Luận án Tiến sĩ Phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình

Tại tỉnh Thái Bình, với việc thực hiện các quy định về quản lý NSNN nói chung và thực hiện phân cấp quản lý NSNN địa phương nói riêng theo Luật NSNN đã tạo ra những động

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học:

1 PGS.,TS Trần Xuân Hải

2 TS Bùi Tiến Hanh

HÀ NỘI, 2023

i

LỜI CAM ĐOAN

Em xin cam đoan luận án “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh

Th ái Bình” là một công trình nghiên cứu độc lập của em Những nội dung được

trích dẫn trong luận án đều đã được chỉ rõ nguồn tài liệu, ngoài ra không có bất

cứ sự sao chép thiếu minh bạch, vi phạm các quy định về liêm chính khoa học

nào khác Luận án là sản phẩm mà em đã nỗ lực nghiên cứu trong quá trình học tập tại trường cũng như thực tế nghiên cứu tại tỉnh Thái Bình và một số địa phương khác ở Việt Nam Các số liệu, kết quả trình bày trong luận văn là hoàn toàn trung thực, em xin chịu hoàn toàn trách nhiệm trước Học viện Tài chính nếu có những sai phạm so với quy định hiện hành

Nghiên c ứu sinh

Đỗ Văn Hải

ii

LỜI CẢM ƠN

Luận án tiến sĩ với đề tài“Phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh

Th ái Bình” là kết quả của quá trình cố gắng không ngừng của bản thân và được

sự giúp đỡ, động viên khích lệ của các thầy, bạn bè đồng nghiệp và người thân

Em xin gửi lời cảm ơn tới những người đã giúp đỡ em trong thời gian học tập vừa qua

Em xin tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc đối với thầy giáo PGS, TS

Trần Xuân Hải và thầy giáo TS Bùi Tiến Hanh đã trực tiếp tận tình hướng dẫn

và gợi ý cho em trong suốt quá trình nghiên cứu, hoàn thành luận án này

Xin chân thành cảm ơn các thầy cô Lãnh đạo Học viện Tài chính, các thầy

cô Khoa Tài chính công và thầy, cô giáo Bộ môn Tài chính công đã tạo điều kiện cho em hoàn thành luận án của mình

Xin chân thành cảm ơn các anh chị trong đơn vị công tác, các bạn bè và gia đình đã động viên, khích lệ giúp đỡ em trong quá trình học tập và thực hiện luận án này

Nghiên c ứu sinh

Đỗ Văn Hải

iii

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC CÁC BẢNG viii

DANH MỤC CÁC HÌNH ix

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến phân cấp quản lý ngân sách địa phương và vận dụng ở Thái Bình 3

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài luận án 16

3.1 Mục tiêu nghiên cứu 16

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu 16

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 17

5 Phương pháp nghiên cứu của luận án 18

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài luận án 20

Chương 1: LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 22

1.1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 22

1.2 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 32

1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương 32

1.2.2 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách địa phương 34

1.2.3 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương 38

1.2.4 Các tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý ngân sách địa phương 53

1.3 KINH NGHIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG VÀ BÀI HỌC CHO TỈNH THÁI BÌNH 62

1.3.1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương 62

1.3.2 Bài học kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương rút ra cho tỉnh Thái Bình 75

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 78

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TỈNH THÁI BÌNH 79

2.1 KHÁI QUÁT ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ - XÃ HỘI VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TỈNH THÁI BÌNH 79

2.1.1 Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Thái Bình 79

2.1.2 Hệ thống ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình 84

2.2 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TỈNH THÁI BÌNH 90

2.2.1 Thực trạng phân cấp về nhiệm vụ và quyền hạn ban hành các chính sách, chế độ về ngân sách địa phương ở tỉnh Thái Bình 90

2.2.2 Thực trạng phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình 100

2.2.3 Thực trạng phân cấp thực hiện chu trình quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình 116

iv

2.3 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA

PHƯƠNG TỈNH THÁI BÌNH 118

2.3.1 Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình 119

2.3.2 Một số hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình 129

2.3.2.1 Một số hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Thái Bình 129

2.3.2.2 Nguyên nhân của những hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Thái Bình 134

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 142

Chương 3: HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TỈNH THÁI BÌNH 143

3.1 ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÀ NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI CÔNG TÁC HOÀN THIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TỈNH THÁI BÌNH 143

3.1.1 Định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Bình 143

3.1.2 Những yêu cầu đối với hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình 145

3.2 QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TỈNH THÁI BÌNH 147

3.2.1 Quan điểm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình 147

3.2.2 Định hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình 152

3.3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TỈNH THÁI BÌNH 154

3.3.1 Rà soát và kịp thời phát hiện những bất hợp lý trong các quy định về phân cấp quản lý ngân sách địa phương 154

3.3.2 Nâng cao chất lượng ban hành các chế độ chính sách về phân cấp quản lý ngân sách địa phương và vận dụng ở Thái Bình 157

3.3.3 Nâng cao chất lượng công tác lập dự toán ngân sách 160

3.3.4 Điều chỉnh phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần trăm phân chia ngân sách các cấp chính quyền địa phương 162

3.3.5 Đẩy mạnh việc chuyển đổi phương thức quản lý ngân sách địa phương từ quản lý theo nhiệm vụ sang quản lý theo kết quả 165

3.3.6 Nâng cao trình độ và năng lực cho đội ngũ cán bộ có liên quan tới quản lý ngân sách địa phương 169

3.3.7 Hoàn thiện công tác tổ chức quản lý ngân sách địa phương và cơ sở hạ tầng phục vụ quản lý ngân sách địa phương 174

3.4 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VỚI CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRUNG ƯƠNG 179

3.4.1 Một số đề xuất với Quốc hội 179

3.4.2 Đề xuất với Chính phủ 183

3.4.3 Đề xuất với Bộ Tài chính 184

v

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 186

KẾT LUẬN 187

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 189

PHỤ LỤC 198

PHỤ LỤC 1: MẪU PHIẾU KHẢO SÁT 198

vi

ADB Ngân hàng Phát triển châu Á (Asian Development Bank) ASEAN Hiệp hội các nước Đông Nam Á (Association of South

East Asian Nations)

ER Tỷ lệ chi tiêu (Expenditure ratio)

GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product) GRDP Tổng sản phẩm xã hội trên địa bàn (Gross Regional

Domestic Product) HĐND Hội đồng nhân dân

IMF Quỹ tiền tệ quốc tế (International Monetary Fund)

KH&CN Khoa học và công nghệ

KT-XH Kinh tế – xã hội

NSĐP Ngân sách địa phương

NSNN Ngân sách nhà nước

NSTW Ngân sách trung ương

OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (Organization for

Economic Cooperation and Development)

vii

PPP (Quan hệ) Đối tác Công- Tư (Public- Private Partnerships)

