Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam potx

Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam chương trình XĐGN quốc gia

Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam

chương trình XĐGN quốc gia làm hạn chế giá trị

của các chương trình thành phần đối với người

nghèo và dễ bị tổn thương (xem phần dưới)37 Đặc

biệt, cần phải làm cho chương trình XĐGN quốc

gia có qui mô thực sự rộng lớn: hiện tại, mặc dù có

nhiều chương trình thành phần, nhưng phần lớn các

quỹ XĐGN được dùng để cấp tín dụng và phát triển

cơ sở hạ tầng Không may thay, có rất ít phân tích

về hiệu quả của các chương trình XĐGN để từ đó

đưa ra các kết luận xác định yếu tố nào thành công

cần phải mở rộng và tái tạo và yếu tố nào không

thành công, cần điều chỉnh một cách bền vững Một

trường hợp minh họa cho luận điểm này là Qũy

Xúc tiến Việc làm Quốc gia (QXTVL) Cơ sở của

các ý kiến đóng góp thường xuyên về sự thành công

của chương trình này - giả định mỗi khoản vay tạo

ra một việc làm - là quá đơn giản Một khoản ngân

sách đáng kể đã được chi cho chương trình này

(1.165 tỷ đồng trong các năm 1992-1999) do vậy,

rất cần thiết phải đánh giá định kỳ để kiểm tra hiệu

quả chi phí của các thành tựu đạt được38 Chính phủ

gần đây đã cam kết tiến hành đánh giá các chươngtrình này39

Chương trình tài chính vi mô

Chương trình tài chính vi mô không nhất thiết làmột công cụ của bảo trợ xã hội: theo thông lệ, khivay tiền để đầu tư sản xuất được chú trọng và đại

đa số người hưởng lợi là người nghèo cấp trung chứkhông phải quá nghèo thì vai trò của nó sẽ là khuyếnkhích (định hướng phát triển) chứ không phải làbảo trợ Nếu được thiết kế và quản lý kém, hoặcnếu đất nước đó gặp phải biến động về kinh tế, thìchương trình tài chính vi mô bản thân nó có thể trởthành một dạng dễ bị tổn thương Tuy nhiên, tàichính vi mô có thể được đưa ra xem xét để phục vụcho công tác bảo trợ xã hội Có cả một nguồn tàichính vi mô tương đối lớn ở Việt Nam, và số lượngngười vay đã tăng lên nhanh chóng trong các năm

90 khi Ngân hàng Phát triển Nông thôn (NHPTNT)

và các chương trình khác của chính phủ cấp vốnvay với mức lãi suất trợ cấp40 Trong khi chươngtrình này có tác động tốt, thì các khía cạnh về cơcấu và quản lý của khu vực này lại có vấn đề Khiyêu cầu cho vay với lãi suất thấp vượt quá khả năngcung cấp, thì tín dụng lại bị hạn chế, và như vậy sẽrất hiếm tiền cho người nghèo vay và họ sẽ vẫn phải

đi vay với lãi suất cao trong khu vực phi chính thức.Quan trọng nhất là, thiếu hẳn một công cụ tiết kiệmtiền mặt, là công cụ có thể thực hiện chức năng bảotrợ xã hội quan trọng Nguyên nhân chủ yếu là domức lãi suất trợ cấp cho các khoản vay làm cho ngânhàng khó đưa ra một mức lãi suất hấp dẫn cho tiềngửi Một số cam kết gần đây của Chính phủ chothấy môi trường tài chính vi mô có thể được cảithiện trong trung hạn41

Phòng chống, giảm bớt và đối phó với tai họa

Đặc biệt ở một số vùng như duyên hải miền trung

và đồng bằng sông Cửu Long, nơi thiên tai thườngxuyên xảy ra, thì các biện pháp phòng chống và đốiphó với tai họa (ở cấp địa phương và ở mức tự hỗ trợtập thể của các cộng đồng chịu ảnh hưởng của lũ

hoàn cảnh đặc biệt khó khăn (UBDTMN)

hàng phục vụ người nghèo)

cho người nghèo (Bộ Y tế)

24 Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam

lụt và sự hỗ trợ của các cộng đồng lân cận) được

triển khai tương đối tốt Trong trường hợp này,

thường thì việc giảm bớt rủi ro (bằng cơ sở hạ tầng

điều chỉnh lũ) và đối phó với rủi ro (qua việc huy

động các tổ chức nhà nước và đoàn thể quần chúng

hỗ trợ những người bị rủi ro) tương đối hiệu quả

Việc giảm nhẹ rủi ro (các biện pháp thực hiện trước

để giảm bớt ảnh hưởng của các tai họa không thể

tránh được) vẫn còn chưa được triển khai Tuy nhiên

trong những năm gần đây cũng có nhiều thành tựu

hơn trong lĩnh vực này (ví dụ như việc xây dựng

các ngôi nhà chịu được bão lũ)

Bảo hiểm vụ mùa

Bảo hiểm vụ mùa do Công ty Bảo hiểm Việt Nam

(Bảo Việt) đưa ra từ năm 1993 là một lĩnh vực có

tiềm năng rõ ràng Có ba cách để thu phí bảo hiểm,

mỗi cách đều có thuận lợi và khó khăn của nó Nộp

phí bảo hiểm theo phương thức tự nguyện thông

qua hệ thống thuế có lợi thế là cục thuế đã có các

thông tin về diện tích và việc sử dụng đất; nhưng vì

là công việc thêm vào công việc chính của họ nên

cán bộ thu thuế phải làm việc quá sức, và thu gộp

phí bảo hiểm với thuế làm cho người nông dân

không muốn nộp Nộp phí bảo hiểm thông qua

ngân hàng tương đối dễ dàng, nhưng lại rất hạn

chế đối với những vùng (đặc biệt là đồng bằng sông

Cửu Long) nơi mà đại đa số nông dân đều vay tiền

của ngân hàng Nộp phí bảo hiểm trực tiếp cho các

đại lý của công ty bảo hiểm lại phải chịu chi phí cao

(do chi phí đi lại) và hiệu quả thấp, và Bảo Việt vẫn

chưa có đủ nhân viên có trình độ để lãnh trách

nhiệm phục vụ phức tạp này Các cộng đồng thảo

luận về quản lý rủi ro trong bối cảnh cuộc sống ở

nông thôn tha thiết muốn có các công cụ bảo hiểm

có thể giúp họ đối phó với vụ mùa thất bát tốt hơn

Sự thu hút cũng bị hạn chế: năm 2000, có 315.200

hộ gia đình nông dân và 206.000 hécta (3,4%) trong

số 6 triệu hécta được canh tác ở Việt Nam được

mua bảo hiểm Sự đánh giá không chính xác và sự

hợp tác mỏng manh giữa Bảo Việt và chính quyền

địa phương dẫn đến sự không hiệu quả42

Các điều tiết thị trường lao động (kể cả lao động trẻ em)

Việt Nam đã đề ra các mục tiêu kỳ vọng về tăng

trưởng công nghiệp Để theo đuổi các mục tiêu này,

sẽ cần phải chắc chắn rằng tăng trưởng công nghiệp

là cần nhiều lao động hơn hiện nay (và do vậy nghèo

đói – và cả tình trạng dễ bị tổn thương – sẽ giảmbớt) Điều tiết thị trường lao động cần đạt được sựcân bằng giữa một bên là bảo đảm cho người lao

động không phải chịu mức lương thấp và chịu cácrủi ro tại nơi làm việc, và bên kia là không làm chogiá tăng lên đến mức không còn cạnh trạnh và vẫngiảm bớt được thất nghiệp Sự điều tiết này có bavấn đề đặc biệt đáng chú ý: mức tiền công tối thiểu,bồi thường phi tiền lương của bảo hiểm xã hội (như

đã nêu ở trên), và chấm dứt hợp đồng lao động vàgiải quyết tranh chấp Sức khỏe nghề nghiệp, sự antoàn và quản lý lao động trẻ em cũng là những khíacạnh quan trọng của bảo trợ xã hội Hơn hết, chế

độ bảo đảm quyền lao động của Việt Nam trên lýthuyết được đánh giá là tốt, và cho dù thực hiệnchưa tốt nhưng vẫn tốt hơn chế độ lao động ở TrungQuốc43

Mức tiền công tối thiểu rất khác nhau giữa các khuvực (một mặt là giữa các công ty nhà nước và cáccông ty khác trong nước và mặt khác là với cáccông ty có vốn đầu tư nước ngoài) và, trong khuvực đầu tư nước ngoài mức tiền công tối thiểu cũngrất khác nhau giữa các vùng Mức tiền công tối thiểu

