Tai Lieu Chat Luong VĂN PHÒNG QUỐC HỘI QUỐC HỘI VIỆT NAM NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN NHÀ XUẤT BẢN TƯ PHÁP HÀ NỘI 2005 LỜI GIỚI THIỆU Thiết thực chào mừng Kỷ niệm 60 năm Quốc hội nước Cộng hòa xã[.]
Trang 2VĂN PHÒNG QUỐC HỘI
QUỐC HỘI VIỆT NAM
NHỮNG VẤN ĐỀ
LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
NHÀ XUẤT BẢN TƯ PHÁP
HÀ NỘI - 2005
Trang 3LỜI GIỚI THIỆU
Thiết thực chào mừng Kỷ niệm 60 năm Quốc hội nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1946 -2006) và kỷ niệm 5 năm ngày thành lập Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (2000-2005), dưới sự chỉ đạo của Văn phòng Quốc hội Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp biên soạn và
xuất bản cuốn sách “Quốc hội Việt Nam – những vấn đề lý luận và
thực tiễn”
Là diễn đàn về nhà nước, pháp luật và chính sách, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp đã hướng trọng tâm hoạt động vào nghiên cứu, thông tin những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động của Quốc hội 5 năm qua – khoảng thời gian chưa phải là dài đối với một tạp chí khoa học, nhưng trên các số ra hàng tháng và các số chuyên đề đã có tới hàng trăm bài, với hàng ngàn trang viết về Quốc hội của các tác giả là những nhà lãnh đạo Đảng, lãnh đạo Nhà nước, các nhà khoa học, nhà quản lý, luật gia và những người làm công tác thực tiễn Có thể tự hào rằng, đây là kết quả mà không nhiều tạp chí có được Điều này góp phần làm nên bản sắc, diện mạo riêng của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp
Những bài viết về Quốc hội trên Tạp chí trong 5 năm qua luôn bám sát quá trình phát triển của Quốc hội Việt Nam, đưa ra nhiều luận điểm khoa học và bài học thực tiễn, góp phần vào quá trình đổi mới của Quốc hội, nhất là trong những dịp sửa đổi Hiến pháp năm 1992, ban hành Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 và các Nghị quyết của Quốc hội về quy chế hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc
Trang 4hội Những bài viết này được các đại biểu Quốc hội, các đồng chí lãnh đạo Đảng, Nhà nước và các nhà khoa học quan tâm và đánh giá cao Nhiều vấn đề được nêu trong các bài viết đã đi vào cuộc sống, được chấp nhận và được hiện thực hóa bằng những mô hình tổ chức
và quy trình hoạt động mới của Quốc hội Nhiều vấn đề đã và đang tiếp tục được nghiên cứu để vận dụng vào quá trình xây dựng, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội
Ngoài ra, những bài viết này cũng góp phần vào quá trình hoàn thiện lý luận về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và phục vụ cho công tác nghiên cứu khoa học chính trị - pháp lý
Vì vậy, việc tập hợp có hệ thống và chọn lọc những bài viết về Quốc hội đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp trong 5 năm qua
vào cuốn sách Quốc hội Việt Nam – những vấn đề lý luận và thực
tiễn là một việc làm cần thiết Cuốn sách sẽ như một công trình khoa
học về Quốc hội Việt Nam Chúng tôi hy vọng cuốn sách sẽ được các đồng chí lãnh đạo, các đại biểu Quốc hội, những người làm công tác thực tiễn cũng như các nhà nghiên cứu, cán bộ giảng dạy và mọi đối tượng quan tâm đến Quốc hội đón nhận như một tài liệu tham khảo hữu ích
Xin trân trọng giới thiệu cuốn sách cùng bạn đọc
Hà Nội, tháng 12 năm 2005
TS Bùi Ngọc Thanh
ỦY VIÊN ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI CHỦ NHIỆM VĂN PHÒNG QUỐC HỘI
Trang 5MỤC LỤC
Lời giới thiệu 2
Phần I
LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUỐC HỘI
Bàn về tính đại diện nhân dân của Quốc hội 61
Nguyễn Quang Minh
Trang 6Những bước đổi mới Quốc hội trong lịch sử lập hiến Việt Nam và vấn đề
tăng cường tổ chức, hoạt động của Quốc hội ở nước ta hiện nay 71
Lê Minh Thông
Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng Cộng sản Việt Nam đối với việc tổ chức cơ
quan lập hiến và sự ra đời của Quốc hội đầu tiên ở Việt Nam 93 1
VÀ TỔ CHỨC BỘ MÁY QUỐC HỘI
Đại biểu Quốc hội chuyên trách hay chuyên nghiệp? 136
Nguyễn Sĩ Dũng
Đại biểu Quốc hội chuyên trách: Một số suy nghĩ về tăng cường năng lực
hoạt động 141
Ngô Đức Mạnh
Trang 7Quốc hội và Chính phủ - một số luận điểm về tổ chức 175
Ngô Huy Cương
Kiện toàn tổ chức bộ máy quốc hội 187
Trịnh Đức Thảo
Hoàn thiện tổ chức và đổi mới nội dung hoạt động của các cơ quan chuyên môn của Quốc hội 193
Bùi Ngọc Thanh
Vị trí, vai trò và chức năng của đoàn đại biểu Quốc hội 204
Nguyễn Hoài Nam
Về mô hình cơ quan giúp công tác xây dựng luật, pháp lệnh 216
Nguyễn Văn Thuận
Trang 8Phần III HOẠT ĐỘNG QUỐC HỘI
Nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội 228
Một số vấn đề về nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội 309
Nguyễn Văn Yểu
Tăng cường hoạt động lập pháp của Quốc hội 320
Nguyễn Đình Quyền
Trang 9Ngô Đức Mạnh
Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp 343
Ngô Trung Thành
Tăng sự cẩn trọng trong hoạt động lập pháp của Quốc hội 356
Nguyễn Đăng Dung
Thẩm quyền của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh 363
Hoạt động giám sát của quốc hội các nước và ở nước ta 418
Lê Thanh Vân
Trang 10Trao đổi về hoạt động giám sát của Quốc hội 432
Hoàng Duy – Hoàng Minh Hiếu
Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với văn bản pháp luật 442
Trang 11Phần I
LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUỐC HỘI VÀ LỊCH SỬ QUỐC HỘI
Trang 12Phần I
Lý luận chung về Quốc hội và lịch sử Quốc hội
NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG THỨC LÃNH ĐẠO CỦA ĐẢNG ĐỐI VỚI QUỐC HỘI Ở NƯỚC TA HIỆN NAY∗
PGS, TS Trần Ngọc Đường **
Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Phó Trưởng Ban Công tác lập pháp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
1 Đặc trưng cơ bản về sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội
1.1 Sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội là sự lãnh đạo đối với cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân
Theo Hiến pháp, Quốc hội có vị trí đặc biệt quan trọng Vị trí đặc biệt đó thể hiện sâu sắc hai tính chất sau đây:
- Một là, Quốc hội là cơ quan cao nhất của nhân dân
- Hai là, Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất
Ở nước ta, “tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân” Như vậy,
nhân dân là chủ thể mang quyền lực Nhà nước Tuy nhiên, muốn sử dụng
∗ Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 2/2005
** Hiện là Giáo sư, Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, Phó Trưởng Ban Công tác lập pháp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Tổng biên tập Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Văn
Trang 13quyền lực Nhà nước của mình, nhân dân phải được tổ chức lại dưới hình