viii

1 Bảng 1.1 Các chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý NSĐP 56

2 Bảng 1.2: Ngân sách của tỉnh Ninh Bình giai đoạn từ 2011-2020 62

3 Bảng 1.3: Thu chi ngân sách tỉnh Bến Tre giai đoạn 2014-2019 68

4 Bảng 2.1: Dân số và lao động của Thái Bình giai đoạn 2017-2022 79

5 Bảng 2.2: Số đơn vị hành chính các cấp ở Thái Bình 80

6 Bảng 2.3: Số cơ sở kinh doanh (cơ sở) và hộ kinh doanh phi nông

nghiệp (1000 hộ) của Thái Bình giai đoạn 2017-2022 83

7 Bảng 2.4: Sự phân cấp trong xây dựng, ban hành quy định pháp lý

8 Bảng 2.5: Đánh giá của các cán bộ có liên quan về các quy định

và thực hiện các quy định phân cấp quản lý NSĐP ở Thái Bình 99

9 Bảng 2.6: Thu ngân sách của tỉnh Thái Bình giai đoạn 2017-2022 101

10 Bảng 2.7: Tỷ trọng một số khoản thu so với tổng thu ngân sách

nhà nước ở Thái Bình giai đoạn 2017-2022 104

11 Bảng 2.8: Thu và chi NSĐP các cấp ở Thái Bình năm 2021 108

12 Bảng 2.9: Thu - chi NS huyện Quỳnh Phụ và xã Châu Sơn năm

14 Bảng 2.11: Tỷ trọng của một số khoản chi từ ngân sách địa

phương so với tổng các khoản chi từ ngân sách địa phương của

Thái Bình giai đoạn 2017–2022

112

15 Bảng 2 12: So sánh tỷ lệ chi ngân sách của các cấp tỉnh,

huyện/thành phố trực thuộc tỉnh và xã/phường của Thái Bình giai

đoạn 2017-2022

114

16 Bảng 2.13: Dự toán và quyết toán ngân sách Thái Bình, huyện

17 Bảng 2.14: Kết quả đánh giá về tác động của việc phân cấp

18 Bảng 2.15: Đánh giá của cán bộ Thái Bình về những nhược điểm,

hạn chế trong phân cấp quản lý NSĐP ở Tỉnh 134

19 Bảng 2.16: Năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước liên

20 Bảng 3.1 Một số chỉ tiêu chủ yếu theo các kịch bản phát triển của

ix

1 Hình 1.1: Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà

2 Hình 1.2: Tỷ trọng thu và chi ngân sách địa phương trong tổng thu

và chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 2017-2022 32

3 Hình 2.1: Tốc độ tăng trưởng kinh tế của Thái Bình giai đoạn

5 Hình 2.3: Cấu trúc hệ thống ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình 85

6 Hình 2.4: So sánh thu- chi NSĐP ở Thái Bình giai đoạn 2017-

2022

90

7 Hình 2.5: Chỉ số tăng thu ngân sách nhà nước ở Thái Bình giai

8 Hình 2.6: Tỷ lệ thu ngân sách địa phương so với thu ngân sách

nhà nước ở Thái Bình giai đoạn 2017-2022 104

9 Hình 2.7: Tỷ trọng các khoản thu được để lại toàn bộ cho NSĐP

so với tổng thu NSNN ở Thái Bình giai đoạn 2017-2022 105

10 Hình 2.8: Ngân sách trung ương cấp bổ sung để cân đối NSĐP

trong tổng NSĐP của Thái Bình giai đoạn 2017-2022 106

11 Hình 2.9: Tỷ lệ chi để cân đối NSĐP và chi theo mục tiêu so với

tổng chi bổ sung từ NSTW cho tổng thu NSĐP Thái Bình giai

đoạn 2017-2022

107

12 Hình 2.10: Tỷ trọng của chi bổ sung ngân sách cấp dưới trong

tổng chi NSĐP của Thái Bình giai đoạn 2017- 2022 113

13 Hình 2.11: So sánh tổng chi NSĐP của Tỉnh, của huyện/thành phố

trực thuộc Tỉnh và của các xã/phường/thị trấn ở Thái Bình 115

14 Hình 2.12: Đánh giá của cán bộ Thái Bình về mức độ phân cấp

15 Hình 2.13: Đánh giá của các cán bộ được khảo sát về tác dụng của

việc quản lý NSĐP ở Thái Bình theo phân cấp quản lý hiện nay 122

16 Hình 2.14: Tỷ trọng của các khoản chi cho đầu tư phát triển trong

tổng chi ngân sách địa phương của tỉnh Thái Bình 133

1

M Ở ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Phân cấp quản lý NSNN là cách gắn các hoạt động của NSNN với các hoạt động KT-XH nhằm tập trung đầy đủ và kịp thờicác nguồn tài chính quốc gia và phân phối, sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, phục vụ các mục tiêu phát triển KT-XH của đất nước Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý vừa đảm bảo tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương, vừa tạo điều kiện phát huy các lợi thế của từng vùng, từng địa phương Nó cho phép quản

lý và lập kế hoạch NSNN tốt hơn, qua đó điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền, các cấp NS một cách hợp lý, nhằm phát huy vai trò là công

cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN Phân cấp quản lý NSNN còn có thể hoàn thiện phân cấp quản lý KT-XH nói chung, thúc đẩy quá trình dân chủ hóa đời

sống KT-XH, đảm bảo cho các cơ quan nhà nước đáp ứng tốt hơn nhu cầu

của dân cư tại mỗi địa phương Bởi vậy, phân cấp NSNN là vấn đề được quan tâm trong cải cách khu vực công ở nhiều nước trên thế giới

Ở Việt Nam, phân cấp NS là nội dung quan trọng trong phân cấp quản lý của Nhà nước và đã được triển khai thực hiện từ nhiều năm nay Quốc hội đã thông qua Luật NSNN năm 2015 (Luật số 83/2015/QH13) và có hiệu lực thi hành từ năm NS 2017, thay thế cho Luật NSNN năm 2002 Theo đó, các nội dung về phân cấp quản lý NSĐP đã được sửa đổi cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn phân cấp quản lý KT-XH và đồng bộ với Luật Tổ chức Chính phủ

và Luật Tổ chức CQĐP CQĐP lại tiếp tục được phân cấp nhiều hơn trong huy động nguồn lực khi lần đầu tiên Luật NSNN năm 2015 quy định bội chi NSĐP (chỉ với NSĐP cấp tỉnh) là một cấu phần trong bội chi NSNN, nêu rõ những quy định về mức dư nợ vay của NSĐP, khoản thu của các DN hạch toán toàn ngành chuyển sang là khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP,

2

bỏ quy định cụ thể về mức thu tối thiểu một số khoản thu, sắc thuế dành cho

NS xã, thị trấn được hưởng vì cho rằng, nội dung này nên trao lại quyền quản lý cho địa phương để địa phương quyết định mức độ phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền của địa phương Mặc dù vậy, bên cạnh những điểm tích cực trong phân cấp quản lý NSĐP, thực tiễn cũng còn nhiều vấn đề đặt ra đòi hỏi cần giải quyết nhằm đảm bảo cho CQĐP có đủ thẩm quyền, cũng như có công cụ, nguồn lực cần thiết để thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH tại mỗi tỉnh/thành phố theo chức năng, nhiệm vụ đã được pháp luật quy định

Tại tỉnh Thái Bình, với việc thực hiện các quy định về quản lý NSNN nói chung và thực hiện phân cấp quản lý NSNN địa phương nói riêng theo Luật NSNN đã tạo ra những động lực mới cho phát triển KT-XH của địa phương Luật NSNN năm 2015 đã gắn với Luật Tổ chức CQĐP và phân quyền mạnh mẽ hơn cho CQĐP, giúp cho công tác quản lý NSĐP ở Thái Bình có những chuyển biến tích cực, đáp ứng tốt hơn yêu cầu ngày càng cao trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ phát triển KT-XH của Tỉnh Tuy nhiên, trong xu thế vận động không ngừng, cùng với những diễn biến KT-XH tiềm ẩn nhiều bất định đã tác động không nhỏ tới công tác quản lý và điều hành NS trên địa bàn Thái Bình, trong đó tác động đến các nội dung phân cấp quản lý NSĐP Ngoài ra, một trong những nguyên tắc phân cấp là nội dung, mức độ, tính chất, quy mô và phạm vi phân cấp luôn phải phù hợp

với đặc điểm của đối tượng phân cấp và bối cảnh thực hiện phân cấp Trong khi đó, dù có những đặc điểm khác biệt với hầu hết các địa phương khác, Thái

Bình vẫn thực hiện phân cấp nói chung, phân cấp quản lý NSĐP nói riêng, theo cùng một mô hình, nội dung, mức độ… như phần lớn những địa phương

khác trong cả nước Hơn nữa, gần đây, nhiều tỉnh đã đề xuất trung ương cho

phép áp dụng “cơ chế đặc thủ” mà nội dung chủ yếu là cho phép các địa phương được phân cấp rộng rãi hơn, đặc biệt là đối với NSĐP Việc có nhiều

Chính vì vậy, “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái

Bình” được chọn làm chủ đề nghiên cứu cho luận án này Việc nghiên cứu đề

tài này góp phần đáp ứng đòi hỏi thực tiễn của công tác phân cấp quản lý NSĐP không chỉ của tỉnh Thái Bình mà của cả các địa phương khác

2 T ổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến phân cấp quản lý ngân s ách địa phương và vận dụng ở Thái Bình

2.1 Nh ững công trình nghiên cứu có liên quan đến phân cấp quản lý ngân

s ách nhà nước ở Việt Nam

Thời gian qua, việc nghiên cứu về quản lý NSNN nói chung và phân cấp quản lý NSĐP nói riêng ở nước ta đã được triển khai dưới nhiều hình

thức, qua nhiều công trình nghiên cứu như: Nghiên cứu học thuật, đề tài nghiên cứu khoa học các cấp (từ cấp cơ sở, cấp Bộ, cấp Nhà nước cũng như các nghiên cứu hợp tác quốc tế), các nghiên cứu chuyên sâu… được công bố dưới dạng báo cáo tổng kết, báo cáo kết quả nghiên cứu của các đề tài, các luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ, các tham luận tại các hội thảo, những bài báo chuyên khảo trên các tạp chí khoa học, sách chuyên khảo hoặc các ấn phẩm

khác Vấn đề này được bàn luận từ nhiều năm nay, cụ thể từ 2010 tới nay đã

có một số công bố kết quả từ các nghiên cứu khá toàn diện về chủ đề này

Nhìn nhận từ khía cạnh thể chế, Vũ Thành Tự Anh (2012) tiếp cận vấn đề phân cấp quản lý NS cho các địa phương với một nội dung cụ thể trong

4

phân cấp kinh tế, đặc biệt là từ thẩm quyền ra quyết định về sự phát triển kinh

tế nói chung, trong đó có thẩm quyền quyết định đối với các dự án đầu tư Chuyên gia này cho rằng, việc phân cấp quản lý nói chung và phân cấp quản

lý các dự án đầu tư nói riêng phải được nhìn nhận từ nhiều khía cạnh, nhiều

góc độ khác nhau, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau, nhưng

phải đảm bảo có sự thống nhất và tương đồng giữa các chủ thể này Nói cách

khác, quan điểm của tác giả này có thể được diễn giải rằng, phân cấp phải đảm bảo có sự tương xứng cả về mặt tài chính, kinh tế, kỹ thuật, nhân sự và

các khía cạnh khác [2]