ở khu vực nội địa rất thấp, và có thể ảnh hưởng đôichút đến đến mức tiền lương trung bình vốn caohơn nhiều so với mức lương tối thiểu được áp dụngcho công nhân có tay nghề thấp Mức lương ở cáccông ty nước ngoài cao hơn nhiều, khoảng từ 78%

đến 89% mức lương trung bình ở khu vực tư nhân.Việc bắt buộc áp dụng mức tiền công tối thiều cũngkhông chặt chẽ, nhưng hầu hết các công ty có vốn

đầu tư nước ngoài được điều tra đều có vẻ tuân theoqui tắc lao động Về lý thuyết, những yêu cầu này

có thể ảnh hưởng tiêu cực đến lợi thế cạnh tranh vàviệc làm của Việt Nam Trong thực tế, một nghiêncứu năm 2000 đã kết luận rằng “Tuy nhiên, có một

số ít nhà đầu tư tỏ ra có phàn nàn về chi phí lao

động [mà] chi phí lao động chỉ là một phần củacái xác định tính cạnh tranh Có vẻ như có nhiềukhả năng để thực hiện những cải cách tiết kiệm chiphí hơn là những cải cách dẫn đến giảm sức muacủa công nhân tiền công lao động ở Việt Namvẫn rất thấp và hấp dẫn so với các tiêu chuẩn quốctế”44 Các qui tắc lao động ở khu vực đầu tư nướcngoài do đó dường như tạo ra một mức sàn hiệu quả

Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam

cho mức tiền công thực tế (cho dù vẫn có một số vi

phạm), mà không làm hỏng triển vọng việc làm

Đã có các đề nghị tăng mức tiền công tối thiểu hiện

hành, chủ yếu đối với khu vực công và cũng có thể

(với một lượng nhỏ hơn) cho khu vực tư nhân trong

nước Nếu mức tiền công cho khu vực kinh doanh

tư nhân trong nước được tăng lên bằng mức dự định

cho khu vực nhà nước (có thể là gấp đôi mức hiện

tại) thì nó có thể sẽ ảnh hưởng đến tiền lương và

tình trạng việc làm Sẽ cần phải tiến hành các phân

tích kinh tế cẩn thận để đánh giá xem liệu tổn thất

đó (khi việc làm giảm) có bị nặng nề quá so với các

lợi ích hưởng lợi (khi người lao động có thu nhập

còn lại cao hơn) khi mức tiền công tối thiểu ở khu

vực tư nhân tăng lên nhiều

Các qui định rất nghiêm ngặt về chấm dứt hợp đồng

lao động làm giảm tính linh hoạt của các công ty

trong việc điều chỉnh qui mô và cơ cấu lao động

của họ nhằm đáp ứng những thay đổi của điều kiện

thị trường; thực hiện vấn đề này thực tế có thể làm

tăng tình trạng thất nghiệp do không khuyến khích

người sử dụng lao động tuyển thêm lao động mới

Các vấn đề chuyển đổi lao động đặc biệt quan trọng

trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước,

và còn ảnh hưởng đến thiện ý của các nhà đầu tư

khi đầu tư vào các liên doanh với doanh nghiệp nhà

nước Luật Lao động năm 1995 cho phép chấm dứt

hợp đồng lao động bằng việc thanh toán cho người

lao động một tháng lương cho mỗi năm làm việc

cho các trường hợp “cơ cấu lại kinh doanh” hoặc

“thay đổi công nghệ”; và một nửa tháng lương cho

mỗi năm làm việc cho các trường hợp bị “thiên tai”

hoặc ngừng kinh doanh Tuy nhiên, việc giãn thợ

hàng loạt cần phải được thảo luận và được công

đoàn chấp thuận Các tranh chấp về chấm dứt hợp

đồng lao động giữa công đoàn và chủ lao động cần

một qui trình phân xử phức tạp; qui trình hiện tại để

giải quyết các tranh chấp giữa cá nhân người lao

động và chủ lao động đơn giản hơn rất nhiều Trong

thực tế, hầu hết các công ty ở khu vực tư nhân đều

tránh các cản trở đối với sự linh hoạt điều chỉnh lao

động bằng cách ký hầu hết các hợp đồng lao động

ngắn hạn (từ 6 tháng đến một năm) Do đó trường

hợp duy nhất có vẻ như luật lao động cản trở các

quyết định lao động là các quyết định đối với công

ty nước ngoài tham gia liên doanh với doanh nghiệpnhà nước: ở đây, việc hiểu rõ luật Lao động vẫn cònrất hạn chế và mơ hồ, rất có thể cản trở một số đầutư nước ngoài vào liên doanh45

Trong tương lai, điều kiện làm việc có thể sẽ là mộtvấn đề của pháp chế bảo trợ lao động Các yêu cầupháp lý được hình thành nhưng ở mức nghiên cứunhỏ cho thấy là điều kiện làm việc ở các doanhnghiệp tư nhân thường không đáp ứng được cácyêu cầu này Tuy nhiên, việc cưỡng chế thi hành cóhiệu quả hơn đòi hỏi phải tăng số lượng nhân viênthanh tra và các biện pháp cho phép người lao động

có thể kiên quyết đòi thực hiện quyền lợi của họtrong công việc trong đó có các biện pháp để truyềnbá thông tin tốt hơn và rộng rãi hơn về các quy địnhlao động và vai trò mạnh mẽ hơn của các tổ chứccông đoàn

Việt Nam là nước ký rất sớm vào Hiến chương vềQuyền trẻ em, và pháp chế quốc gia nói chung phản

ánh sự cân bằng nhạy cảm giữa bảo trợ trẻ em vànhận thức được tầm quan trọng của lao động trẻ em

đối với tình trạng mức sống của các hộ nghèo (chủyếu ở phạm vi trong nước và cả một số trường hợp

về lao động tiền công) Lao động trẻ em đã giảmnhanh cùng với kết quả giảm nghèo ở Việt Namtrong các năm 90 Tuy nhiên, vấn đề này vẫn chưakết thúc: trẻ em gái, trẻ em dân tộc thiểu số và concái của những người di cư từ nông thôn ra thành thịhầu như phải làm việc, hoặc ở trong hoặc ngoài gia

đình, nhiều giờ hơn thời gian giành cho các nhucầu phúc lợi và phát triển46

Bảo vệ sự tiếp cận dịch vụ y tế: Bảo hiểm y tế và miễn phí cho người sử dụng

Vì sức khỏe kém là một trong các rủi ro có đặc tínhphổ biến nhất mà người Việt Nam phải đối phó (xemphần trên), nên các cơ chế để đáp ứng chi phí chămsóc y tế là một trong số các phương tiện bảo trợ xãhội quan trọng nhất Hiện có hai phương hướnggiải quyết vấn đề này: miễn phí sử dụng và bảohiểm y tế Một số nhóm (người tàn tật, trẻ mồ côi,những người bị bệnh lao và bệnh phong, và người

26 Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam

nghèo) phải được miễn phí y tế theo quy định đưa

ra đầu những năm 1990 Nhưng không rõ là người

nghèo có thực sự được miễn phí y tế hay không,

đặc biệt là tiền thuốc, và tỷ lệ miễn rất khác nhau

giữa các cơ sở y tế Có thể, vấn đề đó đã được nhận

thấy nên từ năm 2000, một phương án mới đã được

áp dụng thực hiện thông qua hệ thống Bảo hiểm y

tế Việt Nam (xem Khung 7) Việc cấp thẻ y tế miễnphí cho người nghèo áp dụng từ năm 2000 có triểnvọng là cách thức tốt để cải thiện khả năng tiếp cậndịch vụ y tế Tuy nhiên, vẫn có những vấn đề nhất

định Chỉ có 4 triệu người nhận được thẻ y tế miễnphí (trong khi đó, Tổng cục thống kê/Ngân hàngthế giới ước tính có 28 triệu người nghèo trong đó

