Luận văn ThS Luật học - Kiểm soát xung đột lợi ích trong pháp luật phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

Quy định về XĐLI trong Luật PCTN sẽ đảm bảo sự thống nhấttrong cách hiểu, biện pháp áp dụng và tổ chức thực hiện việc kiểm soát, xử lý viphạm về XĐLI.Từ những khái niệm và phân tích nêu

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Tham nhũng hiện nay là cụm từ rất phổ biến hiện hữu trong suy nghĩ củangười dân khi nhắc đến nhà nước Thực tế, tình trạng tham nhũng xuất hiện khôngchỉ ở khu vực nhà nước mà còn ở cả khu vực ngoài nhà nước, nhưng đặc biệt hơn cảvẫn là trong khu vực nhà nước Người có chức vụ, quyền hạn lợi dụng, lạm dụngviệc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn để vụ lợi cho bản thân, gia đình diễn ra ngàycàng phổ biến Một trong các nguyên nhân dẫn đến tình trạng nêu trên là việc thựchiện nhiệm vụ, công vụ của người có thẩm quyền tác động đến chính quyền lợi của

họ hay người thân thích của họ Tình huống như vậy được coi là “Xung đột lợi ích”

và đã được quy định cụ thể trong Luật PCTN 2018

Rõ ràng XĐLI luôn tồn tại trong các cơ quan nhà nước, thậm chí ngay trongcác doanh nghiệp hay tổ chức có liên quan đến nguồn lực XĐLI là một trongnhững yếu tố xã hội có nguy cơ đe dọa nghiêm trọng đến tính liêm chính của quyềnlực Nhà nước và tiềm ẩn môi trường thuận lợi của hành vi tham nhũng Những tácđộng tiêu cực của XĐLI đến sự tồn tại và phát triển của Nhà nước đã được nhậnthức từ xa xưa trong lịch sử Từ thời kỳ phong kiến các vua, chúa đã nhận thứcđược nguy cơ các quan hệ XĐLI đe dọa đến công minh, chính trực của quan lại nênđặt ra những quy định kiểm soát các tình huống XĐLI của quan lại Ngày nay, việckiểm soát XĐLI trong xã hội nói chung được đặc biệt đề cao Đa số các quốc giacũng như các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp đều đặt ra các quy định để kiểm soátXĐLI của CB, CC, VC và người lao động trong quá trình thực hiện các quyền,nghĩa vụ được giao và xây dựng các cơ chế pháp lý để thực thi hiệu quả hoạt độngnày Pháp luật kiểm soát XĐLI trở thành lĩnh vực pháp luật quan trọng trong hệthống pháp luật quốc gia Quy phạm pháp luật về kiểm soát XĐLI không chỉ lànhững quy phạm pháp luật thông thường mà còn được ghi nhận trong Hiến pháp,đồng thời là những chuẩn mực đạo đức tối thiểu mà cán bộ, công chức và mỗi cánhân, tổ chức phải tuân thủ trong quá trình hoạt động; các quy định kiểm soát XĐLItrở thành bộ phận quan trọng của pháp luật PCTN nói riêng, pháp luật bảo vệ tínhliêm chính, vô tư và khách quan của quyền lực Nhà nước nói chung Các tổ chức

quốc tế cũng khuyến cáo các quốc gia mong muốn PCTN hiệu quả thì trước hếtphải xây dựng đầy đủ và thực hiện hiệu quả kiểm soát XĐLI Như vậy, vấn đề kiểmsoát XĐLI nhằm mục tiêu chính là phòng ngừa, góp phần tham gia thực hiện cơ chếkhông thể tham nhũng và là một trong các vấn đề cấp thiết để PCTN hiện nay.

Khung pháp lý chung ở nước ta trước kia đã có quy định nhằm kiểm soátXĐLI trong hoạt động công vụ Các quy định này nằm rải rác trong pháp luật vềcán bộ, công chức; pháp luật về PCTN; pháp luật trong hoạt động kinh doanh; phápluật thanh tra, kiểm toán… Tuy nhiên tới nay, khái niệm XĐLI và cách thức kiểmsoát XĐLI mới chính thức được quy định tại Luật PCTN 2018 cùng với đó là cácvăn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật PCTN Bởi vậy, đây là một điểmmới cần được nghiên cứu để có những phân tích, đánh giá chuyên sâu và toàn diệnhơn, qua đó đưa ra khuyến nghị giúp nâng cao hiệu quả của pháp luật về kiểm soátXĐLI

Với các lý do trên, tác giả đã lựa chọn vấn đề “Kiểm soát xung đột lợi ích trong pháp luật phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài

nghiên cứu cho Luận văn thạc sĩ của mình

2 Tình hình nghiên cứu

Xung đột lợi ích là vấn đề đã được con người nhận thức từ xa xưa Tới nay,vấn đề XĐLI lại đang càng nhận được sự quan tâm của nhiều chuyên gia, nhànghiên cứu Tính tới thời điểm hiện tại, đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu vềvấn đề XĐLI tại Việt Nam Tuy nhiên những nghiên cứu khoa học về vấn đề nàychủ yếu là về XĐLI trong lĩnh vực công và trong thời kỳ trước khi có Luật PCTN

2018 – khi cụm từ “XĐLI” chính thức được đưa vào hệ thống pháp luật Việt Nam.Với sự nhận thức từ rất sớm về XĐLI, các công trình nghiên cứu trước đây vềXĐLI đều chứa đựng những vấn đề bản chất và lý luận có giá trị khoa học pháp lýcao nên vẫn là một trong những công cụ hữu hiệu để tìm hiểu, nghiên cứu, hoànthiện pháp luật XĐLI trong PCTN ở Việt Nam hiện nay

Các công trình nghiên cứu về XĐLI đã được thực hiện tiêu biểu như:

- “Kiểm soát xung đột lợi ích trong khu vực công Quy định và thực tiễn ở Việt Nam”, do Ngân hàng Thế giới và Thanh tra Chính phủ ban hành, NXB Hồng

Đức, năm 2016;

- “Quản lý xung đột lợi ích trong dịch vụ công, hướng dẫn và khái quát của OECD”, do Thanh tra Chính phủ biên soạn, NXB Lao Động, năm 2016;

- Đề tài khoa học cấp bộ: “Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công

vụ tại Việt Nam – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, do TS Phạm Thị Huệ chủ

nhiệm đề tài, Viện Khoa học Thanh tra – Thanh tra Chính phủ, năm 2016-2017;

- “Lý thuyết về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng” của ThS Lê Thị Thúy, trong Sách tham khảo: Các lý

thuyết, mô hình, cách tiếp cận về quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng,

do PGS.TS Nguyễn Thị Quế Anh - PGS.TS Vũ Công Giao - PGS.TS NguyễnHoàng Anh đồng chủ biên, NXB Hồng Đức, năm 2018, tr 491-510;

- “Xung đột lợi ích và Thanh tra Chính phủ Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” của NCS Đinh Thị Hương Giang, trong Sách tham khảo: Các lý thuyết, mô

hình, cách tiếp cận về quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng, do PGS.TS.Nguyễn Thị Quế Anh - PGS.TS Vũ Công Giao - PGS.TS Nguyễn Hoàng Anhđồng chủ biên, NXB Hồng Đức, năm 2018, tr 511- 519;

- “Một số vấn đề về tham nhũng và những nội dung cơ bản của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018”, do TS Đinh Văn Minh chủ biên, NXB Lao Động,

năm 2019;

- “Nhận diện mối quan hệ giữa "Xung đột lợi ích" và tham nhũng hiện nay”,

của ThS Lê Quang Kiệm, Tạp chí Thanh tra năm 2019 - Số 6, tr 14–17;

- “Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công

vụ ở Việt Nam hiện nay”, của ThS Lê Quang Kiệm, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật.

năm 2019 - Số 8, tr 16-20;

- “Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ tại Việt Nam hiện nay”, của TS Phạm Thị Huệ, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, năm 2019 - Số 23

(399), tr 11-15;

- “Những điều kiện bảo đảm cho việc kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam hiện nay”, của ThS Lê Thị Thúy, Tạp chí Thanh Tra năm

2018- Số 4, tr 30 – 33;

- “Hoàn thiện chế định kiểm soát xung đột lợi ích công trong Dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng sửa đổi, bổ sung”, TS Đặng Công Cường, Tạp chí Tòa

án nhân dân, Số 10/2017, tr 4-6

- “Kiểm soát xung đột lợi ích nhằm phòng ngừa tham nhũng”, của TS Đinh

Văn Minh, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, năm 2016 - số 24(328), tr 28 – 33;

- “Giảm thiểu các xung đột lợi ích trong thể chế hiện đại ở Việt Nam”, của

PGS.TS Đặng Văn Thanh, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, năm 2011- số 18 (203),tr.40 – 43;

- “Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công

vụ ở Việt Nam” Luận án tiến sĩ của Đinh Thị Hương Giang, Học viện Chính trị

Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2019;

Ngoài ra còn nhiều công trình, tài liệu nghiên cứu khác về lĩnh vực kiểm soátXĐLI trong PCTN đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành như tạp chí Nhà nước vàPháp luật, tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tạp chí Thanh Tra, tạp chí Tòa án nhân dân,tạp chí Lý luận Chính trị, tạp chí Kiểm sát, các tham luận tại Hội thảo chuyên đềPCTN,… Các công trình nghiên cứu về XĐLI thời gian qua chủ yếu được tiến hànhnghiên cứu trong phạm vi hoạt động công vụ, đối tượng là các cơ quan, tổ chức,đơn vị, cá nhân trong khu vực nhà nước và phần lớn được triển khai nghiên cứutrước khi Luật PCTN 2018 được ban hành Do đó, tác giả thực hiện luận văn mớimục đích đưa ra những phân tích, nghiên cứu mang tính tổng hợp về XĐLI trong cảkhu vực nhà nước và khu vực nhà nước, cùng với đó là cách thức kiểm soát XĐLInhằm PCTN theo Luật PCTN 2018 Các công trình trên đã cung cấp nhiều kiếnthức về lý luận và thực tiễn, là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích cho tác giả trongquá trình nghiên cứu, thực hiện luận văn này

3 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của đề tài là trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận liênquan đến XĐLI, kiểm soát XĐLI và phân tích thực trạng pháp luật cũng như thựctiễn thi hành pháp luật kiểm soát XĐLI ở Việt Nam đặc biệt trong mục tiêu phòng,ngừa tham nhũng; từ đó đưa ra, đề xuất quan điểm nhằm hoàn thiện pháp luật kiểmsoát XĐLI ở Việt Nam.

4 Khách thể và đối tượng nghiên cứu

4.1 Khách thể

Khách thể nghiên cứu của đề tài là những chủ thể mang lợi ích – người cóchức vụ, quyền hạn

4.2 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định về kiểm soát XĐLItrong khuôn khổ pháp luật PCTN ở Việt Nam

5 Nhiệm vụ nghiên cứu

Nhằm đạt được mục đích nghiên cứu đã nêu, đề tài có các nhiệm vụ nghiêncứu cụ thể sau đây:

Thứ nhất, hệ thống hoá những vấn đề lý luận liên quan tới vấn đề XĐLI vàkiểm soát XĐLI: khái niệm, đặc điểm của XĐLI; vai trò và nhiệm vụ kiểm soátXĐLI;

Thứ hai, phân tích thực trạng pháp luật Việt Nam về kiểm soát XĐLI trongphòng, ngừa tham nhũng, đồng thời nêu ra những ưu điểm và bất cập trong các quyđịnh của pháp luật hiện hành về kiểm soát XĐLI;

Thứ ba, phân tích thực tiễn thi hành các quy định về kiểm soát XĐLI trongpháp luật PCTN ở Việt Nam trong thời gian qua;

Thứ tư, đề xuất quan điểm nhằm hoàn thiện các quy định về kiểm soát XĐLItrong pháp luật PCTN ở Việt Nam

6 Phạm vi nghiên cứu

XĐLI có thể được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau như góc độ luật học,triết học, khoa học quản lý và chính trị học,…Trong khuôn khổ của một luận văn

thạc sĩ, vấn đề XĐLI được tác giả phân tích dưới góc độ luật học Luận văn chủ yếu

đề cập và phân tích khía cạnh pháp lý, sự tổn hại, xâm phạm đến lợi ích chính đángkhác trong một mối quan hệ nhất định; mà không đi sâu nghiên cứu các khía cạnhtâm lý, kinh tế,…của vấn đề Đối với vấn đề kiểm soát XĐLI, luận văn xem xét sựkiểm soát bằng pháp luật trên các khía cạnh: phòng ngừa XĐLI; phát hiện XĐLI và

xử lý XĐLI

Luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu các quy định của Luật PCTN 2018 vàNghị định 59 điều chỉnh vấn đề kiểm soát XĐLI ở Việt Nam hiện nay Ngoài ra, tácgiả cũng tham khảo nội dung các quy định pháp luật khác trong hệ thống pháp luậtViệt Nam hay các bài nghiên cứu, đánh giá của các cơ quan, tổ chức, chuyên giatrong lĩnh vực PCTN nói chung và kiểm soát XĐLI nói riêng

7 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủnghĩa Mác Lê-nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, chủ trương,đường lối của Đảng và nhà nước ta về phòng chống XĐLI trong PCTN Để giảiquyết những nhiệm vụ cụ thể do đề tài đặt ra, tác giả sử dụng kết hợp các phươngpháp nghiên cứu khác nhau như:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: phân chia các vấn đề lớn, phức tạp thànhnhững vấn đề nhỏ, chi tiết, cụ thể hơn Sau khi phân tích sẽ tổng hợp lại và kháiquát để đưa tới sự nhận thức tổng thể về vấn đề kiểm soát XĐLI trong PCTN ở ViệtNam;

- Phương pháp quy nạp và diễn dịch: đề tài đi từ những vấn đề chung đếnnhững vấn đề riêng, từ những hiện tượng riêng lẻ đến những cái chung;

- Phương pháp thống kê: đây là phương thức quan trọng, được sử dụngxuyên suốt đề tài Đề tài tập hợp những văn bản pháp luật liên quan đến vấn đềXĐLI và kiểm soát XĐLI và thực tiễn thi hành pháp luật làm cơ sở khoa học, lýluận để nghiên cứu làm rõ mục đích nghiên cứu của đề tài

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả cũng sử dụng phương pháp so sánh phápluật, hệ thống, mô hình hoá và tham khảo những báo cáo tham luận của một số tácgiả về vấn đề nghiên cứu.

Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả của các cơ quan quản lý nhà nước

về PCTN (Thanh tra Chính Phủ, Ban Nội chính Trung ương,…), các chuyên gia độclập,…

8 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Xung đột lợi ích vẫn luôn tồn tại từ lâu, tuy nhiên khái niệm này chỉ mớixuất hiện lần đầu tiên trong Luật PCTN 2018 và sự hiểu biết của mọi người với kháiniệm này dường như vẫn còn rất hạn chế Rõ ràng XĐLI luôn tồn tại trong các cơquan nhà nước, thậm chí ngay trong các doanh nghiệp hay tổ chức có liên quan đếnnguồn lực XĐLI là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới tham nhũng,

do đó kiểm soát XĐLI để phòng, ngừa tham nhũng là điều bắt buộc phải thực hiện.Hiểu sâu khái niệm XĐLI để nhận diện và có những biện pháp ngăn cản XĐLI tạo

ra tham nhũng rất quan trọng Việc này không chỉ giúp cho các cơ quan, tổ chức, cánhân tuân thủ Luật PCTN mà còn góp phần xây dựng văn hóa liêm chính, minhbạch và công khai về các mâu thuẫn lợi ích trong hoạt động công quyền cũng nhưkinh tế Theo tác giả, để kiểm soát XĐLI, góp phần phòng ngừa có hiệu quả nhữngbiểu hiện tiêu cực, tham nhũng trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, trướchết cần phải tổ chức việc nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện các quy định củapháp luật hiện hành liên quan đến XĐLI và thực trạng kiểm soát XĐLI hiện nay;tăng cường các hoạt động nhằm nâng cao nhận thức của mỗi cá nhân, nhất là đốivới CB, CC, VC về XĐLI; phải có phương pháp tiếp cận đa ngành, liên ngành trongkiểm soát XĐLI; chú trọng tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế phù hợp để áp dụng choViệt Nam Đây là ý nghĩa mà tác giả muốn hướng tới khi nghiên cứu chuyên sâu vềkiểm soát XĐLI để góp phần cùng Nhà nước thực thi hiệu quả Luật PCTN

Tác giả mong rằng kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần nào vàocủng cố, hoàn thiện cơ sở lý luận khoa học cho việc hoàn thiện các quy định vềkiểm soát XĐLI trong pháp luật phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam Luận văn

đã đưa ra khái niệm, xác định các đặc điểm, đồng thời phân tích và chỉ ra vai trò,

nội dung và những yêu cầu đặt ra với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI.Luận văn đã hệ thống hóa những nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát XĐLIqua các giai đoạn phát triển, chỉ ra những ưu điểm cũng như những hạn chế củapháp luật về kiểm soát XĐLI và đề xuất những giải pháp nhằm khắc phục nhữnghạn chế đó.

9 Bố cục luận văn

Luận văn gồm 3 chương với các nội dung cơ bản như sau:

Chương 1: Lý luận về kiểm soát XĐLI trong PCTN

Thứ nhất, trình bày cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu: một là, về XĐLI, cụ

thể đề cập đến những vấn đề lý luận chung như: khái niệm, đặc điểm nhận diện, hệquả; hai là, về kiểm soát XĐLI, cụ thể đề cập đến khái niệm, nguyên nhân, phươnghướng thực hiện;

Thứ hai, khái lược cách thức kiểm soát XĐLI của một số quốc gia trên thế

giới và gợi mở cho Việt Nam

Chương 2 Lịch sử, nội dung và thực trạng kiểm soát XĐLI trong pháp luật PCTN ở Việt Nam

Thứ nhất, trình bày quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm

soát XĐLI ở Việt Nam từ thời phong kiến đến nay, đặc biệt trong pháp luật PCTN.Khái quát và đánh giá các qu định về kiểm soát xung đột trong pháp luật phòng,chống tham nhũng tại Việt Nam qua từng thời kỳ;

Thứ hai, trình bày nội dung điều chỉnh của pháp luật về kiểm soát XĐLI

trong PCTN, cụ thể về khái niệm và trường hợp xảy ra XĐLI, cách thức kiểm soát

và xử lý XĐLI; từ đó có những phân tích và đánh giá điểm tích cực và hạn chế củapháp luật hiện hành;

Thứ ba, dựa trên các quy định của pháp luật PCTN về kiểm soát XĐLI, khái

quát và đánh giá thực tiễn thi hành tại Việt Nam

Chương 3 Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong PCTN

Căn cứ những nghiên cứu, đánh giá về vấn đề XĐLI, kiểm soát XĐLI vàpháp luật điều chỉnh các vấn đề này, đặc biệt là những điểm hạn chế còn tồn tại, tácgiả đưa ra quan điểm nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI, từ đó đề xuấtcác biện pháp cụ thể để kiểm soát vấn đề XĐLI hiệu quả hơn phục vụ cho mục đíchphòng, ngừa tham nhũng tại Việt Nam.

Chương 1

LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG PHÒNG,

CHỐNG THAM NHŨNG 1.1 Khái quát về xung đột lợi ích

1.1.1 Khái niệm xung đột lợi ích

Xung đột là sự đối đầu phát sinh từ sự không thống nhất giữa các chủ thểtrong một mối quan hệ nhất định, do có sự khác nhau, đối lập về thái độ, sở thích,niềm tin, quan điểm, nhận thức, giá trị, mục tiêu, Khởi nguồn của xung đột lànhững khuynh hướng đối nghịch, không tương thích cùng xuất hiện trong một thời

kì, một quan hệ Xung đột thường xuất phát từ trong chính suy nghĩ, nhận thức củacon người, để rồi được thể hiện ra bằng hành động Suy nghĩ, quan điểm của mỗingười là không thể hoàn toàn đồng nhất, hay trong chính bản thân mỗi cá nhân tạicác thời điểm khác nhau cũng sẽ có tư tưởng, nhận thức khác khau nên các tìnhhuống xung đột là điều không thể tránh khỏi Vậy nên, xung đột là yếu tố tất yếu,luôn tiềm ẩn trong xã hội và xảy ra ở nhiều mức độ từ nhỏ tới lớn

Lợi ích là kết quả theo hướng có lợi, là sự thỏa mãn những nhu cầu, mongmuốn của con người Lợi ích là nguyên nhân, là động lực thúc đẩy cho suy nghĩ,hành động của con người Lợi ích là một trong các mục đích hoạt động của cá nhân,

tổ chức Từ đó, lợi ích quyết định đến tính chất của mối quan hệ giữa các chủ thểtrong cộng đồng: đồng thuận, hợp tác hay đối lập, cạnh tranh

Xung đột lợi ích là gì?

Xung đột lợi ích (conflict of interest) là nói đến tình huống xung đột trongquan hệ lợi ích, là mâu thuẫn về lợi ích của chủ thể này với chủ thể khác hay mẫuthuẫn giữa các lợi ích của cùng một chủ thể Với mỗi quan hệ cụ thể, các lợi ích này

có thể có quan hệ tương sinh hoặc ngược lại có thể là quan hệ đấu tranh, tươngkhắc Các chủ thể mang lợi ích thường có xu hướng gia tăng, củng cố lợi ích củamình với các cách thức khác nhau và cũng chính điều đó sẽ đồng thời làm giảm sútlợi ích của chủ thể còn lại trong quan hệ đó Dưới góc độ luật học, “Xung đột lợi ích

được hiểu là sự vi phạm, xâm phạm hoặc làm tổn hại lẫn nhau giữa các lợi ích trongmột quan hệ nhất định” [21].

Hiện nay, khái niệm “Xung đột lợi ích” đều đã được các quốc gia, tổ chứcquốc tế và giới nghiên cứu đưa ra, tuy không hoàn toàn đồng nhất, nhưng về cơ bảncũng đã đi đến sự thống nhất chung Theo Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế(OECD): Xung đột lợi ích là “mâu thuẫn giữa chức trách nhà nước và lợi ích cánhân của công chức, trong đó công chức có những lợi ích ở phương diện cá nhân cóthể gây ảnh hưởng không phù hợp đến kết quả thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệmcông chức của mình” [34, tr24] Ủy ban Độc lập chống tham nhũng (ICAC) chorằng: “Xung đột lợi ích xảy ra khi một công chức ở vào một vị trí bị ảnh hưởnghoặc xảy ra ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của mình khi thực thi công vụ” [32, tr4].Theo Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), xung đột lợi ích là “ tình huống trong đómột cá nhân hoặc tổ chức nơi họ làm việc, có thể là chính phủ, doanh nghiệp, hãngtruyền thông hoặc tổ chức xã hội dân sự, phải đối mặt với việc lựa chọn giữa tráchnhiệm và yêu cầu xuất phát từ vị trí công việc của họ với những lợi ích cá nhân củachính họ” [31, tr1] Theo Từ điển pháp luật Anh-Việt, xung đột lợi ích là “ sự mâuthuẫn quyền lợi, sự không tương xứng giữa địa vị chức tước với quyền lợi cá nhâncủa người giữ chức vụ đó, việc sử dụng chức vụ để mưu lợi ích cá nhân” [28,tr318] Theo từ điển Luật học tiếng Anh của Black, “Xung đột lợi ích là tình huốngảnh hưởng đến quyết định vì có xung đột giữa lợi ích của cá nhân và lợi ích công”[29] Theo từ điển tiếng Anh của Cambridge, “Xung đột lợi ích là tình huống màmột người không thể đưa ra quyết định công bằng, vì bị chi phối bởi lợi ích cánhân” [30] TS Hoàng Văn Luân cho rằng: “Xung đột lợi ích được hiểu là sự viphạm, xâm phạm hoặc làm tổn hại lẫn nhau giữa các lợi ích trong một quan hệ nhấtđịnh” [21] Tác giả Trần Văn Long cho rằng: “Xung đột lợi ích được hiểu là bất kỳmột tình huống nào trong đó cá nhân hay tổ chức được ủy thác trách nhiệm (đượctrao quyền) có những lợi ích riêng hay chung đủ lớn để ảnh hưởng (hay có thể ảnhhưởng) đến việc thi hành các trách nhiệm được ủy thác một cách khách quan, đúngđắn” [18] Theo tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền, xung đột lợi ích “là khảnăng một cá nhân hoặc tổ chức được giao quyền lực công sử dụng vị trí công tácmột cách không thích đáng để tư lợi” [10]

Hiện nay, Luật PCTN 2018 đã có định nghĩa cụ thể về XĐLI tại Khoản 9,Điều 3: “Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ,quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đếnviệc thực hiện nhiệm vụ, công vụ” Khái niệm này cơ bản đã thống nhất với cáchhiểu hiện nay trên bình diện quốc tế Cụ thể, khái niệm này đã bám sát khái niệm vềXĐLI được nêu trong Công ước về chống hối lộ công chức nước ngoài trong giaodịch quốc tế của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization forEconomic Cooperation and Development – OECD) đã được nhiều nước trên thếgiới thừa nhận Quy định về XĐLI trong Luật PCTN sẽ đảm bảo sự thống nhấttrong cách hiểu, biện pháp áp dụng và tổ chức thực hiện việc kiểm soát, xử lý viphạm về XĐLI.

