Giải thích pháp luật: Một số vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam docx

Trên cơ sở kế thừa và phát triển quy định của Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 và các VBQPPL quy định về giải thích pháp luật như: Luật tổ chức Quốc hội; Luật tổ chức Chính

Giải thích pháp luật: Một số vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam

1 Thực tiễn giải thích pháp luật ở Việt Nam

1.1 Các quy định của pháp luật về giải thích pháp luật

Giải thích pháp luật theo nghĩa hẹp là một hoạt động thể hiện quyền lực nhà nước,

do đó các nội dung của nó phải được các VBQPPL quy định và khi thực hiện giải thích pháp luật các chủ thể buộc phải tuân theo Thực tế cho thấy, tương ứng với mỗi hệ thống pháp luật sẽ có một cơ chế giải thích pháp luật và theo đó cơ sở pháp

lý của giải thích pháp luật sẽ được thể hiện dưới các hình thức văn bản khác nhau,

có thể là Hiến pháp, luật hoặc văn bản dưới luật Tuy nhiên, một cách chung nhất,

cơ sở pháp lý của giải thích pháp luật thường quy định các nội dung về:

- Chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích pháp luật;

- Chủ thể có thẩm quyền giải thích pháp luật;

- Hình thức và giá trị pháp lý của văn bản giải thích pháp luật;

- Quy trình thủ tục khi tiến hành giải thích pháp luật

Hiến pháp 1959 (khoản 3 Điều 53) là VBQPPL đầu tiên quy định về giải thích pháp luật với tư cách là một thẩm quyền của UBTVQH Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Hội đồng Chính phủ, Luật tổ chức Toà án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân; Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Toà án nhân dân tối cao và tổ chức của các Toà nhân dân địa phương; Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân tối cao là các văn bản thể chế hoá quy định này Tuy nhiên, các văn bản này mới chỉ quy định nguyên tắc mang tính định hướng mà chưa quy định các nội dung cụ thể và do đó việc giải thích pháp luật chưa được tiến hành trên thực tế

Trên cơ sở kế thừa và phát triển quy định của Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 và các VBQPPL quy định về giải thích pháp luật như: Luật tổ chức Quốc hội; Luật tổ chức Chính phủ; Luật tổ chức Toà án nhân dân; Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân; Luật Ban hành VBQPPL; Quy chế hoạt động của UBTVQH; Nghị quyết số 02 của UBTVQH ban hành về tổ chức, nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội; Nghị quyết số 369 của UBTVQH ban hành về việc thành lập Ban Công tác lập pháp năm 2003… và một số VBQPPL khác, đã quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà không quy định về giải thích pháp luật Theo đó, hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được quy định với những nội dung cơ bản như sau:

a) Về chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh

Theo quy định của khoản 1 Điều 15 Nghị quyết số 26/2004/QH11 của Quốc hội ngày 15/6/2004 về Quy chế hoạt động của UBTVQH thay thế cho Quy chế hoạt động của UBTVQH 1993, các chủ thể sau đây có thẩm quyền kiến nghị UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh: UBTVQH; Chủ tịch nước; Chính phủ; Tòa

án nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,

tổ chức thành viên của Mặt trận

b) Chủ thể có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh

Theo quy định của Điều 90 Hiến pháp 1992, cơ quan thường trực của Quốc hội – UBTVQH – là chủ thể duy nhất có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện thẩm quyền này có Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, Ban Công tác lập pháp[1]

c) Hình thức thể hiện của văn bản giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh

Khoản 2 Điều 21 Luật Ban hành VBQPPL và Khoản 3 Điều 15 Nghị quyết số 26/2004/QH11 của Quốc hội ngày 15/6/2004 quy định: “UBTVQH thảo luận và thông qua nghị quyết về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh nghị quyết về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng”…

d) Quy trình, thủ tục trong việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh

Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL và Quy chế hoạt động của UBTVQH năm 2004 thì quy trình, thủ tục trong hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, được thực hiện giống như quy trình, thủ tục thông qua luật Tuy nhiên, với tính chất, nội dung và phạm vi nghị quyết của UBTVQH nên quy trình, thủ tục cũng được đơn giản hoá hơn Cụ thể, gồm các bước như sau:

- Đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh:

Khi phát sinh nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các chủ thể có thẩm quyền đề nghị UBTVQH giải thích Trong văn bản đề nghị phải thể hiện được các nội dung cơ bản như sự cần thiết, nội dung quy định cần giải thích, các cách hiểu khác nhau về quy định… Trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, điều ước quốc tế, UBTVQH có trách nhiệm xem xét và thông báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân đã đề nghị biết ý kiến của UBTVQH về vấn đề này

