(Luận văn thạc sĩ) quỹ đầu tư phát triển địa phương theo pháp luật việt nam từ thực tiễn thành phố hồ chí minh

Ngoài ra, theo quy định tại Nghị định số 37/2013 ngày 22/4/2013 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP sau đây gọi tắt là Nghịđịnh 37/2013, thì Quỹ ĐTPTĐP hoạt đ

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHAN QUỲNH ANH

QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG

THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM

TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ

LỜI CAM ĐOAN

Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên chưađược công bố ở bất cứ đâu Các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn đượcchú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch

Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này

Tác giả luận văn

Phan Quỳnh Anh

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN 2DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 3

MỞ ĐẦU 4

VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA

PHƯƠNG 9

1.1 Khái quát chung về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương: 91.2 Khái niệm và các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động củaQuỹ Đầu tư phát triển địa phương 14Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUỸ ĐẦU

TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ

MINH 202.1 Khái quát về mô hình Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh 202.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triểnđịa phương và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh 27Chương 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀHOẠT ĐỘNG CỦA QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM

54

3.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư Phát

triển địa phương ở Việt Nam 54

3.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động Quỹ Đầu tư phát triểnđịa phương ở Việt Nam 56KẾT LUẬN 68DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 70

: Nghị định số 37/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 do Chính Phủban hành sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số138/2007/NĐ-CP

: Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 về quy địnhchi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhàđầu tư

: Thông tư số 28/2014/TT-BTC ngày 25/12/2014 về hướng dẫn

cơ chế quản lý tài chính của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương: Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh

: Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước TPHCM (tiền thân củaQuỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh)

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Việt Nam những năm qua đạt được những thành công lớn trong phát triểnkinh tế - xã hội Để có được những kết quả này là một sự nổ lực lớn trong đổi mớiquản lý tài chính công của các cấp Chính quyền nhà nước từ Trung ương đến địaphương, trong đó giảm dần các khoản chuyển giao từ ngân sách trung ương chongân sách địa phương, khuyến khích chính quyền địa phương chủ động trong việcđầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đô thị Tình hình đó đòi hỏi địa phương phải xâydựng một định chế tài chính trung gian hướng tới mục tiêu vừa huy động đượcnhiều nguồn vốn và đầu tư có hiệu quả nhằm phục vụ được yêu cầu phát triển hạtầng đô thị

Hệ thống Quỹ đầu tư phát triển địa phương (sau đây gọi tắt là Quỹ ĐTPTĐP)

ra đời bắt đầu từ năm 1997 trên cơ sở mô hình thí điểm là Quỹ Đầu tư phát triển đôthị Thành phố Hồ Chí Minh với định hướng ngân sách nhà nước cấp vốn điều lệ banđầu như nguồn “vốn mồi” để huy động các nguồn lực tài chính của các thành phầnkinh tế để cho vay và đầu tư trực tiếp vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội

ưu tiên nhằm góp phần phát triển kinh tế-xã hội của địa phương

Để tạo hành lang pháp lý thống nhất cho các Quỹ hoạt động, Chính phủ đãban hành Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 về tổ chức và hoạt độngcủa Quỹ Đầu tư Phát triển địa phương và Nghị định số 37/2013/NĐ-CP ngày22/4/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP Đâyđược xem là 2 văn bản hiện hành cao nhất và thống nhất để các địa phương có thểtriển khai thành lập Quỹ đầu tư phát triển địa phương, tạo kênh huy động vốn quantrọng cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất, đáp ứng các mục tiêuphát triển kinh tế - xã hội của địa phương

Mặc dù trong quá trình hoạt động, các Quỹ ĐTPTĐP đã phát huy được mụctiêu xã hội cụ thể đã đề ra, tăng cường thu hút vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư

nhân, huy động thêm các nguồn tài chính hỗ trợ ngân sách nhà nước trong việc thúcđẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội Tuy nhiên, trên thực tế với tình hìnhmới, thì một số nội dung của văn bản pháp lý hiện hành không còn phù hợp, cầnthiết phải thay đổi, bổ sung hoàn thiện hơn nhằm tạo ra khuôn khổ pháp lý hoànchỉnh.

Chính vì thế, việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP

là vấn đề cấp thiết, nhằm góp phần sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính huyđộng từ nguồn xã hội hóa cũng như góp phần nâng cao chất lượng quản lý, giám sátcủa các cấp có thẩm quyền trong giai đoạn hiện nay Xuất phát từ các yêu cầu trên,tác giả đã lựa chọn đề tài “Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo pháp luật ViệtNam từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh” để làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo phát luật Việt nam đã được nghiêncứu trên nhiều phương diện khác nhau Một số công trình nghiên cứu liên quan đến

đề tài tác giả đã lựa chọn là:

Luận án tiến sĩ của Phạm Phan Dũng về đề tài “Giải pháp nâng cao hiệu quả

hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương ở Việt Nam”, năm 2008.Luận án

đã nghiên cứu, phân tích và làm rõ thêm những nội dung lý luận về Quỹ đầu tư,Quỹđịa phương và kinh nghiệm về phát trển Quỹ đầu tư một số nước, rút ra bài họckinh nghiệm Luận án còn đánh giá thực trạng hiệu quả hoạt động của QuỹĐTPTđịa phương và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của các QuỹĐTPTđịa phương

Luận văn thạc sĩ“Nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển

tỉnh Tiền Giang”, 2010 Luận văn nêu lên những vấn đề lý luận về Quỹ Đầu tư phát

triển địa phương Trên cơ sở phân tích thực trạng hiệu quả hoạt động của Quỹđầu tưphát triển tỉnh Tiền Giang để từđó đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt độngcủa Quỹđầu tư phát triển tỉnh Tiền Giang

Luận văn thạc sĩ“Giải pháp đẩy mạnh hoạt động của các Quỹ Đầu tư phát

triển địa phương ở Việt Nam”, 2011 Luận văn cũng nghiên cứu những nội dung lý

luận về Quỹ ĐTPTĐP, đánh giá thực trạng hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP ở ViệtNam và đề xuất các giải pháp đẩy mạnh hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP.

Nhìn chung các nghiên cứu về Quỹ đầu tư phát triển địa phương đã đượcthực hiện trong thời gian qua chủ yếu chỉ tiếp cận dưới góc độ kinh tế về mô hìnhhoạt động cũng như giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động Vì vậy, chưa khái quátđược một bức tranh toàn cảnh về pháp luật Việt Nam điều chỉnh cho hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP, đặc biệt các nghiên cứu thời gian qua chủ yếu được nghiên cứutrong khoản thời điểm Nghị định 138/2007 đã ra đời nhưng trước thời điểm Chínhphủ ban hành Nghịđịnh 37/2013 về bổ sung, sửa đổi Nghị định 138 Nhằm bổ sungcác căn cứ quan trọng để các cơ quan chức năng hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệuquả hoạt động cho hệ thống Quỹ đầu tư phát triển địa phương, tác giả đã chọn đề tài

"Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn Thành phố

Hồ Chí Minh” là đề tài nghiên cứu

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

thực tiễn của pháp luật về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP và thực tiễn tại Thành phố

Hồ Chí Minh Từ đó đưa ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP ở nước ta

- Nhiệm vụ nghiên cứu:

o Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP

và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh

o Đưa ra một số phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạtđộng của Quỹ ĐTPTĐP ở Việt Nam

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Các vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật vềQuỹ ĐTPTĐP

5 Phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở vận dụng những quan điểm, phương pháp lý luận của triết học và

lý luận chung về nhà nước và pháp luật, luận văn thực hiện phương pháp nghiêncứu khoa học kết hợp lý luận và thực tiễn, bằng việc sử dụng tổng hợp các phươngpháp như phân tích, tổng hợp, so sánh, diễn dịch, quy nạp, thống kê, nhằm đánh giátính đúng đắn và khách quan các hiện tượng và các quá trình kinh tế, những chínhsách và biện pháp đã và đang thực hiện làm cơ sở đề xuất các định hướng và giảipháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP ở Việt Nam

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

Về ý nghĩa khoa học, luận văn đóng góp về phương diện lý luận cho việcnghiên cứu pháp luật, quá trình xây dựng, hoàn thiện và thực thi pháp luật về oạt động của Quỹ ĐTPTĐP tại Việt Nam

Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của Luận văn sẽ là cơ sở để đóng góp ýkiến cho các cơ quan quản lý nhà nước, các Quỹ ĐTPTĐP trong quá trình ban hành,

sửa đổi bổ sung các văn bản quy phạm phạm luật, quy trình, quy chế giúp hoạt độngcủa các Quỹ ĐTPTĐP tại Việt Nam ngày càng hiệu quả.