thức Nhà nước Quốc hội chính là cơ quan Nhà nước cao nhất, thông qua
đó nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước của mình Thông qua Quốc hội, ý
chí của nhân dân trở thành ý chí của Nhà nước thể hiện bằng các đạo luật
mang tính bắt buộc chung Cũng thông qua Quốc hội bầu ra Chủ tịch nước,
thành lập Chính phủ, bầu ra Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Các cơ quan này tổ chức và hoạt
động theo chức năng, nhiệm vụ do Hiến pháp quy định, chịu trách nhiệm và
báo cáo công tác trước Quốc hội Quốc hội giám sát toàn bộ mọi hoạt động
của bộ máy Nhà nước
Với vị trí đặc biệt nói trên của Quốc hội trong bộ máy Nhà nước ta, đòi
hỏi phương thức lãnh đạo của Đảng phải phù hợp với vị trí đó, bảo đảm
phát huy được vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, cơ quan đại
biểu cao nhất của nhân dân, bảo đảm cho ý chí của Đảng và lòng dân do
Quốc hội đại diện là thống nhất với nhau, Quốc hội mạnh và thực quyền
chính là Đảng mạnh
1.2 Sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội là sự lãnh đạo đối với một thể
chế tạo lập nền tảng chính trị - pháp lý cho sự tồn tại và phát triển của
Nhà nước và xã hội ta
Quốc hội nước ta ra đời và tồn tại trước hết là để tạo lập nền tảng chính
trị - pháp lý cho sự tồn tại và phát triển của Nhà nước và xã hội Nhờ vai trò
này mà toàn bộ tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước được xây dựng,
củng cố và hoàn thiện dựa trên nền tảng chính trị - pháp lý vững chắc
Hơn nửa thế kỷ qua với 11 khóa Quốc hội, ở nước ta đã có bốn bản Hiến
pháp và nhiều đạo luật, pháp lệnh, trong đó có những bộ luật lớn như Bộ
luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân
sự, … làm nền tảng chính trị - pháp lý không những cho tổ chức và hoạt
động của bộ máy Nhà nước mà còn là cơ sở pháp lý cho sự tồn tại và phát
triển các quan hệ kinh tế hiện nay Chỉ tính riêng Quốc hội các khóa trong
Trang 14Phần I
Lý luận chung về Quốc hội và lịch sử Quốc hội
thời kỳ đổi mới đã thông qua được 93 bộ luật và đạo luật và Uỷ ban thường
vụ Quốc hội thông qua 124 pháp lệnh
Như vậy, thực tiễn chỉ ra rằng, muốn xây dựng và củng cố vững chắc
nền tảng chính trị - pháp lý của đất nước không thể không ngừng chăm lo xây dựng và củng cố Quốc hội, phát huy vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện các chức năng lập hiến và lập pháp; quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước, giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước
Để giữ vững vai trò đó, đòi hỏi không ngừng đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng để Quốc hội phát huy được đầy đủ vai trò nói trên
1.3 Sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội là sự lãnh đạo đối với một thể chế vừa là Nhà nước vừa là nhân dân
Khác với các cơ quan nhà nước khác, Quốc hội có hai tư cách: Quốc hội vừa có tư cách nhân dân vừa có tư cách nhà nước Với tư cách là nhân dân, trong quá trình hoạt động của mình, Quốc hội luôn thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân, nói tiếng nói của nhân dân trong mối quan hệ với các
cơ quan Nhà nước khác Đồng thời, thông qua Quốc hội, nhân dân lại có điều kiện tham gia trực tiếp một cách rộng rãi, có hiệu lực và có hiệu quả vào các hoạt động của Nhà nước
Với tư cách là Nhà nước, Quốc hội chính là nhân dân được thống nhất lại dưới hình thức Nhà nước, được nhân dân ủy quyền thực hiện quyền lực Nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan Nhà nước khác và với chính mình Vì thế, có thể nói, Quốc hội vừa là nơi thực hiện và thể hiện chế độ dân chủ đại diện (dân chủ thông qua ủy quyền) và vừa là nơi thể hiện và thực hiện dân chủ trực tiếp (thông qua Quốc hội, nhân dân thể hiện trực tiếp
ý chí của mình) Sự kết hợp giữa dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện, một mặt được thể hiện và thực hiện thông qua hoạt động của người đại biểu nhân dân trong và ngoài kỳ họp, mặt khác còn thông qua tính tích cực của nhân dân trong việc tham gia các hoạt động của Quốc hội Quốc hội cũng là
nơi để nhân dân lao động “học” và “tập làm” dân chủ Vì thế, xây dựng và
Trang 15Nhà nước dân chủ Đúng như V.I.Lênin đã nói, không thể quan niệm một
nền dân chủ mà lại không có cơ quan đại diện1
Đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng phải phù hợp với
tính nhân dân và tính nhà nước kết tinh trong tổ chức và hoạt động của
Quốc hội, bảo đảm cho hoạt động của Quốc hội thể hiện mạnh mẽ quyền
lực nhà nước thuộc về nhân dân, vừa thể hiện ngày càng sâu sắc nền dân
chủ xã hội chủ nghĩa Tổ chức và hoạt động của Quốc hội phù hợp với ý chí
và nguyện vọng của nhân dân chính là nơi nhân dân thừa nhận và đánh giá
sự lãnh đạo của Đảng
1.4 Sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội là sự lãnh đạo đối với một tổ
sức mạnh vô địch của khối đại đoàn kết toàn dân được thống nhất lại
dưới hình thức Nhà nước
Sở dĩ Quốc hội kết tinh được những tinh hoa đó, bởi vì từ khi ra đời cho
đến nay, Quốc hội được xây dựng, củng cố và phát triển dựa trên cơ sở xã
hội rất rộng lớn, bao gồm các giai cấp, các tầng lớp trong cộng đồng nhân
dân và dân tộc Việt Nam
Với quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân và chế độ bầu cử tự do, tiến
bộ, thành phần đại biểu được bầu vào Quốc hội qua các khóa ngày càng thể
hiện chân thực hình ảnh “nhân dân thu nhỏ” Ngoài đại biểu của các giai
cấp công nhân và nông dân; nhiều nhân sĩ trí thức, nhiều nhà hoạt động tôn
giáo, nhiều người thuộc tầng lớp trên đã được bầu vào Quốc hội Điều đó
nói lên Quốc hội nước ta không chỉ là cơ quan quyền lực Nhà nước cao
nhất của riêng giai cấp công nhân, nông dân và tầng lớp trí thức mà còn là
của cả cộng đồng nhân dân với các giai cấp tầng lớp khác nhau trong xã
hội, thể hiện sâu sắc bản chất nhân dân của Nhà nước ta Đúng như Chủ
tịch Hồ Chí Minh đã từng nhận định: “Đó là một truyền thống quý báu của
1 V.I Lênin: Tuyển tập, tập 33, tr 57
2 Lời nói đầu Hiến pháp năm 1946
Trang 16Phần I
Lý luận chung về Quốc hội và lịch sử Quốc hội
Quốc hội ta, một ưu điểm cơ bản của chế độ ta” Từ đó có thể khẳng định
rằng, phát huy vai trò của khối đại đoàn kết dân tộc, sức mạnh của nhân
dân, không thể không đề cao và phát huy vai trò của Quốc hội Ngược lại, coi thường và hạ thấp vị trí và vai trò của Quốc hội chính là xem thường và
hạ thấp vai trò của nhân dân trong tổ chức và thực thi quyền lực Nhà nước, trong việc thực hiện những nhiệm vụ chính trị của đất nước dưới sự lãnh đạo của Đảng, đồng thời làm cho bộ máy Nhà nước xa rời bản chất của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Vì vậy, đổi mới nội dung và