11 triệu người là cùng cực) Những người muốnyêu cầu dịch vụ y tế sử dụng thẻ y tế miễn phíthường được điều trị sau những người trả bằng tiềnmặt đặc biệt ở những vùng khó khăn Và thậm chí,

họ còn phải trả một số phí (chính thức hoặc khôngchính thức) khi sử dụng dịch vụ

Nhu cầu khẩn thiết là phải đánh giá lại phương thứclàm sao để đảm bảo cho người nghèo được tiếp cậndịch vụ y tế mà họ cần Khó khăn về tài chính hạnchế khả năng Chính phủ cung cấp thẻ y tế miễn phícho tất cả người nghèo và do không có các nguồntài chính khác, các trạm y tế xã (nơi mà phần lớnngười nghèo đến khám chữa bệnh) sẽ tiếp tục viphạm các quyền được miễn phí và chữa bệnh côngbằng của những người có thẻ y tế miễn phí Mộtphần của vấn đề này là các lý do hành chính Hệthống bảo hiểm y tế chỉ làm việc với các tuyến caohơn tuyến y tế xã nên không thanh toán các dịch vụ

y tế cấp xã Cần phải điều chỉnh các sắp xếp về tàichính trong y tế để có thể thanh toán các dịch vụ y

tế cung cấp cho người nghèo của các trạm y tế xã:bởi lẽ có thể rất phức tạp về hành chính để thựchiện điều này trên cơ sở phí dịch vụ nên có lẽ tốtnhất Chính phủ Việt Nam nên cấp một phần tiềnbảo hiểm cho các trạm y tế xã theo đầu người 47

Khuyến nông

Khuyến nông có tiềm năng lớn để giảm bớt rủi ro

về sản xuất mà các nhóm lao động nông thôn phải

đối phó Có lẽ quan trọng nhất là việc tiêm vắc xinhiệu quả và đầy đủ và điều trị bệnh của vật nuôi cóthể giảm đáng kể rủi ro mà người nông dân phảichịu khi xảy ra tổn thất về vật nuôi vốn vừa là công

cụ sản xuất (động vật kéo) vừa là nguồn tiết kiệmcủa họ Các dịch vụ khuyến nông thiếu nguồn kinh

Khung 7: Bảo hiểm Y tế Việt Nam: diện hưởng

lợi và đóng góp

Phạm vi bảo hiểm y tế đã mở rộng rất nhanh

trong 5 năm đầu tiên khi Cơ quan Bảo hiểm Y tế

Việt Nam (BHYT) được thành lập năm 1993,

nhưng từ đó tới nay thì không hề mở rộng

Chương trình BHYT gồm hai thành phần: i)

chương trình bảo hiểm y tế bắt buộc trước tiên

nhằm bảo hiểm cho người lao động khu vực

công đang làm việc và đã về hưư; và ii) chương

trình tự nguyện cho các đối tượng còn lại

Chương trình tự nguyện đưa ra hai hình thức:

hình thức bảo hiểm thấp thanh toán chi phí điều

trị nội trú và hình thức bảo hiểm cao thanh toán

cho các chi phí điều trị ngoại trú và các chi phí

thuốc men khác Năm 1998 chương trình bảo

hiểm bắt buộc có 77% dân số tham gia trong

khi chương trình bảo hiểm tự nguyện chỉ có 5%

Hơn 90% số người đăng ký vào chương trình

bảo hiểm tự nguyện là học sinh vì các trường bị

chính quyền địa phương yêu cầu đăng ký mua

bảo hiểm cho học sinh của trường Chương trình

này cho đến nay mới chỉ đạt được ở mức hạn

chế trong việc các nhóm khác, đặc biệt là các

nhóm ở nông thôn đăng ký bảo hiểm: năm 1998,

diện bảo hiểm trong nhóm giàu nhất đạt 28,7%

còn nhóm nghèo nhất chỉ là 5,8% Diện bảo hiểm

rất khác nhau giữa các tỉnh (từ 3,7% đến 38%)

Mức đóng góp cho chương trình bảo hiểm bắt

buộc là 3% mức lương cơ bản (1% do người lao

động đóng, và 2% do chủ lao động đóng) Các

thành viên của chương trình bảo hiểm tự nguyện

nộp tiền bảo hiểm hàng năm ở các mức rất khác

nhau từ 10.000 đến 50.000 đồng một năm Các

cơ sở y tế cở cấp liên xã hoặc tuyến cao hơn

được Cơ quan BHYT thanh toán trên cơ sở phí

dịch vụ: mức phí chung cho phòng nằm điều trị

và mức phí xét nghiệm và chữa trị bệnh

47

Tài liệu nguồn cho phần này gồm ADB và WHO (2001) Quốc gia hoá các mục tiêu phát triển quốc tế về xoá đói giảm nghèo cho Việt Nam: Cải thiện tình trạng sức khoẻ và giảm những bất bình đẳng về y tế Chiến lược thực hiện các mục tiêu phát triển của Việt Nam Dự thảo tham vấn, đặc biệt ở trang 36; và Ngân hàng thế giới và các tổ chức khác 2001, đặc biệt tr 154-160

Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam

phí và không đáp ứng được nhu cầu của đại đa số

người dân nông thôn (lại càng không đáp ứng được

nhu cầu của người nghèo ở nông thôn), không được

phối hợp với các dịch vụ khác (như tín dụng vi mô)

và không hoàn thành được vai trò này (xem Khung

8) Các nhóm dân cư ở nông thôn được hỏi ý kiến

về dự thảo Chiến lược CPRGS đã có ý kiến rằng sựkhuyến khích mạnh mẽ phát triển một số vụ mùa

để tăng thu nhập được cho là phù hợp với vùng của

họ thông qua các dịch vụ khuyến nông (và các mụctiêu sản lượng đã xác định một cách tập chung) đãlàm cho người nông dân phải chịu sự sụt giảm giácả tiêu dùng trong thời gian dài Đã có những thànhcông trong những năm gần đây, khi dịch vụ khuyếnnông ở một số tỉnh tiến hành các phương thức có sựtham gia nhiều hơn của người dân và theo yêu cầu.Các buổi học về những điển hình thành công đã

được nhân rộng một cách hệ thống trên toàn đấtnước

Ai là người được hưởng lợi từ chương trình bảo trợ xã hội của nhà nước?

Không thể đưa ra một phân tích toàn diện về việcphân bổ nguồn hỗ trợ của bảo trợ xã hội và giảmnghèo được cấp cho người lao động Tuy nhiên, cóthể đưa ra các phân tích từng phần, dựa trên số liệu

ĐTMSDC năm 1998 cho phép xác định phạm vi phân

bổ hỗ trợ của các chương trình xã hội được chọn sửdụng của Chính phủ và các tổ chức phi chính phủ(xem bảng 5) Tóm lại, trong số các chương trình

có các dữ liệu nhận trợ cấp thì nguồn thu nhập xãhội đáng kể nhất là từ các quỹ bảo hiểm xã hội,không có gì là ngạc nhiên khi quỹ đã chi trả nhiềuhơn mức ở mức trung bình và tri chả cho một tỷ lệlớn hộ gia đình ở nhóm tiêu dùng cao trong nămnhóm tiêu dùng, và số lượng người hưởng lợi vàmức hỗ trợ cho mỗi hộ gia đình giảm một cách đáng

kể đối với các nhóm tiêu dùng còn lại Phụ cấp xãhội – hay trợ cấp xã hội của tất cả các loại (thôngthường, khẩn cấp và cứu đói) hơi có xu hướng thụtlùi, ít chênh lệch hơn giữa năm nhóm dân cư vềmức trợ cấp và mức trợ cấp lớn nhất lại là cho nhómgiữa, còn nhóm nghèo nhất lại nhận được mức trợcấp bình quân theo đầu người thấp nhất Trợ cấpcủa chương trình xóa nghèo và sự hỗ trợ của các tổchức phi chính phủ thì ngược lại, được dành chonhóm nghèo nhất – nhưng còn quá nhỏ so với sốlượng quá lớn của nhóm này48 Nói chung có thể đi

đến kết luận là hệ thống bảo trợ xã hội hạt nhân chínhthức ở Việt Nam – chương trình bảo hiểm xã hội vàtrợ cấp xã hội – không thực hiện được bảo trợ xã hộimột cách hiệu quả cho đại đa số người nghèo.Yếu tố địa lý cũng có ảnh hưởng rất lớn đến sựkhác nhau của mức trợ cấp theo đầu người khi phân

