Kinh tế Fulbright - Cải cách nông thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh tế docx

Ngoài thời tiết và tác dụng tương đối của đầu tư Nhà nước, nguyên nhân làm cho nhịp độ tăng trưởng lúc cao lúc thấp là do những thay đổi trong chính sách ruộng đất cùng với những thay đổ

CẢI CÁCH NÔNG THÔN, XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO, VÀ TĂNG TRƯỞNG

KINH TẾ

Trong chương này chúng tôi trình bày về quá trình phát triển của nông nghiệp Việt Nam, mối liên quan giữa nông nghiệp với sự phát triển kinh tế nói chung, và vai trò của nông nghiệp trong việc xóa đói giảm nghèo tại Việt Nam Chúng tôi sẽ đặc biệt chú trọng đến vấn đề xây dựng các chính sách cần thiết để thúc đẩy nông nghiệp phát

triển với nhịp độ ngày càng cao ở mọi miền đất nước

Chương viết này gồm 5 phần Phần 1 giới thiệu ngắn gọn quá trình phát triển của nông nghiệp Việt Nam trong mười năm qua về mặt sản xuất cũng như những thay đổi thể chế Phần 2 trình bày về sự cần thiết phải đầu tư nhiều vào các vùng nông thôn, nhất là vào nông nghiệp, như một sách lược tối ưu để thúc đẩy nhịp độ tăng trưởng chung của cả nền kinh tế Phần 3 phân tích một số chính sách thường có liên quan chặt chẽ tới nông nghiệp và là tối cần thiết để gia tăng sản lượng nông nghiệp Đó là các chính sách về đất đai, cơ sở hạ tầng nông thôn, công tác nghiên cứu và khuyến nông, dịch vụ tài chính và hệ thống thuế ở nông thôn, công tác nghiên cứu và khuyến nông, dịch vụ tài chính và hệ thống thuế ở nông thôn Phần 4 bàn về những chính sách có khả năng tác động mạnh đến nông nghiệp nhưng mối liên quan này chưa được các nhà làm chính sách hiểu một cách thấu đáo Đó là các chính sách về tỷ giá hối đoái, chính sách

y tế và giáo dục và chính sách thương mại Trong phần cuối, chúng tôi sẽ phân tích tình hình ở cấp địa phương, và đề xuất một số giải pháp nhằm xóa đói giảm nghèo, đồng thời đạt được tăng trưởng nhanh

Quá trình tăng trưởng của nông nghiệp Việt Nam: 1976 - 1993

Bối cảnh

Sau khi thống nhất đất nước vào năm 1976, Việt Nam đã tiến hành hợp tác hóa nông nghiệp trong cả nước Một phần do vậy và một phần vì những lý do sẽ được bàn đến trong những phần tiếp theo, nông nghiệp Việt Nam đã gần như không tăng trưởng từ 1976 đến 1980 Vì sự đình trệ này mà Nhà nước đã có những thay đổi về chính sách, và nông nghiệp lại cất cánh từ 1980 đến 1984 Tuy nhiên, những thành quả đạt được ở giai đoạn này đã yếu dần đi và nông nghiệp lại một lần nữa bị đình trệ Sau đó, một đợt cải cách mới lại làm nhịp độ phát triển tăng lên, nhưng từ năm 1987, sự tăng trưởng tập trung chủ yếu ở miền Nam (xem Bảng 1) Ngoài thời tiết và tác dụng tương đối của đầu tư Nhà nước, nguyên nhân làm cho nhịp độ tăng trưởng lúc cao lúc thấp là do những thay đổi trong chính sách ruộng đất cùng với những thay đổi về giá cả thực tế trả cho nông dân cũng như các mức mà nông dân phải trả

Từ 1976 đến 1980, trong khi dân số tăng lên với mức trên 2%/năm, sản lượng nông nghiệp tăng trưởng chậm, làm cho dân chúng thất vọng và nền kinh tế bị trì trệ

Hiện tượng sút kém trong sản xuất lương thực thực phẩm và các nông sản khác bình quân trên đầu người cùng với mức nhập khẩu lương thực cao trong năm 1980 đã dẫn đến nhiều cuộc tranh luận Tới nay, có thể nêu các nguyên nhân sau đây:

- Chính sách thiên về công nghiệp nặng: Hầu hết nguồn đầu tư của Nhà nước được dành cho công nghiệp nặng nên không còn bao nhiêu để dành cho nông thôn Các dự án sử dụng vốn ít ỏi này cũng không phát huy được các lợi thế so sánh của Việt Nam; do vậy, hầu hết các dự án đều đòi hỏi rất nhiều vốn, là một tài nguyên hiếm tại Việt Nam, trong khi lại không tận dụng lao động, là một tài nguyên dư thừa

- Sự phân bổ và sử dụng tài nguyên lệch lạc: Cơ chế kế hoạch hóa trước đây dựa trên hệ thống giá cả vô cùng méo mó nên không thể hiện được tính khan hiếm thực của tài nguyên Giá cả trong nông nghiệp bị duy trì ở mức thấp một cách giả tạo do các quy định và chính sách trợ cấp cho người tiêu thụ và do một tỷ giá hối đoái quá cao giá Ví dụ, cho đến năm 1980, Nhà nước vẫn giữ giá bán lẻ gạo ở mức 0,4 đồng/kg trong khi giá ngoài thị trường tự do là 4,50 đồng/kg Cũng vào năm ấy, Nhà nước đã mua 13,5% lương thực, 41% thịt, và một số lượng lớn các loại nông sản khác với giá thấp do Nhà nước quy định Năm 1980, xuất khẩu về chè, cà phê, lạc và hoa quả chưa được 50.000 tấn, trong khi nhập khẩu ngũ cốc gần 2 triệu tấn và nhập khẩu phân hóa học là 412.000 tấn Xu hướng này một phần là do tỷ giá hối đoái bị nâng giá quá cao và cứ bị duy trì ở mức 5,644 đồng = 1 Rúp từ năm 1958, trong khi vật giá đã tăng lên gấp khoảng mười lần

- Quản lý không hữu hiệu: Hầu hết nông nghiệp ở miền Bắc và một phần nông nghiệp miền Nam đã được hợp tác hóa Ban quản lý các hợp tác xã và nông trường quốc doanh thường nặng nề và kém hiệu quả Việc phân bổ và sử dụng tài nguyên không đúng là hiện tượng phổ biến ở các hợp tác xã Do vậy, nông dân không có động cơ để canh tác đất của hợp tác xã hoặc để áp dụng kỹ thuật tiến bộ Ngược lại, họ chỉ quan tâm đến những lô đất nhỏ riêng của mình (đất 5%) vì họ được bán phần thu hoạch từ đó theo giá thị trường Hơn một nửa thu nhập của nông dân là từ đất 5% và chăn nuôi Các hợp tác xã quản lý hơn 90% đất đai và được cung cấp nguồn nguyên vật liệu rẻ, nhưng chỉ có thể mang lại cho nông dân khoảng một phần ba tổng thu nhập của họ

- Cơ sở hạ tầng kém phát triển: Phần nhiều các cơ sở hạ tầng đã bị phá hủy trong chiến tranh Mặc dù được xây dựng lại từng bước, cơ sở hạ tầng vẫn không được bảo quản đúng mức do phải nhượng bộ trước các ưu tiên khác và do quản lý kém Tình trạng thiếu đường tốt để tiếp cận dễ dàng với thị trường, thiếu công trình thủy lợi để tưới tiêu nước cũng như thiếu phương

tiện phơi sấy và bảo quản gây nên nhiều khó khăn cho phát triển sản xuất nông nghiệp

Bảng 7.1 Tốc độ tăng trưởng của sản xuất nông nghiệp

(tính theo giá cố định năm 1982)

(riêng ngũ cốc):

Tư liệu : Tổng cục Thống kê, Niên giám Thống kê (nhiều năm) và tính toán của tác giả (chỉ số năm 1992 bằng chỉ số trung bình của các năm 1991-1993 so với chỉ số

năm 1988).