phương thức lãnh đạo của Đảng sao cho phát huy và tăng cường tính nhân dân trong tổ chức cũng như hoạt động của Quốc hội Để làm điều đó, trước hết cần đổi mới sự lãnh đạo của Đảng trên các vấn đề liên quan đến bầu cử, ứng cử, vấn đề về nhân sự cấp cao trong bộ máy Nhà nước thuộc thẩm quyền của Quốc hội có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc chuyển Quốc hội từ hoạt động hình thức sang hoạt động thực quyền
2 Tiếp tục đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội
2.1 Các quan điểm tiếp tục đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội
Quan điểm chung là Đảng phải tiếp tục đổi mới về nội dung và phương thức lãnh đạo, phải đi đầu trong đổi mới với những bước đi thích hợp, phù hợp với đặc điểm của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước
- Đảng ta là Đảng cầm quyền, là Đảng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và
xã hội Vì vậy, khi đặt vấn đề đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội phải được xem xét trong mối quan hệ Đảng không chỉ lãnh đạo Quốc hội mà lãnh đạo tất cả bộ máy Nhà nước và xã hội Vì vậy, nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng không thể tách rời với nội dung và phương thức lãnh đạo bộ máy Nhà nước và xã hội nói chung Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của Quốc hội có những đặc trưng khác so với các cơ quan trong bộ máy Nhà nước nên nội dung và phương thức lãnh đạo của
Trang 17Đảng đối với Quốc hội có những nét đặc thù riêng biệt Không thể rập
khuôn, máy móc sử dụng một phương thức lãnh đạo giống nhau cho các cơ
quan Nhà nước khác nhau
- Đảng lãnh đạo Quốc hội, do nhân dân bầu ra, các vị đại biểu Quốc hội
đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân lao động cả nước Vì thế,
Đảng lãnh đạo vừa luôn luôn phải tôn trọng và phát huy vai trò của Quốc
hội, không xem mình đứng trên Quốc hội, áp đặt nội dung lãnh đạo của
mình, lại vừa phải là lực lượng tiên phong hướng dẫn, định hướng nội dung
và phương thức hoạt động của Quốc hội Phải chỉ rõ phạm vi và nội dung
lãnh đạo, bao gồm những vấn đề gì và đến mức độ nào
- Đảng lãnh đạo, chứ Đảng không chỉ đạo công việc cụ thể của Quốc
hội Đảng lãnh đạo nhưng phải thực sự tôn trọng Quốc hội với tư cách là cơ
quan dân cử, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất Phải thừa nhận về
phương diện chính trị và pháp lý rằng, Quốc hội chính là cơ quan được
nhân dân chính thức giao quyền lực Nhà nước và nhân dân thực hiện quyền
lực Nhà nước thông qua Quốc hội
- Đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội
phải bảo đảm cho nền tảng chính trị - pháp lý của quốc gia phát triển bền
vững, tăng cường mối quan hệ mật thiết giữa Đảng với Quốc hội và nhân
dân
Bất cứ đảng cầm quyền nào cũng không muốn mất đi quyền lãnh đạo
của mình hay rơi vào nguy cơ mất quyền lãnh đạo Việc mất quyền lãnh
đạo có thể xảy ra một khi chính trị không ổn định Quốc hội là nền tảng
chính trị - pháp lý cho một quốc gia Nền tảng đó không vững chắc chính là
nơi nảy sinh mất ổn định
Vì thế, đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với
Quốc hội sao cho Quốc hội ngày càng thực hiện tốt các chức năng lập hiến,
lập pháp; giám sát tối cao và quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước,
góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển, nhân dân phấn khởi, hăng say
Trang 18Phần I
Lý luận chung về Quốc hội và lịch sử Quốc hội
và an tâm lao động, đầu tư và mở rộng sản xuất kinh doanh, ngày càng đoàn kết, gắn bó, tin tưởng vào sự lãnh đạo của Đảng, Nhà nước và Quốc hội
2.2 Tiếp tục đổi mới nội dung lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội
Đảng lãnh đạo Nhà nước nói chung và Quốc hội nói riêng là nguyên tắc hiến định, song nội dung lãnh đạo bao gồm những vấn đề gì và bằng phương thức nào luôn là vấn đề đặc biệt quan trọng mà Đảng phải tìm tòi sáng tạo và sử dụng hợp lý phù hợp với từng thời kỳ cách mạng Việc xác định nội dung lãnh đạo bao gồm những gì và việc sử dụng những phương thức nào để đạt hiệu quả cao nhất luôn luôn là hai vấn đề liên quan mật thiết với nhau Mỗi nội dung lãnh đạo cần phải được chuyển tải bằng những phương thức tương thích với nó Về hoạt động lập pháp, sự lãnh đạo của Đảng bao gồm một số nội dung cơ bản sau:
a Lãnh đạo, định hướng hoạt động lập hiến, lập pháp
Trước hết, cần phải khẳng định rằng, đường lối chính sách của Đảng thể hiện trong các nghị quyết, quyết định của Đảng là nguồn của pháp luật nước ta Do đó, đường lối chính sách của Đảng là định hướng nội dung và
là cơ sở chính trị của pháp luật Pháp luật là sự thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng thành các quy tắc có tính bắt buộc chung
Trong điều kiện Đảng cầm quyền, đường lối không thể chế hoá thành pháp luật thì sự lãnh đạo không trở thành sức mạnh vật chất, sức mạnh có tính bắt buộc chung đối với xã hội Như vậy, Đảng không thể lãnh đạo
được đối với Nhà nước và xã hội Điều đó cho thấy rằng, nếu chủ trương,
đường lối của Đảng càng hoàn thiện, càng cụ thể, minh bạch, phù hợp với thực tiễn khách quan của đất nước thì việc thể chế hoá thành pháp luật là đúng đắn, càng có khả năng điều chỉnh các quan hệ xã hội, do vậy, sự lãnh đạo của Đảng càng được tăng cường
Trang 19Trên cơ sở các nội dung thể hiện đường lối của Đảng trong từng thời kỳ,
Quốc hội với chức năng lập hiến và lập pháp của mình thể chế hóa thành
các văn bản quy phạm pháp luật tương ứng
Sự lãnh đạo mang tính định hướng của Đảng đối với hoạt động lập pháp
trước hết là sự chỉ đạo trong việc xây dựng kế hoạch, chương trình lập
pháp Cùng với điều đó, nghị quyết của Đảng cần định hướng một số nội
dung thuộc về quan điểm như chính sách về đất đai, về kinh tế thị trường
nhiều thành phần định hướng xã hội chủ nghĩa, về cải cách tư pháp xây
dựng nhà nước pháp quyền…
b Lãnh đạo việc xây dựng tổ chức và đội ngũ cán bộ cho công tác lập pháp
Đây là một nội dung lãnh đạo quan trọng để nâng cao chất lượng của
hoạt động lập pháp Hoạt động lập pháp do nhiều người, nhiều chủ thể khác
nhau tham gia Sản phẩm của nó là sự kết tinh trí tuệ của nhiều cơ quan, tổ
chức và cá nhân Vì thế lãnh đạo công tác tổ chức và nhân sự là một nội
dung quan trọng về sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội Cần coi trọng
nội dung lãnh đạo này để sớm hình thành tổ chức bộ máy và đội ngũ cán
bộ, chuyên gia giỏi phục vụ hoạt động lập pháp đáp ứng đòi hỏi tăng nhanh
về số lượng, cao về chất lượng các dự án luật và pháp lệnh phục vụ nhiệm
vụ phát triển, hội nhập và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