Khung 8: Các biện pháp khuyến nông không

đến với người nghèo: những kết quả

nghiên cứu của báo cáo đánh giá

nghèo đói có sự tham gia của người

dân ở tỉnh Trà Vinh

Mặc dù nuôi tôm là hoạt động chính tạo ra thu

nhập của hộ gia đình ở Duyên Hải, nhưng người

nông dân nghèo nói rằng hiếm khi họ được mời

tham gia các khóa học có liên quan do trung

tâm dịch vụ khuyến nông của huyện tổ chức

Mặc dù vẫn thấy các cán bộ khuyến nông có

mặt ở làng vào đầu mùa tôm Nhưng dường như

vốn vay của chương trình XĐGN không được

kết hợp với kế hoạch mùa vụ, hoặc cán bộ

khuyến nông chỉ có mặt để tiếp những người

được nhận những khoản vay này Chỉ có 7 hộ ở

Duyên Hải được vay tiền để đầu tư nuôi tôm

khi được hỏi đã nói rằng họ được mời tham dự

các lớp học do trung tâm khuyến nông tổ chức

về đề tài này và chỉ có hai trong số bảy hộ đó là

hộ nghèo Những người được mời tham dự đào

tạo khuyến nông thấy các lớp học nuôi tôm do

trung tâm khuyến nông thủy sản của huyện tổ

chức nói chung để phục vụ nuôi trồng kinh

doanh và không phục vụ cho các hộ nông dân

qui mô nhỏ có trình độ và đất đai hạn chế Tài

liệu hướng dẫn thì phức tạp, đầy các biệt ngữ

khoa học khó hiểu, và đòi hỏi người đọc phải

biết tiếng Kinh (Việt) Thiếu tiếp cận với dịch

vụ khuyến nông đầy đủ cũng ảnh hưởng đến

tình trạng mức sống trong chăn nuôi gia súc gia

cầm như lợn, gà, vịt – ảnh hưởng đến việc

trồng cây ăn quả Một nông dân nghèo tham

gia khóa học khuyến nông phàn nàn rằng “họ

không dạy cho chúng tôi một chút nào về công

nghệ: chúng tôi phải tự tìm lấy từ đài báo, từ

Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam

bổ các nguồn hỗ trợ để giảm nghèo và tình trạng dễ

bị tổn thương Đây là một kết quả của hệ thống

hành chính phân cấp của Việt Nam Mặc dù trung

ương có trách nhiệm đưa ra các hướng dẫn để xác

định mục tiêu và mức trợ cấp, nhưng các Tỉnh và cơ

quan dưới tỉnh có quyền tự quyết đáng kể để điều

chỉnh mức tiêu dùng cho phù hợp với toàn bộ nguồn

tài chính Kết quả tổng quan rất phức tạp Việc

phân bổ các quỹ trung ương cho các chương trình

chống nghèo đói đã có tiến bộ trong việc ưu tiên

các tỉnh nghèo Tuy nhiên, cách thức mà tổ chức

hành chính tỉnh phân bổ các quỹ này cho các huyện,

và các huyện phân bổ cho các xã, không nhằm mục

đích có lợi cho người nghèo Hơn nữa, các quỹ

trung ương thường chỉ có vai trò thứ yếu so với các

quỹ được các tỉnh và các cấp dưới tỉnh lập ra Các

tỉnh giàu có thường lập ra nhiều quỹ hơn các tỉnh

nghèo, và các huyện giàu cũng lập ra nhiều quỹ

hơn các huyện nghèo Kết quả thực là làm người

nghèo ở huyện giàu vẫn tốt hơn làm người nghèo ở

huyện nghèo49

Yếu tố quan trọng thứ ba trong bất cứ đề cập nào về

việc ai là người được hưởng lợi từ các chương trình

của nhà nước có liên quan đến địa vị của người di

cư Những người di cư tự nguyện đến thành phố

thấy rất khó xin được đăng ký hộ khẩu, mà không

có đăng ký này họ bị coi là không có đủ điều kiện

để hưởng các dịch vụ xã hội tại địa phương đó (như

trẻ con đi học không mất tiền, chăm sóc sức khỏe,

vv.) Năm 1996 ước tính có khoảng một triệu người

không đăng ký hộ khẩu sống ở thành phố Hồ Chí

Minh50 Ngoài việc tạo ra một nhóm không thuộc bảo

trợ xã hội với tình trạng mức sống đặc biệt không

ổn định, cơ chế này có thể tạo ra những cái bẫy

nghèo đói về mặt địa lý giống như chiếc phanh đối

với phát triển kinh tế quốc gia, nếu sự thiếu hụt các

phúc lợi của mạng lưới bảo trợ của cộng đồng và

nhà nước ngăn cản tất cả mọi người trừ các hộ giàu

di chuyển để theo đuổi các cơ hội kinh tế mới Trong

chiến lược CPRGS, Chính phủ đã cam kết đánh giá

hệ thống đăng ký hộ khẩu hiện tại Điều này có thể

cho phép nhóm dân cư này tiếp cận tốt hơn các dịch

vụ xã hội cơ bản

Các chương trình của Chính phủ Việt Nam có hiệu quả trong việc giảm tình trạng dễ bị tổn thương và sự nghèo khổ hay không?

Như đã nêu ở trên, các biện pháp bảo trợ xã hội cóthể được phân thành các loại mà mục tiêu trước mắtcủa nó là đảm bảo cho mức sống của các cá nhân

và hộ gia đình không bị xuống quá thấp (bảo trợ)

và các loại biện pháp mà mục đích trước mắt của

nó là vực dậy các cá nhân và hộ gia đình bị rơi vàotình trạng có mức sống thấp hơn mức được xã hộichấp nhận Thực tế, nhiều biện pháp có thể giảiquyết cả hai vai trò, tùy thuộc vào vị trí của các hộgia đình có vấn đề Tuy nhiên, sự phân biệt cơ bảngiữa khuyến khích và bảo trợ có thể cung cấp cơ sởcho một khuôn khổ hữu ích để phân tích các chươngtrình bảo trợ xã hội

Van de Walle đã kiểm tra giả thuyết là khoản trợcấp xã hội theo đầu người mà hộ nhận được phản

ánh không chỉ mức độ nghèo mà cả việc xảy ra các

đột biến, điều ngụ ý rằng không nên phê phán cácchương trình bảo trợ xã hội vì đã nhằm nhóm mụctiêu không tốt nếu chỉ đơn thuần dựa trên thực tế lànhững người được hưởng lợi chính lại là nhũngngười không nghèo, vì họ có thể đã phản ứng mộtcách hiệu quả với các đột biến và điều này đã ngăncác hộ không nghèo khỏi rơi vào tình trạng nghèo.Tuy nhiên, căn cứ vào dữ liệu có sẵn đó, Van deWalle kết luận rằng” không có người nghèo nào,

mà cũng không có người nào chịu tác động của các

đột biến xấu tỏ ra đã tìm kiếm sự hỗ trợ từ các chươngtrình phúc lợi xã hội” Xem xét vấn đề này từ khíacạnh khác (khi nêu câu hỏi rằng phần nào củachương trình giảm nghèo đầy ấn tượng từ năm 1993

đến 1998 có thể được coi là do tác động của trợ cấpxã hội), Van de Walle thấy rằng “trợ cấp có ảnhhưởng không đáng kể đến nghèo”: những khoảntrợ cấp này chỉ giúp cho khoảng 1% dân số thoátkhỏi nghèo đói và chỉ bảo trợ cho khoảng 1% dân

số khỏi rơi vào tình trạng nghèo đói Về mặt thống

kê mà nói, ảnh hưởng ở cấp này không khác mấyvới con số 051

30 Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Tóm tắt : cơ chế quản lý rủi ro và bảo trợ xã

hội

Bảng 6 tóm tắt các nguyên nhân trực tiếp chung

nhất của rủi ro và các nhóm tiêu dùng phải chịu ảnh

hưởng, và đưa ra một danh sách các cách tiếp cận

có tiềm năng (cho hộ gia đình, cộng đồng, thị

trường và nhà nước ở các cấp độ khác nhau) để

phòng chống, giảm nhẹ và đối phó với các rủi ro.Danh sách các cách tiếp cận này được lập với ý đồbao trùm hết các khả năng : nó bao gồm cả cácchiến lược và biện pháp tiềm năng chưa được tiếnhành thử ở Việt Nam, nhưng rất đáng xem xét Đây

là cơ sở để thảo luận tiếp về những yêu cầu cầnthiết để đạt được các mục tiêu nhằm giảm tình trạng

dễ bị tổn thương và rộng hơn là giảm nghèo

Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam

B¶ng 6: Kh¸i qu¸t c¸c chiÕn l

Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Các đề xuất đối với các chính sách của Chính

phủ Việt Nam nhằm giải quyết tình trạng dễ

bị tổn thương

Phần dưới đây sẽ xác định một số thay đổi chính

trong chính sách và chương trình nhằm góp phần

giảm bớt tình trạng dễ bị tổn thương và hỗ trợ hiệu

quả hơn cho người nghèo kinh niên Nền tảng của

tất cả những đề xuất này là hai mục tiêu chính:

trình bảo trợ xã hội/giảm nghèo của Chính phủ

Việt Nam, cụ thể là bảo vệ chống lại những rủi

bảo trợ xã hội hạt nhân, (bảo hiểm xã hội và các

chương trình hỗ trợ xã hội, hiện đang chiếm

mức tiêu dùng lớn nhất trong tổng tiêu dùng

dành cho bảo trợ xã hội), nhằm mang lại nhiều

lợi ích hơn cho người nghèo và nhóm có thu

nhập trung bình, chứ không phải cho các nhóm

trung lưu Mục tiêu thứ hai này rất nhạy cảm về

Khái quát hơn, điều quan trọng cần xác định tình

trạng dễ bị tổn thương là trọng tâm chương trình

nghị sự về chính sách Điều này yêu cầu mọi đề

xuất chính sách phải có phân tích về tình trạng dễ

bị tổn thương, tập trung vào những người dễ bị ảnh

hưởng tiêu cực của cải cách và giúp xác định các

biện pháp làm giảm bớt hoặc bù đắp cho những đột

biến đó

Điều chỉnh doanh thu và ngân sách để chuẩn hóa

điều kiện và mức độ hưởng lợi trong cả nước

Rất khó có thể kết luận về tính hiệu quả của các

công cụ bảo trợ xã hội của Chính phủ Việt Nam do

không có đẩy đủ thông tin Tuy nhiên, những nghiêncứu đã được tiến hành trước đây (như Báo cáo tiêudùng công của Chính phủ và các nhà tài trợ năm2000) đã xác định một số vấn đề về tính bình đẳng

và hiệu quả của hệ thống tạo ngân sách, cấp vốncho các dịch vụ và các chương trình giảm nghèo vàbảo trợ xã hội có mục tiêu và các chương trình giảmnghèo Nghiên cứu này cho thấy hệ thống này không

đem lại lợi ích bình đẳng cho tất cả người nghèo ởViệt Nam53 Tiêu chí quốc gia chung xác định nhữngngười được hưởng lợi được sửa đổi cho phù hợp vớinguồn lực của địa phương và khái niệm nghèo đóitương đối: những vùng sung túc hơn (như Thànhphố Hồ Chí Minh và Đồng Bằng Sông Cửu Long)xây dựng tiêu chí riêng cao hơn và bao quát hơn đểxác định những người thụ hưởng chương trình Vìthế, những người nghèo ở những Xã, Huyện giàu

được hưởng lợi nhiều hơn so với những người nghèo

ở các vùng nghèo Để có sự bình đẳng, chính phủtrung ương cần “xây dựng và thực thi một tiêu chuẩnquốc gia tối thiểu mà không có người dân nào bịrơi xuống thấp hơn mức đó”54 Việc xác định cácnhu cầu dựa trên cơ sở này sẽ quyết định mức vốntrung ương chuyển cho địa phương sao cho vốn từtrung ương sẽ tập trung có hiệu quả hơn cho các xãnghèo có nhu cầu cần vốn nhất

Có nhiều lý do giải thích tại sao lại tồn tại hệ thốnghiện tại mà theo đó một phần lớn tổng nguồn vốnchương trình được huy động từ địa phương và theo

đó tiêu chí hợp lệ được điều chỉnh cho phù hợp vớinguồn lực sẵn có Hệ thống phân quyền này, trêncơ sở tiến hành xác định mục tiêu ở cấp địa phương,

được xem là phù hợp với xã hội ít biến động và ít cónhững bất bình đẳng về địa lý, hầu hết mọi người

đều yên vị trong suốt cuộc đời và do đó cán bộ địaphương có đầy đủ thông tin về tình trạng nghèo và

dễ bị tổn thương của người dân vùng đó Khi mức

độ biến động tăng lên trong nền kinh tế thị trường,thì hệ thống này sẽ ngày càng trở lên không hiệuquả trong việc xác định người nghèo và người dễ bịtổn thương, đặc biệt ở những vùng có tình trạng

Phần IV: Đạt các mục tiêu

34 Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Đạt các mục tiêu

thiên tai, cả bảo hiểm mùa màng; và nghiên cứu

và mở rộng nông nghiệp theo hướng cung cấpgiống cây trồng chịu hạn, lũ lụt và phát triểnnhanh sau thiên tai

• Các thay đổi cơ cấu: trồng rừng, xây dựng, duy

tu và quản lý cơ sở hạ tầng, kiểm soát lũ lụt vàcơ sở hạ tầng thuỷ lợi; nạo vét và kiểm soát lởsông; v.v

• Quỹ Khắc phục Thiên tai, triển khai trên cơ sở

phản ứng, để tài trợ cho việc tái xây dựng cấpthiết sau thiên tai các cơ sở hạ tầng công thiếtyếu và hỗ trợ thu nhập và tạo việc làm giúp phục

Phương pháp tổng hợp này để phòng tránh, giảmnhẹ và phản ứng với thiên tai đòi hỏi phải có sựphối hợp hiệu quả của rất nhiều các tổ chức (như

Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Giaothông, Bộ Kế hoạch Đầu tư, vv) Đã đạt được nhiềuthành tựu đáng kể trong việc phối hợp giữa chínhquyền và các nhà tài trợ ở miền Trung Việt Nam57:

có khả năng tốt để tiếp tục phát triển và áp dụngphương pháp này ở những nơi khác (như Đồngbằng Sông Cửu long)

Nâng cao khả năng tiếp cận và chất lượng dịch vụ

y tế và giáo dục.

Việc đảm bảo tiếp cận dịch vụ khám chữa bệnh cóthể chi trả được cho các hộ gia đình nghèo là trọngtâm của việc giảm tình trạng dễ bị tổn thương Camkết tức thì của chính phủ đối với vấn đề này – mà

có lẽ bắt đầu ở “các xã nghèo nhất” đã được xác

định – có thể có tác động đáng kể lên khả năngngười nghèo đối phó với loại rủi ro phổ biến và làmsuy yếu con người này Loại bỏ các chi phí chongười nghèo (thông qua các chính sách miễn phíhiệu quả, có thể là sử dụng một biện pháp khác tốthơn thẻ y tế miễn phí) là một phần của giải pháp.Cải cách lại việc cấp tài chính để có thể thanh toáncho các trạm y tế xã, có thể trên cơ sở trực tiếp theo

đầu người, có thể hỗ trợ các dịch vụ y tế ở cấp nàynơi phần lớn người nghèo khám chữa bệnh và đảmbảo người có thẻ y tế miễn phí cũng được cung cấpdịch vụ y tế công bằng như người những người trả

nhập cư (chủ yếu ở thành thị)55 Bên cạnh đó, còn

có tình trạng do khuyến khích người dân không

theo đuổi các cơ hội kinh tế, nên những hạn chế

của hệ thống hiện tại sẽ bắt đầu cản trở đến tăng

trưởng kinh tế

Một cách để đảm bảo có sự đối xử bình đẳng hơn ở

các cấp chính quyền địa phương khác nhau đòi hỏi

yêu cầu quan tâm rõ ràng trong các kế hoạch giảm

nghèo đói của xã, huyện hoặc tỉnh đến tình trạng

dễ bị tổn thương và cần đưa ra những hướng dẫn

phù hợp về cách tiến hành phân tích tình trạng dễ bị

tổn thương này (Có cơ hội đề thực hiện việc này

khi Chiến lược CPRGS được đưa xuống thực hiện ở

các cấp chính quyền dưới trung ương) Một biện

pháp bổ trợ quan trọng nhằm giảm bớt những bất

bình đẳng về hưởng lợi đó là cần nhấn mạnh đến

tầm quan trọng của việc thông tin cho công dân về

các quyền và quyền lợi Nhiều người hưởng lợi

không biết tại sao họ lại được hưởng hoặc liệu mức

họ hưởng đã đúng chưa Rõ ràng là hầu hết những

người đáng lẽ được hưởng lợi thì lại không được

mà cũng không biết gì về những quyền lợi của họ

Việc thiếu nhận thức đặc biệt dễ thấy ở những nhóm

dân tộc thiểu số không biết nói hoặc đọc tiếng Việt

Cung cấp thông tin – bằng cách dán lên tường ở

trung tâm xã hoặc qua đài hoặc vô tuyến và bằng

ngôn ngữ phù hợp ở những vùng mà các nhóm dân

cư chiếm đa số không phải là người Kinh – sẽ

giúp giảm bớt tỷ lệ hưởng lợi không được yêu cầu

do người dân không biết về các quyền lợi này

Xây dựng phương pháp luận cho phòng tránh và

giảm nhẹ thiên tai

Do thiên tai nghiêm trọng dường như xảy ra ngày

càng thường xuyên, nên Chính phủ cần xây dựng

các kế hoạch vùng tổng hợp nhằm giảm bớt khả

năng xảy ra thiên tai và giảm nhẹ hậu quả khi thiên

tai xảy ra Kế hoạch này gồm có:

• Các biện pháp phi cơ cấu: hệ thống sẵn sàng

đối phó và phản ứng với thiên tai; quy hoạch và

Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Đạt các mục tiêu

bằng tiền mặt Các thử nghiệm về đồng tài trợ bảo

hiểm y tế phức tạp hơn ở Trung Quốc có thể rất

đáng học hỏi: ở vùng thành thị Trung quốc, người

ta đã đạt được thành công đáng kể trong mở rộng

phạm vi và tính bền vững của bảo hiểm bằng cách

sử dụng kết hợp tài khoản tiết kiệm cá nhân, một

nguồn quỹ do người sử dụng lao động tài trợ với

khoản bảo hiểm của chính sách bảo hiểm y tế, với

mức giới hạn chi trả cụ thể của từng loại trong từng

trường hợp cụ thể (xem Khung 9)

Việc nâng cao tiêu chuẩn chăm sóc toàn diện thôngqua đầu tư vào vật chất và đào tạo cũng có ý nghĩavô cùng quan trọng Việc nâng cao khả năng tiếpcận với dịch vụ y tế và giáo dục có chất lượng quacơ sở hạ tầng nông thôn để giảm tình trạng xa xôihẻo lánh có lẽ là dễ dàng hơn xây các trạm y tế xãhay trường học Các chương trình nhằm mục tiêuphát triển con người – như chương trìnhPROGRESA ở Mê xi cô - cũng có thể giúp giảmnhu cầu tạo thu nhập, tài sản và tiết kiệm do bị mấtcơ hội của các hộ nghèo và dễ bị tổn thương khi

đầu tư vào các trạm y tế và trường học

Đơn giản hoá việc đăng ký hộ khẩu của những người di cư đến thành thị.

Biểu hiện rõ ràng nhất của tình trạng biến động vềdân số ngày càng tăng lên liên quan đến những vấn

đề nói trên là số luợng dân cư không đăng ký hộkhẩu ở các thành phố lớn do hiện tượng di dân từnông thôn ra thành thị gây ra Chính phủ đề ra mụctiêu tăng tỷ lệ dân số thành thị trong tổng dân sốquốc gia đạt trên 40% vào những thập kỷ tới Nếu

điều này xảy ra, điều quan trọng là những người didân đến các trung tâm thành thị phải được côngnhận chính thức về hộ khẩu, điều này cho phép họ

có quyền tiếp cận các dịch vụ cơ bản (giáo dục, y tế

và bảo trợ xã hội/XĐGN) Trong chiến lược CPRGS,Chính phủ thông báo sẽ “cung cấp tiếp cập các dịch

vụ xã hội cơ bản cho tất cả các người dân thành thị,

kể cả những người không có hộ khẩu [và] xây dựngcác biện pháp giúp người nghèo tìm việc làm ở nhữngvùng đô thị” Ngoài ra, Chính phủ sẽ “xem xét lạichính sách di cư lao động và chính sách đăng ký hộkhẩu để người dân có thể dễ dàng chuyển sangnhững công việc được trả lương cao hơn”58 Đây làmột quyết định khó khăn: nó sẽ làm tăng mạnhnhu cầu về các dịch vụ xã hội ở thành thị và gây ra

áp lực về ngân sách cho chính quyền các thành phố.Tuy nhiên, Việt Nam cần xây dựng một thị trườnglao động lưu động và linh hoạt và cho phép nhữngngười lao động di cư đến các trung tâm thành thịvới các quyền lợi và bảo đảm như những người dânkhác (xem Khung 10) Sẽ cần phải có thêm cácnguồn lực bổ sung

Khung 9: Nguồn tài chính cho bảo hiểm Y tế

ở Trung Quốc

Tại Trung Quốc, phí bảo hiểm thực thanh thực

chi của các chương trình bảo hiểm bắt buộc ở

các khu vực thành thị hiện nay đạt mức khá cao

8-9% tổng mức lương Trong một thử nghiệm

nhằm làm cho các quỹ này trở lên hiệu quả hơn,

hai thành phố đã áp dụng một hệ thống theo đó

một nửa khoản đóng góp của công nhân được

nộp vào các tài khoản tiết kiệm cá nhân, trong

khi một nửa khoản đóng góp kia của công nhân

nộp vào các quỹ đóng góp Khi người công nhân

bị bệnh, các chi phí y tế khác của họ trước hết

sẽ được thanh toán bằng tài khoản cá nhân của

họ và các khoản tiết kiệm cá nhân khác Tuy

nhiên, nếu chi phí trong một năm cụ thể vượt

quá trị giá có trong tài khoản cá nhân cộng thêm

5% tổng lương của người lao động, thì phần vượt

này sẽ được quỹ đóng góp (do người sử dụng

lao động tài trợ) chi trả Nếu chi phí y tế vượt

quá mức trần (bằng 5 lần mức thu nhập hàng

năm của người lao động), thì chúng sẽ được

một chính sách bảo hiểm y tế bổ trợ chi trả

Trông có vẻ phức tạp, nhưng hệ thống này đã

thành công trong việc nâng cao nhận thức của

người sử dụng lao động và người lao động về

chi phí y tế và thúc đẩy các bệnh viện phải hợp

lý hoá qui trình chẩn đoán và chữa bệnh Hệ

thống này hiện tại đã được mở rộng sang 57

36 Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Đạt các mục tiêu

Một trong những vấn đề chính đó là cần có phươngpháp tiết kiệm tiền an toàn và có hi vọng về khảnăng sinh lợi Hiện tại, các chương trình tài chính

vi mô của chính phủ thường cấp các khoản cho vay

có hỗ trợ chứ không phải là các công cụ tiết kiệm59.Các chương trình tiết kiệm cần phải có bảo đảm(đảm bảo cho sự an toàn của tiền gửi), tiện lợi (về

địa điểm và thủ tục sao cho dễ dàng gửi và rút tiềngửi), dễ dàng rút tiền (cung cấp cho người gửi công

cụ rút tiền mặt nhanh chóng) và hình thức vô danh.Khoản tiền gửi phải được bảo đảm chống lại lạmphát và những sụp đổ thể chế (hàm ý cần có quản

lý tốt, điều tiết hiệu quả và thông báo rõ ràng côngkhai về quyền và nghĩa vụ của người gửi và một số

hệ thống bảo hiểm tiền gửi)60 Một chương trìnhnhư vậy sẽ là lựa chọn rất hấp dẫn cho chiến lượctiết kiệm mà người nghèo sử dụng khi thiếu các lựachọn: chẳng hạn như mua gia súc hoặc vàng.Việc tiếp tục cho vay với lãi suất thấp hơn lãi suấtthị trường của Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triểnNông thôn, Ngân hàng dành cho Người nghèo vàrất nhiều các chương trình đặc biệt đang nhận được

sự hỗ trợ mạnh mẽ của Chính phủ Tuy nhiên, nhiềunghiên cứu đã cho thấy những hạn chế của chínhsách này và đã đề nghị cần nghiên cứu lại lãi suấtcủa các khoản cho vay như là công cụ dự báo trướccần thiết trong việc cung cấp các công cụ tiết kiệm.Tiết kiệm có ý nghĩa vô cùng quan trọng: việc Chínhphủ mong muốn cung cấp dịch vụ tiết kiệm chongười nghèo, chẳng hạn như thông qua các bưucục, như đề nghị trong Chiến lược CPRGS, là mộtbước đi rất tích cực61 Sự phát triển của lĩnh vực tàichính vi mô tự duy trì và hiệu quả cần gắn với cảicách ngân hàng rộng lớn hơn bằng phương thứctích cực và sáng tạo nâng cao tầm với của dịch vụ

và xây dựng khuôn khổ pháp luật phù hợp cho các

Điều chỉnh các chương trình tài chính vi mô làm

cho chúng trở thành các công cụ giảm nghèo và

quản lý rủi ro hiệu quả hơn.