Đợt cải cách thứ nhất

Tháng giêng năm 1981, Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam đã ban hành Chỉ thị 100 về cơ chế "khoán sản phẩm" trong nông nghiệp Đất đai của các hợp tác xã đã được phân phối cho các hộ nông dân để sử dụng ngắn hạn Hợp tác xã vẫn phụ trách các khâu làm đất, quản lý nước, phòng trừ sâu bệnh, và cung cấp hạt giống cũng như phân hóa học Các hộ nông dân có nhiệm vụ gieo trồng, làm cỏ, thu hoạch và bón phân hữu cơ "Năng suất khoán" cho mỗi lô đất do hội nghị nông dân xác định trên cơ sở năng suất trung bình 4-5 năm trước đó Nông dân được hưởng từ 30 đến 40% của năng suất này để trả cho số ngày công và lượng phân hữu cơ mà họ đã đóng góp Họ được giữ lại toàn bộ sản lượng vượt mức khoán và có quyền bán ở thị trường tự

do

Đợt cải cách này đã có tác động tích cực trong nông nghiệp Sản lượng thóc tăng gần hai triệu tấn từ 1981 đến 1982, mặc dù sản lượng của năm 1981 cũng đã cao Đây là mức tăng trưởng cao gấp bốn hay năm lần so với mức tăng trưởng thông thường hàng năm trước đó Tuy nhiên, bước cải cách này mới chỉ giải quyết được một vấn đề - tạo điều kiện cho nông dân được canh tác cho chính mình trong một vài vụ Mặc dù Nhà nước đã nâng mức giá thu mua nông sản cho nông dân, giá ngoài thị trường tự do vẫn cao hơn khoảng gấp đôi Nông dân đã đầu tư không nhiều vào lô đất của mình vì đất đai thường xuyên bị xáo trộn Trên nguyên tắc, các kế hoạch đều đề ra là phải dành ưu tiên cho nông nghiệp nhưng trên thực tiễn, không thể tăng hơn nguồn đầu tư

cho nông nghiệp do ngân sách thâm hụt và phải chi nhiều cho các dự án công nghiệp cũng như một số dự án cơ sở hạ tầng Mức đầu tư cố định của Nhà nước vào nông nghiệp trong thời gian 1981-1985 chỉ bằng 42% của mức đầu tư từ 1976 đến 1980 Còn tỷ lệ cung cấp vật tư nông nghiệp thì chỉ bằng 58% Mặc dù vậy, sản lượng thóc vẫn tăng 27% (so hai khoảng thời gian nói trên0, lợn tăng 22% và đại gia súc tăng 33% GDP nông nghiệp nói chúng tăng 6%/năm, so với 1-2% trong thời kỳ trước đấy

Tuy vậy, tác dụng của các bước cải cách này bắt đầu giảm do mức lạm phát lên cao trong khi giá cả của Nhà nước không được điều chỉnh kịp thời Nông dân phải mua nhiều vật tư với giá thị trường trong khi mức khoán lại tăng Do lượng thóc được bán với giá thị trường giảm đi vì lượng phải bán với giá cố định tăng lên, nông dân phải đương đầu với tình trạng giá bán giảm trong khi chi phí sản xuất lại lên Ở nhiều vùng, việc quản lý kém và thậm chí cả nạn tham nhũng trong nội bộ hợp tác xã đã khiến cho phần thu nhập của nông dân trong sản lượng khoán tụt xuống chỉ còn 20% hay thậm chí có nơi còn ít hơn Do mức khoán quá cao, ở một số nơi nông dân không muốn canh tác và trả đất lại cho hợp tác xã Năm 1987, do thời tiết xấu cũng như cơ chế khuyến khích nông nghiệp không hữu hiệu, Việt Nam mất mùa nghiêm trọng Sản lượng giảm gần 1 triệu tấn so với năm 1986 Sự thiếu hụt lương thực đã gây nên những khó khăn lớn cho một số vùng

Đợt cải cách thứ nhì

Đợt cải cách thứ nhì được khởi xướng để đối phó với tình hình này Nghị quyết

10 được công bố ngày 5 tháng Tư năm 1988, theo đó, các hộ nông dân được sử dụng đất trồng cây hàng năm từ 10 đến 15 năm và lâu hơn nữa đối với đất trồng cây lâu năm Họ chỉ có trách nhiệm đóng thuế và trả chi phí các dịch vụ do hợp tác xã cung cấp Họ được phép trồng bất cứ các loại cây trồng nào họ muốn và được bán tự do Trên nguyên tắc, các hợp tác xã trở thành các đơn vị dịch vụ

Cải cách giá cả đã được tiến hàng năm 1985, nhưng tới năm 1988, Nhà nước đã phải có những chính sách bổ sung Cơ chế lưỡng giá năm 1985 được chuyển thành

cơ chế một giá Giá một kílô urê giảm từ 3 kg thóc xuống còn 2,5 kg Tuy nhiên, chính sách một giá chỉ trở nên có tác dụng thực sự khi giá cả được điều chỉnh một cách định kỳ và tỷ giá hối đoái được cải cách đáng kể Cuối cùng thì toàn bộ giá cả vật tư nông nghiệp và sản phẩm đều được thị trường quyết định Những bước cải cách nói trên được thực hiện cùng một lúc và nhờ vậy có tác dụng tức thời và rất tích cực Tuy nhiên, đến năm 1993, trong tình hình giá gạo trên thị trường quốc tế giảm sút và tỷ giá hối đoái chính thức bị nâng một cách giả tạo, nông nghiệp lại gặp khó khăn Giá thóc thực tế vào năm 1993 chỉ bằng khoảng một nửa giá thóc cuối năm 1991i Thuế nông nghiệp được giảm xuống 30% tức là chỉ còn 75 của trị giá sản lượng, nhưng điều này không

cứu vãn được tình hình và từ sau năm a991, sản lượng nông nghiệp tại đồng bằng sông Cửu Long cũng như trên cả nước tăng chậm hơn

Vấn đề thể chế và pháp lý

Ngoài giá cả và chính sách đất đai, một số cơ chế khác cũng đã được cải cách phần nào nhưng cần được quan tâm tới nhiều hơn Vấn đề trung tâm ở đây là: bộ máy hành chính, ngành dịch vụ và các đơn vị sản xuất hiện nay phải có vai trò như thế nào trong cơ chế mới? Đa số các tổ chức này đều đã được thành lập và có cơ sở pháp lý dựa trên cơ chế kế hoạch tập trung ngày trước, là một cơ chế được mọi người thừa nhận là quan liêu, mang tính chất độc quyền và không được phần nào cải tiến nhưng vẫn còn nhiều vấn đề tồn đọng và Việt Nam cần phải tiếp tục tích cực thay đổi

Bộ máy hành chính bao gồm Bộ Nông nghiệp và Công nghiệp Thực phẩm và các Sở hay Phòng Nông nghiệp thuộc Ủy ban Nhân dân các địa phương Bộ máy này trước đây đề ra kế hoạch phát triển nông nghiệp, phân bổ vốn đầu tư cũng như vật tư và sản lượng nông nghiệp Họ cũng tổ chức nghiên cứu và phổ biến kỹ thuật mới cho nông dân thông qua các hợp tác xã Chính Bộ có trách nhiệm hoạch định các chính sách nông nghiệp Sau đợt cải cách năm 1988, cơ chế kế hoạch không còn nữa nhưng Bộ Nông nghiệp và các Sở Nông nghiệp cũng như Uûy ban Nhân dân các huyện vẫn tiếp tục phụ trách việc phân bổ vốn đầu tư cho nông nghiệp Họ quản lý việc phân phối

vt và thu mua nông sản để xuất khẩu thông qua một hệ thống các xí nghiệp cung ứng vt và xuất nhập khẩu Họ cũng quản lý trực tiếp một số nông trường quốc doanh và xí nghiệp sản xuất khác Họ cũng quản lý trực tiếp một số nông trường quốc doanh ngày nay có quyền tự chủ nhiều hơn, giám đốc các nông trường quốc doanh vẫn do Bộ hoặc các Sở nông nghiệp bổ nhiệm, do vậy bộ và Sở vẫn chi phối hoạt động của các đơn vị này Như vậy, bộ và các Sở hoạt động với một số chức năng gần như của những công ty lớn Họ vừa có sự mâu thuẫn giữa hai vai trò mà họ đảm nhiệm, vai trò hoạch định chính sách và vai trò hưởng lợi do xí nghiệp làm ra Cần phải cải cách bộ máy này để Nhà nước chỉ giữ vai trò hoạch định chính sách và tạo điều kiện hoạt động bình đẳng cho mọi thành phần kinh tế Cũng trong tinh thần này, nên để các xí nghiệp quốc doanh được tự chủ hơn