c Lãnh đạo việc ban hành các đạo luật và pháp lệnh cụ thể
Như phần đầu của mục này đã trình bày, Đảng thông qua các nghị quyết
của mình để lãnh đạo, định hướng hoạt động lập pháp về nội dung và
chương trình kế hoạch Lãnh đạo bằng cách đó, mang tính chỉ đạo chung
Cùng với điều đó, Đảng còn lãnh đạo một cách cụ thể hơn bằng định hướng
nội dung đối với từng đạo luật, pháp lệnh cụ thể
Sự lãnh đạo của Đảng đối với từng đạo luật, pháp lệnh cụ thể là cần
thiết, tuy nhiên, để đẩy nhanh tiến độ xây dựng luật và pháp lệnh đồng thời
không sa vào công việc cụ thể của Nhà nước cũng cần phải đổi mới nội
dung lãnh đạo của Đảng theo hướng đề cao trách nhiệm của Đảng đoàn
Trang 20Phần I
Lý luận chung về Quốc hội và lịch sử Quốc hội
Quốc hội và Ban cán sự Đảng Chính phủ, của cá nhân và cơ quan có thẩm quyền trong các giai đoạn của quy trình lập pháp
d Lãnh đạo Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước
Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) và Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành có nhiệm vụ và quyền hạn: quyết định kế hoạch phát triển kinh tế
- xã hội, chính sách tài chính tiền tệ quốc gia, quyết định chính sách dân tộc, tôn giáo, quyết định tổ chức, nhân sự bộ máy Nhà nước…
Để các quyết định lãnh đạo của mình được thực hiện, phù hợp với ý chí
và nguyện vọng của nhân dân thông qua việc ủy thác cho các Đại biểu Quốc hội cần tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng sao cho ý Đảng lòng dân thống nhất là một theo một quy trình dân chủ, cởi mở, minh bạch, không gò bó, áp đặt, lắng nghe, tôn trọng ý kiến của nhau
đ Lãnh đạo Quốc hội thực hiện chức năng giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước
Nội dung cơ bản của lãnh đạo Quốc hội thực hiện chức năng giám sát đó
là lãnh đạo, chỉ đạo việc khắc phục những thiếu sót của quản lý nhà nước
do giám sát phát hiện ra Giám sát tối cao của Quốc hội chủ yếu tập trung giám sát ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước, nhất là giám sát Chính phủ
Vì thế, giám sát tối cao muốn nâng cao hiệu lực và hiệu quả, thì hậu quả pháp lý của nó phải là các nghị quyết trong đó xác định trách nhiệm của tổ chức và cá nhân là một nội dung quan trọng Những cá nhân thuộc đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội là những người nắm giữ những trọng trách cao nhất trong bộ máy nhà nước Vì thế, sự lãnh đạo của Đảng trong việc xác định trách nhiệm cá nhân - hậu quả pháp lý của giám sát tối cao phải được xem là một nội dung quan trọng trong sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) đã mở rộng thẩm quyền cho Quốc hội trong việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, thì sự lãnh đạo của Đảng cũng phải được mở rộng để Quốc hội có điều kiện thực hiện thẩm quyền này
Trang 212.3 Tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng với Quốc hội
Phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội là cách thức, quy
trình, phương pháp mà Đảng sử dụng để lãnh đạo Quốc hội thực hiện
những nội dung lãnh đạo của mình
Các phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước nói chung và
Quốc hội nói riêng đã được Đảng tổng kết và được thực hiện trong thực
tiễn Đối với những phương thức lãnh đạo này cần tiếp tục hoàn thiện và
nâng cao chất lượng, phù hợp với đặc thù về tổ chức và hoạt động của Quốc
hội
- Về phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội bằng đường lối,
quan điểm, các nghị quyết, các quyết định, chỉ thị, các nguyên tắc về các
vấn đề hệ trọng của đất nước
Cần tiếp tục nâng cao chất lượng của các nghị quyết, quyết định, chỉ thị
của Đảng Các nghị quyết hay quyết định càng đi sâu vào từng lĩnh vực của
đời sống xã hội, càng ổn định lâu dài, càng rõ ràng, minh bạch thì Quốc hội
càng chuyển tải đầy đủ, chính xác trong quá trình thể chế hoá Hiến pháp,
luật và pháp lệnh
- Về phương thức lãnh đạo, thông qua Đảng đoàn Quốc hội, các Đảng
viên là Uỷ viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Đại biểu Quốc hội
Trong điều kiện đổi mới hiện nay, để ý Đảng và lòng dân là một, việc
tiếp tục hoàn thiện và nâng cao chất lượng của phương thức lãnh đạo này
đòi hỏi các quyết định lãnh đạo của Đảng phải mềm dẻo, linh hoạt; tránh áp
đặt cứng nhắc Đặc biệt trong việc lãnh đạo về tổ chức nhân sự, Đảng phải
cung cấp đầy đủ thông tin để Quốc hội quyết định một cách thực chất; tránh
cung cấp thông tin một chiều, mang ý nghĩa chính trị chung chung và xem
nhẹ các thông tin về kinh tế, xã hội Đồng thời không ấn định một chiều chỉ
đơn điệu một phương án, để từ đó thông qua Đảng đoàn Quốc hội thuyết
phục đại biểu thông qua một phương án đó Làm như thế sẽ dẫn Quốc hội
Trang 22Phần I
Lý luận chung về Quốc hội và lịch sử Quốc hội
đến hoạt động hình thức, thụ động, không thể hiện được đầy đủ ý chí và nguyện vọng của nhân dân
- Đảng lãnh đạo bằng phương thức kiểm tra, giám sát các hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội
Đây cũng là phương thức lãnh đạo có tính truyền thống nhưng thực ra hiệu lực và hiệu quả còn hạn chế Vì thế, cần xây dựng một cơ chế kiểm tra, giám sát một cách hữu hiệu Cơ chế đó về phương diện Nhà nước, chưa có
cơ quan tổ chức nào có thẩm quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội Nên chăng, cần thành lập Toà án Hiến pháp để thông qua đó Đảng thực hiện kiểm tra, giám sát hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và tăng cường giám sát của nhân dân thông qua Mặt trận Tổ quốc các cấp
Ngoài những phương thức lãnh đạo truyền thống nói trên cần tiếp tục tìm tòi các phương thức lãnh đạo khác phù hợp Theo chúng tôi, có một số phương thức lãnh đạo mới sau đây:
- Phương thức lãnh đạo thông qua cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn theo quy định mới của Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội Đây là phương thức lãnh đạo mới cần được Trung ương và Bộ Chính trị sử dụng để góp phần nâng cao trách nhiệm và năng lực của những người được Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn Bằng phương thức này mà vai trò lãnh đạo của Đảng ngày càng được nâng cao, nhân dân ngày càng tin tưởng vào các cơ quan nhà nước Không nên quá thận trọng hoặc cường điệu việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các bộ trưởng Làm tốt phương thức lãnh đạo mới này chẳng những phát huy được vai trò của dân chủ đại diện mà còn là phương thức để Đảng xem xét đánh giá, sử dụng đảng viên của mình
Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương về công tác đối với Quốc hội cần được xem là các định hướng quan trọng nhất để Đảng đoàn Quốc
Trang 23hội chỉ đạo việc tổ chức thực hiện và tạo điều kiện để Quốc hội chủ động