- Soạn thảo dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh:

Sau khi đề nghị giải thích được UBTVQH chấp nhận thì Ban soạn thảo được thành lập để chuẩn bị dự thảo nghị quyết giải thích Thông thường, chủ thể giải thích sẽ

tự thành lập Ban soạn thảo UBTVQH thành lập Ban soạn thảo trong trường hợp chủ thể đề nghị giải thích là: UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc

hội, đại biểu Quốc hội hoặc nội dung giải thích có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực

Căn cứ vào tính chất và nội dung của việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà UBTVQH giao cho Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội để soạn thảo dự thảo nghị quyết Dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh sau khi đã soạn thảo sẽ được trình UBTVQH để tiến hành thẩm tra Thời hạn gửi dự thảo nghị quyết để thẩm tra chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày bắt đầu phiên họp

UBTVQH

- Thẩm tra dự thảo nghị quyết giải thích:

Trên cơ sở dự thảo nghị quyết đã được cơ quan soạn thảo chuẩn bị, UBTVQH căn

cứ vào nội dung và tính chất của nội dung cần giải thích, giao cho Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra

Như vậy, chủ thể thực hiện việc thẩm tra là Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội Ngoài ra, trong trường hợp cần thiết, UBTVQH tự mình hoặc theo đề nghị của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội trình Quốc hội quyết định thành lập Uỷ ban lâm thời của Quốc hội để thẩm tra dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh (Điều 26 Quy chế 2004) Tuy nhiên, từ khi thiết lập quy định này, chưa có lần nào Quốc hội thành lập Uỷ ban lâm thời để thẩm tra về dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Ngay cả việc thành lập Uỷ ban lâm thời để thẩm tra dự án luật cũng thực hiện chỉ được một vài lần

Về phạm vi thẩm tra, theo quy định của Điều 34 Luật Ban hành VBQPPL, cơ quan thẩm tra phải tiến hành thẩm tra về tất cả các mặt của dự thảo nghị quyết, nhưng tập trung vào những vấn đề chủ yếu sau đây:

+ Sự cần thiết ban hành nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh;

+ Sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật;

+ Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo;

+ Tính khả thi của dự thảo

Việc thẩm tra dự thảo nghị quyết có thể được tiến hành một lần hoặc nhiều lần Đối với dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được UBTVQH xem xét thông qua trong hai phiên họp thì dự thảo nghị quyết phải được cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra sơ bộ lần đầu Đối với dự thảo nghị quyết trình

UBTVQH xem xét, quyết định thông qua tại phiên họp thứ hai hoặc trong trường hợp dự thảo được UBTVQH quyết định xem xét thông qua tại một phiên họp thì phải được cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra chính thức Điều 35 Luật Ban hành VBQPPL quy định: “Khi thẩm tra chính thức, cơ quan thẩm tra phải tiến hành phiên họp toàn thể Trong trường hợp dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết được giao cho nhiều cơ quan phối hợp thẩm tra, thì cơ quan được giao chủ trì thẩm tra có trách nhiệm tổ chức phiên họp liên tịch để tiến hành thẩm tra Báo cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan thẩm tra

- Thảo luận tại phiên họp và xem xét thông qua dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh

Thông thường, UBTVQH quyết định xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết tại hai phiên họp Tuy nhiên, căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo nghị quyết, UBTVQH có thể xem xét thông qua tại một phiên họp Về cơ bản, trình tự, thủ tục thông qua tại một phiên họp và hai phiên họp là tương tự nhau Tại phiên họp thứ nhất, dự thảo nghị quyết sẽ được biểu quyết thông qua các nội dung cơ bản như

phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng và những vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau Sau đó, trên cơ sở các ý kiến đóng góp, trong thời gian giữa hai phiên họp, UBTVQH chỉ đạo cơ quan soạn thảo và các cơ quan hữu quan tiến hành nghiên cứu tiếp thu và chỉnh lý dự thảo nghị quyết để trình UBTVQH thông qua tại kỳ họp thứ hai Tại phiên họp thứ hai, sau khi, tiếp thu, chỉnh lý, dự thảo nghị quyết được đọc trước toàn thể phiên họp UBTVQH Các thành viên UBTVQH tiến hành biểu quyết thông qua một số nội dung còn ý kiến khác nhau và biểu quyết toàn văn

dự thảo nghị quyết Nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được thông qua khi có quá nửa thành viên UBTVQH biểu quyết tán thành, trừ trường hợp Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại được quy định tại Điều 39 và Điều 103 Hiến pháp

1992 Theo các quy định này, trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nghị quyết được UBTVQH thông qua, Chủ tịch nước có quyền đề nghị UBTVQH xem xét lại những nội dung mà Chủ tịch nước chưa đồng ý Nếu nghị quyết đó vẫn được UBTVQH biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất (khoản 7 Điều 103 Hiến pháp 1992)

- Công bố nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh:

Pháp luật hiện hành không quy định cụ thể về việc công bố nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh của UBTVQH Nhưng theo quy định chung, sau khi nghị quyết được Chủ tịch Quốc hội ký sẽ được gửi tới Chủ tịch nước để ký lệnh công bố Thời hạn này là 15 ngày, kể từ ngày nghị quyết được thông qua

Một số đánh giá về cơ sở pháp lý của giải thích pháp luật

- Thứ nhất, hệ thống VBQPPL hiện hành mới chỉ quy định về giải thích Hiến

pháp, luật, pháp lệnh mà chưa có các quy định về giải thích pháp luật Đã đến lúc chúng ta phải nhìn nhận lại giá trị của Điều 53 Hiến pháp 1959, t c là bên cạnh việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì giải thích các văn bản quy phạm pháp

cũng cần phải được quy định Chỉ có như vậy, mới khắc phục được tình trạng đánh đồng hoạt động quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật của Chính phủ với việc giải thích pháp luật

- Thứ hai, giải thích Hiến pháp chưa được thiết lập theo một cơ chế riêng so với

giải thích các VBQPPL khác Theo quy định hiện hành, giải thích Hiến pháp được thực hiện giống hoạt động giải thích luật, pháp lệnh Điều này chưa thể hiện được

vị trí và vai trò của Hiến pháp, đặc biệt trong nhà nước pháp quyền

- Thứ ba, UBTVQH là chủ thể duy nhất có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật,

pháp lệnh là chưa hợp lý, đặc biệt về giải thích Hiến pháp và giải thích luật

- Thứ tư, quy trình, thủ tục trong hoạt động giải thích còn chưa cụ thể, thiếu chi

tiết Cụ thể là: i) Quy trình, thủ tục của việc giải thích Hiến pháp chưa được Quốc hội quy định chi tiết theo khoản 1 Điều 13 Luật Ban hành VBQPPL; ii) Chưa phân biệt quy trình, thủ tục giữa việc UBTVQH tự mình thực hiện việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh và việc UBTVQH thực hiện việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo đề nghị của các chủ thể có thẩm quyền khác; iii) Quy trình tiếp nhận và xử lý đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh chưa được quy định Các nội dung cơ bản và yêu cầu của đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh chưa được quy định cụ thể làm căn cứ cho hoạt động xử lý đề nghị; iv) Việc phân công soạn thảo dự thảo nghị quyết trong trường hợp đại biểu Quốc hội đề nghị giải thích chưa được làm rõ; v) Quy trình, thủ tục trong hoạt động thẩm tra dự thảo nghị quyết giải thích chưa được quy định; vi) Việc lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức,

cá nhân liên quan đến nội dung giải thích chưa được quy định cụ thể; vii) Chưa xác định thẩm quyền của Chủ tịch nước ký công bố đối với nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo quy định của Điều 51 Luật Ban hành VBQPPL; viii) Các thời hạn trong từng giai đoạn chưa được xác định

1.2 Việc thực hiện giải thích pháp luật ở Việt Nam trong thời gian qua

Kể từ lần đầu tiên được quy định trong Hiến pháp 1959, qua gần 50 năm phát triển

và hoàn thiện cơ sở pháp lý, cho đến nay, UBTVQH đã hai lần thực hiện thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh và cả hai lần đều là giải thích luật; đối với giải thích Hiến pháp và giải thích pháp lệnh thì chưa thực hiện

Tuy nhiên, tìm hiểu thực tế cho thấy, việc giải thích luật được đặt ra lần đầu tiên tại Quốc hội khoá VIII, khi quy định của khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai 1993 đã dẫn đến các cách hiểu không thống nhất làm phát sinh tranh chấp về thẩm quyền giải quyết tranh chấp giữa Toà án nhân dân và Uỷ ban nhân dân Để giải quyết việc này, Tổng cục Địa chính đã đề nghị UBTVQH giải thích nội dung này

Nhưng do nhiều lý do, việc giải thích luật đã không được thực hiện Một trong các

lý do có thể kể đến là nhiều ý kiến trong UBTVQH cho rằng, Điều 89 Luật Đất đai, Quốc hội đã giao Chính phủ quy định chi tiết nên việc này thuộc thẩm quyền của Chính phủ Nếu UBTVQH tiến hành giải thích sẽ tạo ra tiền lệ và chắc chắn UBTVQH sẽ khó có thể đảm đương được nhiệm vụ này Kết quả là, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng cục Địa chính đã ban hành Thông tư số 02/TTLT, ngày 28/7/1997 để hướng dẫn về thẩm quyền của Toà án nhân dân trong việc giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai năm 1993 Xem xét nội dung của Thông tư này, về bản chất, chính là hoạt động giải thích luật

Việc giải thích luật chỉ được chính thức thực hiện lần đầu tại phiên họp thứ 25 của UBTVQH khoá XI Trên cơ sở Tờ trình số 06/CP-XDPL ngày 21/01/2005 của Chính phủ về việc giải thích điểm c khoản 2 Điều 241 của Luật Thương mại và Báo cáo ý kiến số 1519 a /UBKTNS ngày 24/01/2005 của Thường trực Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội, UBTVQH đã thông qua Nghị quyết số

746/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 28/01/2005 để giải thích khoản c Điều 241 Luật Thương mại 1997

Lần thứ hai UBTVQH thực hiện thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh

là để giải thích khoản 6 Điều 19 của Luật Kiểm toán Nhà nước Trên cơ sở Tờ trình số 682/TTr-KTNN ngày 12/10/2006 của Tổng Kiểm toán Nhà nước và Báo cáo ý kiến số 3050/UBKTNS ngày 8/11/2006 của Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội, UBTVQH đã thông qua Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10/11/2006

Một số đánh giá về thực hiện giải thích pháp luật ở Việt Nam

Tìm hiểu hai lần UBTVQH tiến hành giải thích luật trên cho thấy, còn một số bất cập sau đây:

- Các chủ thể pháp luật nói chung và các chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh nói riêng chưa hiểu đầy đủ và tuân thủ đúng các quy định của pháp luật Cụ thể, trong việc giải thích điểm c khoản 2 Điều 241 Luật Thương mại, Uỷ ban trọng tài Quốc tế Việt Nam và Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đã có công văn đề nghị UBTVQH giải thích luật mặc dù theo quy định của pháp luật hai chủ thể trên không có thẩm quyền này[2]

- Hoạt động phối hợp công tác giữa các chủ thể chưa đáp ứng yêu cầu; quy trình, thủ tục trong hoạt động giải thích luật chưa được thực hiện nghiêm minh Trong việc giải thích điểm c khoản 2 Điều 241 Luật Thương mại giữa Chính phủ, Phòng thương mại và công nghịêp Việt Nam, Văn phòng Quốc hội chưa có sự phối hợp chặt chẽ, nên đã dẫn đến việc giải thích vụ việc bị kéo dài làm ảnh hưởng tới quyền và nghĩa vụ của các doanh nghiệp

- Tình trạng quá tải trong công việc của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải thích và trình độ hiểu biết pháp luật, ý thức trách nhiệm của đội ngũ cán bộ ở các

cơ quan nhà nước còn hạn chế Như đã nói, đây là một trong các nguyên nhân chính dẫn đến việc giải thích pháp luật nói chung và giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh còn hạn chế

2 Một số kiến nghị

2.1 Một số quan điểm, định hướng

Nhu cầu giải thích pháp luật phát sinh, tồn tại trong bất cứ hệ thống pháp luật nào,

do đó, việc nghiên cứu hoàn thiện cơ sở pháp lý và khắc phục những hạn chế trong quá trình thực hiện giải thích pháp luật là một đòi hỏi khách quan mang tính tất yếu Điều này lại càng mang tính cấp thiết và cần thiết đối với nước ta Để hoàn thiện việc giải thích pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; xây dựng nền pháp chế

xã hội chủ nghĩa, cần phải quán triệt một số quan điểm và định hướng sau đây:

Thứ nhất, hoàn thiện giải thích pháp luật phải gắn với quá trình xây dựng nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trên cơ sở quán triệt một số nguyên tắc cơ bản sau đây: i) Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân; ii) quyền lực nhà nước là thống nhất, có

sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; iii) pháp luật có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội, trong đó, Hiến pháp và luật có vị trí tối cao trong đời sống xã hội Bên cạnh đó khẳng định vai trò của đạo đức và các quy tắc xã hội khác; iv) bảo đảm quyền con người, quyền công dân, khẳng định và thực hiện nguyên tắc trách nhiệm qua lại giữa Nhà nước và công dân, thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa, tiếp tục thể chế hóa chủ trương dân chủ hóa mọi mặt của đời sống xã hội; v) xác định trách nhiệm đầy đủ của Nhà nước trong việc thực hiện các cam kết quốc

tế trong quá trình hội nhập kinh tế theo tinh thần Việt Nam sẵn sàng là bạn, là đối tác tin cậy của các nước trong cộng đồng quốc tế, phấn đấu vì hòa bình, độc lập và phát triển; vi) bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân[3]