Vẫn có khả năng để tài chính vi mô ở Việt Nam

phát huy khả năng tích cực hơn nhiều trong việc

góp phần giảm nghèo và tình trạng dễ bị tổn thương

Khung 10: Di dân, hộ khẩu và hoạt động của

thị trường lao động ở Trung Quốc

Trung Quốc, giống như Việt Nam, trong nhiều

thập kỷ qua đã sử dụng sổ hộ khẩu để quản lý

an sinh xã hội, di dân và nguồn cung lao động

Cũng như Việt Nam, mô hình này đã dẫn đến 2

vấn đề Thứ nhất, những người di dân từ nông

thôn ra thành thị sẽ đối mặt với các tình trạng

dễ bị tổn thương cụ thể, do họ không thể làm

việc chính thức nếu không có hộ khẩu và chỉ

được tiếp cận hạn chế với các dịch vụ xã hội

Thứ hai, những người dân nông thôn bị những

vấn đề đó gây cản trở cho việc di cư sẽ góp

phần vào tình trạng dư thừa cung lao động ở

nông thôn Kết quả là, Chính phủ Trung Quốc

gần đây đã thông báo dự định xoá bỏ một số

qui định của hệ thống cấp hộ khẩu nhằm tự do

hoá thị trường lao động và giúp hàng chục tiệu

người dân ở nông thôn Trung quốc tìm việc làm

Trung Quốc hiện nay cũng đang thành lập “hệ

thống đăng ký lao động”, theo hệ thống này

người dân có thể yêu cầu hưởng trợ cấp trên cơ

sở các tổ chức bảo hiểm xã hội mới được thành

lập chứ không phải các loại hình khác Tuy

nhiên, thay đổi này sẽ diễn ra từ từ Các hạn

chế này sẽ tồn tại lâu hơn ở các thành phố lớn

như Thượng Hải, Bắc Kinh và Quảng Châu là

những nơi đã phải gánh chịu sức ép về dịch vụ

xã hội do tốc độ tăng trưởng nhanh và quy mô

lớn gây ra Và những người không ở đây chỉ có

thể xin nhập hộ khẩu nếu họ đã có nhà hợp

Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Đạt các mục tiêu

Việt Nam cần thuyết phục thêm nhiều hộ gia đình

nữa đầu tư vào quản lý rủi ro bằng cách bảo hiểm

Bảo hiểm y tế và bảo hiểm mùa màng cần được ưu

tiên, chúng cho thấy tầm quan trọng của bệnh tật

và mất mùa (kể cả mất mùa do thiên tai) là các nhân

tố đẩy các hộ gia không nghèo vào nghèo đói Xét

về lâu dài, nó đóng vai trò bảo đảm việc thực hiện

tốt hơn các nghĩa vụ của người sử dụng lao động và

người lao động trong khu vực tư nhân trong việc

đóng góp bảo hiểm xã hội Bên cạnh đó, về sau nó

có thể tạo điều kiện bổ sung thêm khoản đóng góp

tự nguyện vào chương trình bảo hiểm xã hội và

chương trình bảo hiểm thất nghiệp sắp triển khai,

cho phép các công ty nhỏ có mong muốn tham gia

có thể thực hiện được

Để có thể thực hiện được, hoạt động của các chương

trình này phải được cải thiện rất nhiều: mức độ và

hình thức đóng góp phải linh hoạt hơn và điều chỉnh

phù hợp với khả năng đóng góp của nhóm người

nghèo và nhóm có thu nhập trung bình, có thể cần

đến yếu tố tài khoản tiết kiệm cá nhân mà các cá

nhân có thể góp vào khi có thu nhập còn lại sau tiêu

dùng (Xem Khung 11)

Bản dự thảo luật an sinh xã hội mới lần đầu tiên đề

ra việc áp dụng trợ cấp thất nghiệp Trong khi điều

này ít có liên quan tới đa phần các khu vực chính

thức của lực lượng lao động Việt Nam, song nó

xứng đáng với sự nỗ lực cần thiết để có được quyền

này trong giai đoạn ban đầu: kinh nghiệm của thế

giới phát triển cho thấy về mặt chính trị rất khó có

thể cải cách các chương trình trợ cấp việc làm đã

được thiết lập từ trước Để có được một kế hoạch

phù hợp, đòi hỏi phải có sự suy xét cẩn thận63 Mức

đóng góp phải phù hợp với cả người lao động và

người sử dụng lao động (như không được làm tăng

chi phí lao động đến mức làm tăng tỷ lệ thất nghiệp)

Mức trợ cấp phải đảm bảo cung cấp một khoản thu

nhập thay thế hiệu quả, cho phép những người lao

động bị sa thải có thể đối phó với thời kỳ thất nghiệp

mà không phải bán tài sản hoặc từ bỏ không đầu tư

vào dinh dưỡng, giáo dục và y tế; nhưng mức trợ

cấp này cũng không được quá cao để không khuyến

khích người lao động nhanh chóng quay trở lại làm

việc Phối hợp thanh toán các khoản trợ cấp với các

chính sách thị trường năng động (như yêu cầu người

hưởng trợ cấp tham gia vào các trung tâm việc làm)

là một phần của giải pháp này

Khung 11: Bảo hiểm Y tế: Kinh nghiệm của

Tổ chức phi Chính phủ và CBO

Về cơ bản, có 3 lý do giải thích tại sao người lao

động trong khu vực phi chính thức thích cácchương trình bảo hiểm nhóm hơn là tự chi và tàitrợ Thứ nhất, bằng các khoản đóng góp thườngxuyên, có thể khắc phục những vấn đề nợ nần

do tiền viện phí lớn Thứ hai, tiềm lực tài chínhnhóm có thể cho phép người điều hành đàmphán để có được các dịch vụ chất lượng caohơn hoặc có giá trị hơn của tư nhân Thứ ba,Bảo hiểm nhóm có thể sẽ sẵn sàng chi vào cáchoạt động tuyên truyền y tế và phòng ngừanhằm giảm bớt chi phí chữa bệnh Có sự khácnhau cơ bản giữa các chương trình Loại I (bảohiểm cho những biến cố ít xảy ra nhưng có chiphí cao, như nằm viện) và Loại II (bảo hiểm chonhững biến cố xảy ra thường xuyên nhưng cóchi phí thấp, như chăm sóc y tế ban đầu) Tạihầu hết các nước, hầu hết người lao động – kểcả những người lao động sống dưới ngưỡngnghèo– đều sẵn sàng và có khả năng dành mộtphần đáng kể thu nhập của gia đình vào cácdịch vụ y tế và thường làm như vậy thông quahình thức thu phí tại các điểm dịch vụ Do đó,

về mặt lý thuyết các chương trình bảo hiểm y tếtập thể là có hiệu quả ở nhiều nước, mang lạihiệu quả cho cả người cung cấp và bệnh nhân

Điển hình là các chương trình có hình thức “bảohiểm vi mô” – là các chương trình quản lý độclập, quy mô nhỏ, mang tính địa phương (do cónhững người không tin vào các chương trình cóquy mô lớn hơn và vô danh hơn), nằm trong tổhợp các chương trình giúp nâng cao chức năngbảo hiểm và cơ cấu quản lý Hầu hết các chươngtrình cung cấp bảo hiểm Loại II là loại ít thíchhợp hơn đối với việc đáp ứng các nhu cầu bảotrợ xã hội về y tế quan trọng nhất, thường lànhững khoản chi phí lớn không biết trước Kếthợp phạm vi bảo hiểm đối với một số loại rủi rothành một nhóm chức năng bảo hiểm đa dạng

có thể là một giải pháp Ví dụ như, Tổ chức Phichính phủ của ấn độ SEWA (Hiệp hội Phụ nữ tựtạo việc làm) thực hiện chi trả viện phí là mộtphần trong chương trình bảo hiểm cho nhữngbiến cố bất ngờ như chết, tàn tật và thai sảncũng như bị mất công cụ lao động, nhà cửa vàtài sản

63

Howell 2001.