hơn nữa
Sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội chủ yếu thông qua nghị quyết,
quyết định của Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị bằng các nội
dung, định hướng với các căn cứ khoa học và thực tiễn xác thực, thật sự
“tâm phục, khẩu phục” thì ý Đảng, lòng dân mới là một trong việc thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội
Bài học Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu chỉ ra rằng:
“Đảng viên và quần chúng thờ ơ với Đảng, không sẵn sàng và kiên quyết
đứng ra bảo vệ Đảng là do hậu quả của thái độ kiêu ngạo Cộng sản và
không có tính thuyết phục của Đảng, coi thường ý kiến của quần chúng,
việc lấy ý kiến mang tính hình thức và mị dân, đến lúc có tai biến người
dân và Đảng viên thường quay lưng lại với Đảng”
Trang 24Phần I
Lý luận chung về Quốc hội và lịch sử Quốc hội
Phạm Văn Hùng **
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Văn phòng Quốc hội
1 Khái niệm quyền lực
Trong lịch sử tư tưởng của nhân loại, quyền lực là vấn đề được đề cập rất sớm Trong các truyền thuyết thần thoại, tôn giáo, các nhà thần học đã xây dựng nên những nhân vật thần thánh có quyền lực siêu phàm, có khả năng tạo ra con người và chi phối mọi hoạt động tự nhiên - xã hội
Nhiều tác phẩm của các nhà triết học thời cổ đại bàn luận về vấn đề quyền lực Arixtốt (384- 322 trước công nguyên), người mà theo C.Mác là
"nhà tư tưởng vĩ đại nhất thời cổ đại" đã viết tác phẩm "Chính trị Aten" trong đó trình bày những đặc điểm cơ bản của quyền lực Theo ông, quyền lực không chỉ là cái vốn có của mọi sự vật biết cảm giác, mà của cả giới tự nhiên vô cơ Từ đó đến nay, con người tiếp tục bàn luận về vấn đề quyền lực song chưa có định nghĩa nào thực sự khoa học được mọi người chấp nhận
Nhà nghiên cứu chính trị người Mỹ Robert Dahl cho rằng, "quyền lực là khả năng bắt buộc mọi người phải làm cái gì đó mà họ không thể làm khác được"1
∗ Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp: Đặc san số 1/2001, chuyên đề về Hiến pháp và các luật về nhà nước với tên gọi là “Quyền lực của Quốc hội và vấn đề sửa đổi Hiến pháp” Vì Hiến pháp năm 1992đã được sửa đổi nên chúng tôi xin không đăng phần sau của bài viết bàn về sửa đổi Hiến pháp (BBT)
** Hiện là Tiến sĩ
1 Gareth Morn, Cách nhìn tổ chức từ nhiều góc độ, Nxb, Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội
Trang 25Max Weber (1864- 1920), nhà xã hội học nổi tiếng của Đức quan niệm quyền lực là "khả năng mà một kẻ hành động trong mối quan hệ xã hội có một vị trí để thực hiện ý chí mong muốn của mình bất chấp sự chống đối"1
Từ điển Hán - Việt của tác giả Đào Duy Anh giải thích quyền lực là "cái sức mạnh có thể cưỡng chế người ta phải phục tùng mình"2
Các tác giả của cuốn Bách khoa triết học Xô Viết cho rằng, quyền lực là khả năng thực hiện ý chí của mình có tác động đến hành vi, phẩm hạnh của người khác nhờ một phương tiện nào đó như uy tín, quyền hành, nhà nước, sức mạnh 3
Một phạm trù khác có liên quan chặt chẽ tới khái niệm quyền lực là vấn
đề quyền uy Trong tác phẩm bàn về quyền uy, Ăng Ghen quan niệm
"quyền uy nói ở đây có nghĩa là ý chí của người khác mà người ta buộc chúng ta phải tiếp thu Mặt khác quyền uy lấy sự phục tùng làm tiền đề”4 Hầu hết các tác giả kể trên khi nói tới quyền lực là nói tới sức mạnh Tóm lại, chúng ta có thể hiểu quyền lực là khả năng áp đặt ý chí của mình với người khác, tác động đến khả năng động viên các nguồn lực để đạt được mục đích của mình
2 Bản chất quyền lực của Quốc hội
Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 quy định: Quốc hội không chỉ là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân mà còn là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Vậy, bản chất quyền lực của Quốc hội là gì?
3 Chính trị học Mác - Lênin, Học viện hành chính quốc gia, Nxb Giáo dục 1998, tr 68
4 C.Mác và Ph Ăng Ghen toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội 1994, tập 18,
tr 418
Trang 26Quyền lực của Quốc hội
Các nhà xã hội học quan niệm quyền lực bao gồm các loại như: cưỡng bức, uy quyền, quyền lực tuyệt đối, quyền lực quân chủ, quyền lực thiểu số, quyền lực dân chủ1
Nhà tương lai học nổi tiếng người Mỹ Alvin Toffler phân loại quyền lực theo nguồn gốc sinh ra nó và cho rằng, quyền lực gồm có quyền lực bạo lực, quyền lực của cải và quyền lực tri thức2
Dưới một góc độ khác, Max Weber đã phân tích trong các tổ chức hiện đại có ba dạng quyền lực tri thức:
Như vậy, tuỳ theo quan điểm nghiên cứu, cách tiếp cận và mục đích nghiên cứu mà tác giả có những quan niệm khác nhau về nguồn gốc quyền lực Mỗi quan niệm có những yếu tố hợp lý và không hợp lý Chẳng hạn, nghiên cứu kỹ quan điểm của Alvin Toffler chúng ta sẽ nhận thấy tính chất siêu hình và thâm ý chính trị của tác giả Bàn về quyền lực bạo lực, Alvin Toffler chủ yếu khai thác mặt trái của nó và cho rằng, quyền lực bạo lực là
Trang 27loại quyền lực kém phẩm chất nhất Theo ông, quyền lực của cải có giá trị bậc trung bình, quyền lực trí tuệ có phẩm chất cao nhất Alvin Toffler không thấy được vai trò có tính cách mạng của bạo lực nhằm lật đổ quyền lực chính trị của giai cấp thống trị đã lỗi thời để xác lập quyền lực chính trị của lực lượng cách mạng trong những thời kỳ lịch sử nhất định Ông cũng không thấy rằng, trong xã hội có đối kháng giai cấp, giai cấp nào nắm được hầu hết tư liệu sản xuất trong tay sẽ là giai cấp nắm toàn bộ quyền lực cơ bản trong xã hội, từ quyền lực kinh tế đến quyền lực chính trị, quyền lực tư tưởng và tinh thần
Quan điểm của Alvin Toffler chỉ biết phê phán mặt tiêu cực của quyền lực bạo lực rất giống quan điểm của Đuy Rinh đã bị ĂngGhen bác bỏ trong
tác phẩm Chống Đuy Rinh 1
Từ sự phức tạp về vấn đề quyền lực như đã trình bày ở trên, có thể thấy,
để xác định đúng tính chất quyền lực của Quốc hội với tư cách là quyền lực của một thiết chế nhà nước thì không thể không tiếp cận vấn đề này bằng phương pháp luận của chính trị học Mác -Lê nin, theo đó, quyền lực trong
xã hội có cấu trúc phức tạp, được tạo thành từ nhiều loại khác nhau Trong
đó đáng chú ý nhất là quyền lực xã hội và trong xã hội có giai cấp là quyền lực chính trị
Quyền lực xã hội thể hiện ý chí chung, nhờ đó xã hội có được tổ chức và trật tự Loại quyền lực này xuất phát từ sự cần thiết phải có quản lý hoạt động chung của tập thể, của cộng đồng làm cơ sở xã hội là cái vốn có của mọi xã hội Quyền lực này không mang tính giai cấp
Quyền lực chính trị là quyền lực của một hay của liên minh giai cấp, tập đoàn xã hội, là khả năng của một giai cấp thực hiện lợi ích khách quan của mình Trong tác phẩm "Tuyên ngôn của Đảng cộng sản", Mác và ĂngGhen