Hiện nay có 651 xí nghiệp quốc doanh, gồm các dơn vị thương nghiệp, dịch vụ và các nông trường quốc doanh Hầu hết các đơn vị thương nghiệp đều giữ độc quyền và cần phải được cải cách Cho đến nay một số lớn các đơn vị này vẫn hoạt động không hữu hiệu và lợi dụng địa vị độc quyền của mình để nắm quyền kiểm soát thị trường Đôi khi chúng đóng vai trò trung gian không cần thiết, khiến giá thu mua hàng nông sản giảm sút còn chi phí lưu thông lên cao Cần phải để cho thương nghiệp tư nhân phát triển hơn nữa trước khi bắt đầu tư nhân hóa các đơn vị thương nghiệp này, vì chỉ như vậy thì các đơn vị quốc doanh mới cảm thấy phải cạnh tranh và hoạt động có

hiệu quả Nếu không còn chịu sự giám sát, dù là hạn chế, của Nhà nước như hiện nay mà vẫn tiếp tục được độc quyền, thì chúng có thể làm cho chi phí lưu thông tăng cao hơn nữa

Các nông trường quốc doanh chủ yếu trồng các loại cây công nghiệp như cao

su, cà phê, chè và hoa quả Cũng có một số trồng lúa và chăn nuôi Mặc dù đã nhiều năm nay, các nông trường được hưởng khoảng 10% của ngân sách cho nông nghiệp, nhưng chúng chỉ làm ra 2-3% sản lượng nông nghiệp Do hoạt động canh tác và chăn nuôi tập trung đã không có hiệu quả hầu hết các nông trường đã cho các hộ nông dân thuê đất rồi cung cấp vật tư nông nghiệp cùng các loại dịch vụ, và về sau thu mua và chế biến sản phẩm của họ Các nông trường cây lâu năm cũng đã khoán vườn cây cho công nhân Nên nghiên cứu thực hiện một hình thức cải cách hợp lý, như trao cho các hộ nông dân quyền sử dụng đất và cho phép họ làm ăn với bất cứ công ty nào cung cấp vật tư hay thu mua sản phẩm có lợi cho họ nhất, trước hết là đối với các nông trường trồng cây hàng năm Ngoài ra, cũng nên cho phép tư nhân tham gia kinh doanh và cạnh tranh ngay cả trong những ngành có yêu cầu kỹ thuật cao như sản xuất cao su

Hợp tác xã và tập đoàn sản xuất (55.000 đơn vị vào năm 1989) trước đây đã thu hút 98% nông dân ở miền Bắc và 70% ở miền Nam, gần đây đã thay đổi rất nhiều về chức năng Trước đây, chúng hoạt động gần như những nông trại lớn trong đó nông dân như người làm thuê Phương thức hoạt động này đã được chấm dứt do không khuyến khích nông dân làm việc với hiệu quả cao Năm 1981, Nhà nước quyết định cho nông dân nhiều quyền tự chủ hơn và giảm bớt quyền hạn của hợp tác xã Chính sách này được củng cố vào năm 1988 Sau đó, ở miền Nam gần như không còn hợp tác xã Ở miền Trung và miền Bắc, hợp tác xã không còn quản lý hoạt động nông nghiệp với quy mô như trước, tuy ở nhiều nơi họ vẫn còn làm dịch vụ như làm đất, cung cấp vật tư, thu mua sản phẩm, làm công tác khuyến nông và bảo vệ thực vật, và thu một khoản phí nhỏ cho các hoạt động này

Hai chức năng hành chính và kinh tế của hợp tác xã không phải là những loại chức năng có thể kết hợp được một cách dễ dàng, và do vậy nên được phân chia rõ ràng Sự can thiệp của Nhà nước là cần thiết khi phải tài trợ cho các dịch vụ thú y hay bảo vệ thực vật, nhưng trong điều kiện như hiện nay, kết hợp chức năng kinh tế với chức năng hành chính sẽ tạo cho hợp tác xã một lợi thế không công bằng và thậm chí có cả tính chất ép buộc so với các xí nghiệp khác Mặt khác, ở những nơi nông dân vẫn còn dựa vào hợp tác xã để được cung cấp dịch vụ, hợp tác xã nên tiếp tục chức năng này nhưng không nên với tư cách một đơn vị độc quyền hay có lợi thế không công bằng Một khi khung pháp lý đã được củng cố và Luật Đất đai mới được áp dụng, nông dân sẽ cảm thấy an tâm hơn về quyền sử dụng đất của mình Trong điều kiện mới, nếu các xí nghiệp tư nhân được phép cạnh tranh với các hợp tác xã hiện nay thì đó sẽ là những bước cải cách mang đến cho nông dân sự tự do hoạt động mà họ cần có để giành

lấy những cơ hội kinh tế tốt Mặt khác, cũng nên để các hình thức hợp tác thực sự tự nguyện và có ích do các hộ nông dân tự thành lập được tự do hình thành

Việt Nam còn phải làm rất nhiều, mặc dù cho đến nay đã đạt được những kết quả không nhỏ Khu vực nông nghiệp đã có những tiến bộ vượt bực Từ năm 1980 đến năm 1993, sản lượng lúa gạo tăng 88% trong khi dân số tăng 33%; quan hệ mậu dịch với quốc tế được mở rộng dần; giá cả quốc tế đã có tác dụng định hướng cho các phương án trồng trọt; và nông dân ngày càng an tâm hơn về quyền sử dụng đất của mình Các yếu tố này đã dẫn đến việc tăng cường đầu tư dài hạn vào đất cũng như nâng cao năng suất cây trồng Mặc dù giá cả trên thị trường quốc tế có chiều hướng không thuận lợi, kim ngạch xuất khẩu nông sản vẫn tăng nhanh Nói chung, GDP về nông nghiệp đã tăng với mức 4,5%/năm trong suốt tám năm qua Thử thách lớn đối với Việt Nam là làm sao duy trì nhịp độ tăng trưởng như vậy, đồng thời làm cho nó lan rộng ra tất cả mọi vùng của đất nước

Tập trung phát triển nông thôn có phải là phương thức để tăng trưởng nhanh không?

Việt Nam đã đề ra cho mình mục tiêu tăng GDP khá cao 8%/năm Thông thường, sản lượng nông nghiệp của một nước không thể tăng hơn 3% đến 5%/năm trừ khi có những vùng đất mới được đưa vào canh tác, mà Việt Nam thì còn rất ít đất để khai hoang; ngoài ra, việc tăng sản lượng còn phụ thuộc vấn đề đầu tư cao (Sản lượng cũng có thể tăng nhanh khi chuyển từ cơ chế hợp tác xã sang tư nhân, nhưng Việt Nam không thể trông đợi điều này nữa vì đã khai thác tác dụng này trong các đợt cải cách trước đây.) Việt Nam nhận thức được rằng tài nguyên đất của mình không nhiều, với diện tích bình quân trên đầu người ít hơn 1/10 ha Diện tích rừng đã thu hẹp chỉ còn khoảng một phần năm của tổng diện tích rừng trước đây, và ngày nay vẫn tiếp tục giảm, một phần do sức ép của dân số tăng nhanh và tập tục du canh trên đất dốc Hiện nay, có lập luận cho rằng Việt Nam phải "nhảy" thẳng vào thời kỳ công nghiệp hóa vì như vậy mới tránh được những hạn chế vì tài nguyên đất hiếm hoi và tận dụng được nguồn lao động có chất lượng tương đối cao Khi đó, Việt Nam sẽ tăng trưởng nhanh, có thể bằng cách chỉ cần tập trung vào một vài vùng "tam giác phát triển" Cũng theo lập luận này, tại sao ta lại không dồn sức lực và tài nguyên vào các vùng đô thị có triển vọng nhất, và cứ để cho nông thôn đợi đấy đến khi các khu vực thực sự năng động sẽ tạo công ăn việc làm cho số dân nghèo nông thôn?

