sở lại đứng vị trí thứ 94 chỉ với mức 3 điểm trong tổng số 7 điểm So sánh chỉ số hạ tầng cơ sở của Việt Nam với một số quốc gia trong khu vực như Malaysia, Thái Lan hay Trung Quốc thì chỉ số này của họ đều cao hơn Việt Nam (từ 4,3-5 điểm) Kết quả khảo sát cho thấy, quãng đường từ nhà máy vào trung tâm của một tỉnh, thành phố trung bình bị phong tỏa bởi lũ lụt, lở đất khoảng 8,7 ngày/năm, 71% doanh nghiệp cho biết sản phẩm của mình bị hư hại bởi chất lượng đường xấu, gây tổn thất khoảng 2.300 USD/doanh nghiệp và trung bình trong 1 tháng doanh nghiệp bị cắt điện khoảng 29,27 tiếng và dịch vụ điện thoại và mạng ngoài vùng phủ sóng khoảng 8,23 tiếng.
Tuy nhiên, do chúng ta còn thiếu quá nhiều CSHT, hơn nữa chất lượng CSHT hiện có cũng chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội nên nguồn vốn cần để đầu tư phát triển CSHT là rất lớn, vượt ra khỏi khả năng của NSNN, thậm chí của quốc gia1 Hơn nữa, CSHT lại rất đa dạng, thường đòi hỏi vốn đầu tư lớn trong thời gian dài trong khi không phải CSHT nào cũng có khả năng hoàn vốn hay có thể đánh giá được hiệu quả kinh tế (hiệu quả xã hội thường được dùng để biện minh cho những CSHT không thể làm rõ có hiệu quả kinh tế hay không song lại càng làm cho các tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư CSHT thêm mù mờ, theo
đó, vừa gây khó khăn cho việc huy động vốn cho CSHT, vừa khó kiểm tra giám sát hiệu quả của việc sử dụng những đồng vốn đã huy động được đó) Thêm vào đó, đầu
tư xây dựng CSHT còn liên quan đến phân cấp NSNN, cả phân cấp giữa NSTW và NSĐP cũng như phân chia trách nhiệm giữa quản lý vốn đầu tư và quản lý vốn duy
tu bảo dưỡng CSHT Chính vì vậy, quan hệ giữa đầu tư CSHT nói chung, đầu tư công nói riêng với NSNN và nợ công cần được tiếp cận dựa trên những quan điểm chiến lược sau:
Quan điểm 1:
Chỉ lập dự án xây dựng CSHT sau khi đã thiết lập được bộ tiêu chí đánh giá
hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường của mỗi loại CSHT Căn cứ vào bộ tiêu chí có thể định lượng được này mới xem xét phê duyệt từng dự án CSHT đồng thời sắp xếp
Trang 2trật tự ưu tiên đầu tư CSHT Bên cạnh đó, có thể chế đảm bảo việc đánh giá dự án theo bộ tiêu chí và sắp xếp thứ tự ưu tiên một cách khách quan, trung thực, giảm thiểu những áp lực bên ngoài Chẳng hạn, thành lập Hội đồng thuộc Quốc hội thẩm định những dự án CSHT tầm quốc gia do Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý thực hiện và Hội đồng thuộc HĐND cấp tỉnh thẩm định dự án CSHT trên địa bàn tỉnh do các cấp chính quyền địa phương trong tỉnh quản lý thực hiện Chính phủ và UBND cấp tỉnh căn cứ vào kết quả thẩm định sẽ phê duyệt dự án, xếp hạng ưu tiên, chịu toàn bộ trách nhiệm về triển khai dự án, từ kế hoạch huy động nguồn lực tài chính, chọn nhà thầu thực hiện, tiến độ triển khai dự án, chất lượng CSHT, nghiệm thu và đưa CSHT vào khai thác sử dụng
Quan điểm 2:
Các dự án được phê duyệt phải nằm trong qui hoạch không gian và thời
gian phát triển CSHT quốc gia và tỉnh (ngay cả các dự án CSHT cấp xã cũng phải
nằm trong qui hoạch chứ không phải do huy động từ nguồn ngoài NSNN mà cấp xã hay huyện tùy ý quản lý thực hiện vì CSHT phải đồng bộ trên cả cấp độ quốc gia và địa phương Chúng ta không có đủ tiền để xây dựng tất cả CSHT cùng một lúc nên càng cần phải đồng bộ để đảm bảo hiệu quả khai thác tối đa Đây cũng là cơ sở để chống lại căn bệnh đầu tư dàn trải, đầu tư kéo dài chậm đưa CSHT vào khai thác sử dụng, thậm chí xây dựng xong lại bỏ hoang lãng phí Hiệu quả đầu tư tổng thể của Việt Nam đang giảm một cách đáng lo ngại
Trường hợp Đại lộ Thăng Long
Dự án mở rộng và hoàn thiện đường Láng - Hòa Lạc được Bộ Giao thông vận tải phê duyệt từ tháng 7-2003 với tổng mức đầu tư hơn 3.733 tỉ đồng và đến tháng 10-2007 lại điều chỉnh dự án lên đến hơn 7.527 tỉ đồng
Đầu tư và ICOR 1995-2010
3.34 3.45
4.22 5.59 6.83
4.84 4.96 4.80 4.84 4.65
4.33 4.90 4.80
6.97 8.05
6.38
31.7 32.1
34.6 32.4 32.8 32.9 33.7
36.2 36.5
35.5 34
43.1 42.8
0.00
1.00
2.00
3.00
4.00
5.00
6.00
7.00
8.00
9.00
1995 19961997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
ICOR Đầ u t ư ( %GD P)
Trang 3chiều rộng nền đường tối đa chỉ đạt 134m, hụt 6m so với quyết định (trừ đoạn qua sông Đáy)
Theo quy định sẽ dành các khu đất phát triển đô thị giao cho chủ đầu tư để tạo vốn song UBND tỉnh Hà Tây (cũ) chỉ giao khu đô thị mới Bắc An Khánh cho Vinaconex làm chủ đầu tư, còn lại 746,8ha thuộc các khu Nam An Khánh, Quốc Oai, Liên Quan, Sơn Đồng, Dương Cốc được giao cho các đơn vị không phải nhà đầu tư Việc dành quỹ đất cho nhà đầu tư chỉ tạo được 1.472 tỉ đồng vốn làm đường, khiến Nhà nước phải chi thêm khoảng 6.000 tỉ đồng dẫn đến quá trình thực hiện phải thay đổi hình thức đầu tư, làm chậm tiến độ dự án Theo quyết định đầu tư và hợp đồng ký kết lần đầu, dự án chậm bốn năm; lần hai chậm một năm (dự kiến hoàn thành tháng 12-2010 nhưng đến 6/12/2010 vẫn chưa hoàn thiện)
Công trình đã phải thay đổi nhà đầu tư, hình thức đầu tư, tổng thầu xây lắp cùng với những biến động giá cả và khủng hoảng kinh tế đã làm tăng tổng mức đầu
tư dự phòng về giá hơn 1.387 tỉ đồng
Quan điểm 3:
Trang 4100
200
300
400
500
600
700
800
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Đầu tư toàn xã hội 1995-2009
Kinh tÕ NN Kinh tÕ ngoµi NN Khu vùc FDI
Tổng vốn đầu tư toàn xã hội tăng nhanh ở cả 3 khu vực kinh tế nhà nước,
ngoài nhà nước và FDI Đa dạng hóa các nguồn lực tài chính phát triển CSHT dựa
trên: (i) 100% vốn đầu tư NSNN; (ii) 100% vốn có nguồn gốc NSNN (vay ODA, tín dụng nhà nước, TPCP, DNNN); (iii) 100% vốn ngoài NSNN (doanh nghiệp trong nước, FDI từ vốn tự có và vay tín dụng, phát hành TPDN); (iv) hỗn hợp các nguồn vốn trên
Tỷ trọng vốn đầu tư toàn xã hội 1995-2009
42.0% 49.1%49.4%
55.5%58.7% 59.1%59.8%57.3%52.9% 48.1%47.1%45.7%
37.2%33.9% 40.6%
27.6%
