Luận án tiến sĩ kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam hiện nay

Bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.. Nâng cao nhậ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học : 1 TS Đoàn Thị Tố Uyên

2 TS Nguyễn Ngọc Bích

HÀ NỘI - 2023

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận án chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, đƣợc trích dẫn đúng theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận án này

Tác giả luận án

NGÔ LINH NGỌC

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU TRONG LUẬN ÁN

Biểu đồ 2.1 Số lượng góp ý theo tiêu chí của VCCI trong năm 2022 88 Biểu đồ 2.2 Số lượng dự thảo VBQPPL do Bộ Tư pháp thẩm định qua các năm (2017- 2022) 93 Biểu đồ 2.3 Số lượng luật do Quốc hội ban hành, pháp lệnh UBTVQH ban hành qua các khóa Quốc hội (khóa I – khóa XVI) 94 Biểu đồ 2.4 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật mà VCCI góp ý đã được ban hành (2019-2022) 98

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU TRONG LUẬN ÁN

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài 1

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4

4 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học 4

5 Phương pháp nghiên cứu 5

6 Kết quả nghiên cứu và những đóng góp mới của luận án 6

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 7

8 Kết cấu của luận án 7

TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 8

1 Tình hình nghiên cứu trong nước 8

1.1 Các công trình nghiên cứu về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật 8

1.2 Các công trình nghiên cứu về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 12

1.2.1.Các công trình nghiên cứu về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật 12

1.2.2 Các công trình nghiên cứu về kiểm soát trong xây dựng và ban hành văn bản pháp luật 16

2 Tình hình nghiên cứu ngoài nước 23

3 Đánh giá kết quả các công trình nghiên cứu và vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án 31

3.1.Đánh giá kết quả của các công trình nghiên cứu có liên quan đến kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay 31

3.2 Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu 33

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG DỰ THẢO

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 35

1.1 Khái niệm kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 35

1.1.1 Khái niệm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 35

1.1.2 Định nghĩa kiểm soát và kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 39

1.2 Ý nghĩa của hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 44

1.3 Nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 47

1.3.1 Kiểm soát tính chính trị của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 47

1.3.2 Kiểm soát tính hợp Hiến, tính hợp pháp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 48

1.3.3 Kiểm soát tính hợp lý của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 53

1.4 Phương thức kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 56

1.4.1 Phương thức kiểm soát từ bên trong đối với chất lượng dự thảo VBQPPL 56

1.4.2 Phương thức kiểm soát từ bên ngoài đối với chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 60

1.5 Điều kiện đảm bảo cho kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 69

1.5.1 Điều kiện bảo đảm về chính trị – tư tưởng 69

1.5.2 Điều kiện bảo đảm về pháp lý 69

1.5.3 Điều kiện đảm bảo về kinh tế – xã hội – văn hóa 70

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 72

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 73

2.1 Thực trạng quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 73

2.1.1 Quy định pháp luật về nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 73

2.1.2 Quy định của pháp luật về các phương thức kiểm soát dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 78

2.2 Thành tựu đạt được của công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 81

2.2.1 Thành tựu về nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 81 2.2.2 Thành tựu về phương thức kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 90

2.3 Hạn chế về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 107

2.3.1 Hạn chế về kiểm soát nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 107 2.3.2 Hạn chế về phương thức kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 112

2.4 Nguyên nhân của hạn chế trong kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 122

2.4.1 Nguyên nhân từ quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 122 2.4.2 Nhận thức của các chủ thể tham gia công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế 125 2.4.3 Sự phối hợp giữa các chủ thể trong công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu đồng bộ kịp thời 126 2.4.4 Nguồn nhân lực thực hiện công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu về số lượng và hạn chế về năng lực 127 2.4.5 Kinh phí thực hiện hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa tương xứng với công việc 129 2.4.6 Tồn tại lợi ích nhóm trong kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 131

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 133

CHƯƠNG 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 134

3.1 Quan điểm bảo đảm kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 134

3.1.1 Thể chế hóa các chủ trường đường lối của Đảng về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật 135 3.1.2 Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về kiểm soát quyền lực nhà nước, đảm bảo quyền tham gia vào quy trình xây dựng pháp luật của cơ quan và tổ chức 137 3.1.3 Bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 138 3.1.4 Bảo đảm tính thống nhất đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam trong giai đoạn hội nhập và phát triển hiện nay 139

3.2 Giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 140

3.2.1 Quy định rõ cách thức và giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định và báo cáo thẩm định 140 Bốn là, quy định thời hạn thẩm định dài hơn đối với các dự án, dự thảo văn bản khó, phức tạp so với các dự án, dự thảo thông thường 142 3.2.2 Hoàn thiện quy định về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm tra 142 3.2.3 Hoàn thiện quy định của pháp luật về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua lấy ý kiến 144 3.2.4 Hoàn thiện quy định về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động phản biện xã hội và truyền thông báo chí 145

3.3 Giải pháp bảo đảm kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật146

3.3.1 Nâng cao nhận thức và tăng cường kỷ luật, nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật trong công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm định 146 3.3.2 Nâng cao nhận thức và hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật trong công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm tra 149 3.3.3 Áp dụng lấy ý kiến điện tử trong xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật.155 3.3.4 Nâng cao nhận thức và tăng cường hiệu quả trong công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động của các cơ quan truyền thông báo chí 156

3.4 Giải pháp nâng cao năng lực và sự phối hợp của các chủ thể tham gia vào hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 157

3.4.1 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực hiện công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm định 157 3.4.2 Nghiên cứu, giảm bớt các yêu cầu đối với công đoạn soạn thảo dự án luật, tiến tới chuyên nghiệp hóa hoạt động soạn thảo luật, góp phần kiểm soát chất lượng các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 159 3.4.3 Đảm bảo cơ chế phối hợp trong kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 160 3.4.4 Giải pháp phòng ngừa nguy cơ cài đặt lợi ích nhóm trong quá trình kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 163 3.4.5 Nâng cao năng lực, đạo đức cho các chủ thể hoạt động trong lĩnh vực truyền thông báo chí 165

3.5 Một số giải pháp bảo đảm khác 165

3.5.1 Đảm bảo về nguồn lực tài chính cho công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 165 3.5.2 Đảm bảo nguồn thông tin phục vụ công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm định 166

3.5.3 Ứng dụng khoa học công nghệ trong kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 167

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 171

KẾT LUẬN 172 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG

BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân là một trong những quan điểm có ý nghĩa quan trọng trong giai đoạn chuyển mình của đất nước từ thế kỉ XX sang thế kỷ XXI, khi mà Đảng, Nhà nước ta đứng trước những thách thức trong thời kỳ mới, cần có những quyết sách hợp lý, nhằm nâng cao hơn nữa năng lực lãnh đạo của Đảng và hiệu quả hoạt động của Bộ máy nhà nước cũng như phát triển kinh tế- xã hội của đất nước Sau 35 năm đổi mới, việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có bước phát triển mới, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước được nâng lên; nội dung, phương thức quản lý nhà nước đã từng bước được điều chỉnh phù hợp hơn với yêu cầu phát triển đất nước và thông lệ quốc tế Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong nhiệm kỳ Đại hội XII của Đảng đã đạt được những thành tựu: Hệ thống pháp luật được hoàn thiện một bước cơ bản Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ngày càng rõ hơn và có chuyển biến tích cực Bộ máy nhà nước bước đầu được sắp xếp lại theo hướng tinh gọn gắn với tinh giản biên chế, hoạt động hiệu lực, hiệu quả Vai trò của xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật ngày càng được chú trọng trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và đời sống xã hội Cải cách hành chính, cải cách tư pháp trên một số lĩnh vực có bước đột phá Tổ chức bộ máy của toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân, cơ quan điều tra, cơ quan

bổ trợ tư pháp tiếp tục được kiện toàn, chất lượng hoạt động có tiến bộ, bảo vệ tốt hơn lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức và cá nhân; tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân

Tuy nhiên, vấn đề đổi mới đồng bộ, phù hợp giữa kinh tế với chính trị, văn hóa,

xã hội, giữa đổi mới kinh tế với đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

có một số mặt còn hạn chế Cơ chế kiểm soát quyền lực chưa hoàn thiện; vai trò giám sát của nhân dân chưa được phát huy mạnh mẽ Hệ thống pháp luật còn một số quy

định chưa thống nhất, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tiễn Chấp hành pháp luật nhìn chung chưa nghiêm; kỷ cương, phép nước có nơi, có lúc còn bị xem nhẹ, xử lý

vi phạm pháp luật chưa kịp thời, chế tài xử lý chưa đủ sức răn đe1 Cải cách hành chính, cải cách tư pháp chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu phát triển đất nước Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương một số nơi chưa đổi mới mạnh mẽ; chức năng, nhiệm vụ, phân cấp, phân quyền chưa thật rõ ràng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động còn hạn chế Số lượng cán bộ cấp xã và đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công vẫn còn quá lớn; phẩm chất, năng lực, uy tín còn hạn chế, thiếu tính chuyên nghiệp, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới

Muốn xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, vì nhân dân phục vụ và vì

sự phát triển của đất nước thì đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện và đảm bảo chất lượng đối với từng văn bản cụ thể Có thể thấy chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật cũng như hiệu quả thi hành của các văn bản đó phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng của các dự thảo văn bản trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản

Kể từ khi có Luật Ban hành VBQPPL 1996 cho đến nay, hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã luôn được quy định như là một khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, nhằm mục tiêu có được những dự thảo VBQPPL đạt chất lượng cao Qua một thời gian dài thực hiện, hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã có bước chuyển biến về chất, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật, đảm bảo tính thống nhất đồng bộ trong hệ thống pháp luật

Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng và ban hành VBQPPL thời gian qua ở Việt Nam cho thấy vấn đề kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL còn bộc lộ những hạn chế nhất định như: thời hạn thực hiện hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL quá ngắn, đôi khi hoạt động này được tiến hành một cách hình thức, chất lượng hoạt

1 Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII Tập 1 Nhà xuất bản chính trị quốc gia sự thật

2021

động này chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra Sở dĩ còn tình trạng trên do nhiều nguyên nhân nhưng một trong những nguyên nhân cơ bản nhất chính là chưa có một cơ chế kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL thực sự hiệu quả, các quy định của pháp luật còn nguyên tắc, chung chung, tổ chức kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL chưa kịp thời, các chủ thể tham gia vào công tác này chưa nhận thức đúng đắn vị trí vai trò của hoạt động này trong công tác xây dựng pháp luật, trình độ, khả năng chưa đáp ứng được yêu cầu, sự phối hợp giữa cơ quan làm công tác kiểm soát chất lượng

dự thảo VBQPPL và các cơ quan có liên quan chưa đồng bộ kịp thời, cơ sở vật chất phục vụ cho hoạt động nay vẫn còn nhiều hạn chế

Trong bối cảnh hiện nay, khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

đã ra đời thống nhất quy định về vấn đề xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cả hai cấp trung ương và địa phương thì yêu cầu đặt ra đối với vấn đề kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được đề cao hơn nữa

Vì vậy tác giả quyết định lựa chọn đề tài “Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” để nghiên cứu và làm Luận án Tiến

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận án có nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây:

- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL bao gồm: Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL; các tiêu chí để kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL và các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL

- Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiện nay, tìm ra các nguyên nhân của kết quả đạt được cũng như hạn chế tồn tại của kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL

- Đề xuất được quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả của công tác kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo

VBQPPL ở Việt Nam hiện nay

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi không gian: Luận án nghiên cứu vấn đề kiểm soát chất lượng các dự thảo VBQPPL của cấp trung ương và cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay Một số quy định pháp luật của các quốc gia trên thế giới mang tính chất tham khảo và so sánh nhằm rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

- Phạm vi thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam trong giai đoạn từ khi có Luật Ban hành VBQPPL năm

2015 đến nay

4 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

Giả thuyết nghiên cứu của luận án: Kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL là một nội dung quan trọng không thể thiếu trong quá trình xây dựng pháp luật nhưng thực hiện chưa đem lại hiệu quả trên thực tế

Trên cơ sở giả thuyết nghiên cứu nêu trên, luận án có đưa ra một số câu hỏi nghiên cứu Các câu hỏi này chính là nhằm để tìm kiếm câu trả lời minh chứng cho tính đúng đắn của giả thuyết nghiên cứu, cụ thể như sau:

- Kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL là gì? Ý nghĩa của kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL?

- Có những phương thức nào để kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam?

- Nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL như thế nào?

- Kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trong quy trình xây dựng VBQPPL tại Việt Nam chịu tác động bởi các yếu tố nào ?

- Thực trạng kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL và những vấn đề nào đang

là thách thức cho việc thực hiện kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiện nay?

- Nguyên nhân nào dẫn đến kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL chưa hiệu quả?

- Giải pháp nào bảo đảm cho việc kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL có hiệu quả trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay?

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận khoa học của chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, phương pháp luận về chủ nghiã duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, các quan điểm của Đảng và Nhà nước

ta về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, về định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN

Ngoài ra các thông tin, kiến thức và nội dung của luận án còn sử dụng các phương pháp cụ thể như: phương pháp phân tích, thống kê, so sánh và mô tả Các phương pháp này sẽ được sử dụng bổ sung cho nhau xuyên suốt luận án Cụ thể, các phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong các chương, mục của Luận án như sau:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp và phương pháp lịch sử được sử dụng chủ yếu để đánh giá tình hình nghiên cứu trong nước và nước ngoài về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL, đánh giá hệ thống các quy định pháp luật về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL cũng như thực tiễn thực hiện kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL tại Việt Nam

- Phương pháp luật học so sánh nhằm so sánh, đối chiếu quy định, chủ thể, phương thức cũng như thực tiễn kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam với một số nước trên thế giới;

- Phương pháp thống kê được áp dụng chủ yếu nhằm thu thập số liệu và các nghiên cứu tình huống cần thiết về thực tiễn thực hiện kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL cả thành tựu và các hạn chế bất cập

- Phương pháp nghiên cứu hệ thống hay tiếp cận liên ngành được sử dụng chủ yếu để luận giải, đánh giá các vấn đề lý luận về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL; Đề ra các quan điểm, giải pháp bảo đảm thực hiện kiểm soát chất lượng

dự thảo VBQPPL có chất lượng trong bối cảnh, tình hình mới của đất nước

6 Kết quả nghiên cứu và những đóng góp mới của luận án

Luận án là một nghiên cứu mang tính tổng thể và hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL với mục đích đưa ra các luận cứ khoa học và những phương hướng, giải pháp về mặt lý luận cũng như thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế này ở Việt Nam

Về mặt lý luận, Luận án đã có những đóng góp cơ bản sau:

Thứ nhất, trên cơ sở tham khảo và kế thừa giá trị của kết quả các công trình

nghiên cứu khoa học đã đạt được của các nhà nghiên cứu khoa học trong nước và nước ngoài, Luận án phát triển hệ thống lý luận về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL với những nội dung mới như: định nghĩa, đặc điểm của dự thảo VBQPPL ; khái niệm kiểm soát và kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL, các điều kiện đảm bảo cho hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trong giai đoạn hiện nay…

Thứ hai, thông qua quá trình nghiên cứu một cách hệ thống và chuyên sâu các

vấn đề lý luận về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL, Luận án đã chỉ ra các nội dung của hoạt động kiểm soát chất lượng gồm kiểm soát tính chính trị, kiểm soát tính hợp Hiến hợp pháp và kiểm soát tính hợp lý của dụ thảo VBQPPl cũng như có nhiều phương thức để thực hiện hoạt động này bao gồm cả các hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL từ bên trong nhà nước và bên ngoài nhà nước Có thể khẳng định, Luận án là công trình nghiên cứu chuyên sâu đầu tiên về hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL

Về mặt thực tiễn, Luận án đã có những đóng góp cơ bản sau:

Thứ nhất, Luận án đánh giá một cách khách quan các quy định pháp luật hiện

hành và thực tiễn hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam Trên cơ sở đó, Luận án chỉ ra những bất cập còn tồn tại và nguyên nhân của những hạn chế, đồng thời, khẳng định tính tất yếu của việc hoàn thiện hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trong giai đoạn hiện nay

Thứ hai, Luận án xây dựng các quan điểm nâng cao hiệu quả kiểm soát chất lượng

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, từ đó đề xuất các nhóm giải pháp phù hợp và khả thi nhằm hoàn thiện cơ chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

- Ý nghĩa lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần bổ sung nguồn tư liệu hữu ích các vấn đề lý luận về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL, đưa ra khái niệm về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL và làm rõ các đặc điểm, phương thức, nội dung cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiện nay

- Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ cung cấp tài liệu tham khảo cho các nhà lập pháp trong quá trình xây dựng hoàn thiện các quy định pháp luật về xây dựng và ban hành các VBQPPL ở Việt Nam hiện nay, đồng thời luận án

là tài liệu tham khảo hữu ích cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập ở các cơ sở nghiên cứu, cơ sở đào tạo chuyên ngành luật và các độc giả quan tâm

8 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án được kết cấu với các phần chính sau:

Tổng quan về vấn đề nghiên cứu

Chương 1 Cơ sở lý luận về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Chương 2 Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Chương 3 Giải pháp bảo đảm kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1 Tình hình nghiên cứu trong nước

1.1 Các công trình nghiên cứu về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Cùng với nhiệm vụ xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, hoạt động nghiên cứu hướng tới mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đã diễn ra một cách sôi nổi trong giới khoa học pháp lý của Việt Nam trong nhiều năm trở lại đây Số lượng các công trình nghiên cứu liên quan đến chủ đề này đa dạng và được công bố dưới nhiều hình thức ấn phẩm khác nhau Về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trong quy trình ban hành VBQPPL ở Việt Nam hiện nay, có một số công trình khoa học quan trọng, có giá trị cao trong khoa học pháp lý Nhằm phục vụ cho đề tài đã lựa chọn, luận án đi vào tập hợp và phân tích những quan điểm nghiên cứu chủ đạo của các công trình tiêu biểu có liên quan trực tiếp tới các nội dung của luận án có khá nhiều công trình nghiên cứu về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật được nhiều học giả tiếp cận với nhiều khía cạnh khác nhau, tiêu biểu như:

Cuốn sách của GS.TS Lê Minh Tâm “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” Nhà xuất bản Công an nhân

dân Hà Nội 2003 (Tr 190-196) Cuốn sách dành rất nhiều nội dung bàn luận về phương hướng giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay, trong

đó có rất nhiều nội dung bàn về công tác xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật, cuốn sách đã gợi mở nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến nội dung của luận

án Theo tác giả để có thể đảm bảo chất lượng của các dự án, dự thảo thì một trong những giải pháp là phải đổi mới phương thức soạn thảo, thẩm định, thảo luận và thông qua văn bản luật và pháp lệnh Đối với các VBQPPL quan trọng cần lấy ý kiến rộng rãi trong cán bộ và nhân dân, cần thực hiện theo phương pháp kết hợp tính đại chúng và tính chuyên gia, trong đó phương pháp đại chúng tiến hành trước, sau đó tổng hợp đưa ra lấy ý kiến chuyên gia Đồng thời phải đổi mới công tác thẩm định là kết hợp phương pháp thẩm định phản biện của chuyên gia với phương pháp thẩm định chính thức của cơ quan có thẩm quyền, làm rõ thành phần, tiêu chuẩn của thành viên tham gia thẩm định, giá trị của ý kiến thẩm định, trách nhiệm của Ban soạn thảo và cả cá nhân được giao nhiệm vụ với ý kiến thẩm định

Bên cạnh đó cuốn sách của GS.TS Nguyễn Minh Đoan “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa” Nhà xuất bản Chính trị quốc gia - sự thật, Hà Nội 2020 cũng cho

chúng ta một hướng nhìn khái quát nhất về hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, đặc biệt có sự phân tích rất chi tiết về chất lượng của hoạt động xây dựng pháp luật và chất lượng của hệ thống pháp luật, về những hạn chế bất cập của quy trình xây dựng pháp luật ở cả các hoạt động đảm bảo chất lượng cho dự thảo VBQPPL như hoạt động thẩm định hay hoạt động thẩm tra, Tại sao các hoạt động này lại chưa có hiệu quả, nguyên nhân do đâu và các giải pháp khắc phục nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng của dự thảo VBQPPL nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung Ngoài ra tác giả nhấn mạnh vấn đề bổ sung quy định của pháp luật về sự tham gia bắt buộc của các nhà khoa học vào quy trình xây dựng pháp luật và vấn đề bảo đảm cơ chế tranh luận công khai, phản hồi bắt buộc của những người lấy ý kiến đối với những ý kiến đóng góp của những người góp ý kiến vào việc ban hành VBQPPL

Cuốn sách “Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh – Thực trạng và giải pháp” Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển

NXB Lao động xã hội Chủ biên Hoàng Ngọc Giao năm 2008 đã có những phân tích đánh giá chuyên sâu về quy trình xây dựng Luật Pháp lệnh trong giai đoạn trước năm 2008 Tất cả các bước trong quy trình xây dựng và ban hành Luật, Pháp lệnh theo quy định của pháp luật cũng như thực tiễn thực hiện đều được nhìn nhận một cách thấu đáo Các tác giả đưa ra những nguyên nhân cũng như những phương hướng giải pháp khắc phục những tồn tại yếu kém của hệ thống pháp luật nhằm hướng tới một hệ thống VBQPPL chất lượng, trong đó có rất nhiều giải pháp liên quan đến đảm bảo chất lượng của dự thảo VBQPPL như lấy ý kiến của người dân,

sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học, hoạt động thẩm định, thẩm tra của các cơ quan có trách nhiệm,

Khi nghiên cứu cuốn sách Bàn về hệ thống pháp luật NXB Chính trị quốc gia

2014, nghiên cứu sinh đặc biệt quan tâm tới bài viết “Quan niệm truyền thống về hệ thống pháp luật và những tác động của quan điểm đó đối với quá trình xây dựng và

thực thi pháp luật Việt Nam hiện nay” của TS Tô Văn Hòa Tác giả đã có nhiều bàn

luận sâu sắc về khái niệm, các yếu tố cấu thành và đặc điểm của hệ thống pháp luật theo quan điểm truyền thống đồng thời phân tích những tác động ảnh hưởng của quan niệm truyền thống đối với quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay Trong đó tác giả cho rằng chính khái niệm pháp luật và hệ thống pháp luật bám sát khái niệm pháp luật thực định dường như củng cố thêm tư duy làm luật nghiêng về vai trò của Nhà nước, quá coi trọng vai trò của Nhà nước trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL mà vô hình chung ít coi trọng sự tham gia từ phía xã hội vào quá trình xây dựng pháp luật Bài viết đã gợi mở những

ý tưởng về việc phải cân bằng sự tham gia cả từ phía xã hội và cả từ phía Nhà nước nhằm hướng tới bảo đảm chất lượng dự thảo VBQPPL một cách có hiệu quả nhất

Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm đảm bảo phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay” do PGS.TS Nguyễn Văn Động chủ biên NXB Tư pháp

2010 cũng đã có sự đánh giá một cách toàn diện về xây dựng hoàn thiện pháp luật trong bối cảnh hiện nay hướng tới mục tiêu phát triển bền vững Nhóm tác giả có những đánh giá sâu sắc về thực trạng pháp luật và công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật ở nước ta cũng như đề ra các giải pháp xây dựng hoàn thiện pháp luật Việt Nam trong thời kì đổi mới Tuy không trực tiếp bàn về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL song nội dung cuốn sách đã đem lại nhiều giá trị để luận bàn một cách khoa học về đảm bảo chất lượng của dự thảo VBQPPL hiện nay ở Việt Nam

Với cuốn sách “Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước” TS

Nguyễn Minh Đoan TS Bùi Thị Đào ThS Trần Ngọc Định TS Trần Thị Hiền TS

Lê Vương Long ThS Nguyễn Văn Năm ThS Bùi Xuân Phái NXB Chính trị quốc

gia Hà Nội 2009 nghiên cứu sinh quan tâm tới bài viết “Vấn đề đảm bảo tính minh bạch trong một số hoạt động nhà nước” của TS Lê Vương Long, bài viết có bàn đến

những nguy cơ thiếu minh bạch trong hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay đồng thời đưa ra một số giải pháp trong đó có giải pháp liên quan đến hoàn thiện

hệ thống pháp luật Và để pháp luật thực sự đi vào cuộc sống cần đổi mới quy trình xây dựng luật theo hướng một mặt đa dạng hóa các hình thức để nhân dân góp ý cho

dự thảo luật, mặt khác cần có một cơ quan phản biện dự án luật ngoài quy trình thẩm định như đã có trong Luật Ban hành VBQPPL Cần hình thành quy trình kỹ thuật tiếp nhận, xử lý ý kiến phản hồi của nhân dân cũng như của cơ quan phản biện độc lập một cách thực chất và hiệu quả

Bên cạnh đó, Luận án tiến sĩ luật học “Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Trần Quốc Bình 2011

cũng đã nghiên cứu và làm rõ vai trò của Chính phủ trong quy trình xây dựng và ban hành các VBQPPL hiện nay, trong đó tác giả có sự phân tích cặn kẽ vai trò của Chính phủ trong từng giai đoạn của quy trình ban hành VBQPPL, một trong những hoạt động thể hiện rõ vai trò của chủ thể này chính là hoạt động thẩm định, thẩm tra đối với các dự án luật do Chính phủ đệ trình, trong quy trình lập pháp ở nước ta hoạt động thẩm định, thẩm tra đã hình thành nên một giai đoạn bắt buộc Tuy nhiên, tác giả cũng chỉ ra rằng hoạt động này trên thực tế còn mang nặng tính hình thức và thiếu sự chuyên nghiệp và bàn về những giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế tồn tại này

TS Trần Thị Thu Phương có bài viết “Hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật online2 đã nhấn mạnh trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cần phải chú ý đến là tính hợp pháp, tính thống nhất, tính hợp lý của các văn bản quy phạm pháp luật Tính hợp pháp, hợp lý và thống nhất của các văn bản quy phạm pháp luật chỉ có thể được đảm bảo khi công tác xây dựng, soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được hoàn thiện Việt Nam cần phải có một cơ quan lập pháp làm việc chuyên nghiệp hơn để có thể cho ra những văn bản luật có hiệu quả Bên cạnh đó, hệ thống các văn bản lập quy cũng cần được nâng cao về mặt chất lượng Để làm được việc này, bên cạnh việc chú trọng công tác đào tạo nguồn nhân lực, bộ phận pháp chế của các Bộ, ngành cần phải chủ động phối hợp với nhau và có sự tham khảo ý kiến của đa số quần chúng nhân dân trước khi ban hành một văn bản dưới luật cụ thể