Ta nên nhớ một vài điều thực tế Gần 75% tổng số lao động Việt Nam làm việc trong khu vực nông nghiệp và lâm nghiệp, và khoảng 80% dân cư sinh sống tại nông thôn Ngay khi số công ăn việc làm tại thành phố tăng với mức 5%/năm (như tại Nam Triều Tiên, Indonesia và Malaysia trong những thập niên qua), sẽ phải mất hàng chục năm để mực tăng trưởng dân số nông thôn ngưng lại, chứ chưa nói đến giảm bớt Thực tế là, ít nhất trong mười hay hai mươi năm sắp tới, dân nghèo nông thôn khó có

thể mong đợi một sự giúp đỡ nào đó từ các thành phố Tất nhiên, nếu nền kinh tế đô thị tăng trưởng rất nhanh trong khi khu vực nông thôn không tăng, dân quê sẽ đổ xô về thành phố để tìm cuộc sống ấm no hơn Đây là thực tế xảy ra hàng ngày tại châu Mỹ

La Tinh và châu Phi, với những khu nhà ổ chuột đau lòng tại thành phố và những vùng nông thôn cằn cỗi hoang vắng Đây không phải là mô hình phát triển cho Việt Nam

Ngoài lý do đơn giản là dân số nông thôn quá lớn để thành phố có thể thu nhận được kịp thời, còn rất nhiều lý do khác để chứng minh tính hợp lý của việc phát triển nông thôn Không có một nước châu Á phát triển nào, ngoại trừ các thành phố - quốc gia, đã có thể tăng trưởng nhanh mà không xây dựng trước một nền móng phát triển vững vàng tại nông thôn Trung Quốc, Đài Loan, Nam Triều Tiên, Thái Lan, Malaysia và Indonesia đều đã đầu tư rất nhiều vào nông nghiệp và đạt được những mức tăng trưởng nhanh cả trong nông nghiệp cũng như toàn bộ nền kinh tế Chiến lược khôn ngoan này dựa trên sự tận dụng các vùng nông thôn để gây dựng nền móng cho công cuộc công nghiệp hóa, và trái hẳn với chiến lược của một số đông các nước khác đã chọn con đường "nhảy" thẳng vào công nghiệp hóa Không bao lâu sau, các nước này thấy rõ rằng, do không có cơ sở nông thôn vững vàng nên họ đã vấp ngã Khi đó, không những tăng trưởng kinh tế nói chung bị ảnh hưởng mà mức nghèo đói còn cao hơn ở các nước châu Á đang tăng trưởng nhanh Thật trớ trêu cho các nước đã thất bại, những nước đã quan tâm đúng mức đến khu vực nông thôn đã thành công không chỉ trong việc xóa đói giảm nghèo, mà ngay cả các ngành phi nông nghiệp cũng đã tăng trưởng nhanh hơn so với các nước chỉ tập trung vào công nghiệp

Cách lập luận như trên - về một nền nông nghiệp vững mạnh và năng động như con đường tối ưu dẫn đến tăng trưởng kinh tế nhanh và công bằng - đã được các tác giả Johnston và Mellor đề xướng từ năm 1961 Theo các tác giả này, nông nghiệp đóng góp vào việc phát triển nền kinh tế đất nước như sau:

1 Cung cấp lương thực thực phẩm cũng như nguyên liệu để sử dụng trong nước

2 Là nguồn thu ngoại tệ

3 Cung cấp thị trường ngày càng lớn cho công nghiệp

4 Tạo nên tích lũy trong nước

5 Cung cấp công ăn việc làm cho các ngành phi nông nghiệp ngày càng phát triển

Ngoài năm hình thức đóng góp trên, tác giả Timmerii còn nhấn mạnh vai trò ngày càng lớn của nông nghiệp trong việc đảm bảo an toàn về lương thực, nâng cao hiệu quả của việc sử dụng các nguồn tài nguyên và xóa đói giảm nghèo Giáo sư Timmer cũng đã lập luận rằng các chính phủ thường "học qua thực hành" và chính nhờ kinh nghiệm điều phối các chính sách phát triển nông thôn mà ngày càng trở nên điêu luyện hơn trong việc đề ra chính sách Theo ông, tất cả các yếu tố trên đều góp phần

thúc đẩy tăng trưởng nói chung Trong một số công trình nghiên cứu gần đây, giáo sư Timmer có gợi ý rằng, nói chung, trong các nền kinh tế đang phát triển, mỗi một phần trăm tăng trưởng trong nông nghiệp thường đi đôi với mức tăng trưởng gần như tương tự trong các ngành phi nông nghiệp

Hầu hết các lập luận thiên về nông nghiệp như trên đều đặc biệt có liên quan đến Việt Nam Nếu đảm bảo cho giá cả nông sản được hợp lý và cung cấp cơ sở hạ tầng đúng mức, "Cách mạng Xanh" - tức là sự kết hợp việc các giống cây trồng được cải tiến với phân bón và thủy lợi - sẽ dể được thực hiện hơn Năng suất nông nghiệp có thể tăng với nhịp độ không kém nhiều khu vực khác, và tác dụng của nó lại rộng khắp hơn Khi nông dân ngày càng mua hàng tiêu dùng nội địa nhiều hơn cũng như có nhu cầu lớn hơn về hàng hóa và dịch vụ để hỗ trợ cho sản xuất ngày càng tăng, sản xuất của các ngành phi nông nghiệp tại thành phố cũng như nông thôn cũng sẽ phát triển theo Sự tăng trưởng của các ngành sản xuất phi nông nghiệp tại nông thôn sẽ tạo công ăn việc làm cho dân chúng ở địa phương, và nhờ vậy, không cần phải hạn chế việc di

cư mà tốc độ di dân vào thành phố cũng sẽ giảm một cách tự nhiên, thành phố sẽ đỡ bị chen chúc và đỡ phải đầu tư tốn kém vào các cơ sở hạ tầng Sản lượng nông nghiệp ngày càng tăng sẽ đảm bảo cho việc cung cấp lương thực thực phẩm được ổn định, góp phần tăng cường xuất khẩu đồng thời hỗ trợ sự phát triển của công nghiệp chế biến nông sản Như vậy, tăng trưởng trong nông nghiệp sẽ đưa đến tăng trưởng chung của nông thôn, tạo ra quan hệ mật thiết hơn giữa nông thôn và thành phố và hỗ trợ việc ổn định xã hội do các cơ hội làm ăn được rải ra một cách đồng đều và nguồn cung cấp lương thực thực phẩm được đảm bảo Đó là những lợi ích rất lớn

Chiến lược tăng trưởng nông thôn theo hướng thị trường này khác hẳn với chiến lược được áp dụng tại Liên Xô cũng như ở Việt Nam vào những năm ngay sau khi thống nhất Mô hình kế hoạch tập trưng cũ cho rằng chính quyền trung ương sẽ đạt được hiệu quả cao hơn trong việc thúc đẩy sự tăng trưởng nếu dựa vào kế hoạch chứ không phải vào giá cả Thực tế đã chứng minh ngược lại: khi nền kinh tế được cởi mở hơn từ 1987, sản lượng lương thực thực phẩm đã tăng gần 1 triệu tấn/năm, tức là hơn cả gấp đôi mức tăng trưởng trong mười năm trước đó Điều đáng nói hơn nữa, từ năm

1987 trở đi, mức tăng trưởng GDP thực tế đạt khoảng 7%/năm, trong khi từ 1976 đến

1986, mức tăng trưởng GNP chỉ có 4%/năm Thêm vào đó, phải nói rằng nông nghiệp cũng như nền kinh tế nói chung đã có được sự tăng trưởng trong khi viện trợ nước ngoài rất ít, đồng thời Nhà nước đã khống chế được lạm phát, là một việc trước đó tưởng chừng như không thể làm nỗi

Có một mối liên quan trực tiếp giữa việc thay đổi chính sách kinh tế và sự gia tăng của tính hiệu quả và tăng trưởng Chính sách tự do hóa đã cho các hộ nông dân nhiều quyền tự chủ hơn Các hộ nông dân biết sử dụng tài nguyên thế nào cho có hiệu quả cao, vì họ bắt buộc phải như thế Nếu không sáng suốt, họ sẽ phải đương đầu với

những thực tế khắc nghiệt như nạn đói hay những thảm họa khác Nông dân là những người am hiểu hơn ai hết những sự khác biệt tinh tế về đất đai trong từng mảnh ruộng, thời tiết, hệ thống thủy lợi và các giống cây trồng, v.v… Họ biết về giá trị của việc sử dụng phân bón hay thuốc trừ sâu cũng như về thời điểm sử dụng thích hợp Họ cũng thường tỏ ra hữu hiệu hơn các tập thể trong việc phân bổ tài nguyên Nếu được tiếp cận với những nguồn tài nguyên lớn hơn thì các nông hộ cũng thường tỏ ra rất khôn ngoan trong việc sử dụng Hơn nữa, qua cách họ sử dụng tài nguyên, ví dụ như sử dụng lao động bản thân với cường độ cao nhưng sử dụng đất và vốn thì rất tiết kiệm, có thể hiểu được thực trạng của các nguồn tài nguyên này hiện nay Trong khi cố gắng tăng thu nhập tối đa cho gia đình mình, họ cũng góp phần làm tăng năng suất của số lao động bán thất nghiệp và cố thu lợi ích tối đa từ mỗi tất đất và mỗi đồng vốn mà họ được sử dụng Nhờ vậy mà sản lượng tăng nhanh, điều mà những đơn vị có tính chất tập thể không thể làm được

