Luận văn thạc sĩ Quản lý công: Quản lý nhà nước về đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh

Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với quan điểm phát triển của Thành phố .... Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HUỲNH PHẠM KHÁNH NGỌC

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HUỲNH PHẠM KHÁNH NGỌC

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG

Mã số: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TIẾN SĨ NGUYỄN NGỌC THAO

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao và chưa được công bố trên bất kỳ phương tiện nào Các thông tin, số liệu sử dụng trong đề tài được dẫn nguồn cụ thể theo quy định Tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về mặt pháp lý

và đạo đức đối với lời cam đoan này

Người cam đoan

Huỳnh Phạm Khánh Ngọc

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn này, cho phép tôi gửi lời cảm ơn chân thành đến:

Lãnh đạo, cùng quý thầy, cô giáo ở Học viện Hành chính Quốc gia cùng với tri thức và tâm huyến của mình đã giảng dạy, tạo môi trường, điều kiện thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình học tập tại trường

Xin gửi lời cảm ơn đến Lãnh đạo Ban, lãnh đạo phòng Tổ chức và Đào tạo Ban Quản lý Đường sắt đô thị đã quan tâm, tạo điều kiện thuận lợi cho tôi được theo học lớp Cao học Quản lý công HC20.N9 (niên khóa 2015-2017) tại Học viện Hành chính Quốc gia cơ sở Thành phố Hồ Chí Minh, giúp tôi về tài liệu, thông tin để tôi hoàn thành luận văn

Xin cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã giúp đỡ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn

Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao, người đã tận tâm hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện luận văn

Xin cảm ơn các đơn vị, cơ quan, tổ chức đã chia sẻ thông tin, cung cấp cho tôi nhiều nguồn tư liệu, tài liệu hữu ích phục vụ cho việc thực hiện luận văn

Xin chân thành cảm ơn./

Tác giả

Huỳnh Phạm Khánh Ngọc

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG, BIỂU VÀ SƠ ĐỒ

1 Bảng 2.1 Tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn

2 Bảng 2.2 Quy mô dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn

MỤC LỤC

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn 3

3 Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu 8

4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu 8

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 8

6 