Bối cảnh chính sách
Việc thu hút nguồn lực cho phát triển kinh tế là nhu cầu thiết yếu của các tỉnh nhằm nâng cao nền kinh tế địa phương Sự thành công trong việc thu hút đầu tư phụ thuộc vào chính sách, khả năng tiếp cận vốn, lao động và cơ sở hạ tầng Trong bối cảnh nguồn vốn huy động còn hạn chế, việc chi tiêu ngân sách một cách hiệu quả sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao năng lực cạnh tranh của tỉnh Đặc biệt, phân cấp ngân sách sẽ thúc đẩy các tỉnh trong việc huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hiệu quả hơn.
Phân cấp ngân sách nhà nước đang trở thành xu hướng toàn cầu, ngay cả tại các nước đang phát triển Sự thay đổi trong cơ cấu quản trị đã tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động hơn trong quản lý thu chi ngân sách, từ đó thúc đẩy các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của địa phương.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, việc phân cấp ngân sách giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương nhằm đảm bảo tính chủ động cho chính quyền địa phương trong thực hiện nhiệm vụ Phân cấp ngân sách mang lại lợi thế cho các tỉnh có nguồn thu cao, nhưng cũng khiến nhiều địa phương phụ thuộc vào trợ cấp ngân sách, tạo ra tính hai mặt trong vấn đề này Một mặt, cơ chế “xin cho” trong phân bổ nguồn lực đã trở thành thông lệ giữa trung ương và địa phương; mặt khác, các tỉnh có thể lập kế hoạch thu thấp để giữ lại phần dôi dư, trong khi phân cấp chi ngân sách không phản ánh đúng các yếu tố chi phí và nhu cầu Qua phân cấp, địa phương có khả năng huy động nhiều nguồn lực cho đầu tư hạ tầng, nhưng vẫn cần đảm bảo cân đối ngân sách.
Tuyên Quang là tỉnh miền núi phía Bắc với dân số 731 nghìn người và tốc độ tăng trưởng bình quân giai đoạn 2001-2005 đạt 11,04%, giai đoạn 2006-2010 đạt 13,53% Mặc dù có mức tăng trưởng cao, tỉnh vẫn còn nghèo với thu nhập bình quân đầu người chỉ đạt 12,6 triệu đồng/năm, bằng 60% mức trung bình cả nước, và tỷ lệ đô thị hóa chỉ khoảng 13% Theo đánh giá của VNCI năm 2012, năng lực cạnh tranh cấp tỉnh đứng thứ 56/63 Để thúc đẩy phát triển kinh tế, Tuyên Quang đang tập trung vào cơ cấu kinh tế công nghiệp - dịch vụ - nông lâm nghiệp, đặc biệt phát triển các ngành công nghiệp chế biến lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng và khai thác khoáng sản.
Chính sách của tỉnh Tuyên Quang tập trung vào việc xây dựng kết cấu hạ tầng công nghiệp và giao thông, đồng thời chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ Để phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách cần đáp ứng nhu cầu nâng cao năng lực sản xuất và xây dựng cơ sở hạ tầng Tuy nhiên, do xuất phát điểm là một tỉnh nghèo, việc huy động nguồn lực ngoài ngân sách gặp khó khăn, khiến tài chính công trở thành đòn bẩy chính cho tăng trưởng kinh tế Chi tiêu công vẫn phụ thuộc chủ yếu vào trợ cấp từ ngân sách trung ương, trong khi nguồn thu ngân sách địa phương chưa đảm bảo cho các khoản chi thường xuyên Gần như toàn bộ nguồn lực cho chi phát triển là từ trợ cấp, làm giảm tính tự chủ trong thực hiện các chương trình phát triển Cơ cấu thu ngân sách thiếu bền vững, phụ thuộc vào các khoản thu đặc biệt và thiếu ổn định, với tổng doanh thu từ thuế, phí chỉ đáp ứng gần 40% chi thường xuyên, còn 60% phụ thuộc vào trợ cấp Nguồn vốn cho đầu tư phát triển chủ yếu từ ngân sách cấp trên, trong khi huy động đầu tư tư nhân chưa phát triển.
Huy động nguồn vốn cho phát triển kinh tế là một thách thức lớn, yêu cầu tỉnh phải tăng cường nguồn thu từ ngân sách địa phương Điều này không chỉ đảm bảo các khoản chi thường xuyên mà còn hướng tới việc tăng cường nguồn lực cho đầu tư phát triển.
Bảng 1.1 Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương
Ngân sách tỉnh hiện đang phụ thuộc nhiều vào nguồn ngân sách trung ương (NSTƯ), điều này hạn chế tính linh hoạt và chủ động của chính quyền địa phương trong việc quyết định chi tiêu cho đầu tư phát triển Sự phụ thuộc này đặc biệt ảnh hưởng đến việc chi cho xây dựng cơ sở hạ tầng “cứng”, cần thiết để nâng cao khả năng thu hút đầu tư và tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển của doanh nghiệp.
Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu này nhằm đạt ba mục tiêu chính: (i) phân tích chính sách phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh để đề xuất một mô hình tài chính công hợp lý; (ii) đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu và sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách tỉnh, nhằm phân tích tác động của cấu trúc ngân sách hiện tại đến chính sách phát triển kinh tế - xã hội; (iii) so sánh cơ cấu thu, chi ngân sách của một số địa phương tương đồng như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng để đưa ra khuyến nghị chính sách cho tài chính công tỉnh Tuyên Quang.
STT Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình quân
1 Thu NSNN trên địa bàn/tổng thu NSNN địa phương
2 Thu NSNN trên địa bàn/
3 Thu NSNN trên địa bàn/ Chi thường xuyên
4 Thu trợ cấp từ NSTƯ/Tổng chi
5 Thu chuyển nguồn năm trước sang/Tổng chi
6 Thu khác của ngân sách/
Tổng chi đầu tư phát triển
7 Tổng chi NSĐP/Tổng thu NSĐP
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán NSNN năm 2001 - 2010
Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Đề tài này sẽ nghiên cứu chuyên sâu về lĩnh vực tài chính công tỉnh Tuyên Quang, tập trung vào cơ cấu thu, chi ngân sách trong giai đoạn 2001 – 2010 theo quy định của Luật Ngân sách Nghiên cứu sẽ phân tích mối liên hệ giữa cơ cấu thu, chi ngân sách và chính sách phát triển kinh tế - xã hội, nhằm làm rõ sự phù hợp của cơ cấu này với các chính sách đã đề ra Đồng thời, sẽ so sánh một số chỉ tiêu thu, chi ngân sách tổng hợp của Tuyên Quang với các địa phương tương tự như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái và Cao Bằng.
Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin
Luận văn áp dụng phương pháp nghiên cứu định tính để phân tích tài chính công, dựa trên các nghiên cứu trước đó Tác giả thu thập và tổng hợp dữ liệu quyết toán về thu, chi ngân sách cùng với chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang nhằm đánh giá tính bền vững của cơ cấu ngân sách Qua đó, bài viết đưa ra những khuyến nghị chính sách phù hợp Đồng thời, tác giả cũng vận dụng các quy định của Luật Ngân sách để chỉ ra những bất cập và vấn đề còn tồn tại trong cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh.
Tác giả đã thu thập dữ liệu về Quyết toán thu, chi ngân sách từ Sở Tài chính và Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang trong giai đoạn 2001 - 2010, cùng với thông tin từ Văn phòng Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân, Cục Thống kê và Ban Kinh tế và ngân sách tỉnh để đảm bảo tính xác thực cho các kết luận Bên cạnh đó, tác giả cũng tham khảo thông tin về năng lực cạnh tranh cấp tỉnh từ VNCI để so sánh với các địa phương tương đồng Để có cái nhìn sâu sắc về tình hình kinh tế - xã hội và chính sách tài chính công của địa phương, tác giả đã thực hiện phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực này Dựa trên phân tích dữ liệu, tác giả đưa ra khuyến nghị cho chính sách tài chính công nhằm phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.
Tài chính công là một lĩnh vực nhạy cảm, và việc thu thập số liệu thường gặp khó khăn do hạn chế trong việc chia sẻ thông tin Do đó, khi có thêm dữ liệu, những kết luận của tác giả có thể bị ảnh hưởng và thay đổi.
Câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu này sẽ tập trung trả lời cho hai câu hỏi lớn sau:
Mức độ bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang cần được đánh giá kỹ lưỡng để xác định tính ổn định và khả năng phát triển lâu dài Đồng thời, việc phân tích cấu trúc chi ngân sách cũng rất quan trọng để xem xét sự phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, từ đó đảm bảo sự hài hòa giữa thu và chi, góp phần thúc đẩy sự phát triển bền vững cho Tuyên Quang.
(ii) Tỉnh Tuyên Quang có thể làm gì để tăng tính bền vững ngân sách?
Kết cấu của nghiên cứu
Nghiên cứu này được chia thành 4 chương, trong đó Chương 1 giới thiệu các vấn đề chung liên quan đến nghiên cứu Chương 2 trình bày cơ sở lý thuyết và tổng quan các nghiên cứu trước đây Chương 3 đánh giá thực trạng thu, chi ngân sách nhà nước tại tỉnh Tuyên Quang, liên hệ với chính sách phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, đồng thời phân tích tính bền vững của cơ cấu ngân sách trong việc hỗ trợ chính sách phát triển Cuối cùng, chương 4 đưa ra kết luận, khuyến nghị chính sách và nêu rõ những hạn chế trong quá trình nghiên cứu, mở ra hướng nghiên cứu tiếp theo.
Cơ sở lý thuyết
2.1.1.1 Tính bền vững của ngân sách
Theo Schick (2005), tính bền vững của ngân sách bao gồm bốn yếu tố chính: (i) khả năng trả nợ, phản ánh khả năng của chính phủ trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính; (ii) tăng trưởng, đảm bảo rằng chính sách chi tiêu hỗ trợ sự phát triển kinh tế; (iii) ổn định, cho thấy khả năng của chính phủ trong việc đáp ứng nghĩa vụ tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; và (iv) công bằng, đảm bảo rằng chính phủ có thể chi trả nghĩa vụ hiện tại mà không đẩy gánh nặng lên các thế hệ tương lai.
Tính bền vững ngân sách, theo định nghĩa của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000), được hiểu là khả năng duy trì tình trạng ngân sách trong trung hạn mà không làm gia tăng gánh nặng nợ quá mức và không ảnh hưởng tiêu cực đến sự ổn định kinh tế vĩ mô.
Tính bền vững của ngân sách được phân tích qua cơ cấu thu, chi ngân sách, trong đó thu ngân sách được chia thành thu phân chia, thu thường xuyên và thu bất thường (thu đặc biệt) Tương tự, chi ngân sách cũng được phân loại thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
Các khoản thu được phân chia đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra thu nhập bền vững cho ngân sách Trong đó, thu thường xuyên được xem là nguồn thu nhập ổn định, trong khi thu đặc biệt lại mang tính chất bất thường và không bền vững Cụ thể, thu từ lệ phí môn bài và trước bạ không phải là nguồn thu bền vững, vì chúng có xu hướng giảm dần theo thời gian Ngược lại, các khoản thu đặc biệt như thu từ bán nhà và quyền sử dụng đất cũng không đảm bảo tính bền vững (Rosengard và đtg, 2006).
Theo Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008), các khoản thu từ chuyển đổi đất và xổ số kiến thiết không bền vững do nguồn thu này sẽ sớm cạn kiệt Họ cũng chỉ ra rằng sự sẵn có của tài nguyên và vị trí địa lý chỉ đóng góp cho sự thịnh vượng trong một giới hạn nhất định, từ đó khẳng định rằng nguồn thu từ thuế tài nguyên cũng không bền vững.
2.1.1.2 Cấu trúc thu, chi ngân sách
Cấu trúc thu, chi ngân sách được quy định theo nhiều cách khác nhau, theo Luật Ngân sách, bao gồm các khoản thu ngân sách nhà nước như thu NSTƯ hưởng 100%, thu phân chia giữa NSTƯ và NSĐP, cùng với nguồn thu NSĐP hưởng 100% Bên cạnh đó, ngân sách còn có các khoản thu từ đầu tư xây dựng hạ tầng Về chi ngân sách, cơ cấu bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và các khoản chi khác.
Theo Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008), cơ cấu ngân sách của một tỉnh thể hiện tỷ lệ đóng góp của nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ vào GDP, đồng thời phản ánh mục tiêu phát triển và lợi thế cạnh tranh của tỉnh đó so với các tỉnh khác.
Cơ cấu thu ngân sách nhà nước được Bộ Tài chính phân chia theo các lĩnh vực và ngành nghề sản xuất, kinh doanh Cụ thể, thu ngân sách được phân loại theo loại hình doanh nghiệp, bao gồm doanh nghiệp nhà nước (DNNN), doanh nghiệp tư nhân (DNTN), doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI), cùng với khu vực công và thương nghiệp, dịch vụ ngoài quốc doanh, được gọi chung là doanh nghiệp tư nhân.
Nguyên tắc vàng của cân bằng ngân sách yêu cầu sử dụng doanh thu từ thuế để tài trợ cho chi tiêu thường xuyên của chính phủ, trong khi vay mượn qua phát hành trái phiếu để đầu tư công Ngân sách được coi là cân bằng khi thu từ thuế đủ bù đắp cho chi tiêu thường xuyên Luật Ngân sách cũng nhấn mạnh rằng tổng thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng chi thường xuyên, đồng thời đảm bảo tích lũy cao cho chi đầu tư phát triển.
2.1.2 Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách
Theo Luật ngân sách, phân cấp ngân sách bao gồm việc phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách Nghiên cứu trước đây đã chỉ ra rằng phân cấp ngân sách là xu hướng tất yếu trong bối cảnh chuyển đổi từ nền kinh tế đóng sang nền kinh tế toàn cầu hóa Sự phân cấp này không chỉ mang lại tính chủ động cho các địa phương mà còn thúc đẩy hiệu quả và bền vững trong phát triển kinh tế, đồng thời tăng cường sự tham gia của người dân vào hoạt động của chính quyền Phân cấp quản lý ngân sách mở ra nhiều cơ hội lớn cho chính quyền địa phương.
Quản lý ngân sách tại địa phương giúp huy động và phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn, từ đó các dịch vụ cung ứng sẽ phù hợp với nhu cầu và mong muốn của người dân địa phương Điều này cũng đảm bảo rằng việc cung cấp dịch vụ trở nên hiệu quả hơn, phù hợp với điều kiện và tình huống cụ thể của từng địa phương.
Phân cấp ngân sách tạo ra cơ hội mở rộng nguồn lực cho các địa phương phát triển, nhưng cũng khiến các tỉnh kém phát triển phụ thuộc vào trợ cấp từ ngân sách trung ương Khi nguồn thu từ thuế không đủ cho chi ngân sách, các địa phương phải vay mượn hoặc nhận trợ cấp từ ngân sách cấp trên Mục tiêu của trợ cấp ngân sách là đảm bảo phân bổ nguồn lực hiệu quả, nâng cao hiệu quả thu thuế, đồng thời đảm bảo công bằng xã hội qua việc phân phối lại thu nhập giữa các địa phương, và góp phần vào quản trị nhà nước tốt, ổn định chính trị quốc gia.
Tổng quan những nghiên cứu trước
Mức độ đóng góp của các khu vực kinh tế vào GDP là yếu tố quan trọng để đánh giá sự phát triển kinh tế địa phương theo chiến lược đã phê duyệt Nghiên cứu tài chính công địa phương thường xem xét sự chuyển dịch kinh tế dựa trên đóng góp của ba khu vực chính: khu vực I (nông, lâm nghiệp), khu vực II (công nghiệp, xây dựng) và khu vực III (dịch vụ) Đánh giá sự phát triển kinh tế cũng phản ánh qua sự phát triển của các loại hình doanh nghiệp, trong đó khu vực tư nhân được coi là động lực cho sự phát triển bền vững nhờ vào tính năng động và cạnh tranh cao.
Theo nghiên cứu của Nguyễn Đình Cung và các đồng tác giả (2004), sự thân thiện của chính quyền đối với doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là yếu tố quan trọng, bởi nếu không có sự hỗ trợ này, nền kinh tế sẽ trở nên kém năng động và ít cạnh tranh hơn.
Nghiên cứu chỉ ra rằng sự chênh lệch tăng trưởng giữa các tỉnh phía Bắc và phía Nam xuất phát từ chi phí đất đai cao và mức hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân thấp ở phía Bắc Thêm vào đó, những rào cản trong việc tiếp cận nguồn vốn đã hạn chế sự phát triển của khu vực tư nhân, gây ra tác động tiêu cực đến quá trình phát triển kinh tế tại các tỉnh phía Bắc.
Chính sách phân cấp ngân sách đã tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển kinh tế địa phương Nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008) chỉ ra rằng phân cấp giúp chính quyền địa phương thực hiện chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự quyết lớn hơn trong việc đạt được các mục tiêu phát triển Tuy nhiên, khi nguồn thu ngân sách ổn định mà chi tiêu tăng lên, nhiều địa phương có thể phải đối mặt với thâm hụt ngân sách ngày càng gia tăng.
Phân cấp ngân sách mang lại lợi ích cho chính quyền địa phương trong việc chủ động nguồn lực phát triển Để đảm bảo nguồn lực ổn định, các khoản thu ngân sách cần có tính bền vững, dễ tăng và cơ sở thuế rộng Theo phân tích của Rosengard và các đồng tác giả (2006), những khoản thuế và lệ phí dựa trên cơ sở thuế địa phương có tính khả thi lâu dài sẽ mang lại hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội và lợi ích ngân sách cao hơn.
Kênh chi tiêu ngân sách hiệu quả không chỉ đảm bảo tính bền vững của nguồn thu mà còn hỗ trợ phát triển kinh tế địa phương và tạo nền tảng vững chắc cho nguồn lực Điều này sẽ có tác động tích cực tới sự phát triển kinh tế và thúc đẩy thu ngân sách trong tương lai Tuy nhiên, cần cân đối hợp lý giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, vì việc sử dụng quá nhiều nguồn lực cho chi thường xuyên sẽ cản trở khả năng thực hiện các dự án lớn nhằm cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng.
Nghiên cứu năm 2004 nhấn mạnh rằng ngân sách địa phương cần được coi là công cụ thúc đẩy kinh tế địa phương, không phải là mục tiêu cuối cùng Đồng thời, tốc độ tăng chi ngân sách không được phép vượt quá tốc độ phát triển kinh tế.
Còn theo Rosengard và đtg (2006) thì ngân sách chi cho đầu tư phát triển sẽ có tác động tích cực tới phát triển kinh tế bền vững
Phát triển kinh tế địa phương phụ thuộc vào sự tương tác của nhiều yếu tố, trong đó nguồn lực đóng vai trò quan trọng Để phân bổ và sử dụng nguồn lực hiệu quả, năng lực của cán bộ địa phương là yếu tố thiết yếu VNCI hàng năm đề xuất các tiêu chí ảnh hưởng đến năng lực cạnh tranh của địa phương, bao gồm cơ sở hạ tầng "cứng" như hạ tầng công nghiệp và giao thông, cùng với cơ sở hạ tầng "mềm" như sự năng động của lãnh đạo tỉnh, dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp và các chi phí không chính thức.
Chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang
Tuyên Quang là một tỉnh nghèo với thu nhập bình quân đầu người thấp hơn mức trung bình cả nước, nền kinh tế chậm phát triển và hạ tầng yếu kém, cách xa các trung tâm kinh tế lớn như Hà Nội và Hải Phòng Ngành sản xuất chủ yếu tập trung vào khai thác tài nguyên thiên nhiên như xi măng, quặng barit, quặng sắt, than và lâm sản Hầu hết doanh nghiệp trong tỉnh là nhỏ và rất nhỏ, với 80% có vốn đăng ký dưới 10 tỷ đồng, dẫn đến năng lực cạnh tranh thấp Theo chỉ số PCI của VNCI năm 2012, Tuyên Quang đứng thứ 56/63 tỉnh, thành phố, gần cuối bảng về khả năng cạnh tranh, đặc biệt trong lĩnh vực tiếp cận đất đai và chi phí gia nhập thị trường Đến năm 2000, tỉnh mới có một số doanh nghiệp hoạt động, chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước, và các lĩnh vực sản xuất công nghiệp chủ yếu còn hạn chế.
Phong trào phát triển kinh tế tại tỉnh còn hạn chế, với các ngành chủ yếu như xi măng, mía đường và khai thác khoáng sản như đá, quặng thiếc và barit Cơ sở hạ tầng kém phát triển, chỉ có 26% đường được nhựa hóa và bê tông hóa, trong khi giao thông đường thủy gần như không hoạt động với chỉ một bến cảng sông Từ 2005-2010, tỉnh thu hút được 38 dự án công nghiệp, chủ yếu là chế biến nông, lâm sản, chiếm 58,4% tổng vốn đầu tư, nhưng tổng giá trị sản xuất công nghiệp chỉ đạt 1.005 tỷ đồng vào năm 2006 Giá trị xuất khẩu thấp, chủ yếu là hàng thô như quặng barit, chè và vàng mã Trình độ lao động có kỹ năng thấp, với chỉ 20% lao động đã qua đào tạo, trong đó có 9% là đào tạo nghề.
Trong giai đoạn 2001-2005, tỉnh Tuyên Quang đã triển khai chính sách phát triển kinh tế với trọng tâm là nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp thông qua công nghiệp hóa và hiện đại hóa Đảng bộ tỉnh đã chú trọng đầu tư vào các lĩnh vực nông nghiệp nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững và cải thiện đời sống người dân.
Từ năm 2006 đến 2010, tỉnh Tuyên Quang đã đặt trọng tâm vào phát triển kinh tế thông qua việc đẩy mạnh các ngành công nghiệp trọng yếu như chế biến nông lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng và khai thác khoáng sản Đặc biệt, tỉnh ưu tiên phát triển cơ sở hạ tầng, bao gồm giao thông đường bộ, đường sắt và vận tải, nhằm thu hút đầu tư và tạo nền tảng cho sự phát triển kinh tế Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh tập trung vào việc chuyển dịch nền kinh tế sang khu vực có giá trị gia tăng cao hơn và tận dụng lợi thế tài nguyên sẵn có Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang đến năm 2020 đã nhấn mạnh những mục tiêu này.
Một lần nữa chính sách phát triển kinh tế cũng được nhấn mạnh trong Nghị quyết đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh:
Phát huy sức mạnh đoàn kết của Đảng bộ và nhân dân tỉnh, khai thác hiệu quả tiềm năng và nguồn lực để tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững Chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông, lâm nghiệp, đồng thời đẩy mạnh giáo dục, đào tạo, khoa học và công nghệ Giải quyết các vấn đề xã hội một cách hiệu quả, giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an ninh, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội.
Tỉnh Tuyên Quang tập trung phát triển nhanh các ngành dịch vụ chủ yếu và xây dựng kết cấu hạ tầng Để đạt được mục tiêu này, tỉnh huy động mọi nguồn lực và khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư vào phát triển du lịch và giao thông vận tải, theo quy hoạch đã được phê duyệt đến năm 2010 và định hướng phát triển đến năm 2020.
Tuyên Quang hướng tới phát triển toàn diện, duy trì tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, đồng thời đảm bảo xã hội văn minh và môi trường sinh thái được bảo vệ Tỉnh sẽ chuyển dịch mạnh mẽ cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, với trọng tâm là công nghiệp, dịch vụ và nông lâm nghiệp Mục tiêu đến năm 2020, Tuyên Quang sẽ trở thành tỉnh phát triển khá trong khu vực miền Bắc và đạt mức trung bình của cả nước.
Để chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông, lâm nghiệp, tỉnh ưu tiên phát triển ngành công nghiệp, đồng thời giảm dần tỷ trọng nông nghiệp Bên cạnh đó, tỉnh cũng chú trọng đến sự đóng góp của các thành phần kinh tế khác.
Bảng 3.1 trình bày định hướng cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế, nhấn mạnh sự phát triển của ngành công nghiệp, đặc biệt là cơ cấu nội ngành Chính sách phát triển tập trung vào việc thúc đẩy công nghiệp chế biến, đồng thời giảm tỷ trọng của công nghiệp khai thác.
Bảng 3.2 Cơ cấu nội ngành công nghiệp
Mặc dù ngành công nghiệp không có sự chuyển biến đáng kể và thậm chí còn giảm tỷ trọng, nông nghiệp vẫn là ngành đóng góp chính cho sự phát triển kinh tế của tỉnh Trong khi đó, lĩnh vực dịch vụ lại cho thấy sự chuyển dịch rõ rệt nhất.
Ngành công nghiệp Giai đoạn 2006-2010 Giai đoạn 2011-2015
Nguồn: UBND tỉnh Tuyên Quang
Nguồn: Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, Văn kiện đại hội đại biểu đảng bộ tỉnh Tuyên Quang lần thứ XIII, XIV, XV
Trong giai đoạn 2001-2010, tỷ trọng công nghiệp trong GDP trung bình chỉ đạt 12,6%, khi tách riêng ngành công nghiệp và xây dựng Đặc biệt, ngành công nghiệp chế biến đã ghi nhận sự sụt giảm đáng kể Thú vị thay, động lực tăng trưởng chính của ngành công nghiệp trong giai đoạn 2006-2010 lại đến từ ngành điện nước, điều này trái ngược với chính sách phát triển ngành công nghiệp chế biến của tỉnh.
Bảng 3.4 Cơ cấu GDP ngành công nghiệp, xây dựng
Mặc dù ngành dịch vụ chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu kinh tế của tỉnh, nhưng chỉ có 12,4% lao động làm việc trong lĩnh vực này Ngành công nghiệp và xây dựng tạo ra ít việc làm hơn, trong khi nông nghiệp vẫn là ngành sử dụng nhiều lao động nhất Tuy nhiên, đáng mừng là số lượng lao động trong lĩnh vực công nghiệp đang có xu hướng gia tăng.
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000-2005, 2008, 2010
Khu vực Bình quân giai đoạn
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000 – 2005,
Bảng 3.5 Cơ cấu lao động theo ngành kinh tế
Trong giai đoạn 2001-2010, khu vực tư nhân đóng góp 64,6% vào GDP, trong khi khu vực nhà nước chỉ chiếm 35,4%, với doanh nghiệp nhà nước (DNNN) chỉ góp 19,2% Sự phân chia này phản ánh vai trò quan trọng của kinh tế tư nhân trong sự phát triển kinh tế của tỉnh.
Để đánh giá thực trạng chuyển dịch kinh tế, cần xem xét tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP, đặc biệt là các doanh nghiệp Nhà nước (DNNN), Doanh nghiệp tư nhân (DNTN) và Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) Các doanh nghiệp này đóng góp chủ yếu vào sự phát triển kinh tế thông qua lao động và vốn đầu tư.
Cơ cấu vốn đầu tư đã có sự thay đổi rõ rệt, trong giai đoạn 2001-2005, nguồn vốn đầu tư từ khu vực DNNN chiếm tỷ trọng áp đảo Tuy nhiên, đến giai đoạn sau, tỷ lệ này đã có sự chuyển biến đáng kể.
Thành phần 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình quân Khu vực nhà nước 34,8 34,1 37,3 39,1 35,8 34,4 34,6 31,1 35,7 37,3 35,4
Khu vực FDI NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000-2005, 2008, 2010 Đơn vị tính: %
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000-2005, 2008, 2010
2006-2010 khu vực DNTN lại chiếm tỷ lệ cao vượt trội so với hai khu vực doanh nghiệp còn lại
Bảng 3.7 Cơ cấu vốn theo thành phần kinh tế
Mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang
Mô hình tài chính công là yếu tố quan trọng phản ánh chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Bài viết này sẽ đánh giá tính bền vững của mô hình thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang, đồng thời xem xét mối liên hệ giữa mô hình này và chính sách phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.
Tốc độ tăng thu bình quân trong 10 năm từ 2001-2010 là 11%, riêng trong giai đoạn 2006-
Năm 2010, tốc độ tăng chi bình quân đạt 13,7%, thấp hơn mức 14,1% của giai đoạn 2006-2010, cho thấy nhu cầu chi tiêu lớn trong bối cảnh nguồn lực hạn chế Thu ngân sách địa phương tăng nhanh hơn so với tốc độ tăng thu trợ cấp NSTƯ, cho thấy sự phụ thuộc vào NSTƯ và sự biến động theo tình hình kinh tế vĩ mô Trong những năm khủng hoảng kinh tế, tốc độ tăng chi giảm theo, cùng với sự sụt giảm của thu NSĐP Mặc dù một số năm tốc độ tăng thu thấp, nhưng tốc độ tăng chi vẫn giữ nguyên.
Bảng 3.10 Cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang 2
Nguồn thu ngân sách tại địa phương chỉ chiếm khoảng 20% tổng thu ngân sách của tỉnh và chưa đến 40% khoản chi thường xuyên Phần ngân sách còn lại chủ yếu phụ thuộc vào trợ cấp từ ngân sách trung ương, đặc biệt là cho các khoản chi đầu tư phát triển.
2 Số liệu tác giả tính toán đã trừ đi tốc độ tăng lạm phát Đơn vị tính: triệu đồng
448.569 Thu trợ cấp từ NSTƯ
1.072.165 Thu khác của ngân sách
Thu trợ cấp từ NSTƯ 75% 75% 74% 58% 70% 65% 64% 63% 59% 55%
Tốc độ tăng thu trên địa bàn 0% 6% 18% -2% 23% 23% -2% 14% 28% 20%
Tốc độ tăng thu trợ cấp từ NSTƯ 30% -8% 20% -22% 43% 0% 18% 5% 10% 7%
Tốc độ tăng thu khác NA -63% 88% 97% -68% 28% -31% 98% 115% -54%
1.006.987 Chi đầu tư phát triển 308.251
Cơ cấu chi ngân sách 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Chi đầu tư phát triển 41% 32% 29% 34% 25% 23% 22% 18% 20% 24%
Tốc độ tăng chi thường xuyên 18% -3% 15% 9% 12% 12% 26% 3% 7% 18%
Tốc độ tăng chi đầu tư phát triển 44% -28% -9% 36% -8% 3% 12% -11% 32% 35%
Tốc độ tăng chi khác NA 61,0% -44,5% -0,8% 355,8% 26,0% 3,3% 31,0% 37,9% -3,2%
Nguồn từ Cục Thuế và Sở Tài chính tỉnh Tuyên Quang cho thấy rằng, trong giai đoạn quyết toán ngân sách nhà nước từ năm 2001 đến 2010, có nhiều nguyên nhân gốc rễ dẫn đến sự giảm sút tính chủ động của các cấp chính quyền trong việc thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.
Để đánh giá tác động của tài chính công đối với sự phát triển kinh tế, tác giả sẽ xem xét tính bền vững của cơ cấu thu và chi ngân sách, nhằm xác định xem chúng có phù hợp với chính sách phát triển kinh tế - xã hội hay không.
3.2.2 Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang
Thu ngân sách bền vững là yếu tố quan trọng giúp địa phương chủ động huy động nguồn lực và đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng Bài viết dựa vào khung phân tích tính bền vững ngân sách của Strick (2005) và báo cáo của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) để đánh giá tính bền vững, khả năng gia tăng và sự ổn định của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang.
Thu ngân sách nhà nước tại tỉnh được giữ lại gần như 100% theo chính sách phân cấp Mặc dù khoản thu này tăng về số tuyệt đối, tỷ trọng của nó không có sự thay đổi rõ rệt trong suốt 10 năm qua Tăng thu ngân sách địa phương có sự trồi sụt đáng kể, nhưng tốc độ tăng thu hàng năm vẫn duy trì tương ứng với tốc độ phát triển kinh tế.
Hình 3.1 Cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2001 – 2010
Tăng trưởng thu ngân sách trên địa bàn bao gồm cả thu trợ cấp từ ngân sách trung ương (NSTW) và các nguồn thu khác Việc tăng trưởng thu trợ cấp từ NSTW đóng vai trò quan trọng trong việc cải thiện tình hình tài chính của địa phương, đồng thời thúc đẩy sự phát triển kinh tế Ngoài ra, sự gia tăng từ các nguồn thu khác của ngân sách cũng góp phần không nhỏ vào việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng ngân sách địa phương.
Các khoản thu khác đang có xu hướng tăng, chủ yếu là do thu chuyển nguồn ngân sách từ năm trước sang năm sau và khoản thu từ vay nợ, nhưng tỷ trọng của chúng trong cơ cấu thu ngân sách địa phương vẫn không đáng kể Đặc biệt, thu trợ cấp từ ngân sách trung ương đang giảm dần, từ 70,5% trong giai đoạn 2001-2005 xuống còn 61,1% trong giai đoạn 2006-2010, trong khi thu ngân sách trên địa bàn tỉnh lại không có sự tăng trưởng rõ rệt.
Để đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang, tác giả sẽ xem xét từ ba góc độ: thứ nhất, tính dễ tăng và ổn định của cơ cấu thu theo các sắc thuế; thứ hai, đánh giá các khoản thu theo sở hữu dựa trên mức đóng góp của các doanh nghiệp; và cuối cùng, xem xét tính bền vững của cơ cấu thu theo lĩnh vực Phân tích này chỉ tập trung vào cơ cấu thu ngân sách địa phương, không bao gồm các khoản thu từ trợ cấp của NSTƯ và các khoản thu khác, nhằm đảm bảo tính chính xác cao trong việc đánh giá tính bền vững và dễ tăng của cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh.
3.2.2.1 Phân chia theo sắc thuế
Trong 10 năm qua, cơ cấu thu ngân sách địa phương không có sự cải thiện đáng kể, với thu đặc biệt chiếm trên 50% tổng thu, trong khi thu bền vững chỉ khoảng 1/3 Mặc dù tốc độ tăng trưởng của các khoản thu được phân chia tăng gần 30% trong 10 năm, nhưng thu đặc biệt có xu hướng sụt giảm, điều này giúp giảm sự phụ thuộc vào nguồn thu này Tuy nhiên, thu thường xuyên cũng đang giảm đáng kể.
Các khoản thu khác bao gồm thu từ vay nợ và chuyển nguồn ngân sách từ năm trước sang năm sau, nhưng thu từ vay nợ chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong tổng thu, do đó không có tác động đáng kể đến tổng thu ngân sách tỉnh.
Bảng 3.11 Cơ cấu thu ngân sách địa phương giai đoạn 2001 – 2010
Các khoản thu được phân chia là nguồn thu bền vững và ổn định, tuy nhiên, tỷ lệ tăng trưởng của chúng còn khiêm tốn và chưa cải thiện nhiều Hiện tại, khoản thu này phụ thuộc chủ yếu vào thuế gián thu, đặc biệt là thuế giá trị gia tăng, chiếm hơn 2/3 tổng thu nhập phân chia Mặc dù tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm của thuế giá trị gia tăng đạt 21,7%, cao hơn nhiều so với mức phát triển kinh tế trung bình của tỉnh trong 10 năm qua, nhưng tỷ trọng lớn của khoản thu này khiến cho khả năng mở rộng trong tương lai trở nên khó khăn.
Các khoản thu được phân chia 41.043 44.904 58.090 66.632 90.501 97.665 103.818 105.591 141.288 185.073
II Cơ cấu các khoản thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nguồn: Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán thu NSNN năm 2001 – 2010
Bảng 3.12 Cơ cấu các khoản thu phân chia
Thuế thu nhập cá nhân, mặc dù đã tăng dần về tốc độ và tỷ trọng, vẫn chiếm tỷ lệ khiêm tốn trong tổng thu ngân sách, cần được cải thiện để đảm bảo sự bền vững lâu dài Ngân sách tỉnh sẽ khó cải thiện nếu không có sự tăng trưởng đột biến từ nền kinh tế Các khoản thu thường xuyên, đặc biệt từ thuế tài sản, được xem là bền vững, trong khi lệ phí trước bạ và môn bài lại không bền vững và có khả năng sụt giảm trong tương lai Hiện tại, lệ phí trước bạ và môn bài chiếm trên 40% cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang, nhưng với tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm là 10,7%, đây vẫn là lợi thế tạm thời do tỷ lệ đô thị hóa còn thấp.
1 Thuế thu nhập doanh nghiệp 13.871 13.359 14.247 10.596 12.720 13.688 19.328 19.306 15.421 17.340
2 Thuế giá trị gia tăng 26.868 28.710 32.469 45.145 67.878 73.320 73.367 75.561 111.336 140.527
3 Thuế tiêu thụ đặc biệt 98 106 96 44 41 17 11 7 7 7
4 Thuế thu nhập cá nhân 206 149 185 305 548 265 727 2.043 2.989 7.327
II Cơ cấu các khoản thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1 Thuế thu nhập doanh nghiệp 34% 30% 25% 16% 14% 14% 19% 18% 11% 9%
2 Thuế giá trị gia tăng 65% 64% 56% 68% 75% 75% 71% 72% 79% 76%
3 Thuế tiêu thụ đặc biệt 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
4 Thuế thu nhập cá nhân 1% 0% 0% 0% 1% 0% 1% 2% 2% 4%
Nguồn: Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán thu NSNN năm 2001-2010
Bảng 3.13 Cơ cấu các khoản thu thường xuyên
Các khoản thu từ đất và bất động sản có tính bền vững cao nhưng hiện tại chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ trong thu thường xuyên, mặc dù tỷ trọng này đang dần cải thiện Trong khi đó, thu từ xổ số ngày càng tăng nhưng không đóng góp giá trị gia tăng cho sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Nhìn chung, trong cơ cấu thu thường xuyên của ngân sách tỉnh, các khoản thu không bền vững vẫn chiếm tỷ trọng lớn.
So sánh cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang với các tỉnh lân cận
Phân cấp ngân sách tạo ra lợi thế cho các tỉnh có nguồn thu ngân sách thặng dư, trong khi những tỉnh nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương sẽ ngày càng phụ thuộc vào các chính sách phát triển của chính quyền trung ương.
So sánh với các tỉnh miền núi phía Bắc tương đồng với Tuyên Quang, như cùng nhận trợ cấp từ NSTƯ và có cơ sở hạ tầng kém phát triển, cho thấy rằng phát triển kinh tế chủ yếu dựa vào khai thác tài nguyên thiên nhiên Trong khi Cao Bằng có chính sách phát triển chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ, thì hầu hết các tỉnh khác lại thiên về cơ cấu công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp.
Vốn vay Vốn của doanh nghiệp Khác
Bảng 3.18 Một số chỉ tiêu ngân sách tỉnh Tuyên Quang so sánh với các tỉnh lân cận
Các tỉnh miền núi như Bắc Kạn, Cao Bằng, Bắc Giang và Yên Bái có xu hướng chi ngân sách tương tự như Tuyên Quang, với phần lớn chi tiêu tập trung vào chi thường xuyên, chỉ khoảng 30% dành cho đầu tư phát triển Điều này cho thấy chính sách phân cấp chưa tạo ra sự chủ động trong việc sử dụng ngân sách theo định hướng phát triển kinh tế - xã hội của từng tỉnh Ngược lại, những tỉnh tự chủ ngân sách lại đầu tư nhiều hơn vào phát triển, trong khi các tỉnh phụ thuộc vào trợ cấp từ trung ương phải tuân theo ưu tiên chi tiêu của Chính phủ, dẫn đến thiếu tính chủ động trong phân bổ nguồn lực cho đầu tư phát triển.
Bắc Kạn Bắc Giang Cao Bằng Yên Bái
Cơ cấu kinh tế Công nghiệp
Nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ
Thu NSNN trên địa bàn/tổng thu NSĐP 21 7 31 13 17
Thu trợ cấp NSTƯ/tổng thu NSĐP 66 70 61 76 68
Thu NSNN trên địa bàn/chi thường xuyên
Thu NSNN trên địa bàn/tổng chi 22 8 33 13 18
Chi thường xuyên/tổng chi 57 46 56 52 54
Chi đầu tư phát triển/tổng chi 26 33 24 29 24
Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết toán thu, chi NSNN 2002-2009.