Không những tính hiệu quả của việc sử dụng tài nguyên được nâng cao, mà mức đầu tư tư nhân cũng có chiều hướng tăng lên Trong điều kiện lạm phát và cơ hội đầu tư cho tư nhân không nhiều, nhất là tại nông thôn, nhiều nông dân sẽ tích trữ nhiều loại tài sản "không sinh lợi" như vàng, nhà cửa hay lương thực thực phẩm ở mức cao hơn mức thông thường Tài sản dự trữ này giúp họ có được một sự đảm bảo nhất định đề phòng khi thời tiết xấu hay ốm đau, nhưng không giúp ích gì cho sản xuất Khi môi trường kinh tế vĩ mô trở nên ổn định hơn và ngày càng có nhiều cơ hội đầu tư cho tư nhân, phần lớn của cải "không sinh lợi" này sẽ được biến thành những khoản đầu tư Khi đó, chúng sẽ được sử dụng để đầu tư vào các tài sản cố định trong các nông hộ hoặc sẽ biến thành vốn (dù có hay không có ngân hàng) cho người khác vay Đây cũng là một lý do tại sao một nền kinh tế theo hướng thị trường được quản lý tốt thường có mức tăng trưởng cao hơn

Tuy nhiên, không phải chỉ có tự do hóa môi trường kinh tế không thôi mà có thể làm được tất cả Kinh nghiệm Trung Quốc cho thấy rằng, để duy trì mức tăng trưởng cao ban đầu trong sản xuất nông nghiệp, cần phải tăng cường đầu tư và điều chỉnh các chính sách nhằm tạo nên động lực cũng như các phương tiện hỗ trợ nông dân tăng nhanh sản xuất Ngoài ra, triển vọng phát triển nông nghiệp của Việt Nam rất khác nhau tùy theo vùng Nếu so 1991-93 với năm 1988, mặc dù các chính sách sau này có cởi mở hơn nhưng chỉ đồng bằng sông Cửu Long là phát huy được và sản xuất lúa gạo đã tăng nhanh (40%), còn ở các vùng khác sản xuất lúa gạo chỉ tăng 8% trong khi dân số đã tăng 9% Khoảng cách này do nhiều nguyên nhân và cần phải được tìm hiểu một cách thấu đáo, để các chính sách được đề ra thực sự hỗ trợ cho việc tăng trưởng chứ không phải nhằm lập lại sự "quân bình" bằng cách tăng ngân sách cho những dự án có hiệu quả kinh tế thấp Một đất nước còn nghèo như Việt Nam không nên thể hiện sự quan tâm về người nghèo bằng cách lãng phí nguồn tài nguyên hiếm hoi của mình Tuy nhiên, vẫn phải co một số chi tiêu để giữ cân đối giữa nhu cầu xóa

đói giảm nghèo trước mắt và sự cần thiết phải hỗ trợ cho một sự tăng trưởng lâu dài hơn

Thúc đẩy sự phát triển của nông nghiệp: các chính sách ngành

Để sản xuất nông nghiệp trong cả nước có thể tăng trưởng một cách ổn định, cần phải thực thi một số chính sách mà chúng tôi sẽ mô tả sau đây Những chính sách này thường có liên quan tới khu vực nông nghiệp và có tính chất quyết định đối với sự thành công của nỗ lực phát triển nông thôn

Chính sách ruộng đất và quyền sở hữu

Bối cảnh lịch sử

Việt Nam đã nhiều lần tiến hành cải cách ruộng đất trong vòng bốn mươi năm qua Từ 1949 đến 1953, 1,5 triệu ha đất được phân chia cho 2,4 triệu nông hộ tại miền Bắc Từ 1953 đến 1955, thêm 895.000 ha được phân chia cho nông dân Nhờ vậy mà họ tăng nhanh sản xuất, và sản lượng lương thực năm 1957 đạt được 3,95 triệu tấn, cao hơn cả sản lượng cao nhất tại miền Bắc trước Đại chiến thế giới lần thứ Hai là 2,4 triệu tấn Những con số này tương đương với tỷ lệ tăng trưởng 2,8%/năm

Trước năm 1975, một số biện pháp nhằm cải cách ruộng đất cũng được áp dụng tại miền Nam Tại những vùng do lực lượng Cách mạng kiểm soát, 750.000 ha được phân phối lại cho nhân dân Trong khi đó, chính quyền Sài Gòn cũng tiến hành hai cuộc phân chia đất đai ở qui mô lớn Trong cuộc phân chia thứ nhất từ năm 1955 đến 1960, họ đã trưng thu 650.000 ha của các địa chủ và bán lại cho tá điền Đây là một phần ba tổng diện tích đất canh tác tại miền Nam lúc ấy Tuy vậy, mỗi một nông hộ vẫn có quyền giữ lại tới 115 ha Sau năm 1970, cuộc cải cách thứ nhì mang tên

"Người Cày Có Ruộng" được xúc tiến Sau năm 1975, trong những cuộc phân phối lại ruộng đất kế tiếp, Nhà nước đã lấy 270.000 ha của những người có nhiều đất hơn mức bình quân chia cho những người không có đất Ruộng đất và quyền sở hữu bị xáo trộn nhiều lần và có xu hướng chia nhỏ

Đường lối chính sách sau năm 1975 được thể hiện rất rõ trong Hiến Pháp năm

1980 Theo Hiến pháp, đất đai là sở hữu của toàn dân, và phần lớn được giao cho các hợp tác xã và nông trường khai thác Từ năm 1976 đến 1980, khi chính sách này được thực thi, năng suất lúa giảm từ 2,23 tấn/ha xuống chỉ còn 2,08 tấn/ha mặc dù Nhà nước đã tăng cường đầu tư vào nông nghiệp Trong tình hình này, Việt Nam buộc phải tăng mức nhập khẩu lương thực thực phẩm từ 1,2 triệu tấn năm 1976 lên 2,0 triệu tấn năm

1980 Chính sách giao đất cho hợp tác xã và nông trường khai thác rõ ràng là không có hiệu quả, và không chỉ làm cho khu vực nông nghiệp mà cả nền kinh tế bị trì trệ

Chỉ thị 100 CT/TW tháng Giêng năm 1981 cho phép các hợp tác xã giao khoán ruộng đất cho các hộ nông dân Chính sách này đã tạo ra một động lực to lớn khuyến khích nông dân phát triển sản xuất Từ năm 1981 đến 1985, năng suất lúa đã tăng 24% và sản lượng lương thực tăng 27% Sản lượng nông nghiệp tăng 5-6%/năm Đây là một sự thành công vượt bực Tuy nhiên, mức tăng trưởng này không được duy trì do các chính sách khác của Nhà nước không hỗ trợ Khi năng suất tăng, mức đóng góp của các nông hộ cũng phải tăng theo, đôi khi với tốc độ còn nhanh hơn cả tốc độ tăng trưởng của sản lượng Có nơi, mức đóng góp trước đó là 50-60% tăng lên đến 80% của sản lượng khiến thu nhập của nông dân giảm sút rõ rệt Tình trạng này cùng với siêu lạm phát năm 1986 và thay đổi cánh kéo giữa giá nông sản và giá hàng công nghiệp đã ảnh hưởng nặng nề đến sản xuất, làm cho sản xuất tăng chậm và thậm chí năm 1987 - đầu năm 1988 đã gây nên nạn đói tại một số vùng

Nghị quyết 10 (tháng Tư năm 1988) đã cho phép nông dân được sử dụng đất từ

10 đến 15 năm Quyết định này cũng thay đổi toàn bộ mối quan hệ giữa nông dân và hợp tác xã, do nông dân được quyền tự quyết định trồng những gì và bán ở đâu Hưởng ứng của nông dân được thể hiện qua sự tăng vọt về sản lượng thóc từ 16 triệu tấn năm