24.9%22.6%
23.7% 24.0% 22.9%22.6%25.3%31.1%
37.7%38.0%38.1%
38.5%
35.2%
33.9%
30.4%26.0%28.0% 20.8%17.3% 18.0%17.6%17.4%
16.0% 14.2%14.9%16.2%
24.3%
30.9% 25.6%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Kinh tÕ NN Kinh tÕ ngoµi NN Khu vùc FDI Quan điểm 4:
Trang 5NSNN 1995-2011 (%GDP)
-0.5 -0.2
-1.7
-0.1 -0.8
-2.8 -2.8
-1.4 -1.2
0.9
-1.2 -0.4 -1.9 -0.9
-8.9
-5.9 -4.3
28.7 28.7 29.0
26.7 26.9 27.2
25.5 24.4 24.2
30.6 29.8
35.6 32.8 31.5
22.9
23.3
25.9
26.7 24.9 22.7 21.6 20.5 19.8 20.2 20.8
29.1 27.1 26.1
25.8 20.6
20.4 22.6 23.6 24.1
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2
Cân đối NSNN chính thức Cân đối NSNN tổng thể (gồm chi quĩ ngoài NS) Tổng thu NSNN
Tổng chi NSNN
Vốn đầu tư từ NSNN: Nguồn vốn này cần thu hẹp về tỷ trọng vốn cho CSHT
do hạn chế về qui mô NSNN, điều chỉnh cơ cấu chi NSNN theo hướng giảm tỷ lệ chi NSNN/GDP và tỷ lệ chi đầu tư/tổng chi NSNN khi phải đảm bảo tăng tỷ lệ chi thường xuyên và chi trả nợ/tổng chi NSNN mặc dù số tuyệt đối chi từ NSNN cho CSHT vẫn có thể tăng Qui mô thu chi NSNN cũng như thâm hụt NSNN so với GDP đã tăng quá cao
Cơ cấu vốn đầu tư Nhà nước
44.6 45.6 44.0 40.4 41.3 43.6 44.7 43.8 45.0 49.5 54.4 54.1 54.2
61.8 64.3
19.9 19.3 23.7 28.3 32.1 31.1 28.2 30.4 30.8
25.5 22.3 14.5 15.4
13.5 14.1
35.5 35.1 32.3 31.3 26.6 25.3 27.1 25.8 24.2 25.0
23.3 31.4 30.4 24.7 21.6
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
120.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Vốn của các doanh nghiệp Nhà nước và nguồn vốn khác Vốn vay
Vốn ngân sách Nhà nước
Trang 6Cơ cấu chi NSNN 2006-2010
31.02
15.51
13.93
13.75 12.83
10.62
11.97 11.08 12.07
0.00
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
120.00
DT2006 QT2006 DT2007 QT2007 DT2008 QT2008 DT2009 TH2009 DT2010
Chi trả nợ và viện trợ (%tổng chi) Chi thường xuyên (%tổng chi) Chi đầu tư phát triển (%tổng chi)
Hơn nữa, quản lý chi đầu tư từ NSNN rất khó, dễ dẫn đến thất thoát lãng phí nên nguồn vốn này chỉ dành cho các CSHT có ý nghĩa chiến lược quốc gia/tỉnh song không thể thu hồi vốn Tiến tới có cơ chế sử dụng nguồn vốn này để mua lại/trả nợ vốn xây dựng các CSHT phục vụ lợi ích chung chứ Chính phủ/UBND các cấp
không trực tiếp đầu tư nữa
Quan điểm 5:
Vốn có nguồn gốc NSNN: đây là nguồn vốn chủ yếu cho CSHT trong tương
lai ít nhất 5-10 năm nữa cho những CSHT chậm thu hồi vốn, không thu được lợi nhuận hoặc lợi nhuận không đáng kể Vốn ODA quản lý theo dự án nên phải giải quyết 2 vấn đề cơ bản là lựa chọn dự án và nguồn trả nợ gắn với an ninh tài chính quốc gia nói chung và khả năng trả nợ nói riêng
Trang 7Nợ quốc gia 1995-2011
1.3 1.7 1.9 1.8 2.7 3.0 3.4 3.7 5.6 6.3
8.6 11.5
21.0 23.0
14.1 15.4
19.2
43.9
50.9
86.1
71.4
31.5 33.5
41.3
49.0 51.3 45.6
42.9
44.5 42.4
41.0 38.2
36.0
77.7 75.3 74.5
32.3 32.5
33.5
33.7 35.0
38.6
40.7 40.8 38.5
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Gross officl reserves (incl gold, bill USD) Total public debt (%GDP)