1 C.Mác và Ph Ăng Ghen toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội 1994, tập 20,
tr 257
Trang 28Quyền lực của Quốc hội
quan niệm: "quyền lực chính trị theo đúng nghĩa đen của nó là bạo lực có tổ chức của một giai cấp để trấn áp giai cấp khác"1 Thực ra, quyền lực chính trị không phải lúc nào cũng bị giai cấp thống trị sử dụng một cách tiêu cực
mà trong những điều kiện nhất định nó còn là một động lực cách mạng Mác cũng khẳng định: "Bạo lực là bà đỡ của một xã hội cũ đang thai nghén một chế độ mới Bản thân bạo lực là một tiềm lực kinh tế"2
Là một bộ phận của quyền lực xã hội, quyền lực chính trị bao giờ cũng mang tính giai cấp Nó luôn có tính thống nhất về cơ bản trong sự biểu hiện
ra bên ngoài của mình Trong quan hệ nội bộ giai cấp, quyền lực chính trị
có thể chứa đựng những mâu thuẫn nhất định
Quyền lực chính trị của giai cấp cầm quyền được tổ chức thành nhà nước Do đó, xét về bản chất, quyền lực nhà nước là quyền lực của giai cấp thống trị Nó được thực hiện bằng cả một hệ thống chuyên chính do giai cấp đó lập ra Đây là điểm khác nhau cơ bản về việc phân tích bản chất quyền lực của học thuyết Mác -Lênin so với các học thuyết của các nhà xã hội học phương Tây cố ý né tránh việc phân tích bản chất giai cấp của quyền lực Họ phủ nhận quan điểm của chủ nghĩa duy vật lịch sử trong việc khẳng định sự gắn bó chặt chẽ giữa quyền lực chính trị và quyền lực kinh tế với sở hữu theo pháp luật về tư liệu sản xuất Họ cho rằng, quan điểm đó không phù hợp với sự phân tích quyền lực và thống trị ở xã hội công nghiệp3 Quốc hội là một cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập bằng một cuộc bầu cử trực tiếp trên phạm vi toàn quốc Hiến pháp xác định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì xét về tính chất, quyền lực của Quốc hội là
Trang 29quyền lực chính trị của nhân dân, tức là cơ quan đại diện, thực hiện quyền lực do nhân dân uỷ quyền
3 Phạm vi quyền lực của Quốc hội
Sẽ là thiếu sót lớn nếu nghiên cứu tính chất quyền lực mà không đề cập tới phạm vi quyền lực của Quốc hội Vấn đề đã từng gây tranh luận từ nhiều thập kỷ nay là: phạm vi quyền lực của Quốc hội đến đâu? Ngay từ năm 1957, khi nghiên cứu về tính chất của Quốc hội, nhà nước dân chủ nhân dân, có tác giả cho rằng "là một cơ quan do toàn thể nhân dân bầu ra, đại diện chân chính cho ý chí và nguyện vọng của toàn thể nhân dân, Quốc hội tập trung mọi quyền lực của nhà nước, trực tiếp hành xử quyền lập pháp, kiểm soát, giám đốc mọi cơ quan nhà nước khác, phụ trách công tác hành chính, tư pháp”1 Có thể nói, đây là quan điểm chính thống trước đây cho đến ngày nay không ít người vẫn còn công nhận2 Điều này phần nào
đã lý giải vì sao khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, Hiến pháp năm
1959, Hiến pháp năm 1980 bao giờ cũng có một khoản cho phép Quốc hội
tự quy định thêm quyền hạn cho mình hoặc cho phép Quốc hội được trao thêm quyền hạn cho cơ quan thường trực của Quốc hội hoặc cho Chính phủ3 khi xét thấy cần thiết
Về mặt lý luận, để bảo vệ cho quan điểm của mình, hầu hết các tác giả đều trực tiếp hay gián tiếp căn cứ vào ý kiến của Mác trong tác phẩm “Nội chiến ở Pháp” cho rằng, "Công xã không nên là một cơ quan đại nghị, mà
1996, tr 39; Bài Vị trí của Quốc hội trong bộ máy nhà nước - Báo Pháp luật số ra ngày 7-1997
18-3 Xem Hiến pháp năm 1959: Điều 50, Khoản 18; Điều 74, Khoản 15; Hiến pháp năm 1980- Điều 83, Khoản 15; Điều 100, Khoản 21; Điều 107, Khoản 26
Trang 30Quyền lực của Quốc hội
phải là một cơ thể hành động, vừa hành chính vừa lập pháp"1 Theo chúng tôi, đây chỉ là sự chia cắt ý kiến của Mác để khẳng định về mặt lý luận quan điểm Quốc hội tập trung mọi quyền lực nhà nước Quan điểm viện dẫn kinh điển này là rất phiến diện Thực ra, khi tổng kết phong trào Công xã Pari, tư tưởng của Mác ghi nhận về việc thiết lập một thiết chế quyền lực vừa lập pháp vừa hành pháp còn phải gắn với một loạt các yếu tố khác trong đó yếu
tố có tính quyết định là công xã phải được dùng làm công cụ để xóa mọi cơ
sở kinh tế của chính ngay sự tồn tại của giai cấp, tức là xoá bỏ chế độ tư hữu, điều kiện phát sinh mâu thuẫn giai cấp và thống trị giai cấp Thời kỳ này Mác mới phác hoạ những nét cơ bản của cách tổ chức quyền lực trong
mô hình nhà nước xã hội chủ nghĩa đầu tiên Vì công xã Pari chỉ tồn tại có
72 ngày nên Mác rất thận trọng khi đưa ra những kết luận cụ thể để giai cấp công nhân có thể vận dụng trong cuộc cách mạng sau này Một mặt, Mác khẳng định: Công xã "là hình thức chính trị rốt cuộc đã tìm ra được khiến cho nó có thể thực hiện việc giải phóng lao động về kinh tế"2 Mặt khác, Mác cũng đã dự liệu, ngăn ngừa căn bệnh ảo tưởng về việc ngay lập tức có thể giải quyết được mọi vấn đề bằng cách tổ chức quyền lực kiểu Công xã Mác chỉ rõ rằng: "Giai cấp công nhân không hề trông mong Công xã có những phép lạ Giai cấp công nhân không có những ảo tưởng hoàn toàn có sẵn để thực hiện bằng sắc lệnh của nhân dân Nó biết rằng muốn thực hiện được việc giải phóng cho bản thân mình và đồng thời đạt được hình thức sinh hoạt cao hơn mà xã hội hiện đại, do bản thân sự phát triển kinh tế của
nó, đang không thể nào không hướng tới, thì nó sẽ phải trải qua nhiều cuộc đấu tranh lâu dài và trải qua một loạt những quá trình lịch sử làm biến đổi
cả hoàn cảnh và con người"3
Trang 31Như vậy, muốn có một thiết chế tập trung quyền lực kiểu Công xã Pa ri vừa lập pháp, vừa hành pháp thì phải trải qua một quá trình lâu dài Là người kế thừa, phát triển những tư tưởng Mác, V.I.Lê nin đã giải thích ý nghĩa của vấn đề kết hợp lập pháp và hành pháp như sau: "Kết hợp những chức năng lập pháp và hành pháp bằng chuyển sang thủ tiêu nhà nước kiểu theo nghĩa là lãnh đạo các công việc của Nhà nước không phải do một hay nhiều cơ quan đặc biệt đảm đương, mà do toàn thể các thành viên của nhà nước đảm nhiệm Bằng cách nào? Đó là "Chế độ lập pháp nhân dân trực tiếp thuộc một kiểu riêng, kiểu mới mà Ăng Ghen đã bác bỏ dưới chế độ tư bản"1
Lời giải thích của V.I.Lênin có ý nghĩa đặc biệt quan trọng ở chỗ, khi xây dựng thiết chế kết hợp chức năng lập pháp và chức năng hành pháp là thực hiện bước chuyển nhảy vọt về cách thức thực hiện quyền lực Từ chỗ nhân dân vừa trực tiếp thực hiện quyền lực của mình, vừa thông qua cơ quan đại diện chuyển sang thực hiện quyền lực chỉ bằng hình thức trực tiếp Khi đó, nhà nước không còn là nhà nước nữa, không còn là một cơ quan đặc biệt nữa Nhà nước đã được cải biến thành tổ chức tự quản để nhân dân
sở hữu tư nhân như một yếu tố cần thiết của nền kinh tế nhiều thành phần