1986 và 17 triệu tấn năm 1988 lên 21,1 triệu tấn năm 1993 Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề vướng mắc, mặc dù đã được xử lý một phần trong Luật Đất đai năm 1993 Nơi nào các hợp tác xã vẫn nắm quyền kiểm soát đất và nước, nơi đó họ cũng chi phối luôn hoạt động của nông dân Thời hạn sử dụng đất được quy định ít nhất là 10 năm nhưng đất thường bị phân chia lại sau thời gian ngắn hơn Đất được chia thành nhiều lô nhỏ và phân phối rải rác cho mỗi nông hộ Đất đai không được chuyển nhượng và không thể được sử dụng để làm thế chấp Tranh chấp ruộng đất xảy ra ở nhiều nơi Được biết, đã có hơn 200.000 trường hợp từ năm 1988 Những sự đình trệ cũng như khó khăn trong việc thương lượng thuê đất đã làm cho nhiều nhà đầu tư nản chí (Tại các thành phố, thị trường chợ đen về đất đai hoạt động gần như công khai, nhưng quy chế như thế nào thì không rõ) Những vấn đề nêu trên tập trung ở miền Bắc, nơi chế độ hợp tác xã đã được áp dụng một cách rộng khắp Trái lại, tại đồng bằng sông Cửu Long, ngay cả vào năm 1980, chỉ khoảng một phần ba đất đai là không phải do các nông hộ quản lý

Nói chung, các bước cải cách từ năm 1988 chưa thành công trong việc củng cố niềm tin của nông dân vào quyền sử dụng đất và khuyến khích họ đầu tư lâu dài, nhưng tình hình có khác tùy theo từng vùng Ở đồng bằng sông Cửu Long, niềm tin của nông dân vào quyền sử dụng đất dường như vững chắc hơn so với ở đồng bằng sông Hồng Ở miền Bắc, việc xáo trộn ruộng đất thường xuyên làm cho nhiều nông dân không muốn đầu tư lâu dài vào đất Trong cả nước, nhưng đặc biệt là ở miền Bắc, không dễ gì mua đất một cách dứt khoát để sử dụng lâu dài Nơi nào các quyền hạn trên đất đai không được mua bán dễ dàng, nơi đó người dân sẽ ngần ngại đi vào những hoạt động mới vì lúc nào cũng hoang mang sợ mất đất và như vậy, mất luôn yếu tố

đảm bảo cuộc sống, dù chỉ ở mức tối thiểu Đây là thực tế đã xảy ra ở vùng Đông Bắc Thái Lan và đã có nguy cơ bị lặp lại ở Việt Nam, nhất là ở miền Bắc

Các chính sách về ruộng đất trước đây được đề ra vì sự lo ngại rằng Việt Nam sẽ có một giai cấp nông dân không có đất và sẽ phải gánh chịu hậu quả không hay như vào những giai đoạn lịch sử trước đây Do vậy, tại những vùng đông dân cư, đất được giao cho xã và hợp tác xã để chia lại cho các nông hộ Nơi nào đất khan hiếm, đất được phân phối lại theo định kỳ để có thể chia thêm cho những hộ trước đó nhận được ít, hoặc giao ruộng cho lớp thanh niên mới lớn lên muốn làm nông nghiệp Đúng là biện pháp này có lập lại một sự công bằng nào đó, nhưng mặt khác lại gây khó khăn cho việc đầu tư vào đất và hạn chế sự chuyển hướng của nông dân sang những hoạt động có mức sinh lợi cao hơn Nói cách khác, biện pháp này được nhiều người ủng hộ và cho phép chia sẻ sự nghèo đói, nhưng không giúp gì cho một nền nông nghiệp năng động Ổn định chế độ sử dụng ruộng đất và hỗ trợ việc lao động di chuyển giữa các vùng cũng như các ngành trong một nền kinh tế tăng trưởng nhanh và cân đối sẽ có tác dụng làm giảm bớt chứ không làm gia tăng sự nghèo đói Vốn dĩ không thích rủi ro, chỉ người dân mới biết rõ nên làm thế nào để tận dụng những cơ hội làm ăn tại địa phương mình Tạo điều kiện cho họ mua bán đất dễ dàng sẽ có tác dụng tốt Kinh nghiệm cũng cho thấy, khi cho nông dân được quyền quản lý đất lâu năm, sản lượng đã tăng Cũng như vậy, nông dân sẽ chỉ đầu tư vào mảnh đất của mình khi biết chắc rằng họ sẽ được gặt hái thành quả của việc đầu tư này

Luật đất đai năm 1993 : một bước tiến

Giờ đây, Chính phủ Việt Nam đã có một chính sách rõ ràng, mặc dù đất đai không phải là sở hữu của những người canh tác nó, những người này (nông dân) được quyền sử dụng đất lâu dài Luật Đất đai năm 1993 nói rõ rằng, thời gian sử dụng đất trồng cây hàng năm là 20 năm Thời gian sử dụng đất rừng là 40 năm Luật pháp cho phép thừa kế, chuyển nhượng quyền sử dụng đất cũng như dùng làm thế chấp để vay vốn ngân hàng Đây là một bước tiến, nhưng vẫn chưa đủ để khuyến khích đầu tư một cách hữu hiệu nhất

Hiện nay, các vụ chuyển nhượng đất vẫn phải được chính phủ địa phương chấp thuận, và trong thực tiễn thường gặp khó khăn nếu các bên muốn chuyển nhượng không thuộc cùng một địa phương Ngay cả đối với nông dân Việt Nam ở cùng tỉnh nhưng lại khác huyện, việc mua bán quyền sử dụng đất cũng không đơn giản Thực tế nay hạn chế khả năng áp dụng luật pháp và gây khó khăn cho các nhà đầu tư trong việc gom đất Nên tiến đến việc hiển nhiên công nhận các vụ chuyển nhượng ruộng đất khi bên muốn mua và bên muốn bán đến đăng ký chính thức với chính quyền Có thể giải quyết sự lo ngại về những "người ngoài" đến mua đất bằng cách cho người của địa phương được quyền ưu tiên mua trước với mức giá do bên bán quy định, và mức giá này cũng sẽ quyết định luôn mức thuế mà người bán phải trả

Nhà nước cũng vẫn quản lý phương thức sử dụng đất Một khi đã đồng ý cho nông dân được quyền sử dụng đất lâu năm, chính quyền không nên buộc họ phải xin phép mỗi khi họ muốn thay đổi loại cây trồng Trong kinh tế thị trường, quy hoạch vùng thường không có nghĩa là kiểm soát chặt chẽ cách sử dụng đất nông nghiệp, mà chủ yếu là nhằm ngăn chặn các hoạt động công nghiệp hay thương mại ở những nơi không phù hợp Những trường hợp sử dụng đất không đúng (như khi trồng sắn trên sườn đồi gây nên nạn xói mòn đất) rõ ràng là do người dân không an tâm về quyền sử dụng đất của mình nên khai thác đất có tính chất bóc lột để kiếm lợi trước mắt Trong trường hợp này, công tác khuyến nông sẽ có hiệu quả hơn là ban hành quy chế Tuy nhiên, cần phải ban hành quy chế sử dụng đất ở những lưu vực cần được bảo vệ để người có quyền sử dụng đất không gây nên xói mòn đất

Tới một lúc nào đó, sẽ cần phải củng cố thời gian hưởng dụng đất thêm nữa, có thể là bằng cách tái cấp quyền sử dụng đất theo định kỳ và một cách gần như tự động Thời hạn 20 năm là đủ đối với hầu hết các khoản đầu tư được thực hiện hôm nay, nhưng khi thời gian sử dụng đất gần hết, cách xử thế người dân có thể sẽ khác đi và có thể sẽ làm cho năng suất giảm sút Do vậy, tiến dần đến việc giao cho nông dân quyền sử dụng đất vĩnh viễn sẽ giúp họ an tâm đầu tư nhiều hơn vào mảnh đất của mình và mức sinh lợi của các khoản đầu tư này cũng sẽ cao hơn