External Debt (%GDP)
Nguồn trả nợ có thể từ nguồn thu khai thác sử dụng CSHT và nguồn chi trả
nợ từ NSNN (trả nợ gốc và lãi), trong đó nguồn thu thứ nhất cần nâng lên Đối với nguồn TPCP và tín dụng Nhà nước cũng tương tự Nợ công của Việt Nam đã lên tới 52,6%GDP năm 2009 và khoảng 56,7%GDP năm 2010 trong khi nợ nước ngoài cũng lên tới gần 40%GDP Chi trả nợ gốc từ NSNN bình quân 40-45 ngàn tỷ đồng/năm giai đoạn 2006-2010 và tiếp tục gia tăng trong những năm tới do đến hạn trả nợ cũng như biến động tỷ giá hối đoái Theo Bộ KH&ĐT, đến hết năm 2010, Chính phủ đã trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho đầu tư 1.757 dự án (tương đương 1.939 tiểu dự án) giao thông, thủy lợi và di dân tái định cư sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003-2010, trong đó: 1.001 dự án giao thông (trung ương: 132 dự án2, địa phương: 869 dự án); 753 dự án thủy lợi (trung ương: 108 dự án3, địa phương: 645 dự án); 3 dự án di dân tái định cư Các dự án trên có tổng mức đầu tư là 443.126 tỷ đồng, trong đó vốn trái phiếu Chính phủ là 424.781 tỷ đồng
Bộ KH&ĐT cho rằng, để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục đầu tư bằng TPCP, trong 5 năm 2011-2015 cần huy động khoảng 315 nghìn tỷ đồng TPCP, bình quân 63 nghìn tỷ đồng/năm, cao hơn tổng số vốn TPCP kế hoạch năm 2010 khoảng 7 nghìn tỷ đồng Tuy nhiên, xuất phát từ yêu cầu phát triển bền vững, tăng cường quản lý nợ và dư nợ của Chính phủ và nợ công không vượt ngưỡng cho phép bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, dự kiến huy động TPCP trong 5 năm 2011-2015 khoảng 225 nghìn tỷ đồng; trong đó, năm 2011 là 45 nghìn tỷ đồng (giảm 11 nghìn
tỷ đồng so với năm 2010) Dự kiến tổng số vốn TPCP này mới đáp ứng được
Trang 8khoảng 70% số vốn còn thiếu để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục hiện nay
Riêng nguồn vốn đầu tư CSHT từ các DNNN, đặc biệt là từ các tập đoàn cần đối xử như loại (iii) để đảm bảo môi trường kinh doanh bình đẳng giữa các thành phần kinh
tế
Qui mô nợ và dự trữ ngoại hối 2006-2015
26.1
32.4
39.6
45.7
53.3
59.7
65.9
72.3
79.1
86.2
28.4
36.5
41.7
47.7
54.4
61.1
68.0
73.8
45.6 38.1
30.8
15.4 14.1
11.5
21.0 23.0 19.2
24.4
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Total public debt (billions USD) Total external debt (billions USD) Gross official reserves (billions USD)
Quan điểm 6:
Vốn ngoài Nhà nước: đây là nguồn vốn chủ yếu đầu tư những CSHT không
những có khả năng thu hồi vốn mà còn có lợi nhuận (từ khai thác sử dụng CSHT hay/và gắn với CSHT)
Trang 9FDI giai đoạn 1988-2009
341.7
5590.7 2565.4 3142.8 3191.2
12004.0 21347.8 64011.0
16345.4
6937.2
5099.9
6839.8 2998.8
10164.1
2208.5 3037.4
4188.4
735.0
1291.5
274
349 391
555
811
987 839
372
415 372
1544
970
791 808
327 285
107 67 37
152
1171
0.0
10000.0
20000.0
30000.0
40000.0
50000.0
60000.0
70000.0