1 Lê nin toàn tập, Nxb Tiến Bộ, Mát - xcơ- va 1976, tập 33, tr 323
Trang 32Quyền lực của Quốc hội
Trong thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội nếu chỉ duy trì hai hình thức
sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là chưa phù hợp Khi ban hành Bộ luật Dân sự năm 1995, Quốc hội đã xác định nước ta trong giai đoạn hiện nay
có bảy hình thức sở hữu gồm: sở hữu toàn dân, sở hữu của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu hỗn hợp và sở hữu chung Vì vậy, tổ chức quyền lực theo kiểu Công xã trong tình hình hiện nay là chưa phù hợp và quan niệm Quốc hội tập trung mọi quyền lực nhà nước cũng cần phải có sự điều chỉnh
Để đánh giá đúng đắn phạm vi quyền lực của Quốc hội còn phải căn cứ vào các quy định của Hiến pháp hiện hành Theo quy định tại Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 thì Quốc hội trước hết là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân Thông qua một cuộc bầu cử trực tiếp, Quốc hội được thành lập và trở thành cơ quan đại diện thực hiện quyền lực do nhân dân uỷ quyền Chính vì Quốc hội là cơ quan đại diện, nên Quốc hội không thể là
cơ quan tập trung mọi quyền lực Nhân dân còn thực hiện quyền lực của mình bằng hình thức trực tiếp như bầu cử, thực hiện quyền tự quyết định khi nhà nước trưng cầu ý dân, giám sát đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, đại biểu dân cử Quốc hội chỉ được thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn trong phạm vi nhân dân uỷ quyền và đã được Hiến pháp quy định ở Điều 83 và Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 So với Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, tư tưởng về việc Quốc hội tự quy định thêm quyền hạn cụ thể cho mình hoặc cho phép mình được trao thêm quyền lực cho cơ quan thường trực của Quốc hội hoặc Chính phủ đã hoàn toàn bị loại bỏ ra khỏi Hiến pháp năm 1992 Đây là một khuynh hướng tiến bộ đánh dấu bước đổi mới quan trọng trong việc tổ chức, phân công lao động quyền lực
ở nước ta
Theo Điều 83 của Hiến pháp năm 1992, Quốc hội còn là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nhưng liệu Quốc hội có phải là cơ quan quyền lực duy nhất hay không? Trở lại với khái niệm quyền lực và quyền uy thì riêng trong bộ máy nhà nước cấp Trung ương ở nước ta có năm cơ quan quyền lực gồm: Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao,
Trang 33Viện kiểm sát nhân dân tối cao Mỗi cơ quan này có địa vị pháp lý riêng, thực hiện quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và đều đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Vì vậy, quan niệm Quốc hội tập trung mọi quyền lực trong
cơ chế tổ chức quyền lực của nước ta hiện nay là chưa chính xác Vì lẽ đó
mà Quốc hội cũng không phải là cơ quan làm nhiệm vụ phân công hoặc uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước cấp cao thực hiện quyền lực của Quốc hội
Có thể so sánh mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong một số Hiến pháp để đánh giá đúng đắn phạm vi quyền lực của Quốc hội Theo Điều
104 của Hiến pháp năm 1980 thì Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước CHXHCNVN, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Trong mối quan hệ này, địa vị pháp lý của Chính phủ chẳng khác gì một Uỷ ban của Quốc hội Đây là một
mô hình tổ chức quyền lực điển hình cho việc áp dụng tư tưởng về một nhà nước kiểu Công xã vừa lập pháp, vừa hành pháp Đến Hiến pháp năm 1992, nhà nước ta đã có sự điều chỉnh lớn về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ Theo Điều 109 của Hiến pháp năm 1992 thì Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của Nhà nước CHXHCNVN Ở đây, Chính phủ một mặt vẫn phải phụ thuộc vào Quốc hội, mặt khác vẫn có vị trí tương đối độc lập so với Quốc hội Điều này đã
mở ra cho Chính phủ những khả năng hoạt động linh hoạt, nhạy bén hơn trong khi thực hiện chức năng quản lý, điều hành đất nước phù hợp với nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần
Cũng có ý kiến cho rằng, thông qua hoạt động lập pháp, Quốc hội quy định tổ chức, quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước có nghĩa là Quốc hội đã tập trung mọi quyền lực và phân công cho các cơ quan này thực hiện quyền lực của mình Lập luận này là không lôgic
vì quyền lực về cội nguồn là của nhân dân Nhân dân đã uỷ quyền cho Quốc hội bằng một cuộc bầu cử Chẳng lẽ Quốc hội lại chọn phương thức
uỷ quyền cho các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước để thực thi quyền lực của nhân dân hay sao? Thực tiễn pháp lý hiện nay tuy Quốc hội có uỷ
Trang 34Quyền lực của Quốc hội
quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ thực hiện một phần quyền lực của mình trong lĩnh vực lập pháp nhưng đó chỉ là bước đi trong thời kỳ quá độ Về lâu dài, để bảo đảm Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao thì Quốc hội phải trực tiếp thực hiện quyền lực mà Hiến pháp đã trao cho Quốc hội Cần khẳng định rằng, Quốc hội tiến hành các hoạt động lập pháp, quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước là thực hiện chức năng do Hiến pháp quy định chứ tuyệt nhiên không phải là hoạt động uỷ quyền quyền lực hiểu theo nghĩa đen của từ này Quyền lực của các cơ quan nhà nước cấp cao và chính quyền địa phương xét về bản chất cũng là quyền lực chính trị của nhân dân Quan niệm quyền lực của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước có được
là do Quốc hội phân công hoặc uỷ quyền đã đặt các cơ quan này ra ngoài phạm trù quyền lực chính trị Mặt khác, quan niệm Quốc hội thực hiện quyền lực do nhân dân giao cho bằng cách lại uỷ quyền tiếp cho các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước là chưa đánh giá đầy đủ trách nhiệm của Quốc hội […]1
Tóm lại, việc đánh giá đúng bản chất quyền lực của Quốc hội rất có ý nghĩa về mặt lý luận và thực tiễn Về mặt lý luận, chúng ta không đi quá xa quan niệm về phạm vi quyền lực của Quốc hội và cần phải thay đổi quan niệm của một thời cho rằng mọi vấn đề về tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước đều có thể trở thành hiện thực thông qua hoạt động của Quốc hội, từ
đó có thể sửa đổi Hiến pháp bổ sung quyền lực cho Quốc hội, tạo cho nó những uy quyền tuyệt đối để giải quyết tất cả các vấn đề của đời sống xã hội nhưng thực tiễn lại không thể thực hiện được Hậu quả tất yếu sẽ làm cho bộ máy nhà nước bị xơ cứng, hoạt động kém hiệu quả vì không có khả năng thích ứng với sự vận động của các quan hệ xã hội như tình hình trước khi có Hiến pháp năm 1992 Về mặt thực tiễn, cần suy nghĩ làm thế nào để Quốc hội thực hiện được quyền lực của mình theo đúng nghĩa đen của từ
1 Đoạn này tác giả viết về kiến nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1992 mà trong đó một số nội dung đã được thể hiện trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), vì vậy chúng tôi xin lược bỏ
Trang 35này Nghĩa là ở bất kỳ chức năng nào, Quốc hội cũng phải thể hiện ở vị trí cao nhất của ngọn tháp quyền lực nhà nước […]1./
1 Đoạn này tác giả viết về kiến nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1992 mà trong đó một số nội dung đã được thể hiện trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), vì vậy chúng tôi xin lược bỏ (BBT)
Trang 36“Quyết” ở Quốc hội
ta “quyết” như thế nào Việc trưng dụng tài sản cá nhân có thể được đưa ra một cách dân chủ Ngược lại, chủ trương về mũ bảo hiểm xe máy không khéo lại bị coi là một sự áp đặt Thực tế cho thấy, việc xây đường, xây cảng, làm nhà máy tất cả đều là những việc làm tốt đẹp và đều vì lợi ích của nhân dân Tuy nhiên, chúng vẫn có thể được đưa ra như những quyết định mang tính áp đặt Để khắc phục tình trạng này, việc đưa các vấn đề quan trọng của đất nước ra thảo luận và quyết định ở Quốc hội là rất cần thiết Dưới đây là một vài lý do
Trước hết, Quốc hội là cơ quan được uỷ quyền (thông qua bầu cử) Bạn
đã bao giờ uỷ quyền cho ai đó bốc thăm thay mình chưa? Có lẽ là đã từng
∗ Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 12/2002
Trang 37Vậy thì bạn hiểu tất cả: kết quả của việc bốc thăm không phải bao giờ cũng làm bạn vừa lòng, nhưng bao giờ cũng được bạn chấp nhận (lần sau, có thể, bạn sẽ không uỷ quyền cho người kia nữa Nhưng đó lại là một câu chuyện khác) Ngược lại, việc ai đó giành quyền bốc thăm và áp đặt kết quả cho bạn sẽ là điều không bao giờ được bạn hoan nghênh Hoạt động lập pháp không phải là chuyện bốc thăm Thế nhưng, quy chế pháp lý của sự uỷ quyền trong cả hai trường hợp đều hoàn toàn giống nhau Ở nước ta, “mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” (Điều 2, Hiến pháp năm 1992) Nếu chủ quyền quốc gia thuộc về nhân dân thì những quyết định ảnh hưởng đến lợi ích của nhân dân nên do các cơ quan được uỷ quyền (Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp) ban hành hoặc phê chuẩn Các quyết định như vậy sẽ hợp hiến, hợp pháp và phản ánh được mối quan tâm đa dạng của cử tri
Hai là, các đại biểu Quốc hội đều nhận được sự uỷ quyền từ cử tri và
đều được uỷ quyền ngang nhau Đây là một trong những đặc tính quan trọng nhất của Quốc hội: Quốc hội là tổ chức do các thành viên bình đẳng hợp thành Bình đẳng đi liền với dân chủ Bình đẳng cũng tạo tiền đề cho những tranh luận thật sự Một cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng và
tổ chức theo cấp bậc thường khó bảo đảm được điều này Trên thực tế, tại không ít các cuộc họp, “vừa lòng cấp trên” là tiêu chí ứng xử của rất nhiều diễn giả Các cuộc họp như thế thật là vô bổ và tốn kém thời gian
Ba là, Quốc hội là cơ quan đại diện Cư dân sinh sống trên mảnh đất
Việt Nam có tới 80 triệu người Lợi ích của chúng ta có nhiều điểm tương đồng, nhưng cũng có những điểm khó dung hoà Ví dụ, chính sách bảo hộ sản xuất trong nước có lợi cho các nhà sản xuất, thì thiệt thòi cho những người tiêu dùng; nâng giá nông sản có lợi cho nông dân, thì thiệt thòi cho công nhân và những người làm công ăn lương “Không thể nào được tất cả!”, câu trả lời khá “thẳng ruột ngựa” của Bộ trưởng Bộ Thương mại
Trang 38“Quyết” ở Quốc hội
Trương Đình Tuyển tại phiên chất vấn của Quốc hội ngày 25/11/2002 khẳng định một thực tế là: muốn vượt qua bế tắc chúng ta phải biết mặc cả
và thoả hiệp Mặc cả và thoả hiệp chỉ có thể thực hiện được bởi sự thoả thuận giữa các đại biểu Quốc hội đại diện cho các tầng lớp dân cư khác nhau
Bốn là, Quốc hội quyết định theo chế độ tập thể Ở Quốc hội không ai có
thể quyết định được một mình Mỗi đại biểu Quốc hội đều có một phiếu, và mỗi quyết định đều phải bỏ phiếu để thông qua Các quyết định của Quốc hội vì vậy là ý chí của đa số Đa số không phải bao giờ cũng đúng, nhưng thường ít sai hơn thiểu số Ngoài ra, dân chủ không phải là cái gì khác ngoài sự tuân thủ ý chí của đa số (nhân đây, cần lưu ý: quyền thống trị của
đa số là điểm khác nhau cơ bản giữa dân chủ và pháp quyền Trong một nền pháp quyền, không phải bao giờ đa số cũng có quyền áp đặt ý chí cho thiểu số, đặc biệt là trong những vấn đề liên quan tới các quyền hiến định của công dân)
Năm là, Quốc hội ban hành quyết định dựa trên những nguyên tắc và thủ
tục định trước, vì vậy chất lượng thường được bảo đảm Ví dụ: Quốc hội chỉ quyết định sau khi thảo luận; chỉ thảo luận sau khi nghe báo cáo thẩm tra; chỉ thẩm tra sau khi nghe báo cáo Nguyên tắc và thủ tục của Quốc hội
là “công nghệ thực thi quyền lực” của Quốc hội Mọi công nghệ đều cần được thường xuyên đổi mới và hoàn thiện Ít có thứ công nghệ nào “năm mươi năm vẫn chạy tốt” Với những quy tắc và thủ tục định trước, Quốc hội
sẽ tránh được cách ban hành quyết định độc đoán, chuyên quyền
Sáu là, Quốc hội làm việc theo chế độ công khai Công khai gắn liền với
minh bạch Người dân có điều kiện để thấy hết các lý lẽ, các thuận lợi, cũng như khó khăn của từng quyết định Thực tế cho thấy, những quyết định được người dân thấu hiểu và ủng hộ là những quyết định tốt nhất
Trang 39Cuối cùng, cơ quan lập pháp quyết định, cơ quan hành pháp thi hành âu
cũng là một sự sáng suốt trong việc tổ chức quyền lực nhà nước Sự “phân công, phân nhiệm” này là thiết chế giản dị và hiệu quả để chống lạm quyền
Trang 40Tư tưởng Hồ Chí Minh về việc tổ chức và xây dựng Quốc hội
thực hiện quyền lực của nhân dân
TƯ TƯỞNG HỒ CHÍ MINH VỀ VIỆC TỔ CHỨC
VÀ XÂY DỰNG QUỐC HỘI THỰC HIỆN QUYỀN LỰC
CỦA NHÂN DÂN ∗
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật
Văn phòng Quốc hội
1 Tư tưởng quyền lực thuộc về nhân dân tất yếu dẫn đến việc thành lập Quốc hội trong chính thể dân chủ cộng hoà
Trong lịch sử của nhân loại, vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực luôn luôn là vấn đề phức tạp nhất và là nguyên nhân của biết bao những cuộc chiến tranh hoặc nội chiến Thời kỳ phong kiến, toàn bộ quyền lực thuộc về nhà vua Nhà vua vừa là người ban hành ra pháp luật đồng thời lại là vị pháp quan tối cao trong một nhà nước Đây là cơ chế tổ chức quyền lực điển hình cho việc ban hành các quyết định tuỳ tiện của người đứng đầu quốc gia Mác đã phê phán cơ chế tổ chức quyền lực kiểu này và cho rằng:
“sự tuỳ tiện là quyền lực của vua” hay “quyền lực của vua là sự tuỳ tiện”1
∗ Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 1/2001
** Hiện là Tiến sĩ
1 C.Mác và Ph.Ăng ghen toàn tập, Nxb Chính trị Quốc gia -Sự thật, Hà Nội 1995, tập 1,
tr 335