Một trong những thử thách lớn đối với Nhà nước không phải chỉ là việc thay đổi luật pháp (điều này đã được thực hiện phần nào qua Luật Đất đai năm 1993), mà còn là việc thay đổi sự cảm nhận của người dân rằng, chính quyền địa phương thực sự có thay đổi và cho phép cũng như tôn trọng quyền sử dụng đất lâu năm của người dân Để củng cố niềm tin này, Nhà nước có thể trao cho nông dân giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất, trong đó có ghi rõ thời hạn có thể hiệu lực Nếu các địa phương không từ bỏ chính sách cứ một vài năm lại phân chia lại ruộng đất, nông dân sẽ không bao gkờ bỏ vốn vào những khoản đầu tư đòi hỏi nhiều thời gian hơn để sinh lợi Do vậy, việc thực thi luật pháp không kém phần quan trọng so với việc ban hành luật Xây dựng cơ chế pháp lý và cưỡng chế việc thực thi nó sẽ góp phần đảm bảo cho nông dân được hưởng lợi từ các khoản đầu tư của mình, và không để họ mất các khoản đầu tư này mà không được đền bù một cách xứng đáng Việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải mang tính chắc chắn và dễ thực hiện Các vụ tranh chấp phải được giải quyết một cách công bằng và có thể dự báo được, và cách giải quyết phải mang tính pháp luật chứ không nên để địa phương tùy ý quyết định

Một vấn đề có liên quan là vấn đề thuế và lệ phí đi kèm với đất đai Thuế nông nghiệp chính thức trước đấy không cao và gần đây đã được giảm xuống mức tương đương khoảng 7% của giá trị sản lượng Trên thực tế, còn một số lệ phí và phụ phí khác làm cho tổng chi phí của nông dân cao hơn Trong Bảng II, thuế đất đai và các khoản phí nói trên được thể hiện như một phần của giá trí sản lượng

Bảng 7.2 Các khoản phí trả cho Hợp tác xã

(tính bằng % của Sản lượng)

* thêm 15-20 ngày công/năm Chưa tính phí học đường, y tế và các khoản phí khác

Nếu các khoản phí được ấn định một cách tùy tiện và không được sự đồng tình của tập thể hoặc không phải để chi trả cho dịch vụ nào đó, đầu tư sẽ mang nhiều tính rủi ro hơn Lúc ấy, quyển sử dụng đất ổn định không còn ý nghĩa già vì một phần lớn của giá trị sản lượng bị lấy đi mà không thể dự báo trước được là bao nhiêu Ngay cả hiện nay, phần bị lấy đi có thể tới một nửa của giá trị sản lượng, tuy con số này có bao gồm một phần chi phí sản xuất

Trái lại, cơ chế thuế lũy tiến, với những mức thuế cao dần khi diện tích đất lớn hơn, là cách hữu hiệu để hạn chế việc đầu cơ đất mà không cần phải ngăn cấm bằng pháp luật Cơ chế thuế lũy tiến sẽ giúp giữ thế cân bằng giữa hai mục tiêu là thực hiện chủ nghĩa quân bình và đạt được hiệu quả cao, và sẽ hạn chế tốc độ phát triển của các nông trại thật lớn

Tóm lại, những bước chính sách tích cực trong Luật Đất đai năm 1993 cần được củng cố và mở rộng, để tác dụng của việc có quyền sử dụng và chuyển nhượng đất ổn định được thực hiện đầy đủ Các bước chính sách cần có trong tương lai gồm có:

1 Gia hạn quyền sử dụng đất một cách định kỳ và tự động

2 Cho phép chuyển nhượng quyền sử dụng đất một cách dễ dàng cho bất cứ người nào muốn mua

3 Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có ghi rõ thời hạn

4 Xây dựng cơ chế pháp lý nhằm bảo vệ quyền sử dụng đất

5 Hạn chế các khoản phí tùy tiện hay tăng mức thuế

6 Ban hành cơ chế thuế lũy tiến để hạn chế việc đầu cơ đất

Cơ sở hạ tầng nông thôn

Nhieău vuøng nođng thođn ôû Vieôt Nam, keơ cạ haău heât nhöõng vuøng raât ngheøo, hieôn

ôû trong tình tráng bò caùch ly vaø thieâu cô sôû há taăng (Coù moôt soâ vuøng ñaât raât ngheøo do ñaât caỉn coõi vaø bò thieđn tai lieđn túc nhöng khođng theơ noùi laø bò cođ laôp do naỉm khođng xa caùc trúc ñöôøng lôùn) Cô sôû há taăng bao goăm ñöôøng saù, caău, cođng trình thụy lôïi, heô thoâng möông maùng, heô thoâng caâp ñieôn cuøng caùc phöông tieôn lieđn lác khaùc nhö ñieôn thoái Khi moôt vuøng bò caùch ly, vieôc vaôn chuyeơn vaôt tö nođng nghieôp, nhö phađn boùn, ñeẫn cho nođng dađn vaø ngöôïc lái, vaôn chuyeơn nođng sạn ñeân thò tröôøng laø raât khoù khaín vaø toân keùm Keât quạ laø nođng dađn phại mua vaôt tö vôùi giaù cao nhöng chư baùn sạn phaơm ñöôïc vôùi giaù thaâp, ngay khi caùc trung gian thu mua khođng coù laõi nhieău, vì chi phí vaôn chuyeơn ñeân caùc chôï

ôû thaønh phoâ quaù ñaĩt

Tröôùc ñađy, ngađn saùch ñaău tö cho cô sôû há taăng vaø nođng nghieôp ñöôïc phađn boơ theo caùc kinh teâ taôp trung ít quan tađm tôùi khạ naíng sinh lôïi Tình tráng naøy vaên ñang tieâp dieên trong moôt soâ tröôøng hôïp Hieôn nay, voân ñaău tö vaên taôp trung nhieău vaøo caùc döï aùn lôùn veă thụy lôïi vaø phaùt trieơn cađy cođng nghieôp, vaø phaăn ngađn saùch daønh cho chuùng vaên coøn raât lôùn Trong khi ñoù, ñöôøng saù khođng ñöôïc quan tađm tu boơ ñuùng möùc Söûa chöõa vaø bạo quạn moôt con ñöôøng duø sao cuõng ít toân keùm hôn laøm môùi hoaøn toaøn Hieôu suaât kinh teâ cụa vieôc söûa chöõa ñöôøng saù thöôøng raât cao, thaôm chí tređn 50%/naím Coù nghóa laø, ngay khi khođng coù thu nhaôp töø loô phí, chư vieôc giạm chi phí vaôn chuyeơn neâu coù ñöôøng saù toât coông vôùi vieôc haøng naím khođng phại toân keùm nhieău ñeơ söûa chöõa cô bạn ñaõ laø moôt caùi lôïi raât lôùn veă maịt kinh teâ Tuy nhieđn, kinh phí cho vieôc söûa chöõa phại ñöôïc trích töø thu nhaôp thueâ chung

Vaân ñeă ñöôøng saù noùi chung vaø söûa chöõa ñöôøng saù noùi rieđng phại ñöôïc öu tieđn nhieău hôn so vôùi hieôn nay Ñoăng thôøi, cuõng caăn phại xađy döïng ñöôøng môùi, vôùi chaât löôïng vaø maôt ñoô tuøy theo löôïng giao thođng seõ coù sau khi caùc con ñöôøng naøy ñöôïc ñöa vaøo söû dúng (ÔÛ moôt soâ nôi, nhö moôt vaøi vuøng tái ñoăng baỉng sođng Cöûu Long, giao thođng ñöôøng sođng coù theơ laø moôt phöông aùn toât.) Tín dúng nođng thođn hay thaôm chí cạ cođng taùc khuyeân nođng cuõng seõ khođng thaønh cođng neâu caùc nođng trái bò caùch bieôt vaø gaăn nhö phại töï cung töï caâp Noâi lieăn caùc vuøng hẹo laùnh vôùi thò tröôøng seõ giuùp nođng nghieôp

ñi vaøo thađm canh vaø ñöôïc chuyeđn mođn hoùa ñoăng thôøi thuùc ñaơy caùc hoát ñoông phi nođng nghieôp phaùt trieơn, vì luùc aây cạ thöông nghieôp laên cheâ bieân nođng sạn cuõng seõ coù ñieău kieôn phaùt trieơn deê daøng hôn Caùc thò tröôøng lao ñoông thöôøng hoát ñoông toât hôn khi nhađn löïc ñöôïc di chuyeơn töø vuøng naøy sang vuøng khaùc moôt caùch deê daøng vaø ít toân keùm Ñöôøng saù toât cuõng giuùp cho vieôc thu thaôp thođng tin vaø coù thođng tin kòp thôøi veă giaù cạ, cođng aín vieôc laøm, cođng ngheô sạn xuaât, v.v… Ñađy thöôøng laø nhöõng böôùc ñaău tieđn ñeơ thoaùt khoûi cạnh ñoùi ngheøo Quan tróng hôn heât, heô thoâng ñöôøng saù toât seõ goùp phaăn táo döïng moôt neăn kinh teâ quoâc dađn thoâng nhaât thöïc thú trong ñoù taât cạ caùc ñòa phöông seõ coù ñieău kieôn giao thöông vôùi nhau