7 Kết cấu luận văn

Mở đầu

Chương 1 Những vấn đề lý luận và quy định pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu

tư phát triển địa phương

1.1 Khái quát chung về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

1.2 Pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương Chương 2: Thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh

2.1 Khái quát về mô hình Quỹ đầu tư phát triển địa phương Thành phố Hồ Chí Minh

2.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương ở TPHCM và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh

Chương 3 Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về Quỹ ĐTPT địa phương

3.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

3.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

Kết luận

Tài liệu tham khảo

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM

VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG 1.1 Khái quát chung về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương:

Từ “Quỹ" trong tiếng Việt được hiểu là số tiền hoặc nói chung những tiền củadành riêng cho những khoản chi tiêu nhất định “Quỹ đầu tư” bản thân nó thể hiệnmục đích của số tiền góp lại nhằm thực hiệc việc đầu tư Theo đó, Quỹ đầu tư có thểhiểu là “quỹ huy động vốn từ nhà đầu tư để đầu tư vào các loại tài sản tuân thủ theomục tiêu được xác định” Hay nói một cách khác, Quỹ đầu tư là định chế tài chínhtrung gian phi ngân hàng thu hút tiền nhàn rỗi từ các nguồn khác nhau để đầu tư vàocác cổ phiếu, trái phiếu, tiền tệ, hay các loại tài sản khác bằng 2 phương thức: (i)Đầu tư trực tiếp nghĩa là Quỹ đầu tư trực tiếp tham gia quản lý, điều hành số vốnđầu tư của mình (như trực tiếp đầu tư với vai trò là chủ đầu tư của dự án, hay gópvốn tham gia đầu tư các dự án dưới hình thức hợp đồng hợp tác kinh doanh…); (ii)Đầu tư gián tiếp mà các Quỹ đầu tư không hướng tới mục tiêu tự mình quản lý hoặctham gia trực tiếp quản lý doanh nghiệp (như cho vay các dự án, thực hiện mua bán

cổ phiếu, trái phiếu trên thị trường chứng khoán…)

Từ khái niệm về Quỹ đầu tư có thể thấy Quỹ đầu tư là một loại hình loại hìnhđịnh chế tài chính trung gian phi ngân hàng, được hình thành bằng sự đóng góp vốncủa người đầu tư để đầu tư vào danh mục các tài sản hoặc các công cụ trên thịtrường tài chính nhằm đa đạng hóa lĩnh vực đầu tư và phân tán rủi ro và có thể tồntại với nhiều hình thức khác nhau tùy vào mục tiêu đầu tư (Quỹ phát triển, quỹ đầu

tư chứng khoán, ), mức độ linh hoạt của danh mục đầu tư (Quỹ đầu tư cố định, quỹđầu tư linh hoạt), tính ổn định của vốn đầu tư (quỹ đóng, quỹ mở), hoặc căn cứ vàonguồn vốn hình thành Quỹ (Quỹ đầu tư của chính quyền trung ương, Quỹ đầu tưcủa chính quyền địa phương, Quỹ đầu tư có nhiều người tham gia góp vốn)

Ngoài ra, Quỹ Đầu tư có thể tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau tùy vàomục tiêu đầu tư với với cơ cấu sở hữu có thể là chính quyền nhà nước hoặc tập thể

tư nhân để thực hiện mục tiêu hoạt động khác nhau Từ đó, có thể hiểu mô hình

“Quỹ đầu tư phát triển địa phương” là một dạng đặc biệt của mô hình Quỹ đầu tư,với nguồn vốn hình thành toàn bộ từ ngân sách địa phương và sử dụng vốn để phục

vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương theo từng thời kỳ

Tại Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 do Chính Phủ ban hành

về tổ chức và hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương (sau đây gọi tắt là

Nghị định 138/2007), định nghĩa “Quỹ đầu tư phát triển địa phương là một tổ chức

tài chính Nhà nước của địa phương; thực hiện chức năng đầu tư tài chính và đầu tư phát triển Quỹ đầu tư phát triển địa phương có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ,

có bảng cân đối kế toán riêng, có con dấu, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và các ngân hàng thương mại hoạt động hợp pháp tại Việt Nam Quỹ đầu tư phát triển địa phương hoạt động theo nguyên tắc tự chủ về tài chính, bảo toàn và phát triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chịu rủi ro”.

Ngoài ra, theo quy định tại Nghị định số 37/2013 ngày 22/4/2013 về sửa đổi,

bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghịđịnh 37/2013), thì Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách, cụthể là được phép huy động vốn trung, dài hạn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoàinước theo quy định của pháp luật để thực hiện cho vay, đầu tư, ủy thác cho vay đầu

tư cho các dự án, chương trình thuộc các lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế

-xã hội tại địa phương đó Ngoài ra, Quỹ ĐTPTĐP còn được nhận uỷ thác quản lýnguồn vốn đầu tư cũng để thực hiện cho vay đầu tư cho các dự án, chương trìnhthuộc các lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, như hiện nay các QuỹĐTPTĐP được nhận ủy thác từ nguồn vốn ngân sách địa phương do Ủy ban nhândân ủy thác và thực hiện cho vay chỉ định đối với các chương trình phát triển kinh tế

- xã hội tại địa phương, và nguồn vốn ủy thác này phải được hạch toán tách bạchvới nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP Cuối cùng, Quỹ ĐTPTĐP còn được thựchiện nghiệp vụ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương theo ủy quyền của

Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố để huy động vốn cho ngân sách địa phương theoquy định của pháp luật, đây cũng là một hoạt động mang tính đặc trưng của QuỹĐTPTĐP mà các Quỹ đầu tư khác không thể thực hiện được

1.1.1 Đặc trưng của Quỹ ĐTPTĐP

Từ khái niệm của Quỹ ĐTPTĐP theo quy định pháp luật, về cơ bản có đặcđiểm và vai trò chung của mô hình Quỹ đầu tư, nhưng có thêm một số đặc trưngriêng để phân biệt Quỹ ĐTPTĐP với các loại hình Quỹ đầu tư khác như sau:

Đầu tiên, Quỹ ĐTPTĐP là một loại hình định chế tài chính trung gian phi ngânhàng, do Nhà nước sở hữu 100% vốn, và không có vốn tham gia của tư nhân nhưcác Quỹ tài chính khác Quỹ ĐTPTĐP được thành lập và hoạt động chủ yếu trongphạm vi địa bàn địa phương gắn với mục tiêu thành lập của từng địa phương đó

Hai là Quỹ ĐTPTĐP là tiền đề cho việc chuyển hoá một phần hoạt động đầu

tư của Nhà nước sang cho toàn xã hội nhằm thực hiện chủ trương “Nhà nước vànhân dân cùng làm” Ngân sách nhà nước, cụ thể là ngân sách địa phương tại mộttỉnh/thành phố chỉ tập trung đầu tư vào các dự án, chương trình quan trọng, những

dự án không có khả năng thu hồi vốn, hoặc những dự án phục vụ lợi ích cộng đồngtại địa bàn đó, còn lại đối với các dự án, chương trình phát triển kinh tế-xã hội cókhả năng thu hồi vốn trực tiếp thì việc đầu tư sẽ được xã hội hoá thông qua các kênhkhác nhau và Quỹ ĐTPTĐP là một trong những kênh góp phần không nhỏ trongviệc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng cho địa phương

Ba là, ngoài nguồn vốn ngân sách địa phương cấp khi thành lập Quỹ ĐTPTĐPhoặc bổ sung từ lợi nhuận sau thuế của Quỹ ĐTPTĐP, Quỹ ĐTPTĐP còn có thểhuy động vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước thông qua hình thức vayvốn, hợp vốn để đầu tư,ủy thác đầu tư hoặc phát hành trái phiếu để hình thànhnguồn vốn hoạt động để thực hiện các mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng đã đặt ra.Tiếp theo, vốn của Quỹ ĐTPTĐP khi cho vay/đầu tư vào các dự án được xemnhư “vốn mồi” để huy động các nguồn vốn khác từ mọi thành phần kinh tế trong xãhội cùng tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đô thị cho địa phương Đây làđặc trưng rất riêng biệt của Quỹ ĐTPTĐP so với các Quỹ tài chính nhà nước khác,

và cũng là mục tiêu chính khi thành lập Quỹ ĐTPTĐP

Cuối cùng, Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách, thựchiện nguyên tắc tự chủ về tài chính, không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và pháttriển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chiu rủi ro Ngân sách nhà nước không cấp kinhphí cho hoạt động của bộ máy của Quỹ ĐTPTĐP và chịu trách nhiệm hữu hạn trongphạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình1.

1.1.2 Vai trò của Quỹ ĐTPTĐP

Từ những khái niệm, đặc điểm của Quỹ đầu tư phát triển địa phương, có thểthấy cấp thẩm quyền khi thành lập Quỹ ĐTPTĐP đặt mục tiêu rất lớn trong việchình thành nên một công cụ tài chính trung gian giúp chính quyền địa phương huyđộng được mọi nguồn lực từ ngoài xã hội để góp phần hỗ trợ địa phương trong việcphát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế xã hội của địa phương đó Từ đóQuỹ ĐTPTĐP đóng vai trò như sau:

Thứ nhất, Quỹ ĐTPTĐP là công cụ tài chính trung gian góp phần hỗ trợ ngânsách nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội Ngân sách nhà nước

là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước, có tác động sâu rộng đến mọi mặt củađời sống kinh tế xã hội, tuy nhiên, quy mô của ngân sách nhà nước cũng hạn chế,trong khi nhu cầu chi tiêu cho xãhội là rất lớn Từ đó, với mục tiêu thành lập củamình, Quỹ ĐTPTĐP tạo ra cơ chế linh hoạt, đa dạng để khai thác và huy độngnguồn vốn nhàn rỗi từ các tổ chức kinh tế - xã hội, cá nhân, vốn viện trợ trong vàngoài nước, tiếp nhận các nguồn vốn từ ngân sách nhà nước để hỗ trợ ngân sách nhànước điều hoà và sử dụng có hiệu quả cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội, cáccông trình kết cấu hạ tầng của địa phương thông qua hoạt động cho vay hoặc hoạtđộng đầu tư, trong đó, nguồn vốn của Quỹ ĐTPTĐP được sử dụng như là nguồn

“vốn mồi” để thu hút sự tham gia đầu tư của nhiều thành phần kinh tế khác trên địabàn góp phần giảm áp lực về vốn đầu tư từ ngân sách địa phương, nâng cao hiệuquả đầu tư vào các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương

1 Khoản 11, Điều 1, Nghị định số 37/2013 ngày 22/4/2013 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP.

Thứ hai, Quỹ ĐTPTĐP góp phần thu hút nguồn vốn nhàn rỗi từ xã hội Với uytín của Quỹ ĐTPTĐP sẽ thu hút được sự quan tâm của các nhà đầu tư, các tổ chứctín dụng trong và ngoài nước thông qua nhiều hình thức như hợp vốn đầu tư, thamgia góp vốn thành lập công ty, cung cấp các khoản tín dụng … đề cùng tham giađầu tư vào các dự án đầu tư có tỷ suất sinh lời thấp nhưng cấp thiết cho phát triểnkinh tế - xã hội Những hoạt động như vậy sẽ góp phần xã hội hoá hoạt động đầu tưcủa địa phương, thu hút nhiều nguồn vốn của dân cư, tổ chức tham gia đầu tư cácmục tiêu phát triển của địa bàn Đây chính là đặc điểm nổi bật của Quỹ ĐTPTĐP sovới các kênh huy động khác.