Mai Đình Lâm (2012) trong nghiên cứu về đề tài “Tác động của phân cấp tài khoá đến tăng trưởng kinh tế của Việt Nam” đã phân tích một số nội dung thuộc phạm trù phân cấp quản lý NSĐP như phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi… Tác giả cho rằng, các cơ quan nhà nước địa phương cần

có quyền tự chủ ở mức độ nhất định và mức độ tự chủ của cơ quan nhà nước địa phương sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế trên địa bàn Các căn cứ được tác giả sử dụng trong nghiên cứu này chủ yếu là những quy định pháp lý

hiện hành của Việt Nam tại thời điểm đó Cùng với đó, tác giả sử dụng dẫn

chứng là các số liệu thống kê, báo cáo của các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương (các bộ chức năng), các địa phương và các nguồn thông tin công khai khác Kết quả kiểm định của nghiên cứu này đã khẳng định mối quan hệ thuận chiều giữa tăng trưởng kinh tế và tăng cường mức độ tự chủ của địa phương trong phân cấp tài khóa Tác giả kết luận “Phân cấp tài khóa sẽ làm tăng tính năng động và chủ động của địa phương, tạo điều kiện cho địa phương có thể khai thác phát huy thế mạnh của mình để phát triển kinh tế và tăng quy mô NSĐP, đồng thời làm cho Trung ương không bị sa đà vào những công việc cụ thể của địa phương, tập trung quản lý kinh tế vĩ mô và thực hiện các chiến lược tăng trưởng kinh tế của quốc gia trong từng thời kỳ” [34]

5

Tác giả Bùi Thị Quỳnh Thơ (2013) nghiên cứu về một khía cạnh trong

quản lý NSNN ở địa phương của tỉnh Hà Tĩnh [65] Tuy chủ đề của nghiên

cứu chỉ là quản lý chi NS ở địa phương, nhưng khi nghiên cứu cơ sở lý luận,

tác giả đã hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về quản lý chi NSNN và đề

cập tới thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương trong

quản lý chi NS Trong những nguyên tắc tổ chức quản lý chi từ NSNN ở địa phương, tác giả đã phân tích vai trò, ý nghĩa của phân cấp quản lý chi từ NSNN, trình bày các nhân tố ảnh hưởng đến xác định nhiệm vụ quản lý chi NSNN, so sánh tác dụng của các phương án quản lý một cách tập trung và phân quyền trong thực hiện nhiệm vụ quản lý chi NSNN bởi các cấp CQĐP như: NSNN, nguyên tắc quản lý chi NSNN, nội dung quản lý chi NSNN, phương thức quản lý chi NSNN

Báo cáo “Phân cấp quản lý NS đầu tư tại một số nước đang phát triển

và các nước ASEAN” của Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (Bộ Tài chính, năm 2013) được đánh giá là nghiên cứu có hệ thống và đóng góp quan

trọng vào việc soạn thảo Luật NSNN năm 2015 [84] Báo cáo này đã tổng

hợp và cung cấp tổng quan về việc phân cấp quản lý NSNN và phân cấp quản

lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN tại một số nước đang phát triển và một số nước ASEAN… Nhóm nghiên cứu soạn thảo Báo cáo này nhận xét rằng, một hướng cải cách được thực hiện khá xuyên suốt và nhất quán ở các nước được nghiên cứu là đẩy mạnh phi tập trung hóa trong quản lý NSNN, cụ thể là tăng thêm thẩm quyền cho các cấp địa phương trong việc quyết định sử dụng NSNN và quyết định về đầu tư từ nguồn vốn NS của các địa phương

Trương Bá Tuấn (2013) đã công bố một phần kết quả nghiên cứu về

chủ đề “Phân cấp ngân sách ở Việt Nam: Thực trạng và định hướng đổi mới” Trên cơ sở phân tích những khía cạnh chủ yếu trong việc thực hiện chính sách phân cấp quản lý NSNN cho tới thời điểm đó và những bất cập của các quy

6

định hiện hành so với bối cảnh mới cũng như những điều kiện để tăng cường hơn nữa việc phân cấp quản lý NS, đặc biệt là phân cấp quản lý NSĐP, tác giả đã đề xuất sửa đổi một số quy định bất cập trong Luật NSNN 2002 liên quan

tới quy trình, nội dung phân cấp và cách thức để thực hiện sự phân cấp quản

lý NSNN ở địa phương một cách có hiệu quả [68]

Vũ Sỹ Cường (2013) cũng có đóng góp vào việc tổng kết và đánh giá

tình hình thực hiện chính sách phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp

quản lý NSNN ở địa phương nói riêng Đánh giá việc phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của

Nhà nước và đang trở thành chủ đề được quan tâm trong cải cách hoạt động

của khu vực công "Việc điều chỉnh chính sách theo hướng phân cấp mạnh mẽ hơn nữa là tất yếu", khẳng định điều này, tác giả kiến nghị: Các cơ quan chức năng của Nhà nước cần tăng cường kiểm tra, giám sát và hướng dẫn để chính

sách này được thực hiện một cách thống nhất và nhất quán trên phạm vi cả nước mà vẫn đảm bảo tính linh hoạt, tính chủ động (cả quyền và trách nhiệm)

của các cơ quan quản lý nhà nước trong toàn hệ thống, đảm bảo sự quản lý

NS có khả năng thích ứng tốt với điều kiện riêng của các địa phương [15]

Nghiên cứu của Lê Toàn Thắng (2014) cũng xem xét việc phân cấp

quản lý NSĐP trên cơ sở phân tích những biến động trong hệ thống quy định pháp lý và thực tiễn vận dụng các quy định đó ở các cấp (chủ yếu là cấp độ

toàn quốc và cấp tỉnh) Nghiên cứu này hệ thống hóa và cập nhật các vấn đề

từ quan điểm, nguyên tắc, nội dung phân cấp quản lý NS, các định mức phân

bổ NS, nội dung và trách nhiệm kiểm tra, giám sát, theo dõi việc phân bổ và

sử dụng NSNN Đặc biệt, nghiên cứu này đã đề cập tới các nguồn thu, các nhiệm vụ chi, quy trình phân bổ NS của các địa phương và có những phân

tích về những lợi ích của việc phân cấp cho các cấp CQĐP có nhiều quyền

hạn hơn [58]

7

Nguyễn Hữu Khánh (2014) đã công bố kết quả một nghiên cứu khoa

học hàn lâm khá độc đáo về phân cấp quản lý NSNN là khảo sát vấn đề này từ

cấp cơ sở (cấp xã) trong hệ thống CQĐP [32] Cách tiếp cận của tác giả không đi từ khía cạnh quản lý nói chung, quản lý tài chính và quản lý NSNN

nói riêng, mà từ vai trò quản lý toàn diện các quan hệ kinh tế - chính trị - xã

hội trên địa bàn của chính quyền cấp xã, từ việc cấp xã là nơi đầu tiên thực

hiện Pháp lệnh dân chủ cấp cơ sở (từ đầu năm 2007), từ vai trò của ngân sách

với tư cách là công cụ để thực hiện toàn diện các nhiệm vụ kinh tế - chính trị -

xã hội trên một địa bàn lãnh thổ và từ chỗ cấp xã là cấp có khả năng lớn nhất trong việc thực hiện yêu cầu minh bạch thông tin Phân tích số liệu về NS xã trong thời gian từ 2008 - 2013, tác giả còn phân tích khả năng của cấp xã trong quản lý NS khi được phân cấp, khi mà nguồn thu từ nội bộ xã - vốn là

một xã nông nghiệp, có sự dao động rất lớn (khoảng 10 tỷ đồng năm 2012 so

với gần 1,38 tỷ đồng năm 2009) do chịu ảnh của yếu tố thời tiết và biến động

giá cả trên thị trường Tác giả cũng ghi nhận một thực tế là chủng loại và lượng dịch vụ công ở các xã vùng nông thôn - yếu tố rất quan trọng ảnh hưởng tới chi NS, có thể dao động ở mức cao và người dân vẫn có thể chấp

nhận tình trạng thiếu nhiều dịch vụ như thế

Với đề tài “Phân cấp quản lý NS địa phương ở Việt Nam”, Nguyễn Xuân Thu (2015) đã đề cập đến vấn đề phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN năm 2002 Tương tự, Nguyễn Hồng Nhung (2015) xuất phát từ thực tiễn phân cấp NSNN trên các mặt phân cấp nguồn thu NS, phân cấp nhiệm vụ chi NSNN, bổ sung từ NSTW cho NSĐP và phân cấp thẩm quyền quyết định

dự toán, phân bổ và phê chuẩn quyết toán NSNN Hai tác giả này xem xét các

vấn đề phân cấp quản lý NS nhằm đề xuất sửa đổi Luật NSNN năm 2002 theo hướng đẩy mạnh và hoàn thiện hơn nữa chính sách phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam [66]

8

Trần Thị Lan Hương và Nguyễn Ngọc Hiệu (2015) tiếp cận vấn đề phân cấp quản lý NSNN từ kinh nghiệm quốc tế để rút ra những kết luận và khuyến nghị về đẩy mạnh và hoàn thiện công tác phân cấp quản lý NSNN ở

Việt Nam [31], [28] Trong công bố kết quả nghiên cứu của mình, các tác giả đã thống kê NS các bang (với tư cách là những chủ thể chính trong hệ thống NSNN) của Hoa Kỳ, nêu những đặc trưng cơ bản cũng như mối quan hệ giữa