2http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap-luat aspx

?ItemID=15 truy cập lần cuối 15h ngày 20.4.2020

Ngoài còn một số bài viết trên các tạp chí nghiên cứu về luật học cũng bàn luận và gợi mở rất nhiều ý tưởng có liên quan đến đề tài luận án như bài viết “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” của tác giả Vũ Hải Nam, Bùi Phương Thảo Tạp chí Tổ chức nhà nước Bộ Nội vụ, 2022 - Số 2, tr 41–44; bài viết “Giải pháp xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng” của PGS.TS Trần Văn Phòng Tạp chí Tổ chức nhà nước.Bộ Nội vụ, 2021 - Số 6, tr 12-15; bài viết “Kiểm soát quyền lực nhà nước trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” GS.TS.Trần Ngọc Đường Tạp chí Nghiên cứu lập pháp.Văn phòng Quốc hội, Số 16/2011, tr 5 - 9, 18; bài viết “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa / Trương Hồ Hải, Đặng Thị Hoài Tạp chí Lý luận chính trị.Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh,2020 - Số 11,

tr 38-43; bài viết “Ngành Tư pháp tập trung nguồn lực nâng cao chất lượng công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật, góp phần thực hiện hiệu quả Nghị quyết

số 27-NQ/ TW về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới”của tác giả Bùi Huyền Dân chủ và Pháp luật

Bộ Tư pháp,2023 – Số Tháng 1 (373), tr 6-15; Bài viết “Thực trạng kiểm soát, xử

lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ương và một số kiến nghị” của tác giả Nguyễn Thị Phi Yến Tạp chí Pháp luật và Thực tiễn số 53/2022;…

1.2 Các công trình nghiên cứu về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

1.2.1 Các công trình nghiên cứu về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật

Nghiên cứu về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có những luận bàn về kiểm soát trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, có thể

kể đến một số công trình nổi bật như sau:

Luận án của TS Bùi Thị Đào về “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” đã đi sâu vào phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của

quyết định hành chính, từ đó khẳng định tính hợp pháp và hợp lý luôn có mối quan

hệ mật thiết, là tiền đề cho việc đánh giá chất lượng của quyết định hành chính Tác giả tiếp cận khái niệm quyết định hành chính bao gồm quyết định hành chính QPPL

và quyết định hành chính áp dụng pháp luật Luận án gợi mở cho nghiên cứu sinh nhiều ý tưởng khi triển khai nghiên cứu về những tiêu chí để đánh giá chất lượng của dự thảo VBQPPL hiện nay

Cuốn sách “Xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam- một số vấn đề lý luận

và thực tiễn”, PTS Nguyễn Văn Niên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia 1996 Đây

là một trong những cuốn sách thời kì đầu trong giới khoa học pháp lý khi nghiên cứu về xây dựng nhà nước pháp quyền, có rất nhiều giá trị mang cốt lõi, gợi mở các nội dung có liên quan đế đề tài Cuốn sách nhấn mạnh, chỉ có hệ thống pháp luật có chất lượng tốt mới là pháp luật của Nhà nước pháp quyền và nó mới xứng đáng được đề cao, thừa nhận và giữa vai trò thống trị trong xã hội Chất lượng tốt của một hệ thống pháp luật xét về mặt nội dung, vừa phải thể hiện ý chí của giai cấp, vừa phải mang trong mình nó các giá trị của xã hội, vừa phải thể hiện sâu sắc ý chí của đại đa số nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng vừa phải ghi nhận đầy

đủ chính xác các giá trị mà xã hội có, xã hội cần và xã hội ủng hộ Như vậy để có được hệ thống pháp luật tốt nói chung và các VBQPPL tốt nói riêng, đó phải là sự tổng hòa cả ý chí của nhà nước và nhu cầu của xã hội, của người dân

Ngoài ra cuốn sách “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân Lý luận và thực tiễn” GS.VS Nguyễn Duy Quý PGS.TS

Nguyễn Tất Viễn NXB Chính trị quốc gia Hà Nội 2010 cũng đã chỉ ra rằng để có thể xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cần đề ra nhiều giải pháp quan trọng và một trong số đó chính là giải pháp xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và tổ chức thực hiện pháp luật có hiệu quả trong nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa, và quan trọng nhất chính là đổi mới tư duy pháp lý trong xây dựng pháp luật Theo các tác giả, đổi mới và nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp hiện nay là rất cấp bách và đưa ra một số giải pháp như: phải có sự thẩm định

dự thảo VBQPPL bởi nhóm chuyên gia độc lập từ các viện nghiên cứu và các

trường đại học đánh giá toàn diện dự án luật từ hình thức, cấu trúc đến nội dung các điều luật; xây dựng cơ chế phản biện của nhân dân đối với các dự án luật theo hướng việc tiếp thu ý kiến của nhân dân vào các dự thảo (tiếp thu ý kiến nào, không tiếp thu ý kiến nào, vì sao) phải được thông báo công khai và minh bạch Cuốn sách

đã gợi mở cho nghiên cứu sinh rất nhiều ý tưởng để có thể triển khai các nội dung của luận án

Bài viết của GS.TS Nguyễn Đăng Dung “Hoạt động lập pháp và vai trò của Mặt trận tổ quốc trong điều kiện hiện nay” Tạp chí Dân chủ và pháp luật

online

đăng23.3.2017.(http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap-luat.aspx?ItemID=352 truy cập 15h ngày 03.5.2020) là một trong những bài

viết có góc nhìn mới về vấn đề xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, các dự luật được thông qua ở ba lần đọc theo cách gọi của các nước có nền văn hóa nghị viện, tương ứng với ba lần trình ra phiên họp toàn thể của Quốc hội Ở lần đọc thứ nhất, dự luật với tên gọi được đưa vào chương trình lập pháp của Quốc hội Ở lần đọc thứ hai, Chính phủ trình dự luật ra trước Quốc hội, ủy ban của Quốc hội trình ý kiến thẩm tra của mình đối với dự luật Quốc hội thảo luận về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau Ở lần đọc thứ ba, Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình dự luật ra trước Quốc hội sau khi đã tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội và hoàn thiện dự thảo văn bản Nếu như cách làm luật của phương Tây phải trải qua nhiều cửa hãm lại, thì cách làm luật của Việt Nam lại quá đơn giản, thậm chí trong nhiều trường hợp không có một chốt hãm nào Hoặc nếu không là như vậy thì khái niệm hay nhận thức hãm lập pháp chưa bao giờ được xuất hiện ở Việt Nam, mà ở chúng ta chỉ thấy sự đẩy nhanh hoạt động lập pháp, để thực hiện đúng chương trình lập pháp

đã được thông qua Đây cũng là lý do tại sao chất lượng hệ thống pháp luật của chúng ta quá thấp, là nguyên nhân dẫn đến các trường hợp như trên đã nêu Điểm căn bản nhất của Việt Nam chỉ có Quốc hội một viện Và điều này là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến trình trạng làm luật quá nhanh, những dự án luật có vấn đề về mặt chất lượng của Quốc hội Việt Nam không có cơ sở cho việc

phân tích kỹ Lập pháp là quyền làm luật của Quốc hội, nhưng quyền này không đơn giản chỉ là việc thông qua các dự án luật, mà còn bao hàm cả quyền hãm lập pháp Tính hãm này càng không được tăng cường khi Quốc hội Việt Nam có cơ cấu một viện Đó là nguyên nhân của tình trạng luật vừa được Quốc hội thông đã phải làm lại Tác giả đưa ra sáng kiến nhằm đảm bảo chất lượng của các VBQPPL hơn nữa, đó là nên chăng cần phải phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc hơn nữa gần như Viện thứ hai (như Thượng viện) của các nước trên thế giới

Bài viết “Đánh giá chất lượng dự án luật, pháp lệnh hiện nay” của tác giả

Hoàng Văn Tú đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 77 Tháng 6 năm 2006 cho rằng việc đánh giá chất lượng dự án luật, pháp lệnh hiện nay là một vấn đề cần được quan tâm và thực hiện một cách nghiêm túc để làm cơ sở cho việc đề xuất phương hướng và giải pháp khả thi nhằm nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của nước ta Tuy nhiên thực tế hiện nay có rất nhiều dự án luật, pháp lệnh hiện nay chưa có chất lượng mà một trong những nguyên nhân là do công tác thẩm định, thẩm tra đối với các dự án luật, pháp lệnh còn mang tính hình thức, thiếu hiệu quả Nội dung thẩm định, thẩm tra còn phiến diện, xuôi chiều, chưa đầy đủ, toàn diện, các lập luận, lý lẽ được nêu trong văn bản thẩm định chưa có tính thuyết phục cao, việc thẩm định nhìn chung còn chậm so với yêu cầu, do đó, giá trị pháp lý của việc thẩm định, thẩm tra chưa được đề cao Các

dự án luật, pháp lệnh không được xem xét như là kết quả của quá trình nghiên cứu khoa học pháp lý, khoa học quản lý, do đó, hầu hết các dự án không được tổ chức phản biện khoa học để đảm bảo tính khoa học, khách quan, khả thi và phát hiện những mâu thuẫn trong các quy định của dự án, mâu thuẫn giữa các quy định của

dự án với quy định của pháp luật hiện hành Ngoài ra, còn chưa có cơ chế huy động

sự tham gia đóng góp ý kiến của các nhà khoa học, nhà quản lý và của các chuyên gia giàu kinh nghiệm trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp, nhân dân vào các dự án luật, pháp lệnh; việc tổ chức lấy ý kiến công chúng còn hình thức và kém hiệu quả