Thứ ba, việc tham gia góp vốn thành lập công ty cổ phần và phát hành cổphiếu trong tương lai của các Công ty này, hoặc Quỹ ĐTPTĐP huy động vốn thôngqua phát hành trái phiếu QuỹĐTPTĐP, sẽ góp phần phát triển hoạt động của thịtrường vốn Đồng thời sự phát triển của thị trường vốn cũng sẽ có tác động ngượclại đối với hoạt động của QuỹĐTPTĐP, cũng như của các Công ty mà QuỹĐTPTĐP có vốn góp, từ đó làm cho các tài sản của Quỹ ĐTPTĐP cũng như cácCông ty này có tính thanh khoản cao hơn và từ đó khả năng huy động vốn của QuỹĐTPTĐP cũng như của các Công ty này trên thị trường vốn sẽ thuận lợi hơn Ngoài

ra Ngoài ra, Quỹ ĐTPTĐP còn đóng vai trò là đơn vị phát hành trái phiếu chínhquyền địa phương do Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố ủy nhiệm Từ đó, góp phầncung cấp thêm một số lượng lớn chứng khoán có chất lượng cao và góp phần làmphong phú thêm chủng loại hàng hóa cho thị trường trái phiếu Trái phiếu chínhquyền địa phương ngày càng được đánh giá là loại chứng khoán nợ có mức tínnhiệm cao, tính thanh khoản trên thị trường thứ cấp ngày càng tăng, tác động rất lớntrong việc thu hút vốn đầu tư của nền kinh tế Tạo điều kiện cho các nhà đầu tư lựachọn được những công cụ đầu tư thích hợp, xây dựng và cơ cấu lại danh mục đầu tưhợp lý

Tóm lại, sự ra đời của mô hình Quỹ ĐTPTĐP là nhu cầu tất yếu khách quan,nhằm hỗ trợ ngân sách địa phương thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội,giảm áp lực nợ công cho ngân sách địa phương nói riêng và ngân sách nhà nước nói

chung, có thể nói, bắt đầu từ mô hình thí điểm là Quỹ Đầu tư phát triển đô thị Thànhphố Hồ Chí Minh đến nay đã có 44 Quỹ ĐTPTĐP trên cả nước được thành lập vàcác Quỹ ĐTPTĐP cơ bản đều hoạt động theo đúng mục tiêu, phát huy vai trò củamình với định hướng Ngân sách nhà nước cấp vốn điều lệ ban đầu như nguồn “vốnmồi” để huy động các nguồn lực tài chính của các thành phần kinh tế để cho vay vàđầu tư trực tiếp vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội ưu tiên nhằm góp phầnphát triển kinh tế-xã hội của địa phương.

1.2 Khái niệm và các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

Với sự lớn mạnh về quy mô của hệ thống Quỹ ĐTPTĐP trong các năm quadẫn đến việc nghiên cứu, đánh giá các quy định pháp luật cho hoạt động QuỹĐTPTĐP là cần thiết và không thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện hệthống pháp luật tài chính công ở Việt Nam hiện nay Xuất phát từ sự cần thiết nóitrên, việc đưa ra khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động ĐTPTĐP có ý nghĩaquan trọng, đây chính là cơ sở, là nền móng cho việc hoàn thiện các quy định phápluật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP

Một cách tổng quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP bao gồmcác quy định cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạtđộng của Quỹ ĐTPTĐP Đó là quan hệ phát sinh trong quá trình huy động cácnguồn vốn cũng nhưlà quan hệ phát sinh trong quá trình sử dụng các nguồn vốn chocác hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP Ngoài ra, chúng còn là quan hệ phát sinh trongquá trình Nhà nước thực hiện hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP Như vậy, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP rất đa dạng và phức tạp, trải rộng trên tất cả các hoạt động của QuỹĐTPTĐP Theo đó, có thể đưa ra khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động QuỹĐTPTĐP như sau:

“Pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan

hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP”

Pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP bao gồm những bộ phận cơbản sau đây:

Thứ nhất, pháp luật điều chỉnh về mục tiêu hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP Để

hoạt động hiệu quả, các Quỹ ĐTPTĐP đều đặt ra cho mình một mục tiêu hoạt độngnhất định phù hợp với chiến lược phát triển của Quỹ ĐTPTĐP cũng như phù hợpvới mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố Việc xácđịnh mục tiêu hoạt động có ý nghĩa quan trọng, vì nó là định hướng trong suốt quátrình hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP mà còn đảm bảo cho hoạt động của QuỹĐTPTĐP không bị chồng lấn với phạm vi hoạt động của các Quỹ tài chính ngoàingân sách khác, gây lãng phí nguồn lực Ngoài ra, xác định mục tiêu hoạt động củaquỹ cũng là cơ sở để đánh giá hiệu quả hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP Quỹ ĐTPTĐPchỉ được coi là hoạt động hiệu quả khi Quỹ ĐTPTĐP đó đảm bảo thực hiện tốt cácmục tiêu đã đặt ra khi thành lập QuỹĐTPTĐP này

Thứ hai, pháp luật điều chỉnh về nguyên tắc pháp lý trong quá trình hoạt

động Quỹ ĐTPTĐP một trong những quỹ tài chính đặc biệt của Nhà nước, nguồnvốn hoạt động bao gồm nguồn vốn từ ngân sách địa phương và các nguồn vốn huyđộng từ xã hội hóa khác Mặc dù, chủ sở hữu của Quỹ ĐTPTĐP là Ủy ban nhân dântỉnh/thành phố nhưng Quỹ ĐTPTĐP hoạt động có sự linh hoạt nhất định nhằm đảmbảo tính cấp thiết, nhu cầu thực tế của địa phương Do đó, để đảm bảo quản lý vàhoạt động hiệu quả, hạn chế thất thoát, tiêu cực có thể xảy ra thì quy định hoạt độngcủa Quỹ ĐTPTĐP theo những nguyên tắc pháp lý là cần thiết, trở thành kim chỉnam, nền tảng cho việc quy định nội dung hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP

Thứ ba, pháp luật điều chỉnh về nguồn hình thành Quỹ ĐTPTĐP Để có thể

thực hiện các mục tiêu đã đề ra thì không thể thiếu một tiền đề vật chất quan trọng

đó là “nguồn tài chính” Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc huy động các nguồn tàichính cho hoạt động của QuỹĐTPTĐP, pháp luật điều chỉnh hoạt động QuỹĐTPTĐP cần phải có những quy định cụ thể về nguồn vốn hoạt động của QuỹĐTPTĐP, đó là những quy định về mức độ hỗ trợ của ngân sách địa phương, vềgiới hạn huy động Việc ghi nhận các nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP về

mặt pháp lý sẽ đảm bảo được sự tuân thủ của các chủ thể liên quan cho sự hìnhthành nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP từ đó đảm bảo cho hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP được hiệu quả, phát huy vai trò “vốn mồi” trong việc thu hút nguồnvốn xã hội hóa cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội của địa phương.

Thứ tư, pháp luật điều chỉnh về việc sử dụng vốn của Quỹ ĐTPTĐP Nội

dung quản lý việc sử dụng vốn của Quỹ ĐTPTĐP thường gồm các quy định việcquản lý sử dụng vốn và tài sản trong phạm vi Quỹ ĐTPTĐP, việc cho vay đầu tưcủa Quỹ ĐTPTĐP, việc bảo toàn và phát triển vốn tại Quỹ ĐTPTĐP Quỹ ĐTPTĐP

là một tổ chức tài chính nhà nước hoạt động độc lập, tự chủ trong hoạt động kinh tế

và tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh Chính quyền địaphương sẽ giao nguồn vốn điều lệ ban đầu, và sẽ được bổ sung từ nguồn lợi nhuậngiữ lại sau khi được chủ sở hữu (Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố) phê duyệt QuỹĐTPTĐP được quyền sử dụng vốn để thực hiện các hoạt động của Quỹ ĐTPTĐPtheo nguyên tắc có hiệu qủa, bảo toàn và phát triển vốn Bảo toàn vốn và phát triểnvốn là nguyên tắc hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP để bảo vệ lợi ích của Nhà nướccũng như của các nhà tài trợ nguồn vốn cho Quỹ ĐTPTĐP Các biện pháp bảo toànvốn thường được áp dụng là: Thực hiện đúng chế độ quản lý, sử dụng vốn, tài sảntheo quy định; Thực hiện việc mua bảo hiểm tài sản, bảo hiểm rủi ro, trích dự phòngrủi ro…tiền mua bảo hiểm, khoản dự phòng theo quy địnhđược hạch toán vào chiphí hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP Ngoài các biện pháp trên, doanh nghiệp đượcdùng phần chêch lệch thu lớn hơn chi của năm sau (trước thuế hoặc sau thuế) để bù

lỗ các năm trước, được hạch toán một số thiệt hại (thiên tai, dịch bệnh ) vào chiphí hoặc kết qủa kinh doanh theo qui định của Nhà nước

Thứ năm, pháp luật điều chỉnh về các chủ thể quản lý nhà nước của Quỹ

ĐTPTĐP Nhằm đảm bảo cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP đi đúng mục tiêu pháttriển kinh tế xã hội của địa phương cũng như tuân thủ quy định pháp luật, pháp luậtcần có những quy định điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các chủthể quản lý nhà nước trong quá trình vận hành hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP để đảmbảo cho các chủ thể quản lý này có trách nhiệm trong quá trình quản lý vận hành

hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP Ngoài ra, pháp luật còn quy định nhiệm vụ, quyềnhạn của chủ thể thực hiện giám sát hoạt động của chủ thể quản lý quỹ nhằm đảmbảo cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP đi đúng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội củađịa phương cũng như tuân thủ quy định pháp luật.

Thứ sáu, pháp luật điều chỉnh về mô hình tổ chức hoạt động của Quỹ

ĐTPTĐP Quỹ ĐTPTĐP là một tổ chức tài chính nhà nước, về bản chất là mộttrong các tổ chức tài chính nhà nước ngoài ngân sách Tùy vào mục tiêu hoạt động,chủ thể quản lý thì mỗi quỹ lại có những quy định về mô hình tổ chức khác nhau.Việc quy định mô hình tổ chức của Quỹ ĐTPTĐP về mặt pháp lý sẽ đảm bảo được

sự tuân thủ về điều kiện thành lập, trình tự thành lập cũng như quyền và trách nhiệmcủa bộ máy quản lý hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP từ đó đảm bảo cho hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP được hiệu quả, và phân biệt rõ ràng, không chồng chéo với các quỹtài chính nhà nước khác

Thứ bảy, pháp luật điều chỉnh cơ chế quản lý, giám sát hoạt động của

ĐTPTĐP Để hạn chế phát sinh tiêu cực trong quá trình quản lý hoạt động của QuỹĐTPTĐP như làm thất thoát nguồn vốn, sử dụng lãng phí, không hiệu quả nguồnvốn của Quỹ ĐTPTĐP, pháp luật cần có những quy định về thẩm quyền, trình tựthủ tục, cũng như trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình quản lý,giám sát hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP nhằm đảm bảo phát hiện kịp thời và xử lýnghiêm minh các hành vi sai phạm, làm thất thoát, lãng phí tài sản của QuỹĐTPTĐP, ảnh hưởng tới lợi ích của nhà nước, của xã hội

Kết luận Chương 1

Trong Chương 1, tác giả đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về QuỹĐTPTĐP như khái niệm, đặc điểm, hoạt động và vai trò của Quỹ ĐTPTĐP có thểtổng kết như sau:

Thứ nhất, Quỹ đầu tư phát triển địa phương là một tổ chức tài chính Nhà

nước của địa phương; thực hiện chức năng đầu tư tài chính và đầu tư phát triển QuỹĐTPTĐP có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, có bảng cân đối kế toán riêng, cócon dấu, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và các ngân hàng thương mạihoạt động hợp pháp tại Việt Nam Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo nguyên tắc tự chủ

về tài chính, bảo toàn và phát triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chịu rủi ro

Thứ hai, Quỹ ĐTPTĐP có 05 đặc điểm: (i) Chủ thể thành lập và quản lý

ĐTPTĐP là Nhà nước; (ii) Nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP bên cạnh nguồnvốn ngân sách địa phương cấp khi thành lập ĐTPTĐP hoặc bổ sung từ lợi nhuậnsau thuế từ hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP, Quỹ ĐTPTĐP còn có thể huy động nguồnvốn ngoài ngân sách; (iii) Mục tiêu của Quỹ ĐTPTĐP là huy động nguồn vốn xãhội hóa để thực hiện cho vay và đầu tư trực tiếp vào các dự án hạ tầng nhằm gópphần phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương; (iv) Vốn của Quỹ ĐTPTĐP khi chovay/đầu tư vào các dự án được xem như “vốn mồi” để thu hút sự tham gia của cácthành phần kinh tế, đặc biệt là khu vực tư nhân cùng cho vay và đầu tư vào lĩnh vựckết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giảm bớt áp lực cho ngân sách địa góp phần thúcđẩy sự phát triển kinh tế - xã hội cân bằng và bền vững của địa phương; (v) QuỹĐTPTĐP hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách, thực hiện nguyên tắc tựchủ về tài chính, không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và phát triển vốn, tự chịutrách nhiệm hữu hạn trong phạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình

Thứ ba, Quỹ ĐTPTĐP có vai trò quan trọng trong việc (i) khai thác và huy

động nguồn vốn nhàn rỗi từ các tổ chức kinh tế - xã hội, cá nhân trong và ngoàinước để đầu tư vào các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương;(ii) Đa dạng hóa các phương thức huy động vốn phù hợp với nhu cầu về đầu tư pháttriển của địa phương; (iii) Góp phần phát triển thị trường vốn thông qua việc góp

vốn thành lập các tổ chức kinh tế, phát hành trái phiếu của Quỹ ĐTPTĐP, hoặc pháthành trái phiếu chính quyền địa phương theo ủy nhiệm của Ủy ban nhân dântỉnh/thành phố.

Thứ năm, pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP là tổng hợp các

quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnhcác quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP

Thứ sáu, pháp luật điều chỉnh hoạt động của QuỹĐTPTĐP thường bao gồm

những bộ phận cơ bản như: (i) Quy định về mục tiêu hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP;(ii) Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trính hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP;(iii) Quy định về sử dụng vốn hoạt động; (iv) Quy định về nguồn hình thành vốnhoạt động của QuỹĐTPTĐP; (v) Quy định về chủ thể quản lý, giám sát Quỹ

ĐTPTĐP; (vi) Quy định về mô hình tổ chức hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP; (vii) Quyđịnh về quản lý, giám sát hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP

Trên cơ sở những khái quát mang tính lý luận này, tác giả đi đến nghiên cứuthực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động của QuỹĐTPTĐP và thực tiễn tại Thànhphố Hồ Chí Minh tại Chương 2

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUỸ ĐẦU TƯ

PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN TẠI

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

2.1 Khái quát về mô hình Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh

Vào những năm giữa thập niên 90, tốc độ đô thị hóa diễn ra khá nhanh kèmtheo sự gia tăng dân số đáng kể đã làm cho cơ sở hạ tầng kỹ thuật xã hội Thành phốngày càng quá tải không đáp ứng kịp yêu cầu tăng trưởng kinh tế và cải thiện dânsinh, đặt ra nhu cầu bức xúc về phát triển kết cấu hạ tầng đôi thị Mặc dù chínhquyền Thành phố đã có nhiều nỗ lực trong việc huy động các nguồn vốn đầu tư đểphát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụđô thị, nhưng luôn có sự mất cân đối nghiêmtrọng giữa yêu cầu đầu tư với khả năng đáp ứng nguồn vốn của ngân sách nhà nước.Trong bối cảnh đó, Ủy ban nhân dân thành phốđã nghiên cứu để tìm ra một địnhchế tài chính nhắm các mục đích” (i) Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn ngân sáchvào đầu tư hạ tầng đô thị; (ii) Huy động và quản lý hiệu quả các nguồn vốn ngoàingân sách có tiềm năng lớn để tài trợ cho phát triển hạ tầng, vốn ngân sách chỉđóngvai trò ‘vốn mồi” để thu hút đầu tư; (iii) Đảm bảo hiệu quả của việc triển khai cácdựán hạ tầng có thu hồi vốn, cũng như đề cao trách nhiệm của chủ đầu tư dựán.Được sự hỗ trợ từ các Bộ ngành trung ương, năm 1996 Chính phủđã cho phépthành lập mô hình thíđiểm Quỹ đầu tư phát triển đô thị Thành phố Hồ Chí Minh(HIFU) theo Quyết định thành lập số 644/TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 10tháng 09 năm 1996 theo và chính thức đi vào hoạt động vào ngày 19 tháng 05 năm

1997 Theo Điều lệ tổ chức và hoạt động đã được Ủy Ban Nhân Dân Thành Phố HồChí Minh ban hành ngày 15 tháng 03 năm 1997; Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị thànhphố Hồ Chí Minh là một tổ chức tài chính; là một mô hình hoạt động mang tính thíđiểm, nhằm xây dựng một cơ chế huy động vốn tập trung và hiệu quả để đầu tư vào

các dự án phát triển kết cấu hạ tầng và một số lĩnh vực công nghiệp then chốt trênđịa bàn thành phố

Qua 14 năm hoạt động từ năm 1997 đến năm 2010, HIFU đã thực hiện tốtvai trò là công cụ tài chính hữu ích của chính quyền địa phương trong việc thúc đẩyphát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị, bước đầu xác lập chiến lược đầu tư vào hạtầng đô thị Tuy nhiên, khuôn khổ hoạt động của HIFU chưa đáp ứng kịp thời yêucầu đầu tư phát triển của thành phố Trong bối cảnh nhu cầu vốn đầu tư phát triểnthành phố ngày càng lớn, yêu cầu cấp thiết về nâng cao chất lượng cuộc sống ngườidân và tăng cường năng lực cạnh tranh với các đô thị khác trong khu vực, Thànhphố cần một tổ chức tài chính đặc biệt với quy mô đủ lớn, lĩnh vực hoạt động đủrộng, có mô hình hoạt động và cơ chế quản trị tiên tiến để quản lý chuyên nghiệp,hiệu quả vốn nhà nước tại các doanh nghiệp và huy động vốn trong nước và nướcngoài, chia sẻ trách nhiệm cùng với Trung ương và Thành phố trong lĩnh vực huyđộng vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị, hạ tầng xã hội và các lĩnhvực kinh tế thiết yếu trên địa bàn

Với nhiệm vụ chính trị nêu trên, Bộ chính trị đã có kết luận số 15-KL/TWngày 18 tháng 10 năm 2007: “Đồng ý cho phép thành phố Hồ Chí Minh được thànhlập Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước của thành phố để huy động vốn và đầu tưxây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị và các lĩnh vực kinh tế quan trọng của thànhphố” Sau đó, Thủ tướng Chính phủ có Công văn số 2103/TTg-ĐMDN ngày 04

tháng 11 năm 2009 cho phép Ủy ban nhân dân thành phố: "Thí điểm việc giao Công

ty Đầu tư Tài chính nhà nước TP.HCM thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các tổng công ty và công ty nhà nước, các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, các công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty nhà nước độc lập trực thuộc Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh".2

2 Công văn số 2103/TTg-ĐMDN ngày 04 tháng 11 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về đồng ý

về nguyên tắc việc thành lập Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh

Ngày 02 tháng 02 năm 2010, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh(UBND TP.HCM) ban hành Quyết định số 576/QĐ-UBND về việc thành lập Công

ty Đầu tư Tài chính nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh (HFIC), trên cơ sở kế thừa

và phát huy hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương thành phố Hồ ChíMinh, đồng thời bổ sung thêm chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại cácdoanh nghiệp được chuyển giao Việc thành lập HFIC đã thể hiện chủ trương đúngđắn, kịp thời và ý chí quản lý điều hành cũng như tâm huyết của nhiều thế hệ Lãnhđạo Thành ủy, Ủy ban nhân dân thành phố và nguyện vọng của các doanh nghiệpthuộc Ủy ban nhân dân thành phố Qua thời gian hoạt động, HFIC đã thể hiện là cơquan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước hiệu quả và là nhà huy động vốn và đầu tưtiên phong, thu hút các nhà đầu tư khác cùng tham gia thực hiện những dự án hạtầng quan trọng, các dự án kinh tế thiết yếu của Thành phố; bảo toàn và phát triểnvốn nhà nước chuyển giao; góp phần thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ chính trị màNghị quyết, các chương trình hành động của Thành ủy, Ủy ban nhân dân thành phố

Hồ Chí Minh đặt ra

Trong phạm vi của đề tài này, khi đề cập đến Công ty Đầu tư Tài chính nhànước thành phố Hồ Chí Minh (sau đây viết tắt là HFIC) sẽ được hiểu tiền thân làQuỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh và các số liệu kết quả hoạt động chỉtrong phạm vi hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP Do đó, trong phần thực trạng và thựchiện pháp luật điều chỉnh hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP từ thực tiễn thành phố HồChí Minh, luận văn sẽ nêu thực trạng và thực hiện pháp luật điều chỉnh hoạt độngthực hiện chức năng Quỹ ĐTPTĐP của Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước thànhphố Hồ Chí Minh (HFIC)

Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước thành phố Hồ Chí Minh thực hiện chứcnăng Quỹ đầu tư phát triển địa phương trong các hoạt động sau3:

(i) HFIC được phép thực hiện huy động các nguồn vốn trung và dài hạn từ các

tổ chức tài chính, tín dụng, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật vớicác hình thức: phát hành trái phiếu, vay vốn, tiếp nhận các nguồn tài trợ Đây là

3 Điều 12, Điều lệ Tổ chức hoạt động của HFIC

hoạt động cũng như là đặc điểm khác biệt của mô hình Quỹ ĐTPTĐP khác với các

tổ chức tín dụng hoạt động theo Luật tổ chức tín dụng là huy động được cả nguồnvốn ngắn hạn

(ii) HFIC được thực hiện đầu tư trực tiếp hoặc góp vốn thành lập các tổ chứckinh tế để đầu tư trực tiếp vào dự án thuộc lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hộiưu tiênphát triển của thành phố trong từng thời kỳ; các ngành kinh tế quan trọng, các dự án côngích, các chương trình phát triển kinh tế trọng điểm của thành phố; các dự án phục vụ mụctiêu chính trị theo yêu cầu của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh

(iii) HFIC được thực hiện cho vay đối với các dự án thuộc các lĩnh vực đầu tưkết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, các dựán thuộc các ngành kinh tế quantrọng thuộc các chương trình mục tiêu theo chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội của thành phố; các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội khác

có hiệu quả kinh tế và các lĩnh vực ngành nghề thành phố ưu tiên hàng đầu

(iv) Ngoài ra, HFIC còn được thực hiện thêm các hoạt động khác theo chứcnăng quỹ đầu tư phát triển địa phương như ủy thác cho vay đầu tư, thu hồi nợ; nhận

uỷ thác quản lý nguồn vốn đầu tư, cho vay đầu tư, thu hồi nợ, cấp phát vốn đầu tư,phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để huy động vốn cho ngân sách địaphương theo uỷ quyền của Ủy ban nhân dân thành phố

Từ ngày thành lập Quỹ Đầu tư phát triển thành phố Hồ Chí Minh, đến nay,mặc dù đã được chuyển đổi mô hình lên thành Công ty Đầu tư tài chính nhà nướcthành phố Hồ Chí Minh, nhưng tính riêng hoạt động theo chức năng quỹ đầu tư pháttriển địa phương thì HFIC vẫn là đơn vị hoạt động hiệu quả nhất, quy mô vốn và tàisản lớn nhất trong 44 Quỹ ĐTPTĐP trên cả nước Cụ thể quy mô và hiệu quả hoạtđộng của HFIC tại thời điểm 31/12/2018 so với các quỹ ĐTPTĐP trong cả nướcnhư sau4:

(i) Vốn điều lệ của HFIC thực hiện chức năng Quỹ ĐTPTĐP là 4.136 tỷ đồng,tương đương 18% tổng vốn điều lệ của các Quỹ ĐTPTĐP là 22.745 tỷ đồng;

4 Báo cáo hoạt động các Quỹ ĐTPTĐP năm 2018 của Bộ Tài chính

(ii) Vốn chủ sở hữu của HFIC thực hiện chức năng quỹ ĐTPTĐP là 5.069 tỷđồng, tương đương 18,34% tổng vốn chủ sở hữu của các quỹ ĐTPTĐP là 27.632 tỷđồng;

(iii) Giá trị huy động của HFIC là 2.900 tỷ đồng, tương đương 40% tổng vốnhuy động của các quỹ ĐTPTĐP là 7.209 tỷ đồng;

(iv) Tổng dư nợ cho vay của HFIC là 5.223 tỷ đồng, tương đương 37% tổng

dư nợ cho vay của các quỹ ĐTPTĐP là 13.961 tỷ đồng;

(v) Giá trị danh mục đầu tư của HFIC là 3.250 tỷ đồng, tương đương 80% tổnggiá trị đầu tư của các quỹ ĐTPTĐP là 4.013 tỷ đồng

Chi tiết một số hoạt động chính của HFIC theo chức năng quỹ đầu tư phát triển địa phương như sau:

 Hoạt động huy động vốn:

Với định hướng họat động không vì mục tiêu lợi nhuận, bên cạnh nguồn vốnchủ sở hữu, việc huy động nguồn vốn dài hạn với lãi suất ưu đãi là vô cùng quantrọng nhằm đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư cho các dựán ưu tiên phát triển của thànhphố

Giai đoạn 2010-2018, HFIC đã xúc tiến huy động từ các tổ chức trên 9.026 tỷđồng không những từ nguồn vốn trong nước mà còn thu hút được nguồn tài trợ từcác tổ chức tài chính quốc tế uy tín như Ngân hàng thế giới (WB), Cơ quan pháttriển Pháp (AFD), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) với khoảng 2.900 tỷđồngbằng hình thức vay lại nguồn vốn Hỗ trợ phát triển (ODA) của Chính phủthông qua Bộ Tài chính, vay trực tiếp nước ngoài có sự bảo lãnh của Chính phủkhoảng 2.100 tỷ đồng

Huy động dưới hình thức kêu gọi các tổ chức tài chính tham gia đồng tài trợ

dự án:giai đoạn 2010 – 2018, tổng giá trị đồng tài trợ đã thực hiện là hơn 4.000 tỷđồng, trong đó HFIC tham gia 1.212 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ 30%; các tổ chức tài chínhtham gia 2.792 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ 70% Kết quả này cho thấy hiệu ứng đòn bẩytích cực trong huy động vốn của HFIC thông qua đồng tài trợ cho vay dự án Ngoài

ra, trong giai đoạn 2003-2016, HFIC đã phối hợp với Sở Tài chính huy động thành

công 26.851 tỷ đồng(tương đương 1,18 tỷ đô la Mỹ) trái phiếu chính quyền địa

phương cho ngân sách thành phố nhằm đáp ứng nhu cầu chi đầu tư phát triểnchothành phố

 Hoạt động cho vay:

HFIC đảm bảo thực hiện cho vay trong các lĩnh vực theo đúng quy định củaNghị định 138/2007 và Nghị định 37/2013 của Chính phủ Từ năm 1997 đến năm

2018, tổng hạn mức cam kết cho vay là 23.241 tỷ đồng cho 463 dự án thuộc các lĩnhvực đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội ưu tiên phát triển của Thành phố Hồ ChíMinh Trong đó, các lĩnh vực chiếm tỉ lệ cao nhất là: (i) hạ tầng giao thông, phươngtiện giao thông (28,8%); (ii) Giáo dục (16%); Cấp nước sạch (14,5%); (iv) Y tế(13,7%); (v) Nhà tái định cư, nhà lưu trú (12,4%) Dư nợ cho vay từ các nguồn vốnhoạt động đến hết năm 2018 là 5.223 tỷ đồng

Đây là các lĩnh vực truyền thống từ khi còn là HIFU mà HFIC vẫn luôn nỗlực kế thừa và phát triển, kiên trì với đinh hướng hoạt động cho vay không nhằmmục tiêu lợi nhuận mà luôn hướng đến đối tượng cho vay là các dự án có ý nghĩathiết thực cho sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố, góp phần cải thiện vànâng cao chất lượng cuộc sống của người dân

 Hoạt động đầu tư trực tiếp, góp vốn thành lập doanh nghiệp

Hoạt động đầu tư của HFIC tập trung vào các lĩnh vực: (i) Đầu tư theo chứcnăng Quỹ đầu tư phát triền địa phương vào các dự án thuộc lĩnh vực kết cấu hạ tầngkinh tếxã hội ưu tiên phát triển của thành phố trong từng thời kỳ; (ii) Các ngànhkinh tê quan trọng; (iii) Các dự án phục vụ mục tiêu chính trị theo yêu cầu của ủyban nhândân thành phố; (iv) Đầu tư vào các dự án và tổ chức kinh tế mang lại hiệuquả kinh tế cho HFIC

Đến thời điểm 31 tháng 12 năm 2018, tổng giá trị danh mục đầu tư của HFICthực hiện chức năng quỹ đầu tư phát triển địa phương là 2.352 tỷ đồng (lĩnh vực cơ

sở hạ tầng chiếm 45%; lĩnh vực tài chính ngân hàng chiếm 44%; các lĩnh vực khácchiếm 11%)

Việc đầu tư vốn vào các doanh nghiệp dự án, các công ty cổ phần luôn đượcbảo toàn và mang lại hiệu quả, quá trình tái cơ cấu danh mục đầu tư phù hợp vớichiến lược của HFIC trong từng giai đoạn Trong giai đoạn 2015-2018, hiệu quả từhoạt động đầu tư ra ngoài của HFIC khá tốt, cụ thể: bình quân tỷ suất lợi nhuận trênvốn đầu tư từ hoạt động chuyển nhượng đạt 79%, tỷ lệ cổ tức được chia tăng trưởngqua từng năm và bình quân đạt 10%.

Ngoài phương thức đầu tư truyền thống, HFIC đang đẩy mạnh hợp tác vởicác nhà đầu tư có năng lực để triển khai các dự án hạ tầng theo hình thức đổi táccông tư (PPP), tập trung vào dự án thuộc danh mục đầu tư công được Hội đồngnhân dân thành phố thông qua, dự án thuộc 07 Chương trình đột phá của thành phó.Hiện HFIC đang xúc tiến 38 dự án với tổng mức đầu tư dự kiến là 85.066 tỷ đồng,

cụ thể: dự án Trục động lực phía Tây-Nam thành phổ, Quốc lộ 22, Quốc lộ 50, đền

bù giải phóng mặt bằng 509 ha phường An Phú Đông quận 12, Tháp tài chính tạiKhu đô thị mới Thủ Thiêm, Khu khám và điều trị địch vụ của Bệnh viện Nhi đồng

1, Bệnh viện Quận 2 Tuy nhiên, cũng do các thủ tục pháp lý chồng chéo mà HFICvẫn chưa triển khai được dự án đầu tư trực tiếp nào

 Về hoạt động hợp vốn cho vay

Hợp vốn cho vay là một phương thức đã được HFIC áp dụng từ năm 1999đến nay Phương thức này có nhiều ưu điểm như: (i) tạo đòn bẩy về huy động vốncho vay dự án (vốn của HFIC là “vốn mồi”); (ii) Tạo mối quan hệ hợp tác với tổchức tín dụng khác (cùng chia sẽ lợi ích cũng như chia sẽ rủi ro theo tỷ lệ hợp vốncho vay); (iii) Đáp ứng được nhu cầu vốn vay của khách hàng vượt quá giới hạn chovay của một tổ chức

Đến nay, HFIC đã làm tổ chức đầu mối cùng với 19 tổ chức tín dụng, tổ chứctài chính trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh hợp vốn cho vay đối với 67 dự ánvới tổng hạn mức cho vay là 4.842 tỷ đồng, trong đó vốn của HFIC là 1.235 tỷ

đồng, chiếm tỷ lệ 25,5%, vốn của tổ chức khác là 3.607 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ

74,5%5

 Hoạt động quản lý các nguồn vốn ủy thác:

Trong thời gian qua, HFIC tiếp tục quản lý tốt, có hiệu quả các nguồn vốn ủythác từ ngân sách thành phố cho HFIC như: chương trình bình ổn giá các mặt hàngthiết yếu, Chương trinh cải tạo lưới điện trên địa bàn thành phố, Quỹ phát triển khoahọc và công nghệ, Quỹ hỗ trợ phát triển nhân lực công nghệ thông tin, Quỹ giảmthiểu ô nhiễm, nguồn ngân sách ủy thác để tạo vốn xoay vòng hỗ trợ tài chính chocác tổ chức chính trị xã hội (Hội Cựu chiến binh, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Liênhiệp Thanh niên, Hội Nông dân thành phố, Liên đoàn lao động thành phố ) Tổnggiá trị giải ngân trong giai đoạn 2013-2018 là 2.144 tỷ đồng, việc giải ngân và thuhồi nợ đảm bảo kịp thời, đúng hạn

Tính đến 31/12/2018, tổng giá trị các nguồn vốn HFIC nhận ủy thác 3.354 tỷđồng bao gồm nguồn vốn ủy thác từ ngân sách là 3.334 tỷ đồng,6 Quỹ phát triểnkhoa học công nghệ là 20 tỷ đồng Hoạt động ủy thác của HFIC thực hiện theo đúngquy định của Nghị định 138/2007 về tổ chức và thành lập của Quỹ đầu tu phát triểnđịa phuơng và Nghị định 37/2013sửa đổi, bổ sung Nghị định 138/2007, theo đónguồn vốn HFIC nhận ủy thác được hạch toán và quản lý tách bạch với vốn hoạtđộng và tài sản của HFIC; các Quỹ, Chương trình ủy thác cho HFIC đều có quy chếquản lý riêng, tách bạch với hoạt động của HFIC

2.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh

Từ cơ sở lý luận ở trên, thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động của QuỹĐầu tư phát triển địa phương và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh được thể hiện

ở một số khía cạnh sau:

Thứ nhất, thực trạng pháp luật quy định về mục tiêu hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP

5 Báo cáo hoạt động tín dụng của HFIC

6 Báo cáo tài chính năm 2018 của HFIC

Mục tiêu là nội dung quan trọng định hướng cho toàn bộ quá trình hoạt độngcủa các QuỹĐTPTĐP, dựa vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của từng điaphương nói chung và của từng Quỹ ĐTPTĐP nói riêng, mà mỗi Quỹ ĐTPTĐP sẽxây dựng mục tiêu hoạt động cụ thể cho từng Quỹ ĐTPTĐP, nhưng phải đảm bảothống nhất mục tiêu trở thành một định chế tài chính trung gian huy động nguồn lực

xã hội hóa góp phần đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế - xã hộicho địa phương

Nhằm tạo sơ sở pháp lý cho việc xác định mục tiêu hoạt động của các Quỹ,hầu hết các Quỹ ĐTPTĐP hiện nay đều ghi nhận mục tiêu hoạt động của mình trongQuyết định thành lập hoặc Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ Những quy địnhnày đã góp phần đảm bảo tính thống nhất trong quá trình tổ chức và hoạt động củaQuỹ, từ đó góp phần hạn chế việc sử dụng nguồn vốn của Quỹ ĐTPTĐP khôngđúng mục đích, hoặc không đúng quy định

Từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh, từ ngày đầu thành lập theo Quyết định644/TT ngày 10/9/2016 của Thủ tướng Chính phủ về thành lập Quỹ Đầu tư pháttriển Thành phố Hồ Chí Minh (HIFU) dưới hình thức một tổ chức tài chính nhànước, hoạt động của Công ty theo đúng mục tiêu thành lập ban đầu, phù hợp vớiyêu cầu của Thành phố và các quy định của pháp luật hiện hành (Nghị định số138/2007/NĐ-CP và Nghị định số 37/2013/NĐ-CP về tổ chức hoạt động của QuỹĐầu tư phát triển địa phương và các quy định đối với Công ty TNHH MTV do Nhànước nắm giữ 100% vốn điều lệ đối với hoạt động còn lại của HFIC) Đến nay, cáchoạt động theo chức năng quỹ đầu tiên phát triển địa phương của HFIC chiếm tỷtrọng rất lớn trong tất cả chỉ tiêu hoạt động của hệ thống Quỹ ĐTPTĐP trên cảnước

Thứ hai, thực trạng pháp luật quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trình hoạt động của các Quỹ đầu tư phát triển địa phương

Việc ghi nhận các nguyên tắc pháp lý trong quá trình hoạt động của các QuỹĐTPTĐP sẽ là đảm bảo cho các Quỹ ĐTPTĐP hoạt động hiệu quả và đúng phápluật Tại Nghị định 138/2007 có quy định về nguyên tắc hoạt động của Quỹ

ĐTPTĐP như sau:“Quỹ đầu tư phát triển địa phương hoạt động theo nguyên tắc tự

chủ về tài chính, bảo toàn và phát triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chịu rủi ro Ngân sách nhà nước không cấp kinh phí cho hoạt động của bộ máy của Quỹ đầu tư phát triển địa phương Quỹ đầu tư phát triển địa phương chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình” Tuy nhiên, tại Nghị định 37/2013,

điều này đã được sửa đổi, bổ sung như sau “Quỹ đầu tư phát triển địa phương là tổ

chức tài chính Nhà nước của địa phương, hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách, thực hiện nguyên tắc tự chủ về tài chính, không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và phát triển vốn.Quỹ đầu tư phát triển địa phương chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình.”’

Tại Nghị định 138/2007 không quy định rõ về địa vị pháp lý của các QuỹĐTPTĐP là một doanh nghiệp hay một đơn vị hành chính sự nghiệp, từ đó gây ra sựkhông thống nhất trong việc đăng ký kinh doanh và nộp thuế tại một số QuỹĐTPTĐP Do đó, Nghị định 37/2013 đã bổ sung thêm mô hình hoạt động của QuỹĐTPTĐP đó là các Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách do

đó, sẽ có một số hoạt động các Quỹ ĐTPTĐP sẽ được hưởng các ưu đãi về thuếcũng như các chính sách khác theo quy định Nhìn chung, để hoạt động hiệu quả,Quỹ ĐTPTĐT cần đảm bảo một số nguyên tắc sau:

Vốn là tiền đề vật chất quan trọng đảm bảo cho Quỹ ĐTPTĐP được thành lập

và tiến hành các hoạt động nhằm thực hiện mục tiêu của mình Vốn không được bảotoàn đồng nghĩa với việc Quỹ ĐTPTĐP sử dụng vốn không hiệu quả và có thể đứngtrước nguy cơ bị chấm dứt hoạt hoạt động Ngoài ra, Quỹ ĐTPTĐP cũng chịu sựảnh hưởng khá lớn của tính cạnh trong của nền kinh tế thị trường, do đó, nguyên tắcbảo toàn và phát triển vốn là nguyên tắc pháp lý quan trọng mà Quỹ ĐTPTĐP cầnphải đảm bảo trong suốt quá trình hoạt động của mình Theo nguyên tắc bảo toàn vàphát triển vốn, trong quá trình hoạt động Quỹ ĐTPTĐP phải thực hiện đầu tư vàonhững lĩnh vực có hiệu quả và có khả năng thu hồi vốn Hoạt động cho vay, cũngphải đảm bảo “Cho vay theo nguyên tắc có hoàn trả và có lãi Các đối tượng vay

vốn phải bảo đảm các yêu cầu: (i) Sử dụng vốn vay đúng mục đích đã ghi trong hợpđồng tín dụng; (ii) Có khả năng tài chính để hoàn trả đầy đủ và đúng hạn vốn vay”.Ngoài ra, việc sử dụng nguồn tiền nhàn rỗi của Quỹ ĐTPTĐP cũng phải đảm bảonguyên tắc sử dụng linh hoạt và có hiệu quả.

Đối với thực tiễn hoạt động tại HFIC, nguyên tắc này cũng được ghi nhận cụ

thể hơn tại Điều 14 của Điều lệ hoạt động “HFIC phải có nghĩa vụ bảo toàn và phát

triển vốn nhà nước đầu tư tại HFIC và vốn HFIC tự huy động; HFIC chịu trách nhiệm về các khoản nợ và các nghĩa vụ tài sản khác của HFIC trong phạm vi số tài sản của công ty; HFIC chịu trách nhiệm thu hồi kịp thời và đầy đủ cả nợ gốc, nợ lãi, nợ phí theo quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh và của tổ chức, cá nhân ủy thác trong trường hợp thực hiện cho vay các dự án do Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh hoặc các tổ chức, cá nhân ủy thác giao” Nguyên

tắc này đã được đảm bảo xuyên suốt trong quá trình hoạt động từ ngày đầu thànhlập Quỹ ĐTPTĐP thành phố Hồ Chí Minh cho đến hiện nay, cụ thể với số vốn điều

lệ ngân sách cấp khi thành lập xấp xỉ 200 tỷ đồng và qua hơn 22 năm hoạt động vốnđiều lệ đã tăng lên 4.136 tỷ đồng (gấp 20,6 lần), điều này cho thấy mô hìnhQĐTPTĐP của thành phố hoạt động rất hiệu quả, góp phần không nhỏ trong sự pháttriển cơ sở hạ tầng của thành phố trong thời gian qua

(ii) Nguyên tắc tự chủ về tài chính

Với mục tiêu thành lập Quỹ ĐTPTĐP là một tổ chức tài chính nhà nước để trởthành một kênh huy động vốn quan trọng, thu hút mọi nguồn lực xã hội để đầu tưcho các dựán đầu tư cơ sở hạ tầng có nguồn thu, giúp ngân sách địa phương giảm áplực cấp phát vốn từ nguồn ngân sách nhà nước, do đó, việc pháp luật điều chỉnhnguyên tắc này cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP là cần thiết Quỹ ĐTPTĐT thựchiện quyền tự chủ, phải tự chịu trách nhiệm với hoạt động của mình trước chủ sởhữu và trước pháp luật, tự chịu rủi ro và chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vìnguồn vốn chủ sở hữu của mình, đồng thời chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quannhà nước có thẩm quyền

Qua 22 năm hoạt động, với nguồn vốn ban đầu tư ngân sách địa phương cấp,đến nay vốn và tài sản của HFIC đã nâng lên rất nhiều, và là một trong các QuỹĐTPTĐT hàng đầu được các tổ chức quốc tế đánh giá mức tín nhiệm cao, có khảnăng tiếp cận nguồn vốn vay trực tiếp nước ngoài do khả năng tự chủ về tài chính,không phụ thuộc vào ngân sách nhà nước.

(iii) Nguyên tắc hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận

Theo mô hình hoạt động là ngân hàng chính sách, cùng với mục tiêu đầu tưphát triểu cơ sở hạ tầng cho địa phương, do đó các Quỹ ĐTPTĐP cần phải thực hiệnnguyên tắc không vì mục tiêu lợi nhuận, có nghĩa là trong việc thực hiện các hoạtđộng cho vay đầu tư các dựán không được đặt tiêu chí có lợi nhuận lên hàng đầu màphải hài hòa cả tiêu chí về xã hội, môi trường, (những dựán công ích, những dự ánphục vụ mục tiêu chính trị, các chương trình phát triển kinh tế…) do đó, đối với một

số dự án cho vay đầu tư này tiêu chí về lợi nhuận hầu như không có và chỉ có thểđánh giá về mặt kinh tế- xã hội mà các dựán đó mang lại cho địa phương và do đórất khó để lượng hóa được vào lợi nhuận để tính chỉ tiêu tăng trưởng…

Theo quy định, tùy vào tình hình thị trường kinh tế xã hội, chính quyền địaphương sẽ phê duyệt kế hoạch tài chính hàng năm của các Quỹ ĐTPTĐP Đối vớithành phố Hồ Chí Minh, vì là thành phố đầu tàu trong cả nước nên áp lực thu ngânsách địa phương rất cao, nhu cầu chi đầu tư phát triển của ngân sách cũng rất nhiều,

do đó, mức tăng trưởng hàng năm màỦy ban nhân dân thành phố giao cho các đơn

vị trực thuộc là khá cao (8%-10%/năm) Hiện nay, HFIC được Ủy ban nhân dânthành phố giao mức tăng trưởng cũng như thực hiện nghĩa vụ tài chính nộp thuếtương đương các đơn vị kinh tế khác của thành phố trong khi mặc dù hình thức củaHFIC là Công ty nhưng hoạt động chủ yếu là theo chức năng Quỹ đầu tư phát triểnđịa phương, doanh thu chính là từ hoạt động cho vay đầu tư; và chức năng này đượcquy định theo nguyên tắc không vì mục tiêu lợi nhuận Do đó, hiện nay HFIC đanggặp rất khó khăn trong việc cho vay đối với các dự án mang tính hỗ trợ kinh tế xãhội (không vì mục tiêu lợi nhuận) nhưng vẫn phải đảm bảo bảo toàn và phát triểnvốn với mức tăng trưởng doanh thu, lợi nhuận và nộp thuế hàng năm khá cao

Bên cạnh đó, các Quỹ ĐTPTĐP khác đã được Bộ Tài chính cho phép miễnthuế thu nhập đối với thu nhập từ hoạt động thực hiện nhiệm vụ nhà nước giao7 đểphù hợp với nguyên tắc không vì mục tiêu lợi nhuận, chêch lệch thu chi còn lại sẽđược bổ sung nguồn vốn điều lệ theo quy định, nhưng hoạt động thực hiện nhiệm vụnhà nước giao của HFIC (hoạt động cho vay, đầu tư, nhận ủy thác theo chức năngQuỹ ĐTPTĐP) thì không được Bộ Tài chính cho phép miễn thuế thu nhập như cácQuỹ ĐTPTĐP khác, đây là một trong các hạn chế của HFIC so với các Quỹ kháctrên cả nước, do đó, hoạt động của HFIC có sự mâu thuẩn giữa nguyên tắc không vìmục tiêu lợi nhuận với các chỉ tiêu tăng trưởng hàng năng mà Ủy ban nhân dânthành phố giao.

Quỹ ĐTPTĐP là một tổ chức tài chính nhà nước, do nhà nước làm chủ sở hữu

do đó việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản cần phải được minh bạch theo quy địnhcủa pháp luật Theo nguyên tắc minh bạch, nội dung kế hoạch hoạt động cũng nhưkết quả hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP cần phải công khai minh bạch tới các tổchức, cá nhân trong xã hội và tới các cơ quan quản lý nhà nước Nguyên tắc nàyđược ghi nhận trong pháp luật của nhiều nước trên thế giới, ở Việt Nam nguyên tắcnày thể hiện trong việc quy định nghĩa vụ báo cáo về kế hoạch và hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP cho Chính phủ, các Bộ ngành, Ủy ban nhân dân, các Sở ngành liênquan trực tiếp quản lý hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP Đối với nguyên tắcn này, HFIC

đã và đang thực hiện rất tốt với việc công khai minh bạch, báo cáo số liệu đầy đủ về

kế hoạch, kết quả của toàn bộ hoạt động lẫn công khai minh bạch tài sản của bộ máyđiều hành theo quy định

Thứ ba, thực trạng pháp luật quy định về nguồn hình thành nguồn vốn hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

7 Khoản 9, Điều 8 của Thông tư 78/2014/TT-BTC ngày 18/6/2014 về hướng dẫn thi hành Nghị định

số 218/2013/NĐ-CP ngày 26/12/2013 của Chính phủ quy định và hướng dẫn thi hành luật thuế thu nhập doanh nghiệp quy định “…thu nhập được miẽn thuế đối với thu nhập từ hoạt động có thu do thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao của các quỹ tài chính Nhà nước: Quỹ Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Quỹ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa, Quỹ phát triển đất, Quỹ đầu tư phát triển địa phương…và các Quỹ khác của Nhà nước hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận theo quy định của pháp luật, các quỹ này được thành lập và có cơ chế chính sách hoạt động theo quy định của Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ.

Nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP bên cạnh nguồn vốn điều lệ đượcngân sách địa phương thì còn có các nguồn vốn huy động từ tổ chức kinh tế, cánhân trong và ngoài nước Do đó, để đảm bảo nguồn vốn hoạt động của các QuỹĐTPTĐP, pháp luật cần thiết ghi nhận cụ thể nguồn hình thành vốn hoạt động củaQuỹ để đảm bảo việc hạch toán kế toán rõ rành, minh bạch và phân biệt với các Quỹtài chính nhà nước khác Pháp luật quy định nội dung này tại Nghị định 138/2007

như sau: “Vốn hoạt động là tổng số vốn chủ sở hữu và vốn huy động của Quỹ đầu

tư phát triển địa phương tại một thời điểm”; hoặc “Vốn chủ sở hữu hình thành từ vốn điều lệ được bố trí trong dự toán chi ngân sách hoặc nguồn tăng thu ngân sách địa phương hàng năm và được bổ sung từ Quỹ đầu tư phát triển theo quy định và từ tiền đóng góp tự nguyện, các khoản viện trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong

và ngoài nước và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật để hình thành vốn chủ sở hữu” Ngoài ra, còn có quy định về “số vốn điều lệ tối thiểu phải có tại thời điểm thành lập là 100 (một trăm) tỷ đồng” để làm điều kiện thành lập Quỹ

ĐTPTĐP

Tại Nghị định 37/2013 vẫn giữ nguyên quy định về vốn huy động và đã sửa

đổi, bổ sung quy định về Vốn chủ sở hữu như sau “Vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư

phát triển địa phương bao gồm (i) Vốn điều lệ thực có là số vốn do chủ sở hữu cấp cho Quỹ đầu tư phát triển địa phương để hoạt động;(ii) Quỹ dự phòng tài chính, Quỹ đầu tư phát triển; (iii) Các nguồn vốn khác của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật” Tại Nghị định 37/2013, đã điều chỉnh cụm từ “vốn điều lệ” thành “vốn

điều lệ thực có”nhằm hướng tới đảm bảo việc thành lập Quỹ ĐTPTĐP phải gắn chặtvới nhu cầu thực tế của địa phương, đảm bảo Quỹ ĐTPTĐP có đủ nguồn vốn điều

lệ để triển khai hoạt động cho vay, đầu tư vì thực tế thời gian vừa qua một số địaphương còn chưa bố trí đủ nguồn vốn điều lệ tối thiểu, ảnh hưởng đến việc triểnkhai các nghiệp vụ của Quỹ ĐTPTĐP

Bên cạnh đó, tại Nghị định 138/2007, quy định cụ thể đối với nguồn vốn huyđộng trung và dài hạn của các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước thông qua các

hình thức “Vay các tổ chức tài chính, tín dụng, cá nhân trong và ngoài nước Việc

vay vốn ngoài nước thực hiện theo quy định của pháp luật về vay nợ nước ngoài;phát hành trái phiếu Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo quy định của pháp luật; các hình thức huy động vốn trung và dài hạn khác theo quy định của pháp luật” và quy định về giới hạn huy động là “Tổng mức vốn huy động tối đa bằng 6 lần vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư phát triển địa phương tại cùng thời điểm” để đảm bảo an toàn cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP.

Trên thực tế triển khai cho thấy, các Quỹ ĐTPTĐP huy động vốn từ các tổchức và cá nhân là khó khăn do không có thế mạnh như hệ thống tổ chức tín dụng.Nguồn vốn huy động của các Quỹ hiện nay chủ yếu từ nguốn vốn Chính phủ vay vềcho vay lại (vốn ODA), các nguồn huy động khác chủ yếu từ tiền bảo hành côngtrình, ký quỹ của chủ đầu tư…Ngoài ra, đối với các nguồn vốn huy động cá nhân, tổchức và phát hành trái phiếu Quỹ ĐTPTĐP theo quy định tại Nghị định 138/2007,hiện tại chưa triển khai được do các Quỹ ĐTPTĐP không có tiềm lực về tài chính

và thương hiệu trên thị trường Đồng thời, các Quỹ ĐTPTĐP chỉ được cho vay với

kỳ hạn trung, dài hạn và lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường, vì vậy trong trườnghợp Quỹ ĐTPTĐP huy động với lãi suất cao thì hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP lạikhông hiệu quả

Ngoài ra, mặc dù tại Nghị định 138/2007 và Nghị định 37/2003 có quy định vềnguồn hình thành vốn hoạt động cho Quỹ ĐTPTĐP tương đối đầy đủ nhưng cònchung chung và chỉ mới dùng ở quy định tại Nghị định mà không có văn bản hướngdẫn nào, cụ thể quy định về Quỹ ĐTPTĐP được phép phát hành trái phiếu Quỹ đầu

tư phát triển địa phương, được huy động cá nhân, tổ chức, việc vay nước ngoàikhông có bảo lãnh của Chính phủ nhưng không có bất kỳ thông tư hướng dẫn nàocho các hình thức huy động này nên vẫn chưa có Quỹ ĐTPTĐP nào có thể triểnkhai thực hiện trong các năm qua

Đối với vay tổ chức tín dụng trong nước thì các Quỹ ĐTPTĐP không gặp khókhăn vì quy trình cho vay của các tổ chức tín dụng được pháp luật quy định tươngđối cụ thể Còn đối với vay nước ngoài, Quỹ ĐTPTĐP được phép vay thương mạitrực tiếp từ các cá nhân, tổ chức tài chính, tín dụng nước ngoài hoặc vay lại nguồn

vốn hỗ trợ phát triển (ODA), vay ưu đãi từ nguồn vốn vay nước ngoài của ChínhPhủ Hiện nay, trên cả nước có 20/44 Quỹ ĐTPTĐP có hoạt động huy động vốn, vớigiá trị huy động khoảng 7.200 tỷ đồng và chủ yếu từ nguồn vốn hỗ trợ phát triểnchính thức (ODA) của các tổ chức tài chính nước ngoài (Ngân hàng thế giới, Cơquan phát triển Pháp, Ngân hàng Châu Á) thông qua hình thức vay lại nguồn vốnvay nước ngoài của Chính Phủ, tuy nhiên, tại Luật quản lý nợ công số20/2017/QH14 ngày 23/11/2017, các Quỹ ĐTPTĐP không còn là đối tượng đượcvay lại các nguồn vốn hỗ trợ phát triển thông qua vay lại Bộ Tài chính, do đó cácQuỹ ĐTPTĐP hiện nay đang phải nỗ lực đa dạng hóa các nguồn vốn huy động,bằng việc tích cực tiếp cận các nguồn vốn thương mại trực tiếp nước ngoài, nghiêncứu phương án phát hành trái phiếu Quỹ ĐTPTĐP…Tuy nhiên, những hình thứcnày hiện nay không có thông tư hướng dẫn cụ thể nên Quỹ ĐTPTĐP gặp nhiều khókhăn trong việc triển khai, cụ thể quy định về vay nước ngoài không có bảo lãnh củaChính phủ (hình thức vay trực tiếp, không thông qua Chính phủ) thì đối tượng ápdụng chỉ mới quy định cho các doanh nghiệp đi vay nước ngoài “để phục vụ việcthực hiện sản xuất, kinh doanh, dự án đầu tư”8 và pháp lý còn đang rất mập mờ vềviệc các Quỹ ĐTPTĐP có được phép đi vay rồi cho vay lại được không.

Do đó, bên cạnh các nguồn vốn trong nước, các Quỹ ĐTPTĐP cũng nhưHFIC đang rất khó khăn trong việc tìm kiếm nguồn vốn huy động nước ngoài: vayvốn ưu đãi nước ngoài thông qua Chính phủ thì không còn thuộc đối tượng, vay vốnthương mại nước ngoài thì chưa rõ ràng là Quỹ ĐTPTĐP có được áp dụng quy địnhcho doanh nghiệp hay không trong khi Quỹ ĐTPTĐP lại là tổ chức tài chính nhànước hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách, bên cạnh đó, quy định áp dụngđối với doanh nghiệp là đầu tư dự án, trong khi các Quỹ ĐTPTĐP lại có thêm chứcnăng cho vay, do đó cũng cần sớm hoàn chỉnh các quy định này để các QuỹĐTPTĐP có cơ sở tiếp cận các nguồn vốn mới

8 Điều 5, Thông tư 12/2014/TT-NHNN ngày 31/3/2014 về quy định về điều kiện vay nước ngoài của doanh nghiệp không được chính phủ bảo lãnh