NS liên bang và NS các bang trong hệ thống NSNN của Hoa Kỳ và phân tích

những nguyên tắc quản lý NSNN ở Hoa Kỳ Các tác giả cũng so sánh cấu trúc

hệ thống NS Hoa Kỳ với Việt Nam, từ đó làm rõ sự khác biệt trong chính

sách phân cấp quản lý NSNN hiện hành giữa hai quốc gia Tuy không nói rõ, nhưng nhóm tác giả đã hàm ý lý giải sự khác biệt trên bắt nguồn từ một lý do

rất quan trọng là về thể chế nhà nước (nhà nước đơn nhất ở Việt Nam và nhà nước liên bang ở Hoa Kỳ) Điều này có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc

học tập và áp dụng kinh nghiệm xây dựng và thực hiện chế độ phân cấp quản

lý NSNN ở Hoa Kỳ vào Việt Nam

Bàn về “Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn NS Thành phố Hà Nội đến năm 2020”, Nguyễn Thị Thanh (2016)

xuất phát từ bản chất của phân cấp trong kinh tế để lý giải sự cần thiết của

việc phân cấp quản lý tài chính, trong quản lý tài chính công và trong quản lý đầu tư từ nguồn vốn NS của Thành phố Hà Nội Điểm đáng chú ý về mặt lý

luận của nghiên cứu này là đã xem xét các cách tiếp cận và khái niệm liên quan tới phân cấp là phân quyền, ủy quyền, tản quyền, điều này thể hiện

những nhận thức khác nhau về phân cấp và tìm cách dung hợp chúng với nhau khi kết luận rằng “phân cấp không hẳn đi liền với nó là ủy quyền, phân quyền hay tản quyền, mà là kết hợp giữa chúng một cách hợp lý nhất” Một trong những ưu điểm nổi bật của nghiên cứu này là đã đặt phân cấp quản lý đầu tư từ nguồn vốn NS trong tổng thể chính sách phân cấp quản lý nhà nước

tập trung nhiều hơn vào yếu tố điều hành

Một nghiên cứu về “Phi tập trung hóa NS và thâm hụt NS ở Việt Nam”

của ADB (do Peter J Morgan và Long Q Trinh thực hiện năm 2016) cho

rằng, sự phân cấp quản lý NS ở Việt Nam đã đạt tới một mức đáng kể, khi các khoản chi được phân cấp cho địa phương chiếm tới hơn 50% tổng các khoản chi của nhà nước và các khoản thu do địa phương thu để nộp cho NS chiếm hơn 1/3 tổng thu NS của quốc gia [94] Theo các tác giả, sự phân cấp quản lý

NS cho các địa phương đã được mở rộng và nâng cao, nhưng với các khoản vay thì cấp địa phương bị kiểm soát khá chặt chẽ, trong đó hoàn toàn cấm các khoản vay phục vụ chi thường xuyên Ngoài ra, trong các quy định cụ thể dưới luật, vẫn còn một số nội dung hạn chế việc phát huy tính độc lập trong

quản lý NSĐP cũng như kết quả và hiệu quả của nó Ví dụ, việc phân loại các

hạng mục chi tiêu chưa nhất quán, những hạn chế đối với địa phương trong

việc tạo nguồn thu, thiếu những quy định tối thiểu về những đầu ra cho các khoản chi tiêu…

Trong nghiên cứu của mình, Nguyễn Tử Đức Thọ (2017) đã xuất phát

từ bản chất và cấu trúc của hệ thống NSNN, yêu cầu đối với công tác quản lý

hệ thống NSNN để phân tích sự cần thiết, yêu cầu và nội dung của phân cấp

quản lý đối với NSNN Theo tác giả, phân cấp là cần thiết và cần xem xét cả

những ưu điểm, nhược điểm, những lợi ích và bất lợi tiềm năng (xét về lý thuyết) của việc phân cấp quản lý NSNN Về mặt lý thuyết, tác giả đã cố gắng

tổng hợp các tài liệu có liên quan tới việc nhận dạng những điều kiện tiên quyết và những nhân tố tác động tới mức độ phân cấp quản lý NS Tuy những

10

mô tả này, đặc biệt là mô tả về các điều kiện tiên quyết, còn khá khái quát (mới chỉ dừng ở mức nêu điều kiện mà chưa có phân tích) nhưng đây có thể coi là bước đầu tiên để các nghiên cứu tiếp theo xây dựng các mô hình định lượng đánh giá mức độ phân cấp quản lý NSNN (có thể là cả mô hình tối ưu

hóa mức độ phân cấp quản lý NSNN) Sử dụng số liệu về NSNN của tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011–2017, tác giả nghiên cứu này đã đánh giá kết quả, hạn chế trong thực hiện phân cấp quản lý NSNN của tỉnh này [60] Một điểm

khác đáng chú ý trong nghiên cứu này là tác giả đã tổng hợp những nghiên

cứu trước đó về cách đánh giá mức độ phân cấp quản lý, sử dụng những chỉ tiêu định lượng để đo lường mức độ phân cấp quản lý nhà nước đối với NSNN

Năm 2018, Lê Văn Cường nghiên cứu việc Quản lý NS và phân cấp quản lý NSNN địa phương từ thực tiễn của một địa phương [14] Nghiên cứu

này đề cập đến bản chất, cấu trúc của NSNN, bản chất và nội dung của công

tác phân cấp quản lý NSNN và đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình Điểm đáng chú ý là khi xem xét các nhân tố ảnh hưởng tới nội dung của phân cấp quản lý NSNN, hình thức tổ chức nhà nước,

chức năng của Nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ công đã được xét

tới Hơn nữa, tác giả còn xem xét điều kiện tự nhiên, KT-XH như một nhân tố ảnh hưởng tới công tác này Tuy về mặt lý luận, những giải thích về nhân tố

này chưa có dẫn chứng minh họa xác đáng (trong phân tích thực trạng, nhân

tố này vẫn chưa được phân tích trở lại), nhưng những nhân tố này rất đáng được xem xét, kiểm định lại trong các nghiên cứu tiếp theo sâu hơn về chủ đề

này Ngoài ra, khi phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chế độ phân cấp

quản lý NS, tác giả có đề cập tới 2 điểm khá độc đáo so với các công trình nghiên cứu trước đó: (1) Đề xuất về việc tăng thẩm quyền của địa phương trong việc ban hành chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi từ NSNN;

việc thu thuế, phí, tức là liên quan tới việc thực hiện nhiệm vụ tài chính của

cơ quan quản lý nhà nước địa phương)

Như vậy, qua tìm hiểu các tài liệu nghiên cứu trên, có thể thấy, đã có nhiều công trình nghiên cứu về các vấn đề khác nhau của quản lý NSNN, phân cấp quản lý NSNN, quản lý NSĐP, trong đó tập trung chủ yếu vào việc phân cấp quản lý NSNN nói chung, hoặc nghiên cứu việc quản lý chi ngân sách của một địa phương cụ thể nào đó Về mặt khoa học, các công trình trên đã làm rõ bản chất, nội dung, đặc điểm, cách thức tổ chức quản lý NSNN nói chung hoặc quản lý NSĐP nói riêng, những tiêu chí và chỉ tiêu cũng như

những nhân tố tác động tới việc phân cấp quản lý NSĐP Về thực tiễn, các công trình nghiên cứu trên đã mô tả, phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam nói chung, ở một số địa phương nói riêng, những thành công và hạn chế của công tác phân cấp quản lý NSĐP Một số công trình đã

rút ra những bài học có tính khái quát để vận dung trong hoàn thiện phân cấp

quản lý NSĐP ở Việt Nam Tuy nhiên, do cách tiếp cận và phạm vi nghiên cứu, đến nay chưa có công trình nào đề cập đến phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Thái Bình, chưa đánh giá sâu sự đổi mới trong phân cấp quản lý NSĐP giữa Luật NSNN năm 2002 và Luật NSNN năm 2015

2.2 Nh ững công trình nghiên cứu có liên quan tới phân cấp quản lý ngân

s ách địa phương ở tỉnh Thái Bình

Về phân cấp quản lý NSĐP ở Thái Bình và những vấn đề liên quan tới

chủ đề này hiện có ít nghiên cứu Một số nghiên cứu, khảo sát có ý nghĩa quan trọng về chủ đề này được tổng hợp như sau

12

Đặng Thị Hoài (2018) nghiên cứu có hệ thống về đầu tư từ NSNN cho nông nghiệp tỉnh Thái Bình [29] Tác giả nhấn mạnh, một trong những đặc điểm quan trọng của các công trình thủy lợi là phạm vi hoạt động thường

rộng, có tính kết nối cao, thường đòi hỏi phải có sự điều tiết tập trung Tuy nhiên, tác giả cũng cho rằng, đầu tư, nhất là đầu tư xây dựng các công trình

thủy lợi là quá trình tổng hợp, bao gồm nhiều yếu tố, nhiều khía cạnh cần được quản lý và điều hành một cách tập trung, nhưng cũng có những yếu tố,

những khía cạnh có thể được phân cấp để có thể đưa ra những quyết định cần thiết một cách kịp thời và phù hợp với yêu cầu, điều kiện của địa phương Trong quá trình quản lý đầu tư này, việc xem xét, thẩm định, phê duyệt cũng như kiểm tra, giám sát, thanh quyết toán cho các công trình thủy lợi được đầu

tư từ nguồn NSNN cũng tương tự, có những dự án, hạng mục cần được quản

lý một cách tập trung, nhưng cũng có những hạng mục, những yếu tố có thể phân cấp thì mới hiệu quả