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800
Vốn đăng ký (Triệu USD) Vốn thực hiện (Triệu USD) Số dự án
Chẳng hạn như, cùng là một công trình giao thông như con đường song có thu phí khác với không thu phí, có lợi ích từ 2 bên đường khác với không có lợi ích từ hai bên đường (đổi đất lấy hạ tầng), có lợi ích trực tiếp từ con đường khác với không
có lợi ích trực tiếp (đường vào khu đô thị, vào nhà máy, vào công trình của nhà đầu
tư con đường đó) hay cùng là một ngôi trường song trường công lập (công ích phi lợi nhuận) khác hẳn với trường tư thục (công ích thu lợi nhuận chẳng kém gì một ngành kinh doanh khác)
Đối với nguồn vốn này, quan trọng không phải là ưu tiên ưu đãi (kinh tế và tài chính) mà là tạo ra cơ chế kiểm soát và cân đối lợi ích giữa các bên tham gia đồng thời tạo môi trường tài chính tín dụng thuận lợi để nguồn vốn này vận động và hướng vào phát triển CSHT theo qui hoạch chung Lợi nhuận và điều kiện để đạt được lợi nhuận (tổng thể) mới là yếu tố quyết định dòng vốn này
Trang 10Chính sách tiền tệ 1995-2011
18.5 18.7 19.9 20.1
28.4 35.3 39.3
43.1 48.4
58.7 65.9
71.2 93.3 90.2
112.7 119.6 134.6
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Credit to the economy (%GDP) M2 (%GDP)
Trường hợp ngành điện
Sản lượng điện phát ra tăng liên tục nhưng vẫn không đáp ứng đủ nhu cầu nên phải mua điện ở nước ngoài (đồng thời vẫn bán điện ra nước ngoài) với giá cao hơn giá bán bình quân nên EVN thông báo lỗ chủ yếu là từ khoản chênh lệch giá này Ngay cả khi mua điện từ nước ngoài thì chênh lệch cung cầu vẫn giao động ở mức 10-25% tuỳ theo thời điểm Giai đoạn 2005-2009, sản lượng điện phát ra hàng năm tăng 11-13%/năm song vẫn thấp hơn so với tốc độ tăng giá trị sản xuất công nghiệp theo giá so sánh 1994 bình quân 14-17%/năm (ngoại trừ năm 2009 chỉ tăng 7,6% do tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu) Như vậy, mặc dù sản lượng công nghiệp năm 2009 tăng tới 67,2% so với năm 2005 song sản lượng điện chỉ tăng có gần 54,9% trong giai đoạn này Nói cách khác, sản lượng điện cung ứng đã không theo kịp tốc độ tăng sản lượng công nghiệp chứ chưa nói đến đáp ứng yêu cầu gia tăng về điện sinh hoạt cùng với xu thế cải thiện điều kiện sống của người dân nên tình trạng thiếu điện là tất yếu
Trong khi các tập đoàn nhà nước như EVN, PVN, TKV được giao trọng trách đảm bảo nguồn cung điện cho nền kinh tế song sản lượng điện phát ra lại chỉ tăng 6-10%/năm (thậm chí năm 2006 còn giảm gần 6% so với năm trước) nên tỷ trọng của kinh tế nhà nước trong tổng sản lượng điện phát ra đã giảm từ gần 97% năm 2004 xuống còn gần 71% năm 2009 Trong khi khu vực kinh tế ngoài nhà nước chỉ đảm bảo một phần không đáng kể nguồn điện với 13 triệu kwh năm 2009 (con số này năm 2000 là 11 triệu kwh) chủ yếu do đầu tư nguồn điện đòi hỏi vốn lớn và chậm thu hồi vốn đầu tư nên không hấp dẫn khu vực kinh tế ngoài nhà nước thì khu vực