38 Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Tiến hành phân tích chi tiết hệ thống an sinh xã

hội và đánh giá Chương trình xoá đói giảm nghèo

Tiêu dùng của Chính phủ Việt Nam vào bảo trợ xã

hội và giảm nghèo có mục tiêu là tương đối cao đặc

biệt khi so với tiêu chuẩn của các nước Đông nam

á Mặc dầu bức tranh tiêu dùng thì khá rõ rệt và các

số liệu Khảo sát mức sống dân cư cung cấp chi tiết

cho phạm vi và mức độ trợ giúp xã hội, nhưng quả

thực là người ta biết rất ít về kết quả - về cái gì có

hiệu quả và cái gì không có hiệu quả Các đánh giá

chính xác có thể giúp xác định thông lệ tốt nhất và

đem lại bài học cho xây dựng chính sách và chương

trình: Chính phủ đã tuyên bố rằng những đánh giá

này sẽ được thực hiện Hướng cấp vốn vào các

chương trình có hiệu quả và cải cách các chương

trình không có hiệu quả có thể đem lại tác động

tích cực lớn cho giảm nghèo và khả năng dễ bị tổn

mục tiêu (như dinh dưỡng hoặc y tế dựa vào trường

học) đến được những nhóm dân cư mà nhu cầu cụ

thể của họ không được biết đến ở các hộ gia đình

có mức tiêu dùng bình quân đầu người vừa đủ

Giảm bớt rủi ro sản xuất thông qua việc nâng cao

phạm vi triển khai và chất lượng các dịch vụ khuyến

nông

Có rất nhiều khả năng giảm bớt và giảm nhẹ rủi ro

trong sản xuất nông nghiệp thông qua việc cung

cấp tư vấn phù hợp (và sử dụng đầu vào ít hơn) đáp

ứng được nhu cầu địa phương Vấn đề này đòi hỏi

phải có sự chuyển đổi căn bản trong vai trò của các

dịch vụ khuyến nông mà hiện đang được Nhà nước

cấp vốn nhằm thúc đẩy các kế hoạch do Nhà nước

chỉ đạo để tăng sản lượng của một số vụ mùa nhất

định Các tư vấn về giống và kỹ thuật không chỉ

làm ổn định và nâng cao năng suất mà còn phải làm

tăng thu nhập và giá trị bữa ăn từ việc nâng cao

năng suất này Thông tin về thị trường – cả trong

và ngoài nước – sẽ giúp người nông dân tăng tínhcạnh tranh của các sản phẩm của họ và mở rộng

đường biên lợi nhuận của các hoạt động của họ(thông qua việc tăng chất lượng sản phẩm, chẳnghạn) Cụ thể, việc nâng cao các dịch vụ thú y và khảnăng tiếp cận các dịch vụ tiêm chủng cho gia súcvừa khả năng sẽ làm giảm đáng kể rủi ro gia súc bịchết, một nguyên nhân quan trọng tạo ra các cơnsốc lớn cho các hộ gia đình nghèo

Xem xét khả năng thực hiện các chương trình công trình công cộng làm công cụ bảo trợ xã hội và là trọng tâm trong cung cấp cơ sở hạ tầng nhằm giảm nghèo đói

Với điều kiện địa hình của Việt nam và mối quan

hệ chặt chẽ quan sát thấy giữa sự cô lập vật chất vớinghèo đói và tình trạng dễ bị tổn thương, không cógì ngạc nhiên khi Chính phủ đầu tư mạnh vào cungcấp cơ sở hạ tầng (đặc biệt là đường xá, điện khíhoá, cơ cấu thủy lợi và cơ cấu viễn thông) làm công

cụ giảm nghèo đói65 Tuy nhiên, nói chung phươngthức cung cấp cơ sở hạ tầng có xu hướng sử dụngkhá nhiều vốn Trong khi có khả năng xây dựng cơ

sở hạ tầng sử dụng nhiều lao động để tạo việc làm

và thu nhập cho những nhóm dân cư nghèo, đặcbiệt trong thời kỳ nông nhàn Các chương trình nàycần được xây dựng để có thể tự định hướng bằngcách xây dựng mức lương chỉ thu hút những ngườinghèo không có các cơ hội khác sinh lợi hơn Cácchương trình này cần được xây dựng và quản lýcẩn trọng để chúng tạo ra việc làm có lương nâng

cao an sinh và mang lại cơ sở hạ tầng chất lượng

cao và cần được bổ sung cùng các chính sách khácnhằm giúp đỡ người nghèo là những người khôngthể lao động hoặc là những người lao động nghèo.Tuy nhiên, có rất nhiều ví dụ về các chương trình

đạt được sự cân bằng này(Khung 12) ở các nước vàViệt Nam cần xem xét cẩn trọng lợi ích khi chấpnhận phương thức này cho việc xây dựng cơ sở hạtầng66

Việc triển khai một cách hệ thống các công trìnhcông cộng sử dụng nhiều lao động rất phức tạp ởViệt Nam do có các quy định từ lâu là thanh niên

có sức khoẻ đóng góp 10 ngày lao động mỗi năm

để duy tu đường hoặc làm các công trình cơ sở hạ

Chương trình Bảo đảm Việc làm (CTBĐVL) nổi

tiếng vì quy mô của nó (cung cấp khoảng 148

triệu ngày-người làm việc cho khoảng 500.000

người vào năm 1993), trong một thời gian dài (27

năm) và phương thức bảo trợ xã hội trên cơ sở các

quyền lợi và nghĩa vụ (kể từ khi triển khai trên cơ

sở bắt buộc năm 1997, CTĐBVL đã mang lại sự

bảo đảm pháp lý về việc làm cho bất cứ ai trên 18

tuổi đi xin việc làm) Nếu hiểu theo cách bình

thường, thì chương trình này là một mô hình đáng

quan tâm đối với các chính phủ đang tìm kiếm

phương thức bảo trợ xã hội bền vững dựa trên các

công trình công cộng

Điều quan trọng cần thấy rằng CTĐBVL là một

phần trong nhóm các cộng cụ bảo trợ xã hội và

giảm nghèo Mặc dù nó không đưa được nhiều

người nghèo thoát khỏi ngưỡng nghèo, song nó

đã giảm bớt mức độ nghèo, nâng cao và ổn đinh

thu nhập của những hộ gia đình có thu nhập thấp

hơn ngưỡng nghèo Phụ nữ, là những nhóm dân

cư đẳng cấp thấp, đã được hưởng lợi từ chương

trình này Chương trình này cũng khá hiệu quả về

mặt chi phí và được xác định có mục tiêu tốt: với

hầu hết các chương trình công trình công cộng,

mức lương được ấn định ở mức thấp sao cho

chương trình đó tự định hướng,

chỉ thu hút những người không có các cơ hội khác

Điều này dường như thực hiện được, chỉ vớikhoảng 90% số người hưởng lợi không phải làngười nghèo Tuy nhiên, là một chương trình dựatrên cơ sở việc làm, CTBĐVL không thể mang lạibảo trợ xã hội cho một số nhóm dân cư trong sốnhững người nghèo Cần có các biện pháp bảo trợxã hội khác đối với người già, người mắc bệnh

và người tàn tật

ảnh hưởng cấp hai khá phức tạp, nhưng dườngnhư trong đó cũng có ảnh hưởng tích cực Việcbảo đảm mức lương của CTĐBVL đã tạo ra áp lựcgia tăng mức lương trong nông nghiệp, mặc dùquy mô ảnh hưởng này khác nhau đáng kể giữacác vùng Mặc dù tính bền vững của cơ sở hạtầng này cũng là một vấn đề (giống như nhiềuchương trình công trình công cộng khác), tài sản

do chương trình CTĐBVL tạo ra đã mang lại lợiích cho cả người giàu và người nghèo Việc xâydựng đường nông thôn giúp nâng cao khả năngtiếp cận thị trường và dịch vụ của người nghèo,trong khi các biện pháp thủy lợi và bảo tồn đất đaikhông những mang lại lợi ích cho những ngườinông dân có đất một cách trực tiếp, mà còn (thôngqua các ảnh hưởng cấp hai tới lao động và mứclương trong nông nghiệp) mang lại lợi ích chonhững người nghèo không có đất một cách giántiếp

tầng nhỏ Quy định này có phần giống thuế lũy

thoái đánh vào người nghèo, trong khi số tiền mà

người giàu phải bỏ ra để không phải thực hiện nghĩa

vụ này là khá nhỏ so với mức thu nhập của họ, trong

khi đó người nghèo không có tiền bỏ ra và phải

đóng góp 10 ngày lao động mỗi năm, dù số ngày

này không đáng kể lắm trong thời gian lao độngcủa hộ gia đình67 Một lựa chọn là thử nghiệm cáccông trình công cộng tự định hướng làm công cụbảo trợ xã hội ở những x㠓nghèo nhất” này, khithực hiện việc thanh toán (và xoá bỏ nghĩa vụ) cho

hệ thống huy động lao động địa phương

67

Van de Walle 2001 trang 18-19.