Bàn về huy động nguồn lực để chuyển giao và ứng dụng tiến bộ

KH&CN trên địa bàn Thái Bình, tác giả Đỗ Thanh Giang cho rằng, một trong

những khó khăn là phân bổ vốn từ nguồn NSNN để hỗ trợ cho các đối tượng

thực hiện những hoạt động này [19] Hai trong số những nhận xét có giá trị

của tác giả liên quan tới quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSNN là “Việc gắn kết nội dung KH&CN vào kế hoạch hoạt động của các cấp, các ngành chưa thường xuyên” và “tranh thủ nguồn NSTW (thông qua các chương trình KH&CN cấp quốc gia, cấp bộ), tạo điều kiện, hỗ trợ tích cực để các tổ chức,

DN trong tỉnh tham gia các chương trình, dự án KH&CN của trung ương, của các tổ chức quốc tế” Điều đó có nghĩa là: (1) Phân cấp quản lý NS, cũng như phân cấp trong quản lý nhà nước nói chung đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt

chẽ và sự hỗ trợ tích cực của tất cả các bộ phận cấu thành hệ thống; (2) NSNN

là một thể thống nhất, nhưng được phân phối và tái phân phối theo nhiểu kênh

Tuy không thực hiện một nghiên cứu hàn lâm có hệ thống, nhưng Báo

Thái Bình (2020) đã thực hiện một cuộc khảo sát về tình hình đầu tư cho các

hạng mục xử lý rác thải ở nông thôn trong phong trào xây dựng nông thôn

mới [5] Nhóm khảo sát nhận thấy, các điểm dân cư đều có quy hoạch xây

dựng các bãi tập kết rác thải và công trình xử lý rác thải Dân cư tại các địa phương cũng sẵn sàng tham gia và đóng góp công sức vào việc thu gom, tập

kết và xây dựng các công trình xử lý rác thải tại địa phương Tuy nhiên, vấn đề ô nhiễm môi trường do rác thải không được thu gom, xử lý không những không được giải quyết, mà còn nghiêm trọng hơn, cho tới khi Thái Bình quyết định bố trí NSĐP để hỗ trợ cho việc thu gom và xây dựng các công trình xử lý

rác thải ở các địa phương (từ nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường và các nguồn khác theo đề xuất của Sở Tài chính) Vấn đề ở đây là việc xử lý môi trường thuộc trách nhiệm của Sở Tài nguyên và Môi trường cũng như các cấp

chính quyền cơ sở (huyện và xã), nhưng đề xuất lại do cơ quan quản lý tài

chính nêu ra Kết luận được rút ra là: Để xác định và giải quyết những nhiệm vụ phát triển KT-XH cụ thể theo sự phân cấp quản lý NS ở địa phương, cần

có sự phối hợp chặt chẽ và có hiệu quả của các cơ quan chức năng ở địa phương Một kết luận khác được rút ra ở đây là phân cấp quản lý NSNN cho địa phương phải được gắn một cách hữu cơ, chặt chẽ với trách nhiệm tự cân đối tài chính của địa phương thông qua việc huy động các nguồn lực tài chính ngoài nhà nước để phục vụ mục tiêu phát triển KT-XH ở địa phương đó

Trần Vân Anh (2021), khi bàn về quản lý đầu tư công đã có những phân tích và nhận xét về công tác phân cấp quản lý đầu tư và phân cấp quản

14

lý NSĐP tại Thái Bình [3] Tác giả đã nêu những quan điểm và đánh giá về

thực trạng đầu tư từ NSNN tại Thái Bình, nêu một số nguyên nhân dẫn tới

những bất cập hiện nay trong đầu tư từ NSNN, đồng thời đưa ra khuyến nghị

về việc đẩy mạnh đầu tư từ NSNN trên địa bàn tỉnh, trong đó có nói tới việc

hoàn thiện cơ chế quản lý nói chung Trong khuôn khổ của một bài đăng trên

tạp chí, tác giả chỉ có thể nhắc tới vấn đề phân cấp quản lý chung mà không

thể đi sâu vào phân cấp quản lý NSNN địa phương trên địa bàn

2.3 Kho ảng trống trong nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở địa phương và ứng dụng ở Thái Bình

Những nghiên cứu kể trên đã phân tích khá nhiều, thậm chí hầu hết các

vấn đề lý luận về phân cấp quản lý NSNN, thực tiễn phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam và đánh giá những ưu điểm, nhược điểm của việc thực hiện chính

sách này Thực tiễn triển khai chính sách phân cấp quản lý NSNN ở một số địa phương cũng đã được một số tác giả đề cập Tuy nhiên, qua tổng hợp

những công trình nghiên cứu trên cho thấy, có một số vấn đề cần được tiếp

tục nghiên cứu, cụ thể như sau:

- Xem xét phân cấp quản lý NSNN từ chính bản chất của công tác phân

cấp trong quản lý nhà nước đối với xã hội Cần nhận thức rằng, phân cấp quản

lý NSNN không chỉ là cần thiết do công tác quản lý tài chính công đòi hỏi, mà chính là từ bản chất của công tác quản lý nhà nước Hiểu rõ điều này sẽ cho

phép nhìn nhận, đánh giá đúng đắn, có cơ sở hơn về nguyên nhân khiến cho

có lúc cần đẩy mạnh việc phân cấp quản lý NSNN ở các địa phương, có lúc

lại cần thu hẹp bớt “quyền tự chủ” của các cơ quan quản lý nhà nước địa phương trong quản lý NSNN tại địa bàn lãnh thổ do mình quản lý

- Phân tích một cách tổng thể hơn, có cập nhật những yếu tố mới và

những tác động mới của những nhân tố truyền thống tới chính sách và việc

thực hiện chính sách phân cấp quản lý NSNN ở các địa phương, nhất là xét

15

xem “sức khỏe kinh tế” của mỗi địa phương ảnh hưởng như thế nào tới việc phân cấp quản lý NSNN ở các địa phương Đặc biệt, cách thức tác động của

các nhân tố tác động tới việc phân cấp quản lý NSĐP cũng chưa được phân

tích sâu Những kiến thức này rất cần cho việc phân tích tác động của các nhân tố ảnh hưởng, từ đó giúp tìm cách thích ứng hoặc hạn chế/loại trừ những

tác động không mong muốn của các nhân tố này

- Đánh giá mức độ hợp lý của việc phân cấp quản lý NSĐP, đặc biệt là

tính hợp lý của mức độ phân cấp, cách thức triển khai và tiến độ nâng cấp

mức độ phân cấp, phương pháp và tiêu chí đánh giá hiệu quả của các phương án, giải pháp cụ thể để triển khai các phương án/giải pháp phân cấp quản lý NSNN nói chung cũng như phân cấp quản lý NSĐP nói riêng

- Đánh giá thực tế triển khai thức hiện chính sách phân cấp quản lý NSĐP ở những địa phương cụ thể để rút kinh nghiệm nhằm hoàn thiện công

tác phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt là sau khi thực hiện cơ chế phân cấp theo Luật NSNN năm 2015 (4 năm sau khi Luật có hiệu lực) Thái Bình là

tỉnh có nhiều đặc điểm có thể đại diện cho nhiều địa phương ở Việt Nam, là

một địa bàn có thể thực hiện nghiên cứu điển hình như vậy

- Nghiên cứu một cách có hệ thống sự phân cấp quản lý NSNN ở tất cả

các cấp trong hệ thống quản lý nhà nước Như đã trình bày ở trên, công tác phân cấp quản lý NSNN đã được nghiên cứu một cách khoa học ở mức độ

tổng hợp, ở cấp độ quốc gia, cấp tỉnh nhưng ở các cấp dưới trong hệ thống

chính quyền nhà nước thì còn ít, đặc biệt là còn thiếu những nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở cấp huyện

- Những nghiên cứu quốc tế về phân cấp NSĐP ở Việt Nam còn ít, chủ

yếu được thực hiện theo yêu cầu của một số nhà tài trợ cho Việt Nam hoặc

các tổ chức tài chính quốc tế có hoạt động ở Việt Nam (WB, ADB, IMF) Trong những năm gần đây, Thái Bình không phải là địa phương có những vấn

16

đề nổi trội trong quản lý NSĐP, cũng không có những đặc điểm nổi trội về

phát triển KT-XH Bởi vậy, chưa có nghiên cứu quốc tế nào được thực hiện

về chủ đề này trên địa bàn tỉnh Thái Bình Tuy nhiên, những nghiên cứu quốc

tế về phân cấp quản lý NS ở Việt Nam hoặc các nước, các khu vực khác trên

thế giới có giá trị tham khảo tốt cho Thái Bình

Thực tế trên đây đặt ra một loạt câu hỏi nghiên cứu liên quan tới phân

cấp quản lý NSĐP cần làm rõ, đặc biệt là:

- Việc hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP dựa trên cơ sở lý luận nào?