Ngoài ra còn một số cuốn sách và bài viết nghiên cứu của các tác giả trên các

tạp chí cũng có bàn luận những vấn đề liên quan đến luận án như sách: “Nhà nước

và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới” của GS.TSKH Đào Trí Úc,

NXB Khoa học Xã hội, Hà Nội – 1997, đây là công trình khoa học nghiên cứu

những vấn đề lý luận về nhà nước và pháp luật trong thời kỳ đổi mới; sách “Quốc hội Việt Nam - Tổ chức, hoạt động và đổi mới” của PGS.TS Phan Trung Lý NXB Chính trị Quốc gia – 2010; bài viết “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta hiện nay” của

Nguyễn Đức Quyền Tạp chí Tổ chức nhà nước.Bộ Nội vụ, Số 9/2014, tr 51 – 54;

bài viết “Một số tiêu chí cơ bản để ban hành văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng tốt” của Đỗ Ngọc Hải Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Bộ Tư pháp,Số 5/2008,

Cuốn sách của PGS.TS Nguyễn Như Phát “Xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ minh bạch và hiệu quả trong nhà nước pháp quyền” Nhà xuất

bản Khoa học xã hội 2014 Nội dung cuốn sách được tác giả bàn luận sâu hơn một vấn đề về xây dựng nhà nước pháp quyền, đó là xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ minh bạch và hiệu quả Khi bàn về thực trạng hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay, tác giả dành một nội dung để đánh giá về thực trạng hệ thống kiểm soát chất lượng quy định pháp luật và thực hiện RIA ở Việt Nam Theo tác giả trong quy trình xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay thì công cụ duy nhất được sử dụng để đảm bảo chất lượng các dự thảo VBQPPL là việc thẩm định, thẩm tra dự thảo của Bộ Tư pháp, Văn phòng chính phủ và Ủy ban Quốc hội đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội

và sự “thẩm tra” của các bộ, ngành thông qua việc lấy ý kiến góp ý Tác giả cũng nhận định các công cụ trên cũng bộc lộ rất nhiều hạn chế và không phải là một công

cụ đủ mạnh để kiểm soát chất lượng của các quy định pháp luật

Bên cạnh đó cuốn sách “ Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay” PGS.TS Nguyễn Minh Đoan chủ biên,

NXB Chính trị quốc gia Hà Nội 2016 đã đưa ra nhiều phân tích về các nội dung của quyền lập pháp cả về phương diện lý luận và thực tiễn cũng như vị trí của quyền lập pháp trong tương quan với các quyền hành pháp và tư pháp Khi bàn về cơ chế kiểm soát việc ban hành các VBQPPL của Quốc hội, tác giả đưa ra hai cơ chế là tiền kiểm

và hậu kiểm Tiền kiểm là hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của quốc hội trước khi trình Quốc hội thảo luận, biểu quyết thông qua và khẳng định không có quy định nào về nhiệm vụ quyền hạn cơ chế tự kiểm tra, xử lý phát hiện, xử

lý các đạo luật đã ban hành có dấu hiệu vi phạm hiến pháp kể cả từ các cơ quan nhà nước lẫn tự kiểm soát của Quốc hội

Trong cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong văn kiện đại hội XII của Đảng”, Bộ Quốc phòng, Viện Khoa

học xã hội nhân văn quân sự NXB Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội 2016, các tác giả đã đưa ra nhiều phân tích và lập luận nhằm hướng tới việc chứng minh quyền lực nhà nước là thống nhất Và để kiểm soát được quyền lực nhà nước, đòi hỏi phải hình thành cơ chế: Kiểm soát nhà nước ở bên trong bộ máy nhà nước, giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và trong nội bộ mỗi quyền đồng thời phải có kiểm soát quyền lực nhà nước ở bên ngoài – kiểm soát của nhân dân thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng và cá nhân công dân Như vậy, với kiểm soát quyền lập pháp nói chung và kiểm soát trong xây dựng VBQPPL nói riêng, vấn đề kiểm soát ngoài luôn là một vấn đề quan trọng

Với đề tài của GS.TS Lê Hồng Hạnh (chủ nhiệm), đề tài cấp nhà nước “Mô hình xây dựng pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN (2015)”, nghiên cứu sinh nhận thấy đề tài đã làm sáng tỏ bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật với tư cách là quá trình ra quyết định của các cơ quan có thẩm quyền để giải quyết các vấn đề của thực tiễn cuộc sống, luận giải cơ chế bảo đảm để ban hành VBQPPL có chất lượng, trong đó

có đề cập tới chất lượng hệ thống pháp luật hiện nay, thực trạng công tác thẩm định theo Luật BHVBQPPL năm 2008 cùng hệ thống kiến nghị hoàn thiện mô hình xây dựng pháp luật phù hợp với yêu cầu hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN

Khi đọc cuốn sách “Đảng Cộng sản Việt Nam – 80 năm xây dựng và phát triển” Nhà xuất bản Chính trị quốc gia – Hà Nội 2010, nghiên cứu sinh quan tâm

tới bài viết “Nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội góp phần thực hiện thắng lợi sự nghiệp đổi mới ở nước ta” GS.TS Trần Ngọc Đường trong cuốn sách này

Tác giả bài viết đã phân tích vấn đề phát huy vai trò đại diện trong hoạt động lập pháp của Quốc hội, đó là quá trình nâng cao chất lượng kiểm tra các dự án luật theo quy trình lập pháp Tác giả nhấn mạnh những hoạt động hướng tới kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội như thẩm tra và lấy ý kiến của nhân dân Theo đó thẩm tra các dự án luật có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, bởi đây không phải là bước bác bỏ một dự án luật như trong nghị viện đa đảng mà là bước chủ yếu để tiếp tục hoàn thiện dự án luật, nâng cao chất lượng của nó, tạo cơ sở khoa học và thực tiễn cho Quốc hội xem xét, thông qua ở bước sau.Việc lấy ý kiến của chuyên gia, các nhà khoa học và nhân dân vào quá trình xây dựng luật là một bước quan trọng trong quy trình lập pháp Bởi bản chất của hoạt động lập pháp là đưa ý chí của nhân dân lên thành luật, là hình thức quan trọng để thực hiện quyền lực của nhân dân Do đó, có thể nói việc tham gia của nhân dân vào quá trình lập pháp là một phương thức thực hiện dân chủ trực tiếp Vì thế thu hút đông đảo các nhà khoa học, các nhà quản lý, các doanh nhân, các hiệp hội doanh nghiệp và đông đảo nhân dân tham gia vào quá trình lập pháp là quy định bắt buộc phổ biến ở nhiều nước trên thế giới Chính vì vậy, theo quy định của WTO thì việc lấy ý kiến của nhân dân vào một dự án luật không được dưới hai lần và không ít hơn 60 ngày Vấn

đề quan trọng là sau khi lấy ý kiến của nhân dân việc xem xét tiếp thu như thế nào Đây không chỉ là nhiệm vụ của ban soạn thảo mà còn là nhiệm vụ của các cơ quan chịu trách nhiệm thẩm tra, của các đại biểu Quốc hội trong quá trình xem xét, thông qua luật Là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của dân trong lập pháp, đòi hỏi đại biểu Quốc hội phải lắng nghe, suy nghĩ và nghiền ngẫm trước các ý kiến đóng góp của dân, phải chắt lọc tìm kiếm những yếu tố hợp lý trong các ý kiến đó

Cuốn sách “ Kiểm soát quyền lực Nhà nước” GS.TS Nguyễn Đăng Dung

NXB Chính trị quốc gia – Sự thật Hà Nội 2017 cũng cho nghiên cứu sinh rất nhiều

gợi mở mới cho nội dung của luận án Tác giả có nhiều phân tích và bình luận sâu sắc về vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước Theo đó để có thể kiểm soát được quyền lực nhà nước phải có hai phương thức là kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong và kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài Trong đó tác giả đưa ra những tư tưởng rất mới trong phân tích phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước

từ bên ngoài, đó là kiểm soát bằng hoạt động tự do báo chí; Kiểm soát bằng sự công khai minh bạch của chính quyền và kiểm soát bằng hoạt động giám sát của Mặt trận

tổ quốc Việt Nam và các tổ chức xã hội là thành viên Nội dung này đã cho nghiên cứu sinh thêm nhiều ý tưởng về những phương thức để kiểm soát chất lượng của dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiện nay

Với cuốn sách “Kiểm soát quyền lực nhà nước một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay” của Trịnh Thị Xuyến NXB Chính trị quốc gia Hà Nội

2008, tác giả đã phân tích rất kĩ những nội dung liên quan tới kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay trên cả phương diện lý luận và thực tiễn, trong đó tác giả có sự phân chia rõ rệt về kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân, của Đảng

và kiểm soát trong chính bộ máy nhà nước Tác giả có sự đánh giá thực trạng, những vấn đề cần phải đặt ra đồng thời nêu các phương hướng và giải pháp kiểm soát quyền lực ở nước ta hiện nay như hạn chế phạm vi quyền lực nhà nước, thay đổi cách thức kiểm soát của Đảng và xây dựng các cơ chế kiểm soát của nhân dân, xây dựng cơ chế kiểm soát trong bộ máy nhà nước

PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội với bài

viết “Kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật từ góc độ phân quyền” đăng trên tạp

chí Nghiên cứu lập pháp Số 1+2 năm 2012 tr 57-63 đã bàn về vấn đề kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật nhưng trong đó nhấn mạnh thẩm quyền của Tòa án Theo tác giả, một trong các nguyên lý cơ bản của thuyết tam quyền phân lập là sự kiểm soát đối trọng lẫn nhau của các nhánh quyền lực Theo đó, Tòa án có quyền kiểm soát hoạt động của hệ thống hành pháp, thậm chí cả lập pháp, mà nội dung cốt lõi là kiểm soát các công cụ hoạt động cơ bản của chúng: các đạo luật và các văn bản pháp quy Đó là cơ sở của sự ra đời Tòa hiến pháp và Tòa hành chính trong nhiều

quốc gia Đối với các nước theo mô hình xã hội chủ nghĩa (XHCN) trước đây, khi

mà nguyên tắc tổ chức nhà nước chủ yếu dựa trên nền tảng tập quyền, thì vai trò kiểm soát hệ thống VBQPPL không được giao phó nhiều cho các thiết chế tư pháp

Bù đắp cho sự thiếu hụt này, các thiết chế kiểm soát khác được tăng cường như: giám sát nội bộ hành chính, giám sát của khối cơ quan dân cử, đặc biệt có một thiết chế giám sát đặc thù: giám sát của các cơ quan Viện kiểm sát Tuy nhiên cùng với thời gian, khi các nhân tố cốt lõi của thuyết phân quyền được tiếp thu và dần dần áp dụng vào các quốc gia này, các Tòa án cũng từng bước được giao phó vai trò kiểm tra các văn bản pháp quy Vị trí của cơ quan tư pháp được nâng lên, đồng thời có sự tách bạch rõ ràng hơn giữa các nhánh cơ quan chuyên thực hiện các chức năng chuyên biệt của quyền lực nhà nước

Ngoài ra, đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về “Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay”, năm 2006, do PGS.TS Lê Văn Hòe làm chủ nhiệm

chỉ giới hạn ở việc nghiên cứu đưa ra khái niệm năng lực lập pháp, các yếu tố tạo thành năng lực lập pháp, thực trạng và giải pháp tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội Đề tài có những nội dung bàn luận liên quan đến luận án song chỉ mới dừng lại ở tầm khái quát chung về chủ yếu có liên quan đến hoạt động thẩm tra với trách nhiệm của các Ủy ban của Quốc hội

Với đề tài nghiên cứu cấp Bộ về “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội” năm 2011

Vũ Mão – nguyên chủ nhiệm Ủy ban đối ngoại của Quốc hội làm chủ nhiệm Đây là

đề tài tập trung nghiên cứu quy trình lập pháp mở rộng, trong đó có đề cập đến hoạt động thẩm tra dự án luật của các cơ quan của Quốc hội với tư cách là một hoạt động kiểm soát nhằm hướng tới việc đảm bảo chất lượng của các dự thảo VBQPPL, tuy nhiên chưa được chú trọng nhiều, nội dung còn có tính khái quát cao, chưa có nhiều luận giải phân tích kĩ về hoạt động này trên thực tiễn ban hành VBQPPL

Báo cáo “Quy trình thủ tục hoạt động của Quốc hội trong xây dựng, ban hành luật” trong khuôn khổ Dự án “Tăng cường năng lực của các cơ quan dân cử ở Việt

Nam” Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chương trình phát triển Liên hợp quốc

UNDP 2012 dành một dung lượng lớn bàn sâu về hoạt động thẩm tra của Quốc hội với tư cách là một hoạt động kiểm soát chất lượng của dự án, dự thảo luật Báo cáo chỉ rõ những hạn chế vướng mắc cũng như những giải pháp để nâng cao hơn nữa chất lượng của hoạt động này trên thực tế

Bài viết “Nâng cao hiệu quả hoạt động Thẩm định thẩm tra dự thảo VBQPPL”

của Phí Thị Thanh Tuyền đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Văn phòng Quốc hội (số 13 tháng 7/2012) đã đưa ra những bàn luận về hoạt động thẩm định và thẩm tra với ý nghĩa là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án,

dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án,

dự thảo trong hệ thống pháp luật, nhằm hướng tới kiểm soát chất lượng của dự thảo VBQPPL đồng thời đề ra các giải pháp cải thiện những hạn chế tồn tại của hai hoạt động này trên thực tế

Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật có bài nghiên cứu “Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam” ngày 14.02.2017 (truy cập10h ngày 30.5.2018 http://xdpl.moj.gov.vn/UserControls/News/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/qt/tintuc/Lists/NghienCuuTraoDoi&ListId=&SiteId=&ItemID=17&OptionLogo=0&SiteRootID= ) đã đưa ra những phân tích về về vấn đề bảo đảm tính công khai - quyền được biết và tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trong bài viết, các tác giả nhấn mạnh về bảo đảm sự tham gia các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình lập đề nghị, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự án, dự

thảo văn bản quy phạm pháp luật và bảo đảm sự tham gia của các cơ quan, tổ chức,

cá nhân thông qua việc cho ý kiến đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Đó chính là một trong những vấn đề quan trọng để hướng tới mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả

Bài viết “Sự tham gia của công chúng trong hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật” của Ths Trần Thị Hương Quế Tạp chí Dân

chủ và pháp luật online đăng ngày 26.9.2017 (truy cập http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap-luat.aspx?ItemID=391 lúc 21h34‟ ngày 10.5.2018)đã đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng của chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, đó là quy định nội dung thẩm định đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các

tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, trong đó xác định rõ: Việc bắt buộc phải thẩm định đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; cơ quan chịu trách nhiệm thẩm định; nội dung thẩm định; giá trị pháp lý của ý kiến thẩm định; trách nhiệm của cơ quan tổ chức thẩm định; trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc

và các tổ chức thành viên đối với việc thẩm định.Đồng thời, quy định việc bắt buộc

có sự tham gia của chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Trong đó làm rõ các vấn đề về tư cách chuyên gia, tính đại diện của các chuyên gia Tiếp theo là, quy định việc bắt buộc có sự tham gia của công chúng trong giai đoạn thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Trong đó cần đảm bảo sự tham gia của các đối tượng công chúng,

để cơ quan thẩm tra có thể xem xét toàn diện các vấn đề về chính sách, trước khi chính thức trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xét thông qua chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Bên cạnh đó còn có một số cuốn sách và bài viết được công bố trên các tạp chí

chuyên ngành liên quan đến đề tài như: bài viết “Nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh” của TS Phạm Tuấn Khải, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 3/2004; Bài viết “Quy trình lập pháp Việt Nam: Từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách” của TS Nguyễn Sĩ Dũng và ThS

Hoàng Minh Hiếu, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 13/2008; bài viết của Nguyễn

Thị Vy “Về các phương thức làm chủ của nhân dân” đăng trên Tạp chí Nhà nước

và pháp luật số 5/2005, tr.5; bài viết của Nguyễn Chí Dũng “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 12/2005, tr 25-26; bài viết của Phạm Tuấn Khải “Nhà khoa

học với công tác xây dựng pháp luật, vai trò, ý nghĩa và thực trạng” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14 tháng 8.2006, tr 20; bài viết “Nâng cao chất lượng xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật” của Nguyễn Quốc Việt, tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 9/2009, tr 3 – 7; bài viết “Nâng cao chất lượng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” của Trương Thị Hồng Hà, tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 2/2011, tr 22 – 27; bài viết “Một số ý kiến nhằm nâng cao chất lượng của báo cáo thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” của Trần Thị Vượng, tạp chí Dân chủ và Pháp luật số chuyên

đề 5/2011, tr 17 – 21; bài viết “Giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật” của Phạm Ngọc Huyền, tạp chí Tổ chức Nhà nước Bộ Nội vụ

số 1/2016, tr 55 – 58; bài viết “Bàn thêm về chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” của Vũ Thị Hương Thảo, tạp chí Quản lý Nhà nước Học viện

Hành chính Quốc gia số 249 (10/2016), tr 37 – 40; Các công trình nghiên cứu này đa dạng song mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu một khía cạnh liên quan tới đảm bảo chất lượng VBQPPL nói chung và kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL nói riêng ở Việt Nam qua các thời kỳ

2 Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Học thuyết phân quyền gắn với kiểm soát và đối trọng trong phân chia quyền lực nhà nước là học thuyết ra đời gắn với cách mạng tư sản và trở thành nguyên tắc

cơ bản trong tổ chức và quản lý nhà nước theo mô hình nhà nước pháp quyền của hầu hết các quốc gia trên thế giới hiện nay Chính vì vậy, các tác phẩm nghiên cứu quy trình lập pháp trên thế giới đều chủ yếu hướng tới vấn đề kiểm soát cả bên trong và bên ngoài nhà nước để hướng tới xây dựng pháp luật có hiệu quả trên nền góc nhìn tổng thể về quy trình xây dựng luật pháp, mà có thể kể đến các tác phẩm như:

Cuốn sách “Legislative drafting” của tác giả Aldo Zammit Borda ISBN13:

978-0-415-59781-4 Đây là cuốn sách bàn về vấn đề soạn thảo văn bản pháp luật với tư cách là một nhiệm vụ cực kỳ công phu, chính xác và có kỹ năng cao của các chủ thể có thẩm quyền Điều rõ ràng được hình thành trong tâm trí có thể không dễ dàng được thể hiện bằng sự rõ ràng và chính xác trong lời nói Cuốn sách này cung

cấp, bình luận chi tiết về soạn thảo trong hoạt động lập pháp với trọng tâm cụ thể về khối Thịnh vượng chung, bao gồm: đạo đức của dự thảo lập pháp, giảng dạy, đào tạo và duy trì dự thảo, vai trò của dự thảo lập pháp trong quản trị tốt, cuốn sách cập nhật, soạn thảo bằng nhiều từ hơn: sử dụng đồ họa, nhãn và công thức trong pháp luật; và những thách thức cụ thể của việc soạn thảo cho các tiểu bang nhỏ Nó tạo thành một tham chiếu quan trọng cho các nhà soạn thảo lập pháp, luật sư nghị viện

và các chuyên gia tham gia vào lĩnh vực này trong Khối thịnh vượng chung

Cuốn sách “Law in the Making: Influence and Change in the Legislative Process” của tác giả Alex Brazier Hansard Society, 2008 ISBN: 090043239X,

9780900432392 cho rằng xây dựng và soạn thảo luật bao gồm nhiều yếu tố kết hợp với nhau và có ảnh hưởng trong việc đưa ra một đạo luật của Quốc hội Thông qua năm nghiên cứu chuyên sâu, tác giả đã phân tích các đề xuất lập pháp thay đổi khi

họ đi từ đề xuất chính sách đến luật của quốc gia Thông qua việc sử dụng các nghiên cứu ban đầu, bao gồm các cuộc phỏng vấn độc quyền với các bộ trưởng, nghị sĩ, công chức và những người khác, nghiên cứu đã đưa ra ánh sáng rất nhiều những vấn đề cần thiết cho quá trình lập pháp và tăng cường sự hiểu biết về hệ thống pháp luật và chính trị

Bên cạnh đó, cuốn sách “The Legislative Process: A Handbook for Public Officials” của tác giả Bilika H Simamba AuthorHouse 1663 Liberty

Drive.Bloomington, IN 47403 Cuốn sách này, được viết bởi một luật sư có kinh nghiệm lâu năm tham gia vào các quy trình xây dựng luật, mang lại cái nhìn sâu sắc hiếm hoi về cách các đề xuất lập pháp được hình thành, phát triển, và cuối cùng được viết thành luật Nó cũng chứa thông tin kỹ thuật dễ hiểu, giải thích tầm quan trọng của một số tính năng nhất định của các đạo luật đồng thời đưa ra một số cách thức để xây dựng luật có hiệu quả Chúng ta thường nhận thức được rằng luật pháp được xây dựng thông qua các đề nghị được gửi đến cơ quan lập pháp, thường là do người điều hành, và sau đó được thông qua thành luật Trong thực tế, những gì cuối cùng đến với cơ quan lập pháp là sản phẩm của các quy trình lâu dài, thường mất thời gian, kéo dài hàng tuần, hàng tháng và thậm chí nhiều năm Để đảm bảo rằng các công chức và những người khác có thể tham gia vào các đề xuất, có thể thẳng thắn bày tỏ quan điểm của họ về các chính sách đang được phát triển

Ngoài ra, cuốn sách “EU law-making in principle and practice” của Edward

Best Milton Park, Abingdon, United Kingdom ;New York, NY :Routledge, 2014

có bàn về cách thức xây dựng luật của Liên minh châu Âu (EU) Đó là cách thức các quy tắc ràng buộc về mặt pháp lý dưới dạng Quy định, Chỉ thị và Quyết định của EU được tạo ra thông qua sự tương tác giữa các tổ chức EU Hội đồng, tập hợp các quốc gia thành viên, và Nghị viện châu Âu, được các công dân EU bầu trực tiếp, có một cách tiếp cận đặc biệt phân biệt nó với nhiều sách khác được xuất bản

về luật, thể chế, chính trị và chính sách của EU Cuốn sách nhằm đưa ra nhiều thông tin để người đọc không chỉ có cách nhìn bao quát hơn về việc lập pháp luật của EU

và hiểu các nguyên tắc chính làm nền tảng cho hệ thống này, mà còn tìm thấy rất nhiều chi tiết thực tế liên quan tới việc đảm bảo các luật ra đời một cách có chất lượng và hiệu quả Ngoài ra, cuốn sách còn cung cấp thông tin chi tiết về các thủ tục

và thực hành pháp luật thường được các chuyên gia chính sách EU tìm kiếm, cũng như sinh viên chuyên ngành luật, và cho đến nay vẫn chưa dễ dàng, được tìm thấy trong các tài liệu được xuất bản Hầu như tất cả các viên chức công ở châu Âu đều

bị ảnh hưởng theo cách này hay cách khác bởi các quyết định được đưa ra ở EU, và ngày càng nhiều cán bộ trực tiếp tham gia vào việc định hình hoặc thực hiện các quyết định này Tuy nhiên, khi EU đã phát triển về quy mô, phạm vi và độ phức tạp,

nó ngày càng trở nên khó khăn cho mọi người để có một ý tưởng rõ ràng về những

gì EU thực sự làm, và làm thế nào nó thực sự hoạt động Nó không phải là luôn luôn rõ ràng, ngay cả đối với các quan chức cá nhân tham gia, làm thế nào các hành động cá nhân trong EU thiết lập phù hợp với quá trình chính sách tổng thể Cuốn sách này nhằm trả lời câu hỏi đó

Cuốn sách “Legislative Law and Process in a nutshell” của tác giả Jack

Davies St Paul, Minn :West,1986 là cuốn sách mô tả quá trình được sử dụng bởi tất cả các cơ quan lập pháp để điều chỉnh các đề nghị và kiểm tra các chiến thuật của những người ủng hộ hoặc cản trở pháp luật Sự tồn tại của các văn bản pháp luật sau khi ban hành được nêu chi tiết, bao gồm các cơ quan, chính quyền địa phương và doanh nghiệp sử dụng quy chế và quyền công dân, vận động hành lang,

luật sư và tòa án điều chỉnh các quy định pháp luật để phù hợp với thực tế của cuộc sống Ấn bản này giữ lại những hiểu biết thực tế của các ấn bản trước và mô tả tác động của Internet và các phương tiện thông tin liên lạc đối với công việc hàng ngày của cơ quan lập pháp cho cả người ngoài và người trong cuộc Nó cũng phân tích ảnh hưởng của chính trị đối với pháp luật trong những năm gần đây Đây là cuốn sách cũng gợi mở cho tác giả một số ý tưởng có thể làm bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình xây dựng VBQPPL

Tác giả Wim Voermans, Hans-Martien ten Napel & Reijer Passchier (2015)

với bài viết “Combining efficiency and transparency in legislative processes”, trên

tạp chí The Theory and Practice of Legislation, 3:3, 279-294, (https://doi.org/10.1080/20508840.2015.1133398) đã minh họa động lực hiện đại của sự tương tác giữa sự cần thiết về tính tương thích, hiệu quả, và sự cần thiết về tính công khai, tính bao hàm và tính minh bạch bằng cách xem xét một trong những quy trình ra quyết định chính của chính phủ: quy trình lập pháp Đặc biệt trong lĩnh vực pháp luật, sự cân bằng giữa tính hiệu quả và tính minh bạch là bản chất cho các

cơ quan lập pháp hiện đại trong các nền dân chủ nghị viện: các luật được thể hiện bởi các hành vi và các công cụ lập pháp chỉ có thể thực sự hiệu quả nếu họ dựa vào

sự hỗ trợ xã hội rộng lớn Như chúng ta sẽ tranh luận, một quy trình lập pháp minh bạch và bao gồm hoạt động như một loại kiểm tra dân chủ về hành động của chính phủ: nó đảm bảo hoạt động thận trọng đầy đủ trước khi chính phủ có thể hành động Trong suốt những đóng góp của các tác giả, một nghiên cứu so sánh năm 2012 do

Bộ An ninh và Tư pháp Hà Lan ủy nhiệm và được thực hiện bởi một nhóm nghiên cứu liên ngành từ Đại học Leiden sẽ được sử dụng như một hướng dẫn để minh họa một số cách thức mà các khu vực pháp lý khác nhau ở Châu Âu quản lý để kết hợp, hoặc ít nhất là cân bằng, sự cần thiết cho tính hiệu quả lập pháp và tính minh bạch Các tác giả đã sử dụng nghiên cứu này để chứng minh các quy trình lập pháp truyền thống ngày nay như thế nào để chuyển từ ý chí của công dân thành luật pháp hiệu quả, cách các chính quyền hiện đại vẫn cần củng cố dân chủ các thủ tục lập pháp làm nền tảng cho các quyết định hợp pháp của họ Trên cơ sở tài liệu này, các tác giả tiếp tục thảo luận các khái niệm về tính tương thích, hiệu quả và tính minh bạch

và đặc biệt là cách thức các cơ quan lập pháp hiện đại được nghiên cứu sử dụng công nghệ thông tin và truyền thông (ICT) để vượt qua các yêu cầu đối lập về quy trình lập pháp của họ Trong chừng mực các tác giả đã cố gắng nêu bật một vài

"phương pháp hay nhất" cho thấy các quy trình lập pháp có thể (và không thể) thích ứng với các yêu cầu mới hiện nay như thế nào

Hai học giả Christopher Walker & Robert W.Orttung (2014) trong bài viết

“Breaking the News: The Role of State-run Media” Journal of Democracy, Vol.25,

No.1, pp 71-85 đã bàn luận về các cơ quan truyền thông do cơ quan nhà nước kiểm soát một cách chính thức có vai trò như thế nào trong quản lý nhà nước và xã hội Các tác giả đưa ra những phân tích và đánh giá về cách thức quản lý điều hành các

cơ quan truyền thông của một số quốc gia phát triển trên thế giới như Trung Quốc, Nga, Mỹ, và ở những quốc gia đang phát triển như Azerbaijan, Belarus, Campuchia, Việt Nam, Cuba, Đặc biệt, bài viết có sự phân tích về vai trò của cơ quan truyền thông nhà nước trong các nền dân chủ yếu, đặc biệt là tầm quan trọng của các cơ quan này trong việc định hướng nhận thức của người dân Bài viết đã có những gợi mở cho tác giả những nhận thức về vị trí của cơ quan truyền thông trong việc đảm bảo quyền lực nhà nước nói chung và xây dựng pháp luật nói riêng, đặc biệt là trong việc hướng tới đảm bảo chất lượng của văn bản pháp luật

Với cuốn sách “Assessing a bill in terms of public interest,” của Ann Seidman

et al: in WB: Law & Justice for Development 2003, các tác giả đã đưa ra nghiên cứu đánh giá về pháp luật trong bối cảnh phát triển toàn cầu hóa như hiện nay trong

đó có những bàn luận liên quan tới vấn đề chất lượng của các văn bản pháp luật nói chung Các tác giả đã bàn luận nhiều rằng chính sự yếu kém của các cơ quan dân

cử, thiếu văn hóa tranh luận đa chiều về các lựa chọn chính sách quốc gia có thể là những nguyên nhân chính dẫn đến các đạo luật có mục đích chính sách không rõ ràng, các can thiệp của Nhà nước không trúng và không đúng cũng như khả năng thực thi của luật thấp Ở một chừng mực nào đó theo các tác giả vấn đề cơ quan dân

cử cũng như sự tham gia của công chúng có vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo chất lượng của pháp luật

Ở Hoa Kỳ, chúng ta cần phải kể đến bài tạp chí “Thẩm định văn bản: cơ hội bị

bỏ quên đối với các nhà luật học và kinh tế học” (Regulatory appraisal: A neglected opportunity for law and economics) của tác giả Ogus Anthony - đăng trên tạp chí Luật và Kinh tế của Liên minh Châu âu3 Trong công trình nghiên cứu của mình, tác giả đề cập đến xu hướng của Hoa Kỳ nói chung, xu hướng của các Chính phủ bang nói riêng đối với yêu cầu ngày càng sử dụng nhiều phương pháp đánh giá chi phí - lợi ích để thẩm định; các đề nghị xây dựng dự án luật Tác giả đưa ra các phân tích khoa học dựa trên thực tiễn xây dựng pháp luật ở Hoa Kỳ và Vương quốc Anh Bằng phương pháp quan sát, so sánh, tác giả nhận định: kĩ thuật truyền thống đang

sử dụng để thẩm định các dự án luật là chưa thực sự “đủ nhạy” (insufficiently sensitive) khi đánh giá sự giao thoa giữa công cụ pháp luật và xử sự của con người Đồng thời, tác giả khẳng định, giá trị của công tác thẩm định đề nghị xây dựng dự luật sẽ được nâng cao khi sử dụng phương pháp phân tích pháp lý - kinh tế cùng với việc đưa thêm các dữ liệu đầu vào Tiếp đến, tác giả đưa ra phân tích bản chất của hoạt động thẩm định trong công tác xây dựng pháp luật, qua quá trình hình thành phát triển, đặc biệt là ở Hoa Kỳ Tác giả khẳng định, phân tích chi phí - lợi ích cấu thành hầu hết các phương pháp của việc thẩm định: Cơ quan lập pháp liên bang Hoa

Kỳ có nghĩa vụ phải áp dụng phương pháp đánh giá này đối với các đề xuất xây dựng luật quan trọng từ năm 1981 và chính phủ Vương quốc Anh đã đưa ra quy trình đánh giá này (Deregulation Initiative, 1996b) Có thể nói, công trình nghiên cứu của tác giả Ogus Anthony cho thấy sự quan tâm của Chính phủ Hoa Kỳ và Vương quốc Anh đối với công tác thẩm định các đề nghị xây dựng dự luật từ khá sớm, trong đó, một lần nữa tác giảnhấn mạnh việc nâng cao chất lượng thẩm định bằng phương pháp đánh giá, phân tích từ góc độ pháp luật – kinh tế và tăng cường đưa thêm dữ liệu đầu vào

Công trình nghiên cứu có liên quan tiếp theo bàn về thẩm định trong công tác xây dựng pháp luật là Luận văn “Thẩm định bắt buộc trước khi ban hành hay chỉ một nhánh quyền lực của Chính phủ chịu trách nhiệm cho việc bảo vệ các quyền

3 Ogus Anthony, Regulatory appraisal: A neglected opportunity for law and economics, European Journal of Law and Economics 6.1 (1998): 53-68;

công dân ở Hoa Kỳ” (Mandatory pre - enactment review of legislation or should only one Government branch be responsible for the protection of rights in the United States)4

Trong Luận văn, tác giả đề cập đến công tác thẩm định từ hai khía cạnh: (1) Thẩm định của cơ quan tư pháp đối với các cơ chế bảo vệ quyền của công dân trong các dự án luật;

(2) Thẩm định các văn bản ảnh hưởng đến quyền của công dân từ góc độ chính trị (political review)

Luận văn không chỉ đề cập đến thực tiễn của cơ chế đánh giá tính hợp hiến của quy định pháp luật nói riêng; hơn thế, công trình nghiên cứu các cơ chế bảo vệ quyền trong hệ thống thiết chế hiện hành: đánh giá tính hợp hiến từ góc độ chính trị đối với các đạo luật trước khi ban hành (the pre-enactment political review of legislation) Đây là cơ chế đánh giá/thẩm định một dự án luật trước khi được ban hành do một hoặc cả hai nhánh quyền lực lập pháp hoặc hành pháp tiến hành, điều này để phân biệt với việc xem xét, đánh giá sau khi ban hành được tiến hành bởi hệ thống cơ quan tư pháp

Đối với hoạt động xem xét, đánh giá từ góc độ chính trị (political review), tác giả sẽ luận bàn sâu về hai cơ chế: đánh giá yếu và đánh giá mạnh Tác giả cho rằng, hình thức đánh giá yếu có xu hướng kết hợp việc xem xét các quyền chính trị như là các đặc trưng quan trọng của thể chế (as a core constitutional feature), trong khi cơ chế đánh giá mạnh, thay vào đó, giao trách nhiệm này chủ yếu cho cơ quan tư pháp Tuy nhiên, tác giả đã chỉ ra có một sự “thiếu sót” của hình thức đánh giá mạnh - vốn

là hình thức phổ biến và tiêu biểu của Hoa Kỳ, qua đó tác giả đưa ra đề xuất về việc các dự án luật phải qua quy trình đánh giá về chính trị trước khi ban hành Những khuyến nghị này sẽ được đánh giá thông qua các thảo luận về cách thức hoạt động

4 Ayla Saros, Mandatory pre - enactment review of legislation; or should only one Government branch be responsible for the protection of rights in the United States - xem trực tuyến tại trang https://researcharchive.vuw.ac.nz/xmlui/bitstream/handle/10063/3362/thesis.pdf?sequence=2, truy cập ngày 18/3/2019