Từ những khái niệm và phân tích nêu trên, có thể thấy bất kỳ một lợi ích bấtthường nào xuất hiện cũng có thể khiến cho người có chức vụ, quyền hạn phân tâm

và có xu hướng lựa chọn cách thức thực hiện nhiệm vụ, công vụ không đúng vớiđạo đức, với quy định của pháp luật Đây là những lợi ích không chính đáng Nhưvậy, XĐLI được xác định ngay khi xuất hiện một lợi ích bất thường cho cá nhânhay cho người thân của người có chức vụ, quyền hạn Bởi chính lợi ích này sẽ phầnnào ảnh hưởng không đúng đến quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người cóchức vụ, quyền hạn Về bản chất, XĐLI là tình huống có xu hướng tạo ra sự xungđột giữa lợi ích cá nhân của người có chức vụ, quyền hạn hay người thân của họ vớilợi ích công hay lợi ích chung Khi đó, để gia tăng lợi ích cá nhân đồng thời sẽ làmtổn hại đến lợi ích chung

Đặc điểm nhận diện của XĐLI chính là tồn tại một lợi ích bất chính củangười có quyền hoặc người thân thích của họ khiến người đó có thể bị chi phối dẫntới thực hiện nhiệm vụ, công vụ một cách không phù hợp với yêu cầu của tổ chức,đơn vị đã giao ban đầu Kết quả của XĐLI là xuất hiện xung đột giữa hai lợi ích:một là, lợi ích đạt được khi người có chức vụ, quyền hạn thực hiện đúng nhiệm vụ,công vụ (lợi ích công); hai là, lợi ích khi người có chức vụ, quyền hạn thực hiệnkhông đúng nhiệm vụ, công vụ (lợi ích cá nhân) Cụ thể, khi người có chức vụquyền hạn thực hiện đúng nhiệm vụ, công vụ là đem lại lợi ích cho tổ chức, đơn vị,nhà nước (gọi chung là tập thể) hay cho cá nhân có quyền được hưởng lợi ích chính

đáng; còn khi người có chức vụ, quyền hạn thực hiện không đúng nhiệm vụ, công

vụ là để đem lại lợi ích cho riêng bản thân mình hoặc cho người thân của mình – cánhân được hưởng lợi ích không chính đáng

1.1.2 Đặc điểm của xung đột lợi ích

Xung đột lợi ích là tình huống người có chức vụ, quyền hạn dễ dàng gặp phảitrong quá trình ra quyết định hay hành động thực hiện công vụ, nhiệm vụ của mình.XĐLI là hiện tượng xã hội mang tính tất yếu khách quan và phổ biến Xã hội càngphát triển thì mối quan hệ lợi ích trong xã hội ngày càng đa dạng, phong phú Kéotheo đó, XĐLI cũng ngày càng đa dạng với nhiều hình thức biểu hiện khác nhau Từ

đó, đặt ra yêu cầu phải nhận diện, phân loại XĐLI thông qua các đặc điểm dưới đây

để tìm ra những giải pháp kiểm soát XĐLI một cách hiệu quả:

Chủ thể của tình huống XĐLI là cá nhân - người có chức vụ, quyền hạn.Người có chức vụ, quyền hạn là người do bổ nhiệm, do bầu cử, do tuyển dụng, dohợp đồng hoặc do một hình thức khác, có hưởng lương hoặc không hưởng lương,được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ nhất định và có quyền hạn nhất định trongkhi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó Như vậy, dựa vào chủ thể của XĐLI có thểthấy XĐLI tồn tại không chỉ trong khu vực công, mà còn xảy ra ở khu vực tư (ví dụnhư trong môi trường doanh nghiệp)

Khách thể của XĐLI là lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc ngườithân thích của họ Các lợi ích này có thể là lợi ích vật chất (tiền, tài sản,…) hay lợiích phi vật chất (tình cảm, mối quan hệ, sự thăng tiến trong công việc,…) Chínhcác lợi ích này tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến quá trình thực hiện nhiệm

vụ, công vụ của người có chức vụ, quyền hạn Con người luôn có xu hướng đề caolợi ích bản thân, nên khi có cơ hội gia tăng lợi ích riêng xuất hiện thì con người sẽ

có phương án tận dụng Tất nhiên, nếu việc gia tăng lợi ích bản thân mà không viphạm pháp luật, không gây tổn hại và kìm hãm sự phát triển của chủ thể khác thìđây là việc nên làm Và ngược lại, khi một cá nhân để nâng cao lợi ích riêng chobản thân mà thực hiện không đúng nhiệm vụ, công vụ của mình là hành động cầnphải bài trừ Chính lợi ích riêng của bản thân người có chức vụ, quyền hạn hay

người thân của họ có thể tác động gây ảnh hưởng tới sự vô tư, khách quan cần phải

có trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ

Xung đột lợi ích đề cập đến tình huống mà trong đó cùng lúc có thể có haihay nhiều lợi ích không đồng nhất của một hay nhiều chủ thể khác nhau Các lợi íchkhi ấy không thể tồn tại song song, mà đối nghịch nhau, tiêu diệt nhau Để đạt đượcmột lợi ích có thể chủ thể của lợi ích ấy phải gây tổn hại đến lợi ích còn lại Do đó,chủ thể của XĐLI phải lựa chọn một trong số các lợi ích đó và lợi ích được ưu tiênđạt được phải là lợi ích chính đáng, hợp pháp, cụ thể là lợi ích đạt được khi người

có chức vụ, quyền hạn thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ của mình, hay chính làlợi ích của nhà nước, cơ quan, tổ chức, đơn vị chứ không phải lợi ích của riêng cánhân người có chức vụ, quyền hạn

Phân loại xung đột lợi ích

Có thể phân loại XĐLI dựa trên hình thức tồn tại của XĐLI (cách phân loạiphổ biến hiện nay), bao gồm: XĐLI tiềm ẩn và XĐLI hiện hữu XĐLI tiềm ẩn làXĐLI chưa xảy ra, nhưng đã có khả năng xảy ra – XĐLI có nguy cơ xảy ra XĐLItiềm ẩn là tình huống mà người có chức vụ, quyền hạn có thể bị tác động bởi lợi íchcủa cá nhân hay của người thân dẫn đến thực hiện không đúng chức tránh, nhiệm

vụ XĐLI hiện hữu là XĐLI đang xảy ra – XĐLI đã xảy ra trong thực tế, là tìnhhuống người có chức vụ, quyền hạn đang bị tác động bởi lợi ích cá nhân trong quátrình thực hiện nhiệm vụ, công vụ XĐLI tiềm ẩn và hiện hữu cũng có thể coi là cáccấp độ của XĐLI từ khi chuẩn bị - XĐLI tiềm ẩn đến khi xảy ra – XĐLI hiện hữu

Ngoài ra, có thể phân loại XĐLI dựa trên bản chất của nguyên nhân gây raXĐLI Theo cách này, XĐLI được chia thành XĐLI do nguyên nhân chủ quan vàXĐLI do nguyên nhân khách quan XĐLI do nguyên nhân chủ quan là XĐLI xuấthiện phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người có chức vụ, quyền hạn; XĐLI nảy sinh

do người có chức vụ, quyền hạn cố ý sắp xếp, tổ chức tạo dựng tình huống – Người

có chức vụ, quyền hạn chủ động tham gia vào tình huống XĐLI Ví dụ: Thủ trưởng

cơ quan bổ nhiệm, quyết định cho người thân – con ruột của mình giữ chức vụ thủquỹ của cơ quan Tình huống này do thủ trưởng cơ quan đã cố ý sắp xếp cho ngườithân của mình giữ vị trí quan trọng, nắm giữ vai trò quản lý tài chính của cơ quan

do mình làm thủ trưởng; mà đáng lẽ người có chức vụ, quyền hạn hoàn toàn có đủkhả năng để ngăn ngừa XĐLI xảy ra nhưng đã không làm XĐLI do nguyên nhânkhách quan là XĐLI xuất hiện không phụ thuộc vào ý chí, hành động của người cóchức vụ, quyền hạn; tức là người có chức vụ, quyền hạn ở thế bị động khi rơi vàotình huống XĐLI Ví dụ: một công chức thuế được phân công quản lý các doanhnghiệp hoạt động tại một địa phương nhất định, trong đó có doanh nghiệp thuộc sởhữu của anh trai công chức thuế đó – XĐLI đã xảy ra nhưng hoàn toàn không phải

do ý chí của công chức thuế, mà do sự phân công, sắp xếp của thủ trưởng cơ quanthuế dựa trên nội dung cơ cấu tổ chức và hoạt động trong lĩnh vực thuế Dù khôngmong muốn, nhưng công chức thuế đã vô tình trở thành chủ thể của XĐLI Trongtình huống này XĐLI không thể phòng ngừa, bởi XĐLI nảy sinh một cách kháchquan, không phải do mong muốn của bất kỳ cá nhân nào Với XĐLI do nguyênnhân khách quan cần tìm cách xử lý, khắc phục để đảm bảo hậu quả tiêu cực khôngxảy ra, đảm bảo tính liêm chính, đúng đắn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, côngvụ

Tiến trình, diễn biến XĐLI

Xung đột lợi ích là một tình huống có tiến trình, diễn biến như sau: (1) Giaiđoạn xuất hiện XĐLI; (2) Nhận thức XĐLI: khi đó người có chức vụ, quyền hạncân nhắc lợi ích cá nhân với lợi ích công để chọn phương án xử lý cho tình huốngxung đột; (3) Xử lý XĐLI: Cá nhân khi rơi vào tình huống XĐLI sẽ lựa chọn cách

xử lý sau khi đã có sự phân tích, nhận tích từ giai đoạn 2: nếu lựa chọn lợi ích cánhân, chủ thể của XĐLI có thể sẽ đón nhận, hợp tác,… để tạo ra lợi ích cho riêngmình hay người thân của mình, và ngược lại né tránh, bài trừ, tố cáo,… để bảo vệlợi ích công; (4) Kết quả XĐLI: cá nhân xử lý XĐLI theo hướng đem lại lợi ích cánhân tạo ra kết quả là tham nhũng hay một hành vi vi phạm khác, trường hợp cònlại là khi có XĐLI mà cá nhân vẫn chọn bảo vệ lợi ích công thực hiện đúng nhiệm

vụ, công vụ là tuân thủ pháp luật và đạo đức, là bảo đảm tính liêm chính, đúng đắncủa nhà nước, tổ chức, đơn vị nơi mình được trao chức vụ, quyền hạn

Mối quan hệ giữa xung đột lợi ích và tham nhũng

Từ đây có thể thấy đã xuất hiện mối liên quan giữa tham nhũng và XĐLI, haikhái niệm tương đối gần gũi và dễ bị nhầm lẫn Theo quy định tại Điều 3 LuậtPCTN 2018: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụngchức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi” và “Vụ lợi là việc người có chức vụ, quyền hạn đãlợi dụng chức vụ, quyền hạn nhằm đạt được lợi ích vật chất hoặc lợi ích phi vật chấtkhông chính đáng” Như vậy, với quy định của pháp luật hiện hành, có thể hiểu:tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyềnhạn nhằm đạt được lợi ích không chính đáng Còn khái niệm XĐLI như đã nêu làtình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thânthích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ,công vụ Có thể thấy cả hai khái niệm đều nhắc tới “lợi ích” và “người có chức vụ,quyền hạn”, chính điều này đã tạo ra lầm tưởng về sự trùng khớp giữa XĐLI vàtham nhũng Do đó, tác giả xin được làm rõ hai khái niệm này như sau: XĐLI vàtham nhũng có chủ thể đồng nhất, đó là người có chức vụ, quyền hạn Phải là người

có chức vụ, quyền hạn mới có thể rơi vào XĐLI và thực hiện tham nhũng Khác biệt

rõ ràng nhất giữa XĐLI và Tham nhũng là về bản chất, cụ thể: XĐLI là tình huống,

có thể là chủ quan (do ý chí, hành động của con người) và đôi khi là khách quan, làđiều không tránh khỏi, không thể lựa chọn (nảy sinh từ chức năng, nhiệm vụ, mụctiêu, quy định, cơ chế hoạt động của cơ quan, tổ chức); còn tham nhũng là hành vi,mang tính chủ quan, do con người lựa chọn thực hiện (nảy sinh từ nhận thức, suynghĩ, hành vi của con người) Khi xuất hiện “tình huống”, “hành vi” có thể xảy rahoặc không, tùy vào sự lựa chọn của chủ thể Và như đã nêu ở phần tiến trình, diễnbiến của XĐLI bên trên, XĐLI khi được xử lý theo hướng tiêu cực là cá nhân thựchiện không đúng nhiệm vụ, công vụ để vun vén lợi ích cho cá nhân hay người thânthích, lúc này tham nhũng có thể xuất hiện Như vậy, XĐLI là một trong nhữngnguyên nhân dẫn tới tham nhũng, tham nhũng là một trong những kết quả có thểxảy ra khi có XĐLI Không phải mọi trường hợp có XĐLI đều dẫn tới tham nhũng,

mà chỉ khi gặp XĐLI mà người có chức vụ, quyền hạn lựa chọn làm đúng vớinhiệm vụ, quyền hạn của mình sẽ không tạo ra tham nhũng