- Việc phân cấp quản lý NSĐP được mô tả/lượng hóa như thế nào?

- Thực trạng phân cấp quản lý NSĐP Thái Bình trong những năm vừa qua ra sao, đã có những kết quả tích cực nào, có những hạn chế gì và nguyên nhân của những hạn chế, nhược điểm đó là gì?

- Có những kinh nghiệm thực tế nào mà Thái Bình có thể xem xét, vận

dụng khi hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn Tỉnh?

- Thái Bình có thể hoàn thiện công tác phân cấp quản lý NSĐP như thế

nào và cần Trung ương hỗ trợ/hoàn thiện những gì để Tỉnh có thể thực

hiện được những giải pháp đó?

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài luận án

3.1 Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở hệ thống hóa và làm rõ thêm các vấn đề lý luận về phân cấp quản lý NSĐP, luận án tập trung phân tích và làm rõ thực trạng phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Thái Bình, từ đó đề xuất giải pháp góp phần hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Thái Bình

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu nêu trên, các nhiệm vụ nghiên cứu đặt

ra với đề tài luận án, đó là:

17

Một là, hệ thống hóa và làm rõ những vấn đề lý luận chung về NSĐP

và quản lý NSĐP, phân cấp quản lý NSĐP; nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP ở một số địa phương khác, rút ra bài học cho tỉnh Thái Bình

Hai là, phân tích và đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSĐP tại Thái Bình giai đoạn 2017-2022, chỉ ra những kết quả, những hạn chế và nguyên nhân của các hạn chế khi thực hiện phân cấp quản lý NSĐP ở Tỉnh

Ba là, đề xuất giải pháp góp phần hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Thái Bình trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

- Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSĐP

- Phạm vi nghiên cứu của luận án:

+ Về nội dung: Nội dung của phân cấp quản lý NSĐP, bao gồm: (1) Phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức phân bổ và chi tiêu NS ở địa phương; (2) Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP

và vay nợ của chính quyền địa phương; (3) Phân cấp quản lý NS trong chu trình NS (phân công, phân định quyền hạn, trách nhiệm của từng chủ thể trong lập, chấp hành và quyết toán NSĐP); (4) Kết quả của việc phân cấp quản lý NSĐP đến phát triển KT-XH của Tỉnh

+ Phạm vi về mặt không gian: Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Thái Bình Luận án nghiên cứu các tài liệu thứ cấp về phân cấp quản lý NSĐP

tại 2 địa phương có điều kiện KT-XH và tự nhiên tương tự với Thái Bình là

các tỉnh Bến Tre (nơi có điều kiện địa lý, trình độ phát triển cơ sở hạ tầng, có

sự kết nối với các địa phương khác trong vùng tương tự Thái Bình, có quy

mô, trình độ phát triển kinh tế- xã hội và cơ cấu kinh tế tương tự Thái Bình)

và Ninh Bình (một tỉnh gần Thái Bình, có truyển thống cơ chế quản lý, phương thức thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, phân cấp quản lý NSĐP, có

18

xuất phát điểm về quy mô và cơ cấu kinh tế tương tự Thái Bình nhưng có điều

kiện và tài nguyên thiên nhiên khác với Thái Bình, có sự phát triển nhanh

chóng hơn Thái Bình)

+ Phạm vi về thời gian: Đề tài nghiên cứu trong giai đoạn 2017-2022 và định hướng giải pháp đến năm 2025 và 2030 nên các nội dung và số liệu nghiên cứu chủ yếu bao quát giai đoạn này Với những chỉ tiêu tính toán theo

giá trị thực tế mà không thể điều chỉnh về cùng một cơ sở giá, luận án chỉ xử

lý số liệu trong 3 năm gần nhất để yếu tố trượt giá không ảnh hưởng nhiều tới

nhận xét so sánh Với một số nội dung tổng quát quan trọng cần phân tích và đánh giá xu hướng biến động, số liệu từ năm 2011 sẽ được xem xét Những

kinh nghiệm quản lý NSĐP tại Bến Tre và Ninh Bình chủ yếu được phân tích

từ thực trạng của các tỉnh này trong giai đoạn từ 2015-2020 Hai tỉnh này không phải là đối tượng nghiên cứu chính của luận án nên các kinh nghiệm

của họ chỉ được tổng hợp từ các nghiên cứu đã thực hiện trước đây, không

cập nhật thêm số liệu hai năm gần đây (2021 và 2022)

5 Phương pháp nghiên cứu của luận án

Phương pháp luận nghiên cứu khoa học được sử dụng để nghiên cứu đề tài luận án là Duy vật biện chứng và Duy vật lịch sử Luận án sử dụng phương pháp định tính kết hợp định lượng, kế thừa kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học để giải quyết các vấn đề cụ thể Các phương pháp nghiên cứu truyền thống sau đây cũng sử dụng xuyên suốt luận án:

- Phương pháp phân tích và phương pháp tổng hợp: Trên cơ sở các

thông tin thu thập được, NCS tổng hợp, phân loại theo nội dung nghiên cứu

và phân tích, đánh giá để đưa ra các bình luận, nhận xét đảm bảo tính khoa học, phù hợp với lý luận và thực tiễn phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Thái Bình

Phương pháp tư duy logic được sử dụng để suy luận, kết nối các đánh

giá, hệ thống hóa các nội dung nghiên cứu, từ đó đưa ra những nhận xét, kết

được sử dụng cho Chương 2 (phân tích, đánh giá thực trạng) và một phần

Chương 3 (các giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Thái Bình)

Đó là:

- Phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng trong luận án

để thấy những điểm giống và khác nhau trong từng nội dung, vấn đề nghiên cứu ở những thời kỳ, giai đoạn, bối cảnh nhất định nhằm đưa ra các nhận định, đánh giá, so sánh phù hợp

- Phương pháp thống kê lịch sử: Vấn đề phân cấp quản lý NSNN nói

chung, phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Thái Bình nói riêng trong nghiên cứu này được xem xét, nhìn nhận theo quá trình, qua các thời kỳ lịch sử khác nhau Đồng thời, thấy rõ hơn được thực trạng KT-XH của địa phương

- Phương pháp khảo sát, lấy ý kiến chuyên gia: Trong quá trình nghiên

cứu phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Thái Bình, NCS gặp và trao đổi một số chuyên gia lĩnh vực tài chính-NSNN, lãnh đạo tỉnh, thành phố, huyện, lãnh đạo các sở, ban ngành có liên quan nhằm lấy ý kiến về các vấn đề, nội dung nghiên cứu Từ đó NCS có thể nhận diện khách quan và có cái nhìn rõ hơn, đầy đủ hơn về phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp quản lý NSĐP Thái Bình nói riêng NCS đã gửi phiếu khảo sát tới 10 cán bộ cấp tỉnh (Sở Kế

hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Văn phòng UBND Tỉnh), 16 cán bộ của toàn

bộ 8 huyện/thành phố trực thuộc tỉnh, 12 cán bộ thuộc 6 phường/thị trấn (31,6% tổng số phường/thị trấn trong Tỉnh) và 52 cán bộ thuộc 26 xã (10,8%

số xã trong Tỉnh) Trong quá trình khảo sát, NCS đã ghi nhận những ý kiến

khác biệt, đối chiếu chúng với thực tế và phỏng vấn sâu hơn đối với các cán

20

bộ/ chuyên gia được phỏng vấn sau để làm rõ sự khác biệt đó Với cách làm như vậy, mẫu khảo sát này cho phép có những nhận xét đủ độ tin cậy do các thông tin chỉ được sử dụng để phục vụ cho phân tích định tính Sau quá trình

khảo sát, số phiếu hợp lệ được sử dụng để phân tích chiếm 64% số phiếu được gửi tới các đối tượng khảo sát

- Phương pháp nghiên cứu thực chứng sử dụng những minh chứng, tình

hình thực tiễn để chứng minh cho những luận giải, giả thuyết nghiên cứu đảm bảo tính logic, hệ thống trong toàn bộ công trình nghiên cứu

- Phương pháp nghiên cứu điển hình được sử dụng để làm rõ hơn những

nội dung cụ thể ở các địa phương Theo đó, huyện Quỳnh Phụ và xã Châu Sơn thuộc huyện này, nơi có những đặc điểm điển hình cho Thái Bình (về cơ

cấu kinh tế, về tốc độ phát triển, về quy mô, cơ cấu, về sự biến đổi thu- chi NSĐP và cơ chế quản lý NSĐP), được chọn để khảo sát sâu về NSĐP ở cấp

NS dưới cấp tỉnh

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài luận án

- Ý nghĩa khoa học: Lý luận của nghiên cứu tập trung vào vấn đề

NSNN, phân cấp quản lý NSNN, NSĐP, phân cấp quản lý NSĐP sẽ góp phần làm sáng tỏ và phong phú thêm những lý luận về phân cấp quản lý NS nói chung, nhất là về phân cấp quản lý NSĐP Đồng thời, luận án có thể được sử dụng như một tài liệu tham khảo hữu ích cho các học viên, sinh viên, giảng viên, các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý, độc giả quan tâm đến nội dung phân cấp quản lý NSĐP