Khi mạng lưới đường sá đã được cải tiến, sẽ đến lượt tập trung nâng cấp các công trình thủy lợi và thoát nước, nhất là tại các vùng đồng bằng sông Cửu Long và sông Hồng Cho đến nay, một số dự án đòi hỏi vốn đầu tư lớn của Nhà nước đã được nghiên cứu và xác định ở mức tiền khả thi (tức là còn phải làm đề án thiết kế chi tiết hơn, nhưng về sơ bộ, dự án đầu tư có tính khả thi về mặt kỹ thuật và có sức hấp dẫn về mặt kinh tế) Tại đồng bằng sông Cửu Long, các dự án tưới tiêu nước và cơ sở hạ tầng nông thôn có liên quan yêu cầu trên 500 triệu USD vốn đầu tư Một danh mục tương tự đang được đề ra cho đồng bằng sông Hồng, và tất nhiên, các đồng bằng nhỏ thuộc lưu vực các con sông nhỏ ven biển miền Trung cũng cần được đầu tư Trong nhiều trường hợp ngay cả không phải trong các vùng châu thổ sông, xây dựng hồ chứa nước và các hệ thống thủy lợi nhỏ cũng có hiệu quả kinh tế cao nếu đồng thời xây dựng đường sá kèm theo Nên kết hợp một số các hệ thống thủy lợi này với việc tái trồng rừng ở thượng lưu nhằm ngăn chặn hiện tượng bối lắng kênh mương và ao hồ nhanh chóng, cũng như làm giảm hiện tượng hạn hán và lũ lụt theo chu kỳ thường đi đôi với việc phá rừng

Những hệ thống thủy lợi có qui mô lớn thường gặp phải một số khó khăn đáng kể Các vấn đề như nước mặn xâm nhập tại hạ lưu, sốt rét, nước chua phèn ở cuối nguồn, v.v… phải được xem xét trong đề án thiết kế để tránh hay để hạn chế bằng cách đầu tư vào các biện pháp phòng chống ở nơi khác Hơn nữa, thủy lợi phí quá thấp nên thu nhập không đủ để đảm bảo ngay việc bảo quản máy móc chứ chưa nói đến trang trải chi phí khấu hao hay chi phí lãi Ít nước nào bắt nông dân phải trả thủy lợi phí đúng mức, nhưng kinh nghiệm cho thấy, sự thiếu hụt trong thu nhập sẽ dẫn đến việc cung cấp dịch vụ không đầy đủ và chất lượng dịch vụ giảm sút theo thời gian Trong chừng mức có thể làm được, nên rút kinh nghiệm của các nước khác trong việc thiết kế và thực hiện các dự án loại này

Trong nhiều trường hợp, vấn đề đáng quan tâm là tiêu chứ không phải tưới nước Hiện nay người ta dùng các máy bơm điện lớn tập trung để tiêu nước Nên tìm những phương án vẫn hữu hiệu nhưng ít tốn kém và linh hoạt hơn, như các máy bơm điện cỡ nhỏ Dù sao đi nữa, việc củng cố hệ thống cấp điện sẽ cho phép nông dân sử dụng nhiều loại máy bơm điện để tiêu nước Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, giá bơm nước có thể rất cao ở những vùng dễ bị ngập Tuy mức giá điện cơ bản được áp dụng cho hợp tác xã là khoảng 400 đồng/kw-giờ, trên thực tế, nhiều hộ nông dân sử dụng điện cho sinh hoạt gia đình nhưng lại tính như chi phí bơm nước trong đồng hồ điện của tập thể Ngoài ra, không phải lúc nào các nông hộ cũng trả tiền đầy đủ cho mức tiêu thụ điện của mình Kết quả là giá điện ở nhiều nơi lên đến 1.000 đồng/kw-giờ Đây là mức giá rất cao đối với một số vùng

Có nhiều việc cần phải làm ở đây Tất nhiên, trước hết, trong việc đo lường nên tách mức tiêu thụ điện sinh hoạt khỏi mức tiêu thụ điện dùng để bơm nước Tập

thể không nên gánh chịu chi phí tiêu thụ điện cá nhân Nếu chi phí biên tế của việc sản xuất và phân phối điện mùa mưa để hút nước chỉ là 300 đồng, thì giá điện phải được quy định đúng mức như vậy, trừ phi Nhà nước muốn trợ cấp cho nông dân để hạ bớt giá thành sản xuất thực tế của họ Giá thành bình quân của những nguồn cung cấp điện mới tất nhiên là cao hơn nhiều, nhưng khi điện dồi dào trong mùa mưa, việc định giá dựa trên giá thành bình quân là không cần thiết Có thể áp dụng phương án để địa phương tài trợ một phần nào đó cho mạng lưới phân phối, còn người dân chỉ trả chi phí biên tế của việc sản xuất điện Ngoài ra Nhất thiết phải cải tiến việc đo lường mức tiêu thụ, tính tiền và thu phí Nếu được thực hiện đồng bộ, những biện pháp trên sẽ giúp cho việc bơm nước được thực hiện trên một diện tích lớn hơn và sản lượng nông nghiệp sẽ cao hơn

Quá trình phát triển nông thôn thường bắt đầu với việc nâng cấp đường sá, tiếp theo là hệ thống tưới tiêu nước, rồi sau đó là các dịch vụ khuyến nông và tín dụng Tuy nhiên, có một số vùng đặc biệt hẻo lánh cách xa các trục lộ chính, thưa dân cư và

ở địa thế trắc trở nên phải mất nhiều năm mới xây được đường sá đến đấy Trong trường hợp này, trước hết nên đầu tư sản xuất các loại cây lương thực thực phẩm hoặc các loại cây công nghiệp có giá trị kinh tế cao so với trọng lượng (như cà phê, hồ tiêu…) mà không phải tốn kém nhiều để vận chuyển Nói chung, chính sách cấp tín dụng ở các vùng nghèo chỉ trồng cây thực phẩm sẽ không thành công, vì người dân rất khó kiếm tiền để hoàn trả Những công việc làm mang tính công cộng như xây dựng hay sửa chữa đường sá, làm thủy lợi ở quy mô nhỏ hay làm hồ chứa nước, trồng rừng có thể được xem như những hoạt động kiếm tiền tạm thời ở những vùng đặc biệt hẻo lánh này

Công tác nghiên cứu khoa học và khuyến nông

Trước cải cách, kỹ thuật nông nghiệp được chuyển giao cho hợp tác xã nông nghiệp qua hệ thống quản lý hành chính Hệ thống này bao gồm Bộ Nông nghiệp và các Sở và Phòng Nông nghiệp thuộc Uûy ban Nhân dân các tỉnh và huyện Lãnh đạo và các kỹ thuật viên của hợp tác xã là người trực tiếp tiếp nhận kỹ thuật Trên cơ sở đó, họ đề ra kế hoạch thực hiện và hướng dẫn nông dân sử dụng những kỹ thuật này Vào lúc đó, những kỹ thuật được chuyển giao thường chỉ phù hợp với quy mô sản xuất lớn có nguồn vật tư và lao động phong phú Nông dân chỉ được huấn luyện về cơ bản ở mức hạn chế, và cũng không có gì thúc đẩy họ tìm cách nắm bắt kỹ thuật mới Do vậy, quá trình áp dụng tiến bộ kỹ thuật thường diễn ra rất chậm Cuối những năm 70, cuộc

"Cách mạng Xanh" đã thúc đẩy nhiều hợp tác xã đề ra kế hoạch áp dụng những giống lúa mới, nhưng việc thực hiện rất chậm chạp và kém hiệu quả

Sau khi nông dân được giao quyền sử dụng đất, họ bắt đầu quan tâm tìm hiểu về những kỹ thuật mới do nhận thức được rằng họ sẽ được hưởng lợi trực tiếp từ thu nhập gia tăng do việc áp dụng kỹ thuật mới Nhiều nông dân (khoảng một phần ba),