Ví dụ 1: Tặng quà, cụ thể: giữa người ra quyết định và người chịu ảnh hưởngbởi quyết định có mối quan hệ với nhau thông qua việc tặng quà – nhận quà Trong

trường hợp này, tham nhũng xuất hiện đồng thời với XĐLI XĐLI nảy sinh trongtrường hợp này là lợi ích từ quà tặng có thể tác động tới người có quyền ra quyếtđịnh, khiến họ đưa ra quyết định không đúng với nhiệm vụ Tham nhũng biểu hiệnbằng hành vi tặng quà – đưa hối lộ của người chịu ảnh hưởng bởi quyết định, dùngười có quyền ra quyết định có nhận quà hay không, có vì quà tặng đó mà thựchiện không đúng với nhiệm vụ, quyền hạn của mình hay không thì vẫn tồn tại hành

vi tham nhũng từ người đưa hối lộ Trong trường hợp này, XĐLI và tham nhũngđều xuất hiện ngay từ thời điểm người chịu ảnh hưởng bởi quyết định tặng quàngười có quyền ra quyết định

Ví dụ 2: Mối quan hệ đặc biệt, cụ thể: giữa người chịu ảnh hưởng bởi quyếtđịnh với người ra quyết định có mối quan hệ đặc biệt, ngoài hoạt động công vụ,nhiệm vụ (họ hàng, người quen, phụ huynh – giáo viên,…) XĐLI đã xuất hiện,chính mối quan hệ thân thích, quen biết là yếu tố có thể khiến người có quyền raquyết định đưa ra quyết định không đúng với nhiệm vụ, công vụ để đem lại lợi íchcho người chịu ảnh hưởng bởi quyết định (người quen, người họ hàng) Thamnhũng chỉ xuất hiện sau khi người ra quyết định lựa chọn thực hiện không đúng vớinhiệm vụ, quyền hạn của mình để đem lại lợi ích không chính đáng cho người thân,người quen của mình Trong trường hợp này, XĐLI xuất hiện trước, còn thamnhũng có thể tồn tại hoặc không, và nếu có thì sẽ xuất hiện sau XĐLI

Trên đây là hai ví dụ cơ bản mà tác giả đề cập để phần nào minh chứng chomối quan hệ giữa tham nhũng và XĐLI Một lần nữa, khẳng định lại XĐLI và thamnhũng là hai khái niệm hoàn toàn khác nhau, nhưng có mối liên hệ với nhau, baogồm ba trạng thái: (1) XĐLI và tham nhũng xuất hiện và tồn tại đồng thời; (2)XĐLI là nguyên nhân, khởi nguồn dẫn đến tham nhũng; (3) Chỉ xuất hiện XĐLI,không xuất hiện tham nhũng

Xung đột lợi ích là tình huống khiến con người dễ bị tha hóa, dẫn tới cónhững hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến xã hội,

tổ chức, cá nhân khác Do đó cần phải tính tới kiểm soát XĐLI để tạo môi trườngphù hợp, điều kiện thuận lợi nhất cho người có chức vụ, quyền hạn thực hiện đúng

đắn nhiệm vụ, quyền hạn của mình; góp phần duy trì và phát huy vai trò là nguồnđộng lực của lợi ích và các quan hệ lợi ích trong xã hội.

1.2 Kiểm soát xung đột lợi ích và vai trò của kiểm soát xung đột lợi ích trong phòng, chống tham nhũng

1.2.1 Khái quát về kiểm soát xung đột lợi ích

Theo kết quả nghiên cứu của Ngân hàng thế giới, “tình huống XĐLI diễn rakhá phổ biến, đa dạng và nguy cơ trở thành “thông lệ” trong quan hệ công vụ” [8,tr65] XĐLI tác động đến quá trình thực hiện công vụ, nhiệm vụ, từ đó gây mấtniềm tin của công chúng vào chính những người thực hiện công vụ, nhiệm vụ vàcao hơn là niềm tin vào nhà nước, xã hội Như vậy, việc kiểm soát XĐLI là nhiệm

vụ quan trọng, cần thiết để đảm bảo niềm tin của công chúng đối với các cá nhân, tổchức có chức vụ, quyền hạn; kiểm soát XĐLI trở thành một đòi hỏi, một yêu cầucủa xã hội

Theo Từ điển tiếng Việt “kiểm soát là xem xét để phát hiện sai sót, giữ chomọi việc diễn ra đúng đắn” [27] Theo đó, kiểm soát chính là quản lý, theo dõi, luônđặt đối tượng được kiểm soát trong khuôn khổ nhất định và có hướng giải quyết khiđối tượng vượt ngoài khuôn khổ ấy để ngăn chặn hậu quả xảy ra Kiểm soát XĐLIbao gồm nhận diện, theo dõi và đưa ra những can thiệp cần thiết để hạn chế hậu quả

do xung đột đó gây ra Khi đứng trước yêu cầu giải quyết xung đột giữa các lợi íchcần lựa chọn: hoặc hy sinh hẳn một lợi ích (có bồi thường thỏa đáng) để bảo toànlợi ích còn lại; hoặc dung hòa bằng cách cắt giảm mỗi lợi ích một chút, để cả haitiếp tục cùng tồn tại hòa bình trong một ngôi nhà chung Để lựa chọn giữa haiphương án đó cần xem xét đến tính hợp pháp, hợp lý của từng lợi ích

Kiểm soát XĐLI là việc ngăn ngừa sự xuất hiện của các tình huống XĐLI vàkhông để các XĐLI đã tồn tại chuyển hóa thành tham nhũng nhằm đảm bảo tínhđúng đắn của nhiệm vụ, công vụ Kiểm soát XĐLI như một đòi hỏi của xã hội đểđảm bảo một nền quản trị liêm chính, trong sạch; là một phương thức nhằm PCTNhiệu quả và lâu dài

Kiểm soát XĐLI bao gồm ba nhiệm vụ chính:

Một là, phòng ngừa XĐLI Phòng ngừa là ngăn không cho XĐLI xuất hiện,

mà cụ thể là loại bỏ những nguy cơ có thể dẫn đến XĐLI Nguy cơ đó là những lợiích cá nhân mà người có chức vụ, quyền hạn thu được khi thực hiện không đúngnhiệm vụ, công vụ Đây là mục tiêu lớn nhất của kiểm soát XĐLI, đáp ứng yêu cầu

“phòng bệnh hơn chữa bệnh”

Hai là, phát hiện XĐLI Đối với những trường hợp không thể phòng ngừaXĐLI, thì việc cần làm trước tiên để kiểm soát được XĐLI là phát hiện, nhận diện.Đây có thể hiểu là giai đoạn tiếp nhận những biểu hiện đầu tiên của bệnh, chuẩnđoán bệnh, xác định tình trạng bệnh để đưa ra phương án điều trị bệnh hiệu quảnhất Với XĐLI cũng vậy, khi nhận diện đúng tình huống, xác định đúng lợi ích nào

có thể ảnh hưởng tới tính liêm chính của hoạt động công vụ, nhiệm vụ để từ đó cóphương án đối diện, xử lý với XĐLI

Ba là, xử lý XĐLI Vẫn dựa trên một quy trình chữa trị căn bệnh, thì đây làbước điều trị bệnh Khi đã nhận diện được XĐLI, chủ thể của XĐLI và cấp trên củachủ thể ấy có trách nhiệm thực hiện các biện pháp nhằm loại bỏ lợi ích cá nhân bấtchính, đảm bảo công vụ, nhiệm vụ được thực hiện đúng theo yêu cầu, quy định đã

đề ra Các biện pháp có thể là: báo cáo cấp trên, thay đổi người thực hiện nhiệm vụ,công vụ và các biện pháp khác theo quy định của pháp luât

1.2.2 Vai trò của kiểm soát xung đột lợi ích

Tham nhũng đang diễn ra ngày càng phổ biến và nghiêm trọng Tham nhũnggây ảnh hưởng lớn tới sự tồn tại, phát triển bền vững của mỗi quốc gia Mà trong

đó, XĐLI có mối liên hệ chặt chẽ với tham nhũng XĐLI là cơ sở, là một phầnnguyên nhân dẫn tới tham nhũng XĐLI có thể tiềm ẩn hành vi tham nhũng bởitrong một tình huống XĐLI cụ thể, nếu người có chức vụ, quyền hạn đã quyết địnhhành động hoặc không hành động trái với chức trách, nhiệm vụ của mình để qua đó

cá nhân mình hoặc người thân của mình được hưởng lợi ích thì đó chính là hành vitham nhũng Kiểm soát XĐLI sẽ góp phần loại bỏ điều kiện, hoàn cảnh nảy sinhtham nhũng XĐLI nếu không được ngăn chặn, kiểm soát sẽ là tiền đề cho thamnhũng, là điều kiện làm nảy sinh tham nhũng Vì vậy, việc ngăn chặn, kiểm soát cáctình huống XĐLI sẽ tạo tiền đề cho nhiệm vụ PCTN Hiện nay, kiểm soát XĐLI để

PCTN một cách triệt để và lâu dài đang trở thành một trong những nhiệm vụ đượcquan tâm, chỉ đạo hàng đầu của Đảng, Nhà nước.

Tiếp cận hiện đại cho thấy, kiểm soát XĐLI là quá trình đa chiều: Tác độngcủa các cơ quan nhà nước đối với các chủ thể lợi ích thông qua hệ thống chính sách;

sự tham gia vào các quyết định, giám sát, kiểm tra việc thực thi chính sách của cácchủ thể lợi ích; sự giám sát, kiểm tra lẫn nhau giữa các chủ thể lợi ích Ở khía cạnhnày, việc tạo ra cơ chế bảo đảm tính hợp pháp của sự tồn tại và hoạt động của cácchủ thể hoặc người đại diện của chủ thể lợi ích, cơ chế phản biện chính sách của cácchủ thể lợi ích,… được coi là công cụ cơ sở nhưng quyết định đến hiệu quả kiểmsoát XĐLI trong xã hội Lý thuyết xung đột cho thấy cơ chế này sẽ tạo ra đối trọng

mà nhờ nó, các chủ thể lợi ích khác nhau quản trị lẫn nhau trong khuôn khổ pháp lýhiện hành Cơ chế này cũng làm cho các cơ quan quản lý với vai trò người cầm cânnảy mực, thực hiện đúng vai trò điều chỉnh hợp pháp, không thiên vị trong quản trịXĐLI [21]

Trong thời đại ngày nay, việc kiểm soát XĐLI trong khu vực công nói riêng,XĐLI trong xã hội nói chung được đặc biệt đề cao Đa số các nước cũng như các tổchức, doanh nghiệp đều đặt ra các quy định để kiểm soát XĐLI của cán bộ, côngchức, chính khách và nhân viên của tổ chức trong quá trình thực hiện các thẩmquyền được giao chính thức và xây dựng các cơ chế pháp lý để thực thi hiệu quảhoạt động này Pháp luật quản lý, kiểm soát XĐLI trở thành lĩnh vực pháp luật quantrọng trong hệ thống pháp luật quốc gia Quy phạm kiểm soát XĐLI không chỉ lànhững quy phạm pháp luật thông thường mà còn được ghi nhận trong Hiến pháp,đồng thời, là những chuẩn mực đạo đức công vụ tối thiểu mà công chức, chínhkhách và cơ quan phải tuân thủ trong quá trình hoạt động công vụ; các quy địnhkiểm soát XĐLI trở thành bộ phận pháp luật quan trọng của pháp luật PCTN nóiriêng, pháp luật bảo vệ tính liêm chính, vô tư và khách quan của quyền lực nhànước nói chung “Các tổ chức quốc tế cũng khuyến cáo các quốc gia mong muốnPCTN hiệu quả thì trước hết phải xây dựng đầy đủ và thực hiện hiệu quả kiểm soátXĐLI trong khu vực công” [7]

1.3 Kiểm soát xung đột lợi ích trong pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia trên thế giới và gợi mở cho Việt Nam

1.3.1 Pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia về kiểm soát xung đột lợi ích

Theo quan niệm phổ biến, XĐLI là những tình huống cụ thể phát sinh khingười có chức vụ, quyền hạn có thể đưa ra quyết định hoặc thực hiện hành vi có lợicho mình trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ, từ đó có thể làm phát sinhtham nhũng Nhận định rõ tác hại của XĐLI trong PCTN mà nhiều quốc gia và tổchức trên thế giới đã sớm có những quy định pháp luật về kiểm soát XĐLI và đạtđược những hiệu quả nhất định

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc xây dựng quy tắc ứng xử có điểm chung

là đều xoay quanh việc giải quyết vấn đề XĐLI trong quá trình thực hiện nhiệm vụ,công vụ Có thể nói, sự cần thiết và tầm quan trọng của việc nhận dạng và giảiquyết XĐLI đối với việc thúc đẩy và giữ gìn tính liêm chính, sự minh bạch củatrong hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và mỗi cá nhân đã được hầu hếtcác quốc gia trên thế giới nhận thức một cách đầy đủ và từ đó định ra cho mình lộtrình, hành động, biện pháp cụ thể nhằm góp phần phòng ngừa tham nhũng

Quy định chung

Ngày 12/12/1996, Đại hội đồng Liên hiệp quốc (LHQ) ra Nghị quyết số51/59 về Hành động chống tham nhũng, trong đó nêu rõ: Công chức không đượclạm dụng chức vụ, quyền hạn của mình để có được lợi thế hoặc lợi ích tài chính bấthợp pháp cho mình và gia đình mình; không được tham gia vào bất kỳ giao dịchnào, tiếp nhận vị trí hay trách nhiệm nào hoặc có bất kỳ lợi ích tài chính nào khôngtương thích với chức trách, nhiệm vụ của mình Phần này cũng quy định về việc kêkhai những hoạt động về tài chính hoặc hoạt động khác mà công chức thực hiện đểkiếm tiền ngoài giờ làm việc và có thể dẫn đến, hoặc tiềm ẩn nguy cơ gây XĐLI

Sau đó, một loạt công ước quốc tế và khu vực đã đề cập đến vấn đề phòng,chống XĐLI, như: Công ước Liên Mỹ về chống tham nhũng (Điều 3 Các biện phápphòng ngừa); Nghị định thư của Cộng đồng Kinh tế các nước Tây Phi về chống

tham nhũng (Điều 5 Các biện pháp phòng ngừa); Công ước của Liên minh châu Phi

về PCTN (Điều 7 Tham nhũng và những tội phạm có liên quan trong dịch vụcông)

Công ước của Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) tại Khoản 4,Điều 7 quy định: “Mỗi quốc gia thành viên của công ước, trên cơ sở phù hợp vớicác nguyên tắc cơ bản của luật pháp nước mình, nỗ lực ban hành, duy trì và củng cốcác cơ chế tăng cường minh bạch và phòng ngừa XĐLI” Công ước còn quy địnhcác quốc gia thành viên ban hành và áp dụng những chuẩn mực hoặc quy tắc xử sựđối với công chức, những hoạt động bên ngoài công việc, các khoản đầu tư bênngoài hay tài sản và quà tặng, những hoạt động có thể gây XĐLI khi họ thực hiệnnhiệm vụ công (Điều 8, Khoản 2, 5); cấm khu vực tư nhân tuyển dụng công chứcvào làm việc sau khi họ đã từ chức hoặc về hưu, nếu các hoạt động nghề nghiệphoặc việc tuyển dụng đó có liên quan trực tiếp đến chức năng mà công chức nàyđảm nhiệm hoặc giám sát trong thời gian làm việc cho nhà nước (Điều 12, Khoản 2,Điểm e) [12]

Một mô hình quản lý XĐLI tiêu biểu của OECD đó là mô hình 6 chữ R(6Rs) bao gồm: (1) Register: tuyên bố, ghi nhận bằng văn bản các tình huống đượcxem là có XĐLI, (2) Restrict: Hạn chế, giới hạn sự tham gia của người có chức vụ,quyền hạn vào nhiệm vụ, công vụ có khả năng có XĐLI, (3) Recruit: tuyển dụng, sửdụng một bên thứ ba đọc lập để giám sát, đánh giá tính đúng đắn trong quá trìnhthực hiện nhiệm vụ, công vụ, (4) Remove: loại bỏ sự tham gia của người có XĐLI,(5) Relinquish: từ bỏ những lợi ích cá nhân, (6) Resign: từ chức khi có XĐLI khôngthể giải quyết Đây là mô hình kiểm soát XĐLI đề cập dưới dạng các khuyến nghịchính sách đang được rất nhiêu quốc gia tham khảo, vận dụng

Xây dựng quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn

Theo kết quả khảo sát do LHQ tiến hành, đa số các quốc gia thành viên đều

đã đưa quy tắc ứng xử vào các chính sách và pháp luật trong nước với những quyđịnh cụ thể và phù hợp với từng lĩnh vực Nội dung của các bộ quy tắc ứng xử đóđều tập trung xoay quanh những nguyên tắc và vấn đề chung bao gồm: sự tận tụy,

tính hiệu quả, hiệu lực, liêm chính, công bằng, không thiên vị, việc lạm dụng chức

vụ, quyền hạn và việc tặng - nhận quà cũng như các lợi ích khác [6]

Bộ quy tắc ứng xử mẫu của Liên hợp quốc đưa ra định nghĩa tương đối rộng

về những tình huống có thể gây XĐLI, theo đó, bất kỳ tình huống nào mà ở đó côngchức có lợi ích cá nhân và nó ảnh hưởng hoặc có thể ảnh hưởng đến tính kháchquan của công chức khi thực thi công vụ Do vậy, Bộ quy tắc này khuyến nghị mộtloạt vấn đề để tránh rủi ro XĐLI đối với công chức: (1) Công chức đó phải báo cáongay với cấp có thẩm quyền về xung đột khi nhận thức được về nó và phải tuân thủđúng những gì mình được yêu cầu phải làm Mọi xung đột về lợi ích cần phải đượcgiải quyết trước khi tuyển dụng người mới hoặc bổ nhiệm công chức giữ chức vụmới; (2) Công chức không được tham gia vào những hoạt động bên ngoài khi màhoạt động đó xung đột với chức năng, nhiệm vụ của mình Nếu không rõ về vấn đề

gì thì phải yêu cầu được giải thích Công chức phải xin phép và được phép của cấp

có thẩm quyền thì mới được tham gia vào công việc ở bên ngoài (cho dù có được trảtiền hay không); (3) Công chức phải khai báo về tư cách thành viên hoặc mối quan

hệ với bất kỳ tổ chức nào mà có thể gây ra sự cản trở đối với việc thực thi công vụcủa mình; đồng thời, trong cuộc sống riêng tư hay trong công việc, công chứckhông được đặt mình vào tình huống mà mình bắt buộc phải trả ơn người khác bằngmột ưu đãi hay ân huệ nào đó [22, tr89-90]

Cùng với những quy định trên, đa số các quốc gia đều có chính sách và phápluật nhằm bảo đảm trách nhiệm giải trình của công chức về hành vi, quyết định mà

họ thực hiện khi thi hành công vụ; đồng thời yêu cầu các công chức phải giải trình

về những quyết định và hành vi hành chính đã được tiến hành mà ảnh hưởng đến lợiích của công dân Các biện pháp xử lý vi phạm cũng được áp dụng đối với nhữngloại hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm đạo đức [20]

Một bộ quy tắc ứng xử quan trọng khác có thể tham khảo để tránh các rủi roliên quan đến tham nhũng trong quá trình thực thi công vụ là Bộ quy tắc ứng xửchống tham nhũng của Bộ Nội vụ, Cộng hòa Liên bang Đức [1], trong đó đặt ra cácquy tắc cơ bản sau:

Quy tắc 1: Tham nhũng trong quản trị liên bang có thể được ngăn chặn tốthơn nếu mọi người tạo lập mục tiêu chống tham nhũng Điều này đồng hành vớinhững nhiệm vụ mà tất cả các công chức đã chấp nhận vào thời điểm được tuyểndụng.

Quy tắc 2: Trong giải quyết mối quan hệ với những cá nhân bên ngoài cơquan, ví dụ người tham gia thầu, người ký kết hợp đồng hoặc trong trường hợp cầncác hoạt động điều tiết lợi ích, công chức phải đặt các vấn đề trên nền tảng đúngđắn ngay từ ban đầu và ngăn chặn lập tức bất cứ nỗ lực tham nhũng nào Phải không

có một biểu hiện nào chứng tỏ công chức sẵn sàng chấp nhận các món quà biếu nhỏ

Quy tắc 3: Công chức có thể gặp tình huống bị lôi kéo vào một hoạt độngđáng nghi ngờ nhưng không dễ dàng để từ chối Trong những trường hợp này, côngchức không nên một mình cố gắng giải quyết tình huống mà yêu cầu đồng nghiệptham gia cùng Bàn thảo trước về tình huống và yêu cầu đồng nghiệp hành độngtheo cách để ngăn chặn bất cứ nỗ lực tham nhũng nào

Quy tắc 4: Các phương pháp làm việc nên rõ ràng và dễ hiểu đối với tất cảmọi người Sự rõ ràng của hồ sơ công việc giúp bảo vệ chính công chức trong cáccuộc rà soát hoặc kiểm tra, chống lại những cáo buộc gián tiếp hay trực tiếp về sựkhông trung thực

Quy tắc 5: Những nỗ lực tham nhũng thường bắt đầu khi bên thứ ba vượt quanhững mối quan hệ công việc sang mối quan hệ cá nhân Có thể thấy, khó khăn để

từ chối việc bảo đảm một “lợi ích” cho một người, khi công chức đang có mối quan

hệ cá nhân rất tốt với họ và khi công chức hoặc gia đình công chức này đã có đượccác tiện ích và lợi ích Do đó, công chức cần làm rõ quan hệ cá nhân ngay từ đầu,trong đó công chức có nghĩa vụ để đảm bảo công việc tách biệt rõ ràng khỏi đờisống riêng tư nhằm tránh những nghi ngờ về việc nhận những khoản lợi ích

Quy tắc 6: Tham nhũng có thể được ngăn chặn và đánh bại chỉ khi mọi ngườithực hiện có trách nhiệm và tất cả theo đuổi mục tiêu về một công sở không có thamnhũng Nghĩa là, mọi người phải xem xét để đảm bảo rằng các bên thứ ba không thể

có tác động không đúng đắn đến tiến trình ra quyết định

Chính phủ Canada đã đưa ra các nguyên tắc để xây dựng quy tắc ứng xử chongười có chức vụ, quyền hạn trong Bộ luật Phòng, chống XĐLI và vấn đề sau khithôi việc danh cho những người nắm giữ chức vụ/ vị trí công như: (1) Các chuẩnmực đạo đức: Những người giữ chức vụ công phải hành động với sự trung thực vàthực hiện những chuẩn mực đạo đức cao nhất để lòng tin của người dân đối với sựliêm chính, khách quan và vô tư của chính phủ được duy trì và nâng cao; (2) Sựgiám sát của người dân: Những người giữ chức vụ công có nghĩa vụ thực hiệnnhiệm vụ chính thức của họ và sắp xếp các vấn đề cá nhân của họ dưới sự giám sátchặt chẽ nhất của người dân; (3) Ra quyết định: Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ

và trách nhiệm công, công chức phải đưa ra quyết định vì lợi ích công và trên cơ sở

lý lẽ đúng sai của từng trường hợp; (4) Lợi ích cá nhân: Những người giữ chức vụcông không được có lợi ích cá nhân mà sẽ gây ảnh hưởng đặc biệt hoặc đáng kể đếnnhững hành động của chính phủ mà họ tham gia

Hạn chế lợi ích cá nhân của người có chức vụ, quyền hạn

Hầu hết các quốc gia thuộc OECD đều có quy định hạn chế cán bộ, côngchức có lợi ích kinh doanh riêng và công việc ngoài nhiệm vụ chính Đa phần cácquy định mang tính chất chung là cấm cán bộ, công chức tham gia vào kinh doanhhoặc bất kỳ hoạt động nào có tác động trực tiếp hoặc có thể dự đoán được đối vớilợi ích tài chính của họ Ví dụ: Hoa Kỳ, Cộng hòa Séc, Italia

Bộ luật Phòng, chống XĐLI và vấn đề sau khi thôi việc dành cho nhữngngười nắm giữ chức vụ/vị trí công của Canada quy định: những người giữ chức vụcông bị cấm tham gia hành nghề, cấm chủ động quản lý hoặc điều hành một hoạtđộng kinh doanh, thương mại, cấm giữ lại hoặc chấp nhận vị trí giám đốc hoặc một

vị trí tại một công ty, cấm giữ chức vụ ở một công đoàn hoặc hiệp hội nghề nghiệphoặc làm chuyên gia tư vấn được trả lương Một người giữ chức vụ công có thể giữ

vị trí giám đốc, là thành viên và vị trí danh dự trong các tổ chức phi thương mại, từthiện và nhân đạo, với điều kiện là người đó không được tham gia vào việc hỗ trợcác tổ chức này trong bất kỳ giao dịch với Chính phủ liên bang Nếu thực hiện mộttrong các hoạt động này cần được sự đồng ý của chuyên gia cố vấn đạo đức và đượccông bố công khai

Bộ luật phòng, chống XĐLI quy định về các biện pháp áp dụng đối vớinhững người nắm giữ chức vụ công khi họ thôi việc Cụ thể, trong thời gian 01 năm(02 năm đối với Bộ trưởng), họ sẽ không được làm ở bất kỳ tổ chức nào mà họ cógiao dịch chính thức trực tiếp, đặc biệt là trong năm cuối trước khi họ thôi việc.Đồng thời, những người nắm giữ chức vụ công không được làm đại diện nhân danhbên thứ ba cho Bộ chủ quản nơi họ đã từng làm việc và các cơ quan Chính phủ liênbang khác mà họ có giao dịch chính thức trực tiếp, đặc biệt là trong năm cuối trướckhi họ thôi việc Đồng thời, họ bị cấm làm tư vấn cho một người làm quản lý hoặckhách hàng dựa trên các thông tin thu được trong quá trình họ làm việc cho cơ quancông của họ nếu thông tin không được công khai cho người dân.[23, tr130-131]

Singapore quy định cán bộ, công chức phải từ chối mọi món quà được tặng(không giới hạn giá trị, hình thức quà tặng) Nếu người nào được tặng một món quàcủa một quan chức đến thăm (quà mang nghi thức ngoại giao), thì sau đó phảichuyển lại cho người đứng đầu bộ phận của mình Giá trị của món quà sẽ được đánhgiá và người nhận quà có thể trả tiền nếu muốn giữ Người định giá đối với tất cảquà tặng là Tổng kế toán nhà nước Croatia, Hàn Quốc lại quy định rõ thế nào làquà tặng, trường hợp nào không được coi là quà tặng CBCC có thể giữ một mónquà có giá trị tượng trưng và nếu giá trị không vượt quá 500HRK (tiền Coroatia)hoặc trong giới hạn do Trưởng đơn vị thiết lập (Hàn Quốc) Ngoài ra, ở Hàn Quốc

và Coroatia những món quà cán bộ, công chức có thể nhận được quy định rõ trongluật

Đa số các quốc gia đều có quy định hạn chế việc làm liên quan đến các vấn

đề có thể xảy ra khi các công chức rời bỏ khu vực công và trách nhiệm của cơ quan,công chức đối với các cựu công chức Cam kết thôi đảm nhiệm chức vụ sẽ khônglợi dụng thông tin (mà người dân không thể tiếp cận) họ có được khi còn đươngchức (quy định quy tắc ứng xử dành riêng cho các chính trị gia và công chức (Úc,Canada) Các quy định cấm, hạn chế về những việc không được làm sau khi CBCCrời khỏi vị trí công tác (Canada, Hoa Kỳ, Mexico) hoặc quy định thời hạn (1 hoặc 2đến 5 năm tùy từng vị trí công tác) đối với những việc công chức ở các vị trí điềuhành không được làm (Mexico, Canada) Ngoài ra một số quốc gia như Hoa Kỳ,Canada, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha quy định đối với một số vị trí, cán bộ phải

thông báo các kế hoạch việc làm trong tương lai và phải được phê duyệt trước khiđược bổ nhiệm vào vị trí mới [12]

Xử lý vi phạm quy định về kiểm soát XĐLI

Tại Pháp, phòng ngừa XĐLI trong hoạt động công vụ được thực hiện bằngcác quy định và biện pháp xử phạt liên tục được bổ sung, chỉnh sửa qua các thời kỳlịch sử Bắt đầu từ năm 1254 vấn đề này đã được quy định trong một sắc lệnh doVua Saint Louis ban hành và sau đó được bổ sung dưới thời Vua Charles VI (1388)

và gần đây nhất là việc sửa đổi Bộ luật hình sự đã tạo cơ sở pháp lý để kiểm sát chặtchẽ các tội phạm cụ thể đối với công chức có tội “có được một lợi ích trái phápluật” (prise illégale d’intérêt) là hành vi sử dụng trái pháp luật một vị trí/chức vụcông để đạt được một lợi ích không chính đáng

Ngoài các biện pháp cấm công chức tham gia vào các hoạt động cá nhân bênngoài công vụ đã được nêu trong quy định về dịch vụ dân sự (năm 1946, 1959 và1983-1984), Bộ luật hình sự bổ sung (năm 1999) quy định các cán bộ dân cử vàcông chức không đáp ứng được các yêu cầu chuẩn mực về sự trung thực trong việcthực hiện nhiệm vụ như tham nhũng, tống tiền, biển thủ và tội có được một lợi íchtrái pháp luật… sẽ bị xử phạt hình sự nghiêm khắc Bằng quy định này, các nhàlàm luật muốn đảm bảo rằng không người nào trong bộ máy nhà nước (không chỉcông chức, mà cả các cán bộ dân cử và bất cứ ai tham gia vào các công việc raquyết định) được giao quyền giám sát một công ty mà họ có lợi ích ở đó, hoặc cóthể được phép ủng hộ cho công ty này mà gây thiệt hại đến lợi ích công của cáccông ty khác trong cùng khu vực Mục đích của quy định này là nhằm tránh bất kỳnghi ngờ nào về sự thiên vị và để ngăn chặn XĐLI phát sinh khi các công chức thựchiện nhiệm vụ của mình

Một điều đáng lưu ý đó là, mặc dù các quy định này liên quan đến côngchức, nhưng bất kỳ ai hỗ trợ thực hiện hành vi phạm tội đều có thể bị truy tố vì tộitrợ giúp và tiếp tay cho tội phạm Do đó, tội phạm này áp dụng cho bất cứ ai có kếhoạch hoặc thúc đẩy một tình huống mà công chức có được một lợi ích không chínhđáng [23, tr130-131]

Tại Mỹ, trong hơn 40 năm, Chính phủ liên bang đã thay đổi, bổ sung nhằmhoàn thiện chuẩn mực đạo đức trong quản lý công vụ Các quy định cấm XĐLItrong luật hình sự quy định rõ những hành vi cụ thể và được áp dụng với những đốitượng cụ thể Nếu vi phạm các quy định cấm, công chức có thể bị truy cứu tráchnhiệm hình sự ở các mức độ khác nhau hoặc là vụ án dân sự với hình thức phạt tiền.Các hành vi vi phạm nguyên tắc chung dành cho ngành hành pháp có thể bị xử phạthành chính từ khiển trách, đình chỉ, cách chức hoặc buộc thôi việc.

Tại New Zealand, các công chức có nghĩa vụ phải tránh và quản lý bất kỳXĐLI nào có liên quan đến bản thân họ Nếu vi phạm, họ có thể bị kỷ luật có thểđến mức bị buộc thôi việc Ngoài ra, theo quy định của Luật tội phạm,hành vi củacán bộ/công chức sử dụng hoặc tiết lộ bất cứ thông tin công vụ nào vì lợi ích hoặctiền sẽ bị xử lý hình sự vì mức độ nghiêm trọng được coi ngang như hành vi sửdụng thông tin công liên quan đến an ninh, quốc phòng của New Zealand [24, tr53]

Nâng cao nhận thức về kiểm soát XĐLI

Vì tầm quan trọng trong hiệu quả kiểm soát XĐLI mà việc tăng cường tuyêntruyền, nâng cao nhận thức cho cán bộ, công chức được nhiều quốc gia quan tâmthực hiện Theo khảo sát của OECD được tiến hành năm 2014 tại 31 quốc gia thànhviên về quản lý XĐLI thì các quốc gia ngày càng nhận thức được tầm quan trọngcủa các hoạt động tuyên truyền, nâng cao năng lực, nhận thức của đội ngũ côngchức về XĐLI Theo đó, “80% công chức được phổ biến về các quy định có liênquan đến XĐLI khi nhận vị trí công tác hoặc được bổ nhiệm mới; 71% công chứcđược tập huấn, đào tạo; và 65% các chính sách về XĐLI có thể được các công chứctruy cập trực tuyến” [33, tr29]

Những biện pháp tuyên truyền, nâng cao nhận thức được các nước thànhviên OECD sử dụng đó là: (1) Thường xuyên cập nhật những thay đổi trong quyđịnh pháp luật về XĐLI trong hoạt động công vụ và có hướng dẫn cụ thể việc thựchiện; (2) Công khai chính sách kiểm soát XĐLI trực tuyến trong mạng nội bộ củacác tổ chức; (3) Đưa ra công thức để ghi nhớ những nội dung cơ bản như: XĐLI là

gì và nghĩa vụ của công chức để giải quyết XĐLI; (4) Tập huấn, đào tạo; (5) Đưa ranhững phương thức để hướng dẫn và hỗ trợ công chức; (6) Tư vấn trực tuyến hay tổ

chức những địa điểm trực tiếp mà công chức có thể nhận những thẻ, tờ rơi địnhnghĩa về XĐLI, kiểm soát XĐLI hay hướng dẫn về nghĩa vụ, yêu cầu đối với họ[23, tr54].

1.3.2 Một số gợi mở cho Việt Nam

Xung đột lợi ích là tác nhân gây nên tham nhũng, làm ảnh hưởng tới sự liêmchính, khách quan trong quá trình thực hiện công vụ, nhiệm vụ Dó đó, pháp luậtPCTN cần có những quy định để kiểm soát XĐLI, nhằm loại bỏ nguy cơ gây ratham nhũng Quan sát kinh nghiệm kiểm soát XĐLI của các quốc gia, tổ chức trênthế giới, Việt Nam có thể rút ra một số giá trị tham khảo như sau:

Thứ nhất, các quy định về kiểm soát XĐLI phải được pháp luật ghi nhận, đặc

biệt là trong pháp luật PCTN để làm cơ sở, nguyên tắc chung, hướng dẫn cho từnglĩnh vực chuyên ngành khác Trước tiên phải xác định rõ khái niệm XĐLI và cáchnhận diện XĐLI Để từ đó đưa ra quy trình xử lý XĐLI, không để XĐLI tạo ra thamnhũng và đảm bảo thực hiện trên thực tế Pháp luật phải quy định trách nhiệm cụ thểcủa các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong cuộc chiến chống tham nhũng nóichung và XĐLI nói riêng

Thứ hai, hoàn thiện các quy định về hạn chế lợi ích riêng của người có chức

vụ, quyền hạn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ bao gồm: hạn chế quàtặng và nhận quà, hạn chế công việc làm thêm có thể tác động tiêu cực đến việcthực hiện nhiệm vụ, công vụ; hạn chế các lợi ích của người thân và mối quan hệ đặcbiệt khác

Thứ ba, tăng cường công khai, minh bạch, kiểm soát tài sản, thu nhập để hạn

chế tối đa khả năng xảy ra tham nhũng phát sinh từ tình huống XĐLI Trong trườnghợp tình huống XĐLI đã xảy ra thì đây được coi là một trong các biện pháp nhằmphòng ngừa hậu quả của XĐLI, tức là buộc người có chức vụ, quyền hạn lựa chọnlợi ích công (thực hiện đúng nhiệm vụ, công vụ), chứ không phải là lợi ích riêng củathân (có thể dẫn tới hành vi tham nhũng) – không thể và không dám tham nhũng

Thứ tư, tăng cường, khuyến khích sự tham gia của xã hội vào kiểm soát

XĐLI Xã hội đóng vai trò quan trọng trong việc giám sát các hoạt động của cơ

quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ; từ đó tham gia tíchcực vào công tác phát hiện XĐLI và giám sát việc xử lý XĐLI.

Kết luận Chương 1

Một trong các nghĩa vụ của người có chức vụ, quyền hạn là phải đảm bảotính đúng đắn, liêm chính của nhiệm vụ, công vụ trong quá trình thực hiện Tuynhiên, trên thực tế có thể thấy trách nhiệm này chưa được thực hiện nghiêm túc.Một trong các nguyên nhân dẫn đến tình trạng ấy là XĐLI XĐLI được hiểu là tìnhhuống có sự tồn tại lợi ích của cá nhân người có chức vụ, quyền hạn hay người thânthích của họ, chính lợi ích này có thể tác động hoặc sẽ tác động không đúng đếnviệc thực hiện nhiệm vụ, công vụ XĐLI được xác định ngay khi xuất hiện một lợiích bất thường cho cá nhân hay cho người thân của người có chức vụ, quyền hạn.Bởi chính lợi ích này sẽ phần nào ảnh hưởng không đúng đến quá trình thực hiệnnhiệm vụ, công vụ của người có chức vụ, quyền hạn

Xung đột lợi ích là tình huống khiến con người dễ bị tha hóa, dẫn tới cónhững hành vi vi phạm pháp luật mà tiêu biểu là tham nhũng Do đó cần phải kiểmsoát XĐLI để tạo môi trường trong sạch, tạo điều kiện thuận lợi cho người có chức

vụ, quyền hạn đảm bảo thực hiện đúng đắn nhiệm vụ, công vụ Kiểm soát XĐLI làviệc ngăn ngừa sự xuất hiện của các tình huống XĐLI và không để các XĐLI đã tồntại chuyển hóa thành tham nhũng nhằm đảm bảo tính đúng đắn của nhiệm vụ, công

vụ Kiểm soát XĐLI như một đòi hỏi của xã hội để đảm bảo một nền quản trị liêmchính, trong sạch; là một phương thức nhằm PCTN hiệu quả và lâu dài Kiểm soátXĐLI bao gồm 03 nhiệm vụ chính, đó là: phòng ngừa XĐLI, nhận diện XĐLI, pháthiện và xử lý XĐLI

Để kiểm soát XĐLI hay bất kỳ một biểu hiện tiêu cực nào khác, pháp luậtđóng vai trò rất quan trọng Các quy định về kiểm soát XĐLI trong pháp luật PCTN

sẽ là công cụ, cơ sở pháp lý hữu hiệu nhất để kiểm soát XĐLI Với vai trò là mộttrong những biện pháp PCTN, các quy định về kiểm soát XĐLI phải có sự thốngnhất, liên thông với các biện pháp PCTN còn lại để góp phần đạt được mục đíchchung đó là PCTN

Xung đột lợi ích là một trong những nguyên nhân dẫn tới tham nhũng, làmảnh hưởng tới sự liêm chính, khách quan trong quá trình thực hiện công vụ, nhiệm

vụ Dó đó, cần phải đặc biệt chú trọng tới xây dựng và hoàn thiện các quy định vềkiểm soát XĐLI trong pháp luật PCTN, nhằm loại bỏ nguy cơ gây ra tham nhũng.Cần quan sát kinh nghiệm kiểm soát XĐLI của các quốc gia, tổ chức trên thế giới,

để từ đó có sự vận dụng, tham khảo những cách thức kiểm soát XĐLI hiệu quả, ứngdụng những thành tựu về kiểm soát XĐLI ấy để rút ra những giá trị tham khảo chopháp luật PCTN của Việt Nam

Chương 2 LỊCH SỬ, NỘI DUNG VÀ THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG PHÁP LUẬT PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM

2.1 Khái lược lịch sử pháp luật phòng, chống tham nhũng về kiểm soát xung đột lợi ích ở Việt Nam

2.1.1 Giai đoạn trước năm 1945

Xung đột lợi ích không phải là vấn đề mới ở Việt Nam Những tác động tiêucực của XĐLI đến sự tồn tại và phát triển của nhà nước đã được nhận thức từ xaxưa trong lịch sử Tuy nhiên, XĐLI trong thời kỳ này chưa được gọi tên Lúc này,

ta mới chỉ quan tâm đến các tệ như tham quan ô lại, sách nhiễu nhân dân, ăn hối lộ,đục khoét của công, vơ vét tiền của dân Trong các văn bản pháp luật từ trước đếnnay đã có những quy định để loại trừ sự “thiên vị” hay những tình huống có thể ảnhhưởng đến tính khách quan, liêm chính của người có chức quyền trong khi thựchiện công vụ

Từ thời phong kiến, các Vua (chúa) đã nhận thức được nguy cơ các XĐLI đedọa đến sự công minh, chính trực của quan lại nên đã đặt ra những quy định kiểmsoát các tình huống XĐLI của quan lại Các thiết chế về tổ chức bộ máy hành chínhcùng với chế độ, chính sách quản lý đội ngũ quan lại đã được hình thành và pháttriển nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý và phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninhquốc phòng của đất nước trong từng giai đoạn, từng thời kỳ lịch sử Để ngăn chặntiêu cực, nhũng nhiễu trong bộ máy, các nhà nước phong kiến đã tiến hành rất nhiềubiện pháp, như: cải cách bộ máy nhà nước, tuyển chọn người hiền tài để giúp dân,giúp nước, giám sát bộ máy quan lại để đánh giá đạo đức và năng lực làm việc, xử

lý hành vi tiêu cực…Các biện pháp được đề ra và thực hiện là khá toàn diện và triệt

để Các triều đại phong kiến Việt Nam đều hướng tới xây dựng bộ máy chính quyềntrong sạch, vững mạnh

Ở Việt Nam trước đây, việc PCTN nói chung và kiểm soát XĐLI nói riêngcủa quan lại được thực hiện khá nghiêm ngặt thông qua Bộ luật Hồng Đức Bộ Luật

có nhiều sự cải cách mạnh mẽ như chế độ quan lại luôn ràng buộc, giám sát lẫn

nhau Mỗi bộ có nhiệm vụ, quyền hạn riêng và chịu sự giám sát của các khoa, cáchiến ty giám sát công việc của các Đạo, quan trên giám sát quan dưới Việc tuyểnchọn quan lại được chú trọng, quan tâm, thông qua các kỳ thi, kỳ khảo công nghiêmtúc Trong đó, phải đặc biệt kể đến Luật "Hồi tỵ" Luật Hồi tỵ được áp dụng ở Nhànước phong kiến Việt Nam trong các thời Lê, Nguyễn "Hồi tỵ", được Hán - Việt từđiển của học giả Đào Duy Anh giải nghĩa là "tránh đi" "Hồi" là trở về, "tỵ" là lánh

đi (như trong chữ tỵ nạn); tức là nếu được bổ nhiệm về bản quán thì phải tránh đi.Luật Hồi tỵ ra đời từ sự nghiệp cải cách nền hành chính quốc gia toàn diện và sâusắc dưới thời vua Lê Thánh Tông (1460-1497) Bộ Luật quy định về việc bổ nhiệm,quản lý đội ngũ quan lại phong kiến, đặc biệt là với cấp cơ sở - quan xã, nhữngngười dễ dàng bị ràng buộc bởi nhiều mối quan hệ gia tộc, khó tránh được sự côngtâm, khách quan trong công việc

Trong cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, nhà vua đã đặt trọng tâm vàoviệc cải cách thể chế và công tác cán bộ, đưa ra các quy định về công tác cán bộnhư sau: (1) Không được bổ nhiệm một viên quan về cai trị huyện hoặc tỉnh mà ông

ta xuất thân từ đó; (2) Không được bổ nhiệm một viên quan tới nơi ông ta có người

họ hàng tại nhiệm ở vị trí lãnh đạo; (3) Trong thời gian trị nhậm tại một tỉnh hoặcmột huyện, một viên quan không được cưới vợ, lấy thiếp là người của địa hạt đó;(4) Một viên quan không được phép tại vị quá lâu ở cùng một địa phương hoặccùng một viện, bộ chức năng Những quy định về chính sách hồi tỵ thường xuyênđược sửa đổi, bổ sung trong thời gian sau đó [17]

Trong bộ Lê triều Hình luật (còn gọi là Luật Hồng Đức) có quy định: "Quanlại không được lấy vợ, kết hôn, làm thông gia ở nơi mình cai quản; cũng như khôngđược tậu đất, vườn, ruộng, nhà ở nơi mình làm quan lớn, không được dùng ngườicùng quê làm người giúp việc"

Quy định được áp dụng từ việc cắt đặt xã quan ở các làng xã Theo Đại Việt

sử ký toàn thư (Bản kỷ, thực lục nhà Lê) năm 1488, Vua Lê Thánh Tông xuống dụquy định: "Từ nay các quan phủ, huyện, châu xét đặt xã trưởng, hễ là anh em ruột,anh em con chú, con bác, bác cháu, cậu cháu với nhau thì chỉ cho một người làm xãtrưởng, không được cho cả hai cùng làm để trừ mối tội bè phái hùa nhau" Đến năm

1497, Vua tiếp tục có dụ quy định bổ sung: "Các viên quan quản quân, quản dânnếu người nào có quê quán ở ngay phủ, huyện mình cai trị, có nhà ở nha môn mìnhlàm việc, thì Bộ lại điều động đi nơi khác, chọn người khác bổ thay".

Sang đến thời Nguyễn, sau khi Vua Gia Long thiết lập bộ máy nhà nước, đếnthời Minh Mạng (1820-1841), Luật Hồi tỵ còn triệt để hơn, được mở rộng phạm vi,đối tượng áp dụng và bổ sung những quy định mới Năm 1831, Vua Minh Mạngban hành Luật Hồi tỵ gồm các quy định cụ thể: Khi bố trí quan về trị nhậm các địaphương cần phải tránh những nơi: Quê gốc (quê cha) là nơi có quan hệ họ nội nhiềuđời; Trú quán là nơi bản thân đã ở lâu, học hành, sinh hoạt; Quê ngoại (bao gồm quê

mẹ, quê vợ và nơi theo học trước đây) Ai man trá các điều này sẽ bị nghiêm trị

Ngoài các điểm chung như Luật Hồi tỵ thời Lê Thánh Tông, Vua MinhMạng còn có nhiều quy định tích cực và triệt để hơn, như: Các dịch lại ở các nhamôn, các bộ ở Kinh đô và các tỉnh là bố con, anh em ruột, anh em con chú con bácvới nhau thì phải tách ra, đổi đi chỗ khác Riêng đối với Viện Thái y là viện giữ việcthuốc men, chữa bệnh cần phải cha truyền con nối thì được loại trừ, không áp dụngtriết Hồi tỵ Các quan lại không được làm quan ở nơi cư trú (nơi ở một thời gianlâu), ở quê vợ, quê mẹ mình; thậm chí cả nơi học tập lúc nhỏ hoặc lúc trẻ tuổi Cáclại mục, thông lại cũng không được làm việc ở phủ, huyện là quê hương của mình

Các lại mục, thông lại các nha phủ thuộc phủ huyện là người cùng làng cũngphải chuyển bổ đi nơi khác Các quan viên từ Tham biện trở lên ở các trấn, tỉnh vềKinh đô dự đình nghị (họp bàn để quyết định một vấn đề), song trong các cuộc họp

có bàn việc liên quan đến địa phương mà mình trị nhậm thì không được vào dự

Đến năm 1836, Luật Hồi tỵ còn được bổ sung những quy định khắt khe hơn:Các quan đầu tỉnh như Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chánh, Án sát, Lãnh binh, Đốc họcđều không được cử những người cùng chung một quê Trong từng Bộ, Nha, Sở, Cụckhông được bố trí những người có quan hệ cha-con, anh-em, thông gia, thầy-trò, họhàng Khi thanh tra, thụ lý án, nếu trong đó có tình tiết liên quan đến người thânphải bẩm báo để triều đình cử người khác thay thế Quan lại không được coi thi,chấm thi ở nơi nào có những người ruột thịt, thân quen dự thi Nếu có, phải tâu trìnhthay người khác coi, chấm thi Nghiêm cấm các quan đầu tỉnh đặt quan hệ giao du,

kết thân, kết hôn với phụ nữ nơi mình trị nhậm, cấm tậu nhà, tậu ruộng… trong địahạt cai quản của mình.[5]

Sau này, vua Thiệu Trị (1807 – 1847) còn quy định thêm: Cấm quan đầu tỉnhlấy vợ trong trị hạt; cấm các quan tậu ruộng vườn, nhà cửa trong trị hạt; cấm tư giaovới đàn bà con gái trong trị hạt; cấm các quan lại đã về hưu quay lại cửa công đểcầu cạnh

Các chính sách của Luật Hồi tỵ về đào tạo, đãi ngộ và sử dụng nhân tài trongchế độ quân chủ phong kiến, các quan chức đương thời được tuyển dụng, bố trí vàquản lý theo một luật lệ hết sức nghiêm ngặt Thực tiễn lịch sử cho thấy hồi tỵ làmột chủ trương, đường lối, chính sách đắc lực và quan trọng giúp vua, triều đình cóthể quản lý và khống chế đội ngũ quan lại câu kết, ngăn ngừa sự lạm chức quyền,địa vị để kết bè kéo cánh, làm phản Chính sách hồi tỵ cũng còn là chế độ phòngngừa, giám sát và quản lý nghiêm ngặt các quan lại nhằm ngăn chặn, hạn chế nạntham nhũng, quan liêu, chạy theo lợi ích cục bộ, địa phương

Ngoài ra, việc thiết lập chế độ lương bổng công bằng, hợp lý cho đội ngũquan lại cũng góp phần quan trọng trong công cuộc đẩy lùi tệ nạn nhũng thiễu, tham

ô, vụ lợi trong triều đình Các triều đình phong kiến thiết lập và định rõ chế độ bổnglộc cho đội ngũ quan lại tuỳ thuộc vào chức quan và tính chất công việc cũng nhưkhả năng của từng người, cụ thể là quan chế, lễ nghi, chế độ lộc điền, tiền tuế bổngcho các quan văn võ trong triều Theo đó, bổng lộc là để khuyến khích người cócông, ngược lại người có tội thì phải nghiêm trị

Các triều đại xưa cũng đều có cơ chế khuyến khích, động viên người tố cáohành vi vi phạm hiệu quả và coi đây là việc làm cần thiết Đồng thời có sự bảo vệ

để người dân không bị trù dập khi tố cáo quan lại, ngăn chặn mọi yếu tố trả thù vàvây cánh Vai trò của người dân được chú trọng và phát huy trong việc tham gia vàocông việc của triều đình

Có thể thấy pháp luật thời kỳ này chưa hề nhắc tới cụm từ “XĐLI”, tuy nhiênmục tiêu kiểm soát XĐLI đã tồn tại, những quy định của Luật Hồi tỵ đã phát huyđược hiệu quả trong việc ngăn chặn, hạn chế tình huống khiến quan lại khó lòng giữ

sự liêm chính, khách quan trong việc thực hiện nhiệm vụ, chức trách, đảm bảo hiệu

quả cai trị đất nước của triều đình Chính sách hồi tỵ cho thấy sự am tường, thấuhiểu của cha ông ta về văn hóa, lối sống cũng như những nguy cơ tiềm ẩn XĐLI củaquan lại Chính sự khắt khe, triệt để của pháp luật phong kiến đã đem đến ý nghĩathực tiễn vô cùng sâu sắc trong việc phòng tránh, hạn chế các mặt tiêu cực củanhững người có quyền hành lúc bấy giờ, từ đó phát huy tính công tâm, khách quantrong việc phụng sự lợi ích nước nhà của đội ngũ quan lại Tuy nhiên, mặt hạn chếcủa chính sách hồi tỵ là không phát huy được sự hiểu biết về địa bàn của quan lạingay khi được bổ nhiệm Nó làm cho công tác quản lý đội ngũ quan lại của nhànước nặng nề và phức tạp hơn Luật Hồi tỵ đã cho thấy ý thức về kiểm soát XĐLI

từ lâu đã được hình thành và cũng đã cho thấy hiệu quả quan trọng trong PCTN thờiphong kiến

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1945 đến nay

Cách mạng tháng Tám năm 1945 đã giúp dân tộc ta thoát khỏi chế độ thựcdân – phong kiến Ngày 02/9/1945 là ngày Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc Tuyên ngônđộc lập khai sinh Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa Từ đây báo hiệu sự thànhlập một chế độ xã hội mới, chính quyền công nông đầu tiên ở khu vực Đông Nam

Á, mở đầu kỷ nguyên độc lập, tự do của các dân tộc thuộc địa, bị áp bức, đóng gópcho sự nghiệp giải phóng nhân loại Ngay sau đó, Hiến pháp được đề xuất xây dựng

- một bản Hiến pháp dân chủ, một bản Hiến pháp bảo vệ quyền lợi của nhân dân,bảo vệ quyền tự do dân chủ của dân tộc Việt Nam Sau đó, cả nước tiến hành thựchiện Tổng tuyển cử bầu Quốc hội khóa I hoàn tất và kỳ họp Quốc hội lần thứ nhấtđược tổ chức đã công nhận danh sách Chính phủ và bầu Ban Dự thảo hiến pháp.Trong thời gian xây dựng dự thảo Hiến pháp, hàng loạt các Sắc lệnh đã được banhành Tiêu biểu có thể kể đến Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về việc thiết lậpmột Ban Thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ giám sát tất cả các các công việc và cácthành viên của Ủy ban hành chính các các cơ quan của Chính phủ Sắc lệnh nàycũng quy định sẽ thiết lập ngay tại Hà Nội một Tòa án đặc biệt để xét xử nhữngnhân viên của Ủy ban hành chính hay các cơ quan của Chính phủ do Ban Thanh tratruy tố Các cơ quan tư pháp đã dần được củng cố, tăng cường để nhà nước thựchiện chức năng chuyên chính với kẻ thù trong và ngoài nước Sắc lệnh 64/SL đãgóp phần hạn chế những hành vi không thực hiện đúng chức vụ, quyền hạn để vun

vén lợi ích cho bản thân và gia đình Bằng các Sắc lệnh của Chính phủ đã thiết lậpnên hệ thống các cơ quan tư pháp để kịp thời ngăn chặn, trừng trị những hành độngchống đối, phá hoại của thế lực phản cách mạng, bảo vệ chính quyền nhân dân, giảiquyết các vụ dân sự, hình sự và giữ gìn trật tự an toàn xã hội.

Đến ngày 09/11/1946 tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa I đã thông qua bảnHiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa Hiến pháp năm 1946cũng có quy định thể hiện rõ tinh thần kiểm soát XĐLI tại Điều 47: “Nhân viên Banthường vụ Nghị viện không được tham dự vào Chính phủ” (Nghị viện nay là Quốchội), điểm này tương đồng với quy định của của Hiến pháp hiện hành là Thành viên

Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ

Khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa mới thành lập, Chính phủ đã tìm cáchngăn chặn tâm lý "một người làm quan, cả họ được nhờ", tình trạng bè cánh, cục bộtrong cán bộ Trong Thư gửi các đồng chí Bắc Bộ viết ngày 1/3/1947, Chủ tịch HồChí Minh đã thẳng thắn phê bình, kiểm thảo "Những đồng chí còn giữ thói mộtngười làm quan cả họ được nhờ, đem bà con, bạn hữu đặt vào chức này việc kia,làm được hay không, mặc kệ Hỏng việc, Đoàn thể chịu, cốt cho bà con, bạn hữu cóđịa vị là được" [20] Đặc biệt phải kể đến Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 về việcban hành Quy chế công chức Việt Nam Sắc lệnh gồm những quy định về quyền vànghĩa vụ của công chức, quy định về tuyển dụng, bãi chức, chế độ khen – thưởng,các hình thức kỷ luật khá chặt chẽ Theo đó, công chức Việt Nam phải đảm bảophục vụ nhân dân, trung thành với Chính phủ, tôn trọng kỷ luật, có trách nhiệm vàtránh làm những việc có hại đến thanh danh công chức hay sự hoạt động của bộmáy nhà nước Công chức Việt Nam phải cần, kiệm, liêm, chính, chí công, vô tư

Tư cách, đạo đức, tinh thần một lòng với nhân dân, với đất nước là nền tảng,

là yếu tố bắt buộc đối với mỗi công chức để đảm bảo tính chính xác, liêm chínhtrong các hoạt động công vụ Đây là văn bản đầu tiên của Chính phủ về vấn đề côngchức, tuy còn hạn chế nhất định, nhưng với một nhà nước mới ra đời được 5 năm,thì văn bản này gồm một hệ thống quan điểm hết sức quan trọng, thể hiện tầm nhìn

xa, có giá trị lâu dài đến tận ngày nay

Sau đó các nhà làm luật vẫn không ngừng nỗ lực nghiên cứu, phát triển hệthống pháp luật Việt Nam Lần lượt là các bản Hiến pháp ra đời, bao gồm Hiếnpháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và hiện hành là Hiếnpháp năm 2013.

Ngày 18/12/1980, Quốc hội khoá VI, tại kỳ họp thứ 7, đã nhất trí thông quaHiến pháp nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 1980 Trong đó Điều

99 Hiến pháp 1980 quy định “Thành viên của Hội đồng Nhà nước không thể đồngthời là thành viên của Hội đồng Bộ trưởng” Hiến pháp 1992 với quy định “Thànhviên Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ”

Pháp luật kiểm soát XĐLI giai đoạn này chủ yếu được quy định như là quytắc ứng xử của công chức, những điều cấm đối với công chức Cụ thể là: quy địnhtại Điều 37 Luật PCTN năm 2005; quy định về việc tặng quà và nhận quà tặng, mộttình huống điển hình nảy sinh XĐLI tại Điều 40 Luật PCTN năm 2005; Quyết định

số 64/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ, ban hành quy chế

về việc tặng quà, nhận quà và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức, đơn vị có sửdụng ngân sách nhà nước và của CB, CC, VC

Ngoài ra, ở một số văn bản pháp luật khác cũng có những điều khoản nhằmloại trừ XĐLI, phần lớn là dưới dạng quy tắc ứng xử hoặc điều cầm đối với các cánhân về một hành vi nhất định trong hoạt động công vụ Trong thời kỳ này ở ViệtNam vẫn chưa có một định nghĩa chung về XĐLI, dẫn đến khó khăn trong việc định

ra thiết chế để kiểm soát XĐLI nhằm PCTN Thiếu vắng những quy định có tínhchất tổng quát khiến cho trong nhiều trường hợp rất khó xác định có hay khôngXĐLI và xử lý như thế nào trong trường hợp xảy ra XĐLI, khó khăn trong xác địnhngười có liên quan và cả cơ quan có trách nhiệm xử lý

Luật PCTN năm 2005 có mang “hơi thở” Hồi tỵ: “Người đứng đầu, cấp phócủa người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị không được bố trí vợ hoặc chồng, bố,

mẹ, con, anh, chị, em ruột của mình giữ chức vụ quản lý về tổ chức nhân sự, kế toán

- tài vụ, làm thủ quỹ, thủ kho…” Quy định 98-QĐ/TW của Ban Chấp hành Trungương Đảng, ban hành năm 2017 về chính sách luân chuyển cán bộ, cũng có phầnnào đó tiếp thu, phát triển Luật Hồi tỵ Điển hình và dễ nhận thấy nhất trong quy

định của pháp luật hiện đại có lẽ là quy định về hồi tỵ cáo tỵ trong tố tụng Thẩmphán hoặc hội thẩm nhân dân phải từ chối tham gia xét xử nếu có quan hệ nào đóvới một trong các bên đương sự Vấn đề XĐLI được quan tâm và các quy địnhnhằm xử lý vấn đề XĐLI ngày càng nhiều hơn kể từ khi chúng ta tăng cường cácbiện pháp đấu tranh chống tham nhũng, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến các giảipháp phòng ngừa, cố gắng giảm bớt các nguy cơ, điều kiện tham nhũng Mặt khác,với tư cách là một nước thành viên tham gia Công ước của LHQ về Chống thamnhũng, Việt Nam có nghĩa vụ thực thi các quy định của Công ước trên thực tế, trong

đó có chế định liên quan đến kiểm soát XĐLI

Nhìn từ góc độ pháp luật thì những quy định liên quan đến kiểm soát XĐLIthời kỳ này chủ yếu được quy định như là quy tắc ứng xử của công chức, nhữngđiều cấm đối với công chức Cụ thể là: quy định tại Điều 37 Luật PCTN năm 2005(sửa đổi, bổ sung năm 2007 và năm 2012); quy định về việc tặng quà và nhận quàtặng, một tình huống điển hình nảy sinh XĐLI tại Điều 40 Luật PCTN năm 2005;Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ, banhành quy chế về việc tặng quà, nhận quà và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức,đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của CB, CC, VC

Ngoài ra, ở một số văn bản pháp luật khác cũng có những điều khoản nhằmloại trừ XĐLI, phần lớn là dưới dạng quy tắc ứng xử hoặc điều cấm đối với các cánhân về một hành vi nhất định trong hoạt động công vụ Như vậy, cho đến hiện nay

ở Việt Nam vẫn chưa có một định nghĩa chung về XĐLI, dẫn đến khó khăn trongviệc định ra thiết chế để xử lý (hay kiểm soát) XĐLI nhằm phòng ngừa tham nhũng.Thiếu vắng những quy định có tính chất tổng quát khiến cho trong nhiều trường hợprất khó xác định có hay không XĐLI và xử lý như thế nào trong trường hợp xảy raXĐLI, với cả người có liên quan và cả cơ quan có trách nhiệm xử lý Chẳng hạn,việc bổ nhiệm chức vụ lãnh đạo quản lý mà người bổ nhiệm và người được bổnhiệm có mối quan hệ thân quen, thậm chí là huyết thống cận kề (cha - con, chị -em), những mỗi quan hệ giữa công chức với khu vực tư (thường được gọi là “sânsau”) “Những quy định rải rác và cụ thể cho các trường hợp dù có phát triển đếnđâu cũng là không đủ để xử lý” [20]

Ngoài Luật PCTN và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành LuậtPCTN thì còn có một số luật khác cũng có những quy định liên quan đến kiểm soátXĐLI như Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức, Luật Doanh nghiệp, Luật Đấuthầu,… Tuy nhiên, do không có cơ chế phối hợp đa ngành, liên ngành nên thựctrạng XĐLI trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị vẫn là nội dung khó theo dõi, đánhgiá một cách toàn diện và kiểm soát một cách hiệu quả.

Trước đây pháp luật Việt Nam chưa có khái niệm về XĐLI, trên cơ sở đónhận diện XĐLI và chưa có những quy định cụ thể về kiểm soát XĐLI; tuy vậynhưng ý niệm về kiểm soát XĐLI đã hình thành, và nhen nhóm xuất hiện trong một

số quy định như: tại Khoản 3, Điều 73 của Hiến pháp 2013 có quy định “ Thànhviên Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ”, đây

là nội dung nhằm phòng ngừa XĐLI có thể xảy ra khi một cá nhân đồng thời nắm

cả chức vụ, quyền hạn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ - XĐLI giữanhiệm vụ lập pháp với hành pháp Ngoài ra còn có một số luật khác cũng có nhữngquy định liên quan đến kiểm soát XĐLI như Luật Cán bộ, công chức năm 2008 vớiquy định tại Khoản 2 Điều 19: “Cán bộ, công chức làm việc ở ngành, nghề có liênquan đến bí mật nhà nước thì trong thời hạn ít nhất là 05 năm, kể từ khi có quyếtđịnh nghỉ hưu, thôi việc, không được làm công việc có liên quan đến ngành, nghề

mà trước đây mình đã đảm nhiệm cho tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhânnước ngoài hoặc liên doanh với nước ngoài”, quy định này nhằm phòng ngừatrường hợp cán bộ, công chức vì lợi ích cá nhân mà tiết lộ bí mật nhà nước liênquan đến ngành, nghề mà trước đây đã đảm nhiệm; Luật Doanh nghiệp năm 2014với quy định Kiểm soát viên của Công ty Trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trởlên “không phải là người có liên quan của thành viên Hội đồng thành viên, Chủ tịchcông ty, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc, người có thẩm quyền trực tiếp bổ nhiệmKiểm soát viên; và các đạo luật khác như Luật Đấu thầu năm 2013, Luật Thanh tra

2010, Luật Kiểm toán 2014, Bộ luật Tố tụng hình sự 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự

2015, Luật Luật sư 2006,…

Trong giai đoạn này, pháp luật Việt Nam chưa đưa ra một khái niệm chínhthức về XĐLI, kiểm soát XĐLI mà bước đầu chỉ ghi nhận và đưa ra các biện phápgiải quyết các tình huống XĐLI cụ thể, liên quan đến việc tặng quà và nhận quà