- Ý nghĩa thực tiễn: Nghiên cứu tiến hành phân tích thực trạng phân cấp

quản lý NSĐP tỉnh Thái Bình giai đoạn 2017-2022, trên các góc độ của hệ thống pháp luật quy định về phân cấp và kết quả thực hiện phân cấp quản lý NSĐP Đây có thể là tài liệu tham khảo định hướng cho các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý tài chính - NS nói chung, các nhà quản lý tài chính - NS tỉnh

21

Thái Bình nói riêng điều chỉnh các quy định về phân cấp quản lý NS nói chung và tỉnh Thái Bình nói riêng phù hợp với bối cảnh, điều kiện và khả năng để quản lý, sử dụng NS hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ công trong thời gian tới

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu, Mục lục, Danh lục các bảng, sơ đồ, Kết luận, Phụ lục, nội dung chính của luận án được chia thành 03 Chương:

- Chương 1: Lý luận cơ bản và kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách địa phương

- Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái

Bình

- Chương 3: Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình

22

LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ

1.1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm ngân sách địa phương

NSNN, về bản chất, là văn kiện tài chính, mô tả toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước, được các cơ quan có thẩm quyền xây dựng, phê duyệt và

thực hiện theo quy định của pháp luật, được thể hiện dưới hình thức là bảng

liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định [57]

NSNN địa phương là một bộ phận cấu thành tổng thể hệ thống NSNN, là

bộ phận NSNN được phân cấp cho các cơ quan quản lý nhà nước ở cấp địa phương quản lý Theo đó, NSĐP bao gồm những khoản thu và chi được phân

cấp cho các địa phương trong hệ thống NS do cơ quan chức năng nhà nước trung ương quy định một cách thống nhất chung cho cả nước (dưới hình thức

hệ thống mục lục ngân sách, trong đó quy định cụ thể các khoản mục thu và khoản mục chi) NSĐP được sử dụng cho những nhiệm vụ được thực hiện trong phạm vi một địa phương cụ thể hoặc để phục vụ cho lợi ích của một địa phương cụ thể Tương tự như NSNN, về bản chất, NSĐP là văn kiện tài chính, mô tả toàn bộ các khoản thu và chi của một địa phương, được các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương xây dựng, phê duyệt và thực hiện theo quy định của pháp luật, được thể hiện dưới hình thức là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền của địa phương trong một giai đoạn, thường là trùng với quy định về năm tài khóa chung của quốc gia [48], [50], [57]

NSĐP sẽ được phân bổ một cách cụ thể cho từng đơn vị NS các cấp ở địa phương Các đơn vị NS cấp dưới trung ương thường được xác định tương ứng

với các cấp dưới trung ương trong bộ máy tổ chức hành chính của quốc gia

23

Cơ quan nhà nước liền kề cấp dưới trung ương, sau khi nhận được NS do trung ương phân bổ, sẽ tiếp tục phân chia thành 2 bộ phận: Một bộ phận do

chính mình trực tiếp quản lý; một phần khác được phân bổ cho các đơn vị NS

cấp dưới liền kề và giao cho họ trực tiếp quản lý [50]

Khái niệm NSĐP còn được hiểu theo cách thứ hai là NS của các địa phương Bộ phận này lại tiếp tục được phân chia dựa vào sự phân cấp quản lý

NS tương ứng với cấu trúc của bộ máy quản lý hành chính Như vậy, NSĐP

sẽ được tiếp tục phân cấp thành NS tỉnh (và tương đương), NS cấp huyện (và tương đương) và NS cấp xã (và các cấp tương đương) Tùy mô hình tổ chức

nhà nước và hệ thống hành chính của mỗi quốc gia mà cấp địa phương có số lượng và những tên gọi khác nhau Nhiều nước chỉ tổ chức hệ thống nhà nước

3 cấp, gồm cấp trung ương, cấp vùng, tỉnh… trực thuộc trung ương; cấp quận, huyện, thành phố… trực thuộc vùng, tỉnh Một số nước tổ chức hệ thống

chính quyền 4 cấp, có thêm cấp xã, phường, khu vực… là cấp cơ sở, trực thuộc các quận, huyện, thành phố Với những quốc gia tổ chức theo mô hình liên bang, NS các bang thường không được coi là NSĐP bởi trước khi gia

nhập liên bang, các bang thường là những quốc gia độc lập Các bang thường

có chính quyền riêng, thậm chí có luật riêng, dù vẫn chấp nhận và tuân thủ

hiến pháp và một số bộ luật chung cho toàn liên bang (điển hình như các trường hợp Mỹ, Đức) Nga có tổ chức hành chính đa dạng, bao gồm cả các nước cộng hòa, các khu vực, các tỉnh, thành phố (các chủ thể hành chính),…

Các nước cộng hòa có vai trò tương tự như các bang Các khu vực, tỉnh, thành

phố là những đơn vị hành chính không có quyền độc lập như các nước cộng

hòa, NS của họ được coi như NSĐP, tương tự như các quốc gia không tổ chức theo mô hình liên bang [48]

Như vậy, NSNN nói chung, NSĐP nói riêng của từng quốc gia được tổ

chức trên cơ sở tổ chức hành chính nhà nước (xem Hình 1.1) NSĐP được

thực tiễn cho việc phân cấp quản lý NSĐP ở mọi quốc gia

H ình 1.1: Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước

Nguồn: Tổng hợp từ các tài liệu tham khảo [39], [89], [90], [94], [95]

NSĐP có những đặc điểm chủ yếu sau đây:

- NSĐP là một bộ phận không thể tách rời của NSNN Nó là một phạm trù

của tài chính công, hình thành theo cùng một cơ sở như ngân sách nhà nước

và được sử dụng cho các mục đích công cộng Dù hệ thống NS của một quốc gia được tổ chức như thế nào, các đơn vị hành chính của quốc gia có mức độ độc lập, tự chủ đến đâu thì NSĐP cũng luôn được gắn chặt với NSNN để đảm

bảo cho các cơ quan nhà nước trung ương có thể kiểm soát được địa phương, đảm bảo cho các địa phương tuân thủ chính sách chung của toàn quốc

Ngân s ách nhà nước Ngân s ách trung ương

Ngân s ách địa phương

Ngân sách cân đối cho địa phương

Ngân sách cho

các chương trình quốc gia

C ác dòng ngân sách (theo mục lục ngân sách)

Ngân sách cho các

Bộ và cơ quan ngang

Bộ

Ngân sách cho các đơn vị

trực thuộc Ngân snhiệm của trung ương ách chi theo ủy

vụ của trung ương

Các khoản chi cho nhiệm

vụ của địa phương

25

- NSĐP của mỗi địa phương được hình thành và hoạt động trong phạm vi

lãnh thổ do địa phương đó quản lý Nó được xây dựng và phê duyệt bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương và sau khi được phê duyệt, nó có

giá trị pháp lý đối với địa phương đó Nó cũng được quản lý trên cơ sở khung

pháp lý chung của toàn quốc và các quy định pháp lý do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của địa phương ban hành Các khoản thu cho nó chỉ được tạo ra từ các chủ thể hoạt động trên địa bàn đó và các nhiệm vụ chi cũng

chỉ phục vụ cho lợi ích của địa phương Khi một chủ thể có trách nhiệm tài

chính đối với thu ngân sách nhưng hoạt động ở nhiều địa phương, nó sẽ phải tuân thủ các nghĩa vụ đối với những địa phương đó Tuy nhiên, các cơ quan trung ương thường đứng ra điều tiết để tạo thuận lợi cho các chủ thể này trong

việc thực hiện nghĩa vụ của mình Trong trường hợp này, lợi ích của các địa phương cần được xem xét và giải quyết một cách hài hòa

- NSĐP cũng phải đảm bảo có sự cân đối giữa tổng thu và tổng chi Trách nhiệm đảm bảo sự cân đối này thuộc về cơ quan quản lý nhà nước địa phương Trong trường hợp thu lớn hơn chi, các cơ quan quản lý nhà nước địa phương có thể bổ sung vào nguồn dự trữ, trực tiếp hỗ trợ các tổ chức kinh tế-

xã hội và dân cư địa phương, đầu tư thêm các công trình công cộng… hoặc có

thể bị nhà nước huy động khoản dư thừa này Ngược lại, khi thu không đủ chi, địa phương phải tìm cách tăng thu hoặc cắt giảm các khoản chi hoặc đề nghị trung ương hỗ trợ Về nguyên tắc, địa phương có thể vay nợ (hình thành

nợ công của chính quyền địa phương) dưới những hình thức khác nhau (vay

nợ trực tiếp, phát hành công trái…) Tuy nhiên, để đảm bảo quản lý chặt chẽ

nợ công quốc gia, các cơ quan nhà nước trung ương thường có những quy định khá chặt chẽ về khoản vay nợ của địa phương dưới mọi hình thức

- NSĐP luôn gắn với các quá trình, các hoạt động vật chất, phản ánh khía

cạnh tài chính của các quan hệ vật chất tại địa phương và của địa phương,

26

được hình thành trên cơ sở những mối quan hệ vật chất chứ không phải là quan hệ tài chính thuần túy và tự thân Do vậy, việc tổ chức các quan hệ NSĐP không thể thoát ly, mà phải dựa vào và phục vụ những quan hệ này

1.1.2 Các mô hình tổ chức hệ thống ngân sách địa phương

Mô hình tổ chức hệ thống NSĐP là cách thức phân chia và sắp xếp các phân hệ cấu thành NSĐP Hầu hết các nước đều thiết lập hệ thống mục lục NSNN với các khoản mục thu và chi cụ thể và thống nhất cho toàn quốc

nhằm đảm bảo hệ thống NSNN được thống nhất trên phạm vi toàn quốc và

còn thuận tiện cho công tác kế toán, kết toán và kiểm tra, kiểm toán với việc

quản lý NSNN Tùy thuộc vào mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý trong hệ

thống nhà nước và mức độ phân cấp, có thể phân biệt 3 mô hình tổ chức hệ

thống NSĐP: Mô hình tổ chức hệ thống NSĐP thống nhất; mô hình tổ chức

hệ thống NSĐP độc lập và mô hình tổ chức hệ thống NSĐP hỗn hợp

Theo mô hình NSĐP thống nhất, các cơ quan quản lý nhà nước trung ương ban hành khung cấu trúc chung, thống nhất và các địa phương đều áp

dụng mô hình này ở địa phương mình mà không được điều chỉnh, thay đổi

Cấu trúc này thường do cơ quan quản lý nhà nước ở cấp cao nhất (Quốc hội

hoặc các thể chế quyền lực tương đương) quyết định Cấu trúc này có thể được áp dụng ổn định nhiều năm (dưới hình thức một Luật NSNN quy định khung NSNN) hay được quy định cho từng năm một (dưới hình thức Luật NSNN hàng năm, trong đó các khoản mục thu, chi được quy định rõ, cùng với lượng NS cụ thể ứng với từng khoản mục) Những quy định này (kể cả khung

cấu trúc NS chung hay NS cụ thể mỗi năm) có thể được điều chỉnh trong thời

kỳ các quy định này có hiệu lực Về cơ bản, các Chính phủ (cơ quan hành

pháp) có trách nhiệm tổ chức thực hiện các quy định này, nhưng cũng có trường hợp Chính phủ có những hướng dẫn để thực hiện thống nhất các quy định khi địa phương có những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện

27

Theo mô hình độc lập, các cơ quan quản lý nhà nước địa phương tự lựa

chọn và quyết định cấu trúc NSĐP của địa phương mình, tùy theo đặc điểm KT-XH, tự nhiên trên địa bàn và thẩm quyền đặc thù được quy định cho

mình Mô hình này thường được áp dụng trong nhà nước liên bang và với một

số ít các địa phương có những điều kiện rất đặc biệt Hiện nay, những địa phương dưới cấp bang (ở các nước tổ chức theo mô hình liên bang) hầu như không còn áp dụng mô hình này Ở cấp độ quốc gia, một số quốc gia đang có

xu hướng phân cực hoặc có phong trào ly khai mạnh vẫn còn hiện tượng này

Mô hình hỗn hợp là sự kết hợp 2 mô hình trên, trong đó Nhà nước quy định cấu trúc khung thống nhất cho toàn bộ hệ thống NSNN, bao gồm cả NSNN trung ương và NSĐP Cấu trúc này bao gồm toàn bộ các khoản thu,

các hoạt động chi được thực hiện ở tất cả các địa phương, kể cả những khoản thu, khoản chi rất đặc thù chỉ có ở một số địa phương trong cả nước Ngoài ra,

các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương cũng cho phép các địa phương (thường chỉ là cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới trực tiếp, tức là cấp tỉnh và tương đương) được cụ thể hóa một số khoản mục thu, chi mà trung ương đã quy định Việc địa phương quy định riêng một số khoản thu, chi chỉ được coi

là những trường hợp hết sức đặc thù và hãn hữu

Ở một khía cạnh khác, xuất phát từ phía chi, NSĐP có thể được tổ chức theo 2 phương thức, tùy thuộc vào quyền phân bổ và sử dụng nguồn lực tài

chính mà địa phương có: Mô hình tổ chức NSĐP nhằm thực hiện toàn bộ các

hoạt động được phân cấp trên địa bàn và mô hình tổ chức NSĐP nhằm thực

hiện các hoạt động do các cơ quan nhà nước ủy nhiệm triển khai trên địa bàn

Theo mô hình thứ nhất, dựa trên sự phân cấp quản lý nhà nước nói chung về mọi mặt KT-XH, cơ quan nhà nước địa phương có trách nhiệm chủ động tự xác định các nhiệm vụ, các hoạt động cần triển khai trên địa bàn, cân đối nhu cầu ngân sách để thực hiện các hoạt động này Trong trường hợp

28

nguồn thu tại địa phương không đủ, NSNN trung ương sẽ cấp bù đủ để NSĐP

có thể trang trải cho các hoạt động của địa phương Mô hình này gắn với sự phân cấp mạnh mẽ cho địa phương cả về hoạt động thực tế lẫn tài chính

Theo mô hình nhà nước cấp NS để địa phương thực hiện những nhiệm

vụ cụ thể được giao, các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên vừa quy định

những nhiệm vụ cụ thể mà địa phương phải thực hiện, vừa tính toán nhu cầu

tài chính và cấp NS để địa phương thực hiện nhiệm vụ mình giao Đương nhiên, nhu cầu tài chính này cũng được cơ quan quản lý nhà nước cấp trên

tính toán trên cơ sở các định mức do mình xây dựng và thiết kế nhiệm vụ mà

cấp dưới được giao Theo mô hình này, vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước địa phương sẽ thụ động Họ có thể có những đề xuất, khuyến nghị đối

với các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên, nhưng không có quyền quyết định

những vấn đề này Về lý thuyết, mô hình này là một phương án tổ chức hệ

thống NSNN nói chung, NSĐP nói riêng vừa đảm bảo được sự quản lý tập trung, thống nhất của Nhà nước, vừa cho phép các địa phương có thể chủ động xây dựng các chương trình, kế hoạch hoạt động của mình Trên thực tế,

mô hình này thường có khiếm khuyến là các cơ quan cấp trên thường không cân đối đủ nhu cầu chi tiêu cho các hoạt động mà cấp dưới phải triển khai

Trên thực tế, hai mô hình trên thường được kết hợp với nhau Theo đó, mỗi cấp quản lý nhà nước đều có những chức năng, nhiệm vụ phải thực hiện theo phân cấp trong bộ máy quản lý nhà nước Họ cũng được quản lý NSĐP để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ này Song song với những hoạt động trên, các địa phương cũng phải tham gia các chương trình, các hoạt động chung trong khuôn khổ các chương trình, kế hoạch quốc gia, được ủy nhiệm

thực hiện một số hoạt động của những chương trình, kế hoạch đó được triển khai thực hiện tại địa phương Lúc này, NSĐP sẽ được bổ sung thêm những khoản mục tương ứng để thực hiện các hoạt động được ủy nhiệm

29

1.1.3 Vai trò c ủa ngân sách địa phương

Đối với NSNN nói chung, người ta thường đề cập tới 3 vai trò: Vai trò điều tiết đối với nền kinh tế (qua đó có tác động kích thích tăng trưởng kinh

tế), vai trò điều tiết các quan hệ xã hội (thông qua việc cung cấp nguồn lực để

giải quyết các vấn đề xã hội) và vai trò điều chỉnh thị trường (thông qua việc

sử dụng nguồn lực tài chính được tập hợp trong ngân sách để góp phần ổn định giá cả, chống lạm phát) [57]

Cũng góp phần phát huy những vai trò chung như trên, NSĐP còn có vai trò quan trọng về nhiều mặt không chỉ đối với địa phương mà đối với toàn

bộ công tác quản lý nhà nước nói chung:

Thứ nhất, NSĐP là một điều kiện cơ bản để duy trì sự tồn tại và hoạt

động của bộ máy chính quyền nhà nước ở các địa phương nói riêng, của cả nước nói chung Tài chính là một nguồn lực, một yếu tố đầu vào quan trọng để thực hiện mọi hoạt động xã hội, bao gồm cả các hoạt động của các cơ quan

quản lý nhà nước ở địa phương Nó còn là nguồn lực có tính linh hoạt cao, có

thể dễ dàng chuyển hóa thành các nguồn lực vật chất khác khi có sự mất cân đối giữa các yếu tố vật chất để thực hiện hoạt động Nếu không có hoặc không

đủ nguồn lực này, các hoạt động do các cơ quan nhà nước địa phương sẽ không thể triển khai được Hơn nữa, bản thân các cơ quan nhà nước địa phương cũng cần NS để đảm bảo các điều kiện cho sự tồn tại của chính mình Nhiều trường hợp một số cơ quan nhà nước, một số hoạt động của nhà nước

phải ngừng hoạt động, phải bị cắt giảm hoặc thu hẹp quy mô vì không đủ NS

Thứ hai, NSĐP là điều kiện để các cơ quan nhà nước ở địa phương

thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của mình Về mặt này, NSĐP cũng đóng vai trò là một nguồn lực, đầu vào không thể thiếu để thực hiện các chương

trình, kế hoạch cũng như các hoạt động riêng rẽ trong khuôn khổ các chức năng KT-XH được phân cấp trên địa bàn, từ việc xây dựng cơ sở hạ tầng vật