Lịch sử hình thành nguyên tắc phân quyền
Mầm mống của tư tưởng phân quyền bắt nguồn từ thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Athens và La Mã cổ đại thông qua các cuộc cải cách của Ephialtes vào thế kỷ thứ V trước công nguyên Các cuộc cải cách này đã đặt nền móng cho nguyên tắc phân chia quyền lực và thúc đẩy hoạt động dân chủ, góp phần hình thành hệ thống nhà nước hiện đại Phân quyền trong quản lý nhà nước được xem là yếu tố then chốt để đảm bảo hoạt động hiệu quả và kiểm soát quyền lực tập trung, bắt nguồn từ những sáng kiến của các nền văn minh cổ đại như Athens và La Mã.
Các cải cách của Cleisthenes và Pericles nhằm chống lại chế độ độc tài, củng cố nền dân chủ bằng cách chia tách quyền lực nhà nước thành ba loại quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhằm đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân Quyền lập pháp thuộc về Hội nghị nhân dân, quyền hành pháp thuộc về Hội đồng nhân dân, và quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân Các chức vụ nhà nước được bổ nhiệm bằng cách bốc thăm để tạo điều kiện tham gia của công dân mọi tầng lớp vào quản lý nhà nước Mặc dù mang tính sơ khai, các cải cách này đã phác họa những nét đầu tiên về tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước, sau này được Montesquieu dựa trên để nghiên cứu về tư tưởng phân quyền.
Aristote (384 – 322 tr CN), nhà triết học Hy Lạp cổ đại, đã đặt nền móng cho tư tưởng phân quyền bằng cách phân chia bộ máy nhà nước thành ba bộ phận: cơ quan làm luật, các cơ quan thực thi pháp luật và tòa án Ông trình bày rõ về chức năng, thẩm quyền, cơ cấu và mối quan hệ giữa từng bộ phận trong nhà nước, dù chưa phân tích sâu về nguyên nhân và mối liên hệ giữa chúng Sau đó, Polybe (201 -120 tr CN) bổ sung rằng các bộ phận của nhà nước cần phải độc lập, không vượt quyền nhau và phải phối hợp chặt chẽ để đảm bảo sự cân bằng quyền lực Mặc dù còn nhiều hạn chế, những tư tưởng tiến bộ của Aristote đã trở thành nền tảng quan trọng trong lý luận về phân quyền nhà nước.
1 Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, NXB Tư pháp, tr 29
Nguyễn Thị Hồi (2005) nhấn mạnh rằng quan điểm phân chia quyền lực nhà nước và tổ chức bộ máy nhà nước ở một số quốc gia đã tạo nền tảng quan trọng cho các nhà tư tưởng Tây Âu phát triển thành học thuyết phân quyền Điều này góp phần hình thành cơ sở lý luận về quyền hạn của các nhánh nhà nước nhằm đảm bảo nguyên tắc phân chia quyền lực, tránh tập trung quyền lực quá mức Các quan điểm này ngày nay vẫn giữ vị trí trung tâm trong lý luận pháp lý và xây dựng hệ thống chính quyền dân chủ, minh bạch và hiệu quả.
John Locke (1632 – 1704) là người đi tiên phong trong việc hạn chế quyền lực nhà nước và chống lại chủ nghĩa chuyên chế, nhấn mạnh rằng trong một nền cộng hòa, quyền lập pháp, hành pháp và liên bang có vai trò riêng biệt Ông cho rằng quyền lập pháp thuộc về Nghị viện, quyền hành pháp thuộc về nhà vua, và quyền liên bang nhằm xử lý các vấn đề với các sức mạnh ngoại quốc, như tuyên chiến và áp dụng pháp luật quốc tế, cũng thuộc về nhà vua Locke đã khắc phục hạn chế của Aristotle trong việc giải thích nguyên nhân chia tách quyền lực nhà nước, đặc biệt là giữa quyền lập pháp và hành pháp Theo ông, quyền lực có sức quyến rũ lớn đối với con người, dễ bị cám dỗ và có xu hướng nắm giữ, nên việc phân chia quyền lực là điều kiện tiên quyết để bảo vệ tự do Ông nhấn mạnh rằng quyền lập pháp là tối cao, cần duy trì độc lập và mãi mãi, có quyền đề ra luật lệ cho toàn xã hội và có khả năng trừng phạt vi phạm Tuy nhiên, tư tưởng của Locke còn có hạn chế khi không đề cập đến quyền tư pháp và chỉ coi nhà vua cùng Quốc hội là chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước.
Các tư tưởng của J Locker đã được kế thừa, phát triển và hoàn thiện bởi Charles de Secondat Montesquieu (1689 – 1755) qua tác phẩm “Tinh thần pháp luật,” dựa trên phân tích cách thức tổ chức bộ máy nhà nước Anh Cơ sở lý luận của tư tưởng phân quyền của Montesquieu xuất phát từ nhu cầu của giai cấp tư sản muốn giảm dần quyền lực của các thế lực phong kiến, nhằm kiểm soát toàn bộ quyền lực về tay mình Thực tiễn tại Anh là sự phân biệt rõ ràng giữa những người làm ra luật pháp, những người thi hành luật, và những người tham gia xét xử, tạo nền tảng cho hệ thống phân quyền trong quản lý nhà nước.
3 Đinh Văn Mậu – Phạm Hồng Thái (1997), Lịch sử các học thuyết chính trị - pháp lý , NXB Thành phố Hồ Chí Minh, tr.81
Montesquieu quan niệm rằng, quyền lực nhà nước gồm ba loại chính là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, mỗi loại đảm nhiệm các chức năng riêng biệt như làm luật, thực thi pháp luật và xét xử Nếu tất cả các quyền này do một chủ thể nắm giữ, sẽ dẫn đến tình trạng lạm dụng quyền lực và xâm phạm tự do của công dân; do đó, cần phân chia quyền lực cho các cơ quan khác nhau để đảm bảo khả năng kiểm soát lẫn nhau Montesquieu đã khắc phục hạn chế của Locke bằng cách bổ sung quyền tư pháp và đề cao sự độc lập của các quan tòa, đây là những yếu tố then chốt đảm bảo tự do dân chủ và tự do xã hội.
Khi quyền lập pháp và hành pháp tập trung trong tay của một người hoặc một viện nguyên lão, thì tự do sẽ bị giảm sút rõ rệt Điều này gây ra lo ngại về nguy cơ các luật lệ được ban hành theo kiểu độc tài và thi hành một cách độc đoán, ảnh hưởng đến sự tự do của người dân Sự phân chia quyền lực là cần thiết để duy trì nền tự do và tránh tình trạng tập trung quyền lực quá mức trong một tổ chức hoặc cá nhân.
Quyền tư pháp cần được tách rời khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp để đảm bảo tự do và công bằng cho công dân Khi quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, sẽ dẫn đến nguy cơ người đứng đầu có thể độc đoán về quyền sống và tự do của người dân, với các quan tòa trở thành người đặt ra luật Ngược lại, nếu quyền tư pháp bị hợp nhất với quyền hành pháp, các quan tòa có thể trở thành công cụ đàn áp, gây nguy hiểm cho chính quyền pháp luật và quyền lợi của công dân.
Nếu một cá nhân hoặc tổ chức của quan chức, quý tộc, hoặc dân chúng nắm giữ đồng thời tất cả các quyền lực này, thì tất cả các quyền đó sẽ bị mất hết Điều này nhấn mạnh rằng sự phân chia quyền lực là cần thiết để duy trì sự cân bằng và tránh nguy cơ tập trung quyền lực quá mức, gây bất ổn trong xã hội Chính vì vậy, việc kiểm soát và hạn chế quyền lực của các nhóm khác nhau đóng vai trò quan trọng trong quản trị đất nước.
Montesquieu hoàn thiện tư tưởng quyền lực nhà nước bằng cách nhấn mạnh rằng quyền lực không chỉ nên được phân chia mà còn phải được kiểm soát chặt chẽ Các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cần được trao cho các cơ quan nhà nước độc lập, có khả năng đối trọng, kiểm soát lẫn nhau để ngăn chặn lạm quyền Việc thiết lập một trình tự trong đó “quyền lực ngăn cản quyền lực” là cần thiết nhằm đảm bảo pháp luật được thực thi công bằng, giữ gìn trật tự xã hội và ngăn ngừa vi phạm pháp luật.
Kinh nghiệm muôn đời chỉ ra rằng bất kỳ ai được trao quyền lực đều có xu hướng lạm dụng và thúc đẩy sự mở rộng quyền lực của chính mình Việc nhận thức rõ điều này giúp chúng ta hiểu rõ tầm quan trọng của kiểm soát quyền lực để ngăn chặn các hành vi tiêu cực và bảo vệ công bằng trong xã hội.
5 Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, NXB Tư pháp, tr.74
6 Nguyễn Đăng Dung – Trương Đắc Linh – Nguyễn Mạnh Hùng – Lưu Đức Quang – Nguyễn Văn Trí
(2010), Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp, kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, NXB Giáo dục, tr 30
Để ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực, cần thiết phải kiểm soát quyền lực bởi chính quyền, đảm bảo rằng không ai bị buộc phải làm những việc mà luật không yêu cầu và cũng không ai bị cưỡng b forces làm những việc mà pháp luật cho phép Một chính quyền như vậy có thể được thiết lập khi quyền lực được kiềm chế bởi chính nó, tạo ra một hệ thống cân bằng và hạn chế quyền lực một cách tự nhiên.
Montesquieu đã phân tích sâu sắc mối quan hệ giữa ba nhánh quyền lực, nhấn mạnh tầm quan trọng của cơ chế kiểm soát quyền lực để ngăn chặn lạm quyền Ông cho rằng quyền lực nhà nước không chỉ được phân chia mà còn phải kiểm soát lẫn nhau, tạo nên hệ thống cân bằng quyền lực hiệu quả Ngoài ra, Montesquieu còn đề cập đến phân quyền theo hệ thống dọc, giữa các lực lượng xã hội và giai cấp, đặc biệt là sự phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương Những tư tưởng của ông về phân quyền được coi là toàn diện và hoàn chỉnh hơn cả, vượt xa thời đại của chính ông Nhiều quốc gia trên thế giới đã nghiên cứu và áp dụng lý thuyết phân quyền, biến nó thành nguyên tắc cốt lõi trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đặc biệt trong các quốc gia tư sản phương Tây, góp phần xây dựng nền dân chủ vững chắc.
Dưới ảnh hưởng của Montesquieu, nhiều học giả đã đề cập đến tư tưởng phân quyền với các luận điểm tiến bộ, trong đó Jean Jacques Rousseau (1712 – 1778) đã tìm ra cơ chế tối ưu để ngăn chặn chính phủ lạm quyền Ông đề xuất tổ chức hội nghị toàn dân (trưng cầu ý dân hiện nay) và giải tán chính phủ như những biện pháp kiểm soát quyền lực, hiện đang được áp dụng phổ biến trong các quốc gia hiện đại Tuy nhiên, tư tưởng phân quyền của Montesquieu vẫn được coi là toàn diện và đầy đủ nhất trong các hệ thống phân chia quyền lực.
Nội dung của nguyên tắc phân quyền
Sự phân chia quyền lực nhà nước thành các bộ phận độc lập một cách tương đối
Nguyên tắc phân quyền ra đời nhằm chống lại sự chuyên chế của các vị vua trong chế độ phong kiến, nơi quyền hành tập trung vào một cá nhân duy nhất Trong nhà nước phong kiến, vua nắm giữ toàn bộ quyền lực, tự do ban hành pháp luật và xét xử các trường hợp phạm tội một cách tùy tiện, dẫn đến nguy cơ độc tài Trong chế độ tư bản chủ nghĩa, nhà nước tuy tuyên bố quyền lực thuộc về nhân dân và ủy quyền cho các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực đó, nhưng quyền lực không tập trung trong tay một cá nhân hay cơ quan để tránh lạm quyền và đảm bảo hoạt động hiệu quả Chính vì vậy, nguyên tắc phân quyền được xây dựng nhằm phân chia quyền lực của nhà nước về mặt nội dung, đồng thời giữ vững chủ quyền cuối cùng thuộc về nhân dân.
9 Nguyễn Như Ý (2011), Đại từ điển Tiếng Việt, NXB Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, tr 1135
10 Thái Vĩnh Thắng (2004), “Về những hạt nhân hợp lý trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ tư sản”,
Quyền lực trong lập pháp được thể hiện qua cả hai chiều ngang và chiều dọc Phân chia quyền theo chiều ngang liên quan đến việc phân chia thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước tối cao ở trung ương, đảm bảo sự phân quyền hợp lý Trong khi đó, phân quyền theo chiều dọc quy định việc phân chia quyền lực giữa chính quyền trung ương và địa phương, thúc đẩy quản lý hiệu quả và phân quyền địa phương.
1.2.1.1 Sự phân quyền về chức năng
Trong hệ thống chính trị, quyền lực nhà nước được phân chia thành ba nhánh: lập pháp, hành pháp và tư pháp Nghị viện hoặc Quốc hội chịu trách nhiệm về quyền lập pháp, Chính phủ đảm nhận quyền hành pháp, còn Tòa án thực thi quyền tư pháp Các nhánh quyền lực này hoạt động độc lập tương đối, mỗi cơ quan tập trung chuyên môn và giới hạn trong phạm vi thẩm quyền của mình, không xâm phạm hoạt động của các cơ quan khác Tất cả các cơ quan này đều dựa trên cơ sở pháp luật, có chức năng rõ ràng và hoạt động độc lập về nhân sự và nhiệm vụ.
Quyền lập pháp được trao cho Nghị viện, với quan điểm của J Locker và Montesquieu cho rằng Nghị viện chỉ đảm nhận vai trò cơ quan lập pháp và đại diện ý chí của nhân dân trong một nhà nước Montesquieu nhấn mạnh rằng nhân dân ủy quyền cho Nghị viện để thực hiện quyền lập pháp, và trong một đất nước tự do, người dân có quyền tự quản và tham gia vào quá trình lập pháp thông qua các đại biểu của mình Ông giải thích rằng, trong các quốc gia lớn hay nhỏ, việc cá nhân tham gia trực tiếp vào lập pháp là khó khăn, do đó nhân dân giao phó quyền này cho các đại biểu để thực hiện các công việc không thể cá nhân thực hiện được.
Mặc dù Nghị viện có quyền trong lĩnh vực lập pháp, nhưng hầu hết Hiến pháp các quốc gia quy định Nghị viện có quyền thông qua luật thay vì làm luật trực tiếp Quá trình làm luật bao gồm nhiều công đoạn như đề xuất, nghiên cứu, soạn thảo, xem xét, biểu quyết và công bố, đòi hỏi sự phối hợp của nhiều chủ thể, đặc biệt là nhánh hành pháp, do nhu cầu làm luật thường xuất phát từ thực trạng hoạt động quản lý nhà nước.
11 C.L Montesquieu (2010), T inh thần pháp luật (Hoàng Thanh Đạm dịch), NXB Đà Nẵng, tr 106
Quyền lập pháp của Nghị viện thể hiện rõ nhất ở giai đoạn cuối cùng của quá trình làm luật, đó là việc thông qua hoặc không thông qua một chính sách hoặc dự thảo luật được đệ trình Trong nhiều quốc gia, đa số dự án luật do Chính phủ trình lên nhưng quyền công bố luật lại thuộc về người đứng đầu nhà nước, Nguyên thủ quốc gia Văn bản luật phản ánh ý chí chung của toàn dân, chính vì vậy, chỉ cơ quan do nhân dân ủy quyền mới có thẩm quyền thông qua luật, đảm bảo quyền lập pháp đúng với nguyên tắc dân chủ.
Các thành viên nghị viện vẫn có quyền đề xuất sáng kiến lập pháp, mặc dù hiến pháp thường yêu cầu quyền này được thực hiện theo hình thức tập thể Ví dụ, nhiều quốc gia quy định rằng các nghị sĩ cần hợp tác để đưa ra các sáng kiến luật pháp quan trọng, đảm bảo tính đa chiều và minh bạch trong quá trình lập pháp.
Hạ viện Cộng hòa Liên bang Đức yêu cầu các dự luật do đại biểu trình phải có chữ ký của một đoàn đại biểu hoặc của ít nhất 5% tổng số đại biểu để đảm bảo sự ủng hộ rộng rãi Quy định này nhằm phản ánh đường lối chính sách của đảng, vì thành viên trong cùng đảng thường có quan điểm thống nhất Các dự luật sẽ được đưa ra thảo luận và xem xét tại các phiên họp của Nghị viện qua các lần đọc, trong đó toàn thể thành viên sẽ đánh giá tính cần thiết và đối tượng điều chỉnh của dự luật Nếu các nghị sĩ không đồng tình, dự luật sẽ bị bác bỏ để đảm bảo sự thống nhất trong quá trình lập pháp.
Các ủy ban của nghị viện đóng vai trò quan trọng trong quá trình lập pháp, với nhiệm vụ chỉnh lý, sửa đổi và bổ sung dự luật dựa trên ý kiến thảo luận của Nghị viện Phạm vi thẩm quyền của các ủy ban thay đổi tùy theo pháp luật từng quốc gia; ví dụ, ở Tây Ban Nha, các ủy ban có thể thay thế Nghị viện qua dự án luật nếu được ủy quyền, trong khi ở Nghị viện Anh, các ủy ban không có quyền thay đổi nội dung của các ý kiến đã được thông qua ở lần đọc thứ hai Ngược lại, tại Nghị viện Hoa Kỳ, các ủy ban có toàn quyền đối với dự án, bao gồm cả việc chỉnh sửa nội dung và kết cấu dự án Việc thông qua dự án luật thường diễn ra trong các phiên họp Nghị viện qua hình thức biểu quyết; trong hệ thống lưỡng viện, quá trình này bắt buộc phải được thực hiện tại cả hai viện để đảm bảo tính hợp pháp và hợp lệ của dự luật.
“Quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia, quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung đó” 14
Quyền hành pháp bao gồm hai lĩnh vực chính là quyền hành chính và quyền lập quy Trong đó, quyền hành chính tập trung vào công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành các hoạt động của nhà nước để đảm bảo sự vận hành trôi chảy của các cơ sở hành chính Đây là khả năng của Nhà nước trong việc kiểm soát và điều phối hoạt động của bộ máy hành chính nhằm duy trì trật tự xã hội và thực thi các chính sách đã đề ra.
13 Điều 75 Hiến pháp Tây Ban Nha
Phương tiện để hành pháp thực thi quyền lực của mình trong việc thực hiện chính sách và pháp luật vào đời sống xã hội là quyền lập quy, bao gồm việc ban hành các văn bản pháp quy dưới luật theo thẩm quyền hoặc được ủy quyền bởi cơ quan lập pháp Cả hoạt động hành chính và lập quy đều quan trọng trong quá trình thực thi quyền hành pháp trên mọi mặt của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội Chính phủ chịu trách nhiệm tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và luật bằng cách xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định này Đồng thời, việc xây dựng và duy trì hoạt động của bộ máy công quyền từ trung ương đến địa phương giúp điều hòa các mối quan hệ xã hội trong các lĩnh vực khác nhau, đảm bảo trật tự và an toàn chung cho mọi công dân Các cơ quan này quản lý một hoặc nhiều lĩnh vực nhất định của đời sống xã hội, đồng thời ban hành chính sách phù hợp với lĩnh vực họ phụ trách.
Quyền hành pháp được trao cho tập thể Chính phủ hoặc Tổng thống tùy từng hình thức chính thể, và không hoàn toàn phụ thuộc vào quyền lập pháp vì có tính độc lập tương đối nhằm quản lý và điều hành đất nước Quan niệm phổ biến cho rằng quyền hành pháp chỉ thi hành pháp luật do lập pháp ban hành, nhưng thực tế quyền này có thể ban hành chủ trương, chính sách phù hợp với hoạt động quản lý của mình Quyền hành pháp được hình thành từ nhân dân, dựa trên quyền ủy quyền và chịu giám sát của nhân dân, do đó nó là một quyền lực độc lập trong bộ máy nhà nước.
Tư pháp là nhánh quyền lực thứ ba trong hệ thống quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân quyền, đóng vai trò bảo vệ tính nghiêm minh của pháp luật và quyền lợi hợp pháp của con người Trong ba nhánh quyền lực, tư pháp được xem là độc lập hơn cả vì không bị ảnh hưởng bởi các tác động của đảng phái chính trị như lập pháp và hành pháp Sự độc lập của tư pháp giúp đảm bảo công bằng, khách quan trong việc xử lý các vụ việc và duy trì trật tự pháp luật trong xã hội.
Quyền tư pháp được trao cho Tòa án, là cơ quan chủ yếu trong hoạt động xét xử theo nghĩa hẹp, dựa trên việc xét xử các vụ việc thực tế, áp dụng pháp luật để xác định hậu quả pháp lý và ra phán quyết Các cơ quan khác như cơ quan điều tra và công tố mặc dù có tính chất công việc tương đồng nhưng thuộc nhánh hành pháp về cơ cấu tổ chức Trong bộ máy nhà nước theo nguyên tắc phân quyền, Tòa án là chế định trung tâm của quyền tư pháp và duy nhất được thực hiện quyền này, không có sự can thiệp của các cơ quan nhà nước khác Hiến pháp các nước phát triển như Nhật Bản quy định rõ về điều này, trong đó tại Điều 76 nêu rõ không thành lập Tòa án đặc biệt hoặc cơ quan hành pháp nào được trao quyền tư pháp cuối cùng, còn Hiến pháp Jordan tại Điều 97 quy định quan tòa được độc lập và không chịu sự chỉ huy của bất kỳ quyền lực nào khác ngoài pháp luật.
Quyền tư pháp chủ yếu bao gồm hoạt động xét xử các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyết các tranh chấp nhằm đảm bảo công bằng xã hội và duy trì ổn định phát triển Ban đầu, Tòa án có nhiệm vụ xét xử các công dân vi phạm pháp luật và xử lý các tranh chấp dân sự, hình sự, thương mại, lao động dựa trên nguyên tắc pháp luật Các tranh chấp trong các lĩnh vực này ngày càng đa dạng, đòi hỏi sự ra đời của các Tòa án chuyên trách để nâng cao hiệu quả xét xử và thể hiện tính chuyên môn hóa trong hoạt động tư pháp, góp phần củng cố niềm tin của xã hội vào hệ thống pháp luật.
Sự kiềm chế đối trọng giữa các nhánh quyền của quyền lực nhà nước
Nguyên tắc phân quyền không chỉ phân định các lĩnh vực quyền lực nhà nước mà còn xây dựng cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực, nhằm tạo ra hệ thống kiểm soát và đối trọng hiệu quả Hiện nay, thuật ngữ “kiềm chế đối trọng” được sử dụng phổ biến trong khoa học pháp lý để mô tả cơ chế ngăn chặn lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực của nhà nước, bảo đảm sự cân bằng và tránh lạm quyền.
Bài viết nghiên cứu về pháp quyền và chủ nghĩa hợp hiến dựa trên các tiểu luận của các học giả nước ngoài, nhấn mạnh tầm quan trọng của hệ thống pháp luật trong việc duy trì trật tự xã hội Theo Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội (2012), pháp quyền là nền tảng của nhà nước pháp quyền, đảm bảo quyền và nghĩa vụ của công dân được pháp luật bảo vệ Chủ nghĩa hợp hiến góp phần xây dựng mô hình nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước trong khuôn khổ hiến pháp, thúc đẩy tính dân chủ và bình đẳng trong xã hội Tài liệu cung cấp cái nhìn toàn diện về các nguyên lý pháp lý quốc tế, giúp làm rõ vai trò của pháp luật trong việc xây dựng một xã hội công bằng, văn minh.
Trong bài viết, tác giả trình bày rằng đa phần các nghiên cứu về phân chia quyền lực nhà nước tập trung vào bản chất và ý nghĩa của nguyên tắc này, còn việc đưa ra một định nghĩa chính xác về thuật ngữ vẫn còn hạn chế Theo Nguyễn Thị Hồi (2005), việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số quốc gia phản ánh rõ nét lý thuyết về quyền lực nhà nước, nhưng chưa có một khái niệm thống nhất và rõ ràng về thuật ngữ này Đại từ điển Tiếng Việt cũng ghi nhận rằng, mặc dù đã có nhiều nghiên cứu, thuật ngữ "phân chia quyền lực nhà nước" vẫn chưa được định nghĩa một cách chính xác, gây ra những hạn chế trong việc áp dụng và hiểu đúng nguyên tắc này.
“Kiềm chế là ép giữ trong chừng mực, giới hạn nhất định” 21 “Đối trọng là trọng lượng dùng để cân bằng một trọng lượng khác” 22
Kiềm chế đối trọng là cơ chế giúp các nhánh quyền lực nhà nước tự kiểm soát lẫn nhau nhằm hạn chế lạm quyền và tùy tiện của bộ máy nhà nước Trong đó, kiềm chế đề cập đến việc mỗi nhánh quyền lực chỉ hoạt động trong phạm vi thẩm quyền đã được xác định, cần có sự kiểm tra, giám sát từ các nhánh quyền lực còn lại để đảm bảo cân bằng Đối trọng thể hiện sự cân bằng quyền lực giữa các nhánh, không có nhánh nào chiếm ưu thế, từ đó tạo điều kiện để các cơ quan giữ vững tính độc lập và kiểm soát lẫn nhau, góp phần bảo vệ quyền lợi của công dân và duy trì trật tự pháp lý.
Kiềm chế và đối trọng là các quyền và trách nhiệm do pháp luật quy định nhằm giúp các nhánh quyền lực kiểm soát lẫn nhau, ngăn chặn sự độc lập quá mức của từng nhánh Các cơ quan nhà nước luôn trong mối quan hệ kiểm tra, giám sát lẫn nhau dựa trên cơ sở pháp luật, đảm bảo hoạt động của mỗi nhánh phù hợp với hiến pháp và pháp luật Kiềm chế tạo ra sự liên kết chặt chẽ, khắc phục hạn chế của phân quyền để tránh tình trạng các nhánh quyền quá tách biệt, độc lập quá mức Đối trọng giúp phân chia rõ ràng, minh bạch quyền lực giữa các cơ quan, đảm bảo cân bằng quyền lực và ngăn chặn sự lấn át của bất kỳ nhánh nào Mỗi cơ quan chỉ hoạt động trong lĩnh vực của mình nhưng có quyền kiểm soát, ngăn chặn các cơ quan khác, qua đó thể hiện nguyên tắc quyền lực kiểm soát quyền lực – là cốt lõi của nguyên tắc phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước.
21 Nguyễn Như Ý (2011), Đại từ điển Tiếng Việt, NXB Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, tr 842
22 Nguyễn Như Ý (2011), Đại từ điển Tiếng Việt, NXB Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, tr 548
Lý thuyết phân quyền đóng vai trò quan trọng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, giúp hạn chế lẫn nhau giữa các bộ phận nhà nước Theo Phạm Thế Lực (2008), "cả hai bộ phận đều bị ràng buộc bởi quyền hành pháp, mà quyền hành pháp thì cũng bị ràng buộc bởi quyền lập pháp", điều này nhấn mạnh vai trò của phân quyền trong việc xây dựng hệ thống kiểm soát và cân bằng nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững của nhà nước pháp quyền.
Phân chia quyền lực cần kết hợp với kiểm soát và cân bằng để ngăn chặn nguy cơ lạm dụng quyền lực từ các cơ quan nhà nước Mối liên hệ này giúp khắc phục hạn chế của việc phân chia quyền lực, tạo ra sự ràng buộc giữa các cơ quan thay vì phân định hoàn toàn biệt lập Theo quan điểm, “vì tính tất yếu của mọi sự vật là vận động, nên cả ba quyền lực vẫn buộc phải đi tới, và đi tới một cách nhịp nhàng,” góp phần xây dựng hệ thống quyền lực linh hoạt và cân đối Tuy nhiên, cách kiểm soát giữa các nhánh quyền lực khác nhau tùy thuộc vào đặc điểm chính trị xã hội, truyền thống lịch sử và tập quán dân tộc của từng hình thức chính thể.
1.2.2.1 Kiềm chế, đối trọng giữa quyền lập pháp với quyền hành pháp và quyền tƣ pháp
Nghị viện là cơ quan giữ quyền lập pháp, phản ánh sự đấu tranh của giai cấp tư sản chống lại chế độ phong kiến, và sở hữu quyền lực rất lớn Theo truyền thống, Nghị viện Anh được coi là hệ quả của cuộc đấu tranh này, có quyền hạn đến mức được ví von rằng “Nghị viện có quyền làm tất cả, trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”, nhằm hạn chế quyền lực tuyệt đối của vua Lenin nhận định rằng, trong chế độ nghị viện, quyền lập pháp của Nghị viện thường vượt trội hơn các quyền lực khác, vì thành viên Nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra và có đặc quyền đặc lợi nhưng không phải chịu trách nhiệm trước cử tri Một nguyên nhân quan trọng tạo nên sức mạnh của Nghị viện là vì nó nhận quyền lực trực tiếp từ nhân dân, giúp nó có nhiều quyền hạn hơn các cơ quan khác Hiện nay, dù tập trung vào công việc lập pháp và giám sát hành pháp, quyền hạn của Nghị viện vẫn rất lớn, nhưng cần được kiểm soát bởi hai nhánh quyền lực còn lại để tránh sự tùy tiện.
24 C.L Montesquieu (2010), Tinh thần pháp luật (Hoàng Thanh Đạm dịch), NXB Đà Nẵng, tr 104
25 Nguyễn Đăng Dung – Trương Đắc Linh – Nguyễn Mạnh Hùng – Lưu Đức Quang – Nguyễn Văn Trí
(2010), Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp, kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, NXB Giáo dục, tr 31.
26 Lê Quốc Hùng (2004), Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam, NXB Tư pháp,
Chính phủ có quyền giải tán Nghị viện trong chính thể đại nghị và cộng hòa lưỡng tính nhằm tạo sự đối trọng giữa hành pháp và lập pháp Đây là biện pháp để kiểm soát và hạn chế quyền lực của Nghị viện, đặc biệt trong việc đối phó với chế độ bất tín nhiệm Chính phủ Các nhà lập hiến tư sản cho rằng nếu Nghị viện được toàn quyền lật đổ Chính phủ mà không có giới hạn, sẽ dễ dẫn đến tình trạng độc tài của Nghị viện, quyền lực của họ có thể trở nên quá mức và không bị kiểm soát Do đó, quyền giải tán Nghị viện giúp ngăn chặn nguy cơ lấn quyền của cơ quan lập pháp, ngăn chặn nguy cơ trở thành chế độ chuyên chế và bảo vệ cân bằng quyền lực trong hệ thống chính trị.
Trong hệ thống chính thể đại nghị và cộng hòa lưỡng tính, quyền giải tán Nghị viện về mặt hình thức thuộc về Nguyên thủ quốc gia, nhưng thực chất lại do Thủ tướng Chính phủ quyết định Các đề xuất giải tán Nghị viện thường xuất phát từ Thủ tướng hoặc Nguyên thủ quốc gia, với sự tham khảo lẫn nhau trong quá trình ra quyết định Thực tế cho thấy, Thủ tướng thường sử dụng quyền này như một đòn bẩy để gây sức ép buộc Nghị viện thông qua các dự án, chính sách của Chính phủ, đồng thời nhiều lãnh đạo, như Tổng thống Pháp Jacques Chirac, đã lợi dụng quyền giải tán Nghị viện để kéo dài nhiệm kỳ hoặc củng cố quyền lực, điển hình là vụ Tổng thống Chirac tuyên bố giải tán Quốc hội Pháp năm 1997 nhằm thúc đẩy chương trình kinh tế bảo thủ của mình.
Việc giải tán Nghị viện có thể gây ra bất ổn chính trị do đây là cơ quan do nhân dân bầu ra, nên việc tùy tiện giải tán mà không có lý do hợp lý gây bất bình trong người dân Vì vậy, các Hiến pháp quy định trình tự giải tán Nghị viện cực kỳ chặt chẽ, bắt buộc tuân thủ các điều kiện nhất định Ví dụ, theo Điều 111 và 117 của Hiến pháp Liên bang Nga, Tổng thống chỉ có thể giải tán Đuma quốc gia trong ba trường hợp chính: khi Đuma bác bỏ liên tiếp ba lần ứng cử viên Chủ tịch Chính phủ trong ba tháng, hoặc trong vòng ba tháng hai lần biểu quyết bất tín nhiệm Chính phủ liên bang.
27 C.L Montesquieu (2010), Tinh thần pháp luật (Hoàng Thanh Đạm dịch), NXB Đà Nẵng, tr 111.
Theo Điều 109 của Hiến pháp Pháp, Tổng thống liên bang có trách nhiệm tuân thủ các điều kiện nhất định khi quyết định giải tán Đuma quốc gia, đặc biệt sau khi Đuma quốc gia từ chối tín nhiệm Chính phủ liên bang, điều này ảnh hưởng lớn đến quá trình quản lý quốc gia.
Chính phủ có quyền phủ quyết đối với các dự luật của Quốc hội, mặc dù các dự luật đã được Quốc hội thông qua nhưng chưa có hiệu lực cho đến khi nguyên thủ quốc gia phê chuẩn Có hai loại quyền phủ quyết là phủ quyết tương đối và phủ quyết tuyệt đối; phủ quyết tuyệt đối khiến dự luật bị bác bỏ hoàn toàn và không thể thảo luận lại, trong khi phủ quyết tương đối cho phép Quốc hội xem xét, thảo luận lại dự luật cùng ý kiến của nguyên thủ quốc gia Trong các chính thể cộng hòa, nguyên thủ quốc gia thường là người đứng đầu hành pháp, và quyền phủ quyết là hình thức kiểm soát đối trọng giữa nhánh hành pháp và nhánh lập pháp.
Trong một nước tự do, cơ quan lập pháp không nên có quyền ngăn cản hoạt động của cơ quan hành pháp mà phải chịu trách nhiệm xem xét việc thực hiện các đạo luật đã ban hành để đảm bảo tính thận trọng và chính xác trong hoạt động lập pháp Quyền phủ quyết của người đứng đầu nhà nước đóng vai trò kiểm soát hoạt động lập pháp của Nghị viện, buộc Nghị viện phải xem xét lại các đạo luật của mình, từ đó thúc đẩy quá trình lập pháp cẩn trọng hơn Nếu nhà vua tham gia vào việc lập pháp chỉ với chức năng quy định luật nhằm tự bảo vệ, thì sẽ mất đi quyền tự do trong quá trình quyết định Tuy nhiên, sự tham gia của nhà vua với vai trò ngăn cản vẫn giúp đảm bảo Nghị viện không ban hành những đạo luật sai trái hoặc mở rộng quyền hạn quá mức, từ đó giữ cân bằng quyền lực giữa các cơ quan nhà nước.
Thứ ba, Hiến pháp giới hạn phạm vi lập pháp của Nghị viện Về cơ bản,
Nghị viện có quyền ban hành các đạo luật cần thiết để điều chỉnh đời sống xã hội, nhưng nhằm hạn chế việc ban hành luật tràn lan không dựa trên thực tiễn, gây lãng phí và thiếu hiệu quả, nguy cơ xâm phạm các nhánh quyền lực khác cũng cần được kiểm soát Hiến pháp quy định rõ ràng phạm vi và giới hạn quyền lập pháp của Nghị viện để đảm bảo cân bằng, hiệu quả trong hoạt động lập pháp và tránh lạm dụng quyền lực.
29 Lê Quốc Hùng (2004), Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam, NXB Tư pháp,
30 C.L Montesquieu (2010), Tinh thần pháp luật (Hoàng Thanh Đạm dịch), NXB Đà Nẵng, tr 111.
Nguyên tắc phân quyền trong Hiến pháp các quốc gia
Nguyên tắc phân quyền là nguyên tắc chỉ đạo trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, thường được ghi nhận trong các văn kiện quan trọng như Tuyên ngôn và Hiến pháp Điều 16 của Tuyên ngôn về các quyền của con người và công dân xác định rõ vai trò của nguyên tắc này trong việc đảm bảo quyền và tự do cơ bản của công dân, góp phần xây dựng một hệ thống pháp luật vững mạnh, minh bạch và công bằng.
1789 của Pháp đã viết: “Một xã hội trong đó không bảo đảm việc sử dụng các quyền và không thực hiện sự phân quyền thì không có Hiến pháp”
Nguyên tắc phân quyền là nguyên tắc được ghi nhận phổ biến trong Hiến pháp các quốc gia, vì đây là văn bản pháp lý cao nhất quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương Phân quyền đóng vai trò là nguyên tắc chủ đạo trong tổ chức nhà nước và là công cụ hiệu quả để chống lại tình trạng lạm quyền, chuyên chế Trong các nước tư sản, việc ghi nhận nguyên tắc phân quyền trong Hiến pháp thể hiện rõ sự coi trọng của quốc gia đối với sự phân chia chức năng và quyền hạn của các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo hoạt động minh bạch, công bằng và hạn chế sự lạm quyền Nhiều học giả tư sản cho rằng, nguyên tắc phân quyền góp phần củng cố nền dân chủ, thúc đẩy quyền lực nhà nước vận hành một cách cân bằng và ổn định.
Hiến pháp không thể thành công nếu không có sự phân chia quyền lực, tuy nhiên cách quy định về phân chia quyền lực trong các nước lại khác nhau Một số quốc gia quy định rõ nguyên tắc này thành điều khoản của hiến pháp, đồng thời thiết kế các quy định về nghị viện, tổng thống/chính phủ, tòa án để thể hiện rõ sự phân chia quyền lực Chẳng hạn, Điều 10 Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan năm 1997 quy định hệ thống chính quyền dựa trên nguyên tắc phân chia và cân bằng giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, với quyền lập pháp thuộc về Hạ nghị viện và Thượng nghị viện; quyền hành pháp thuộc về Tổng thống cùng Hội đồng Bộ trưởng; và quyền tư pháp thuộc về các tòa án.
Theo Điều 10 Hiến pháp Liên bang Nga 1993, quyền lực nhà nước được thực thi dựa trên nguyên tắc phân chia thành quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, đảm bảo tính độc lập của các cơ quan này Điều 11 của Hiến pháp xác định rõ rằng quyền lực nhà nước tại Nga được thực hiện bởi Tổng thống, Quốc hội gồm Hội đồng Liên bang và Duma quốc gia, Chính phủ liên bang và các tòa án liên bang Trong khi đó, Hiến pháp Rwanda ghi nhận rằng sự phân chia và hợp tác giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là thiêng liêng và được quy định rõ trong hiến pháp Hiến pháp Liberia còn nhấn mạnh nguyên tắc phân quyền và hệ thống kiểm soát đối trọng trong việc thực thi quyền lực nhà nước, đảm bảo không tập trung quyền lực quá mức vào một cơ quan hay cá nhân nào.
Hầu hết các Hiến pháp không quy định rõ nguyên tắc phân chia quyền lực trong một điều khoản riêng biệt, mà thay vào đó trao quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp cho các cơ quan nhà nước khác nhau và giao trách nhiệm kiểm tra tính hợp hiến cho Tòa án Hiến pháp hoặc Hội đồng bảo hiến (nếu có) Ngoài ra, Hiến pháp còn quy định cơ chế kiểm soát, đối trọng giữa các cơ quan nhà nước thông qua các điều khoản liên quan đến Nghị viện và Chính phủ, thể hiện nguyên tắc phân chia quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước một cách gián tiếp Cụ thể, Điều 40 Hiến pháp Hàn Quốc 1987 ghi nhận “Quyền lập pháp được trao cho Quốc hội,” và Điều 66 quy định “Quyền hành pháp được trao cho nhánh hành pháp do Tổng thống đứng đầu,” trong khi “quyền tư pháp được giao cho Tòa án,” phản ánh rõ ràng nguyên tắc phân chia quyền lực trong hệ thống pháp lý.
39 Nguyễn Đăng Dung (2001), Một số vấn đề về Hiến pháp và bộ máy nhà nước, NXB Giao thông vận tải, Hà Nội, tr 229.
Các nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước là nền tảng của hệ thống chính quyền pháp trị, nhằm ngăn chặn tập trung quyền lực và bảo vệ quyền tự do của công dân Hiến pháp các quốc gia như Đức và Hoa Kỳ đều quy định rõ ràng về quyền lực của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, đảm bảo sự cân bằng và kiểm soát lẫn nhau Điều 20 Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức 1949 xác định rằng mọi quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân và được thực hiện thông qua các cơ quan chính quyền Trong Hiến pháp Hoa Kỳ, quyền lập pháp thuộc về Quốc hội gồm Thượng viện và Hạ viện, quyền hành pháp giao cho Tổng thống, còn quyền tư pháp được trao cho Tòa án tối cao và các tòa án cấp dưới theo quy định của luật pháp liên bang Đặc biệt, hệ thống liên bang của Hoa Kỳ còn quy định rõ ràng về phân chia quyền lực trong các tiểu bang, như Điều 30 Hiến pháp bang Massachusetts nhấn mạnh rằng quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp phải được phân chia rõ ràng để đảm bảo trật tự pháp quyền Tương tự, Điều 2 Hiến pháp bang Connecticut quy định mỗi quyền lực thuộc một cơ quan riêng biệt, nhằm duy trì sự cân đối quyền lực và thúc đẩy nền pháp quyền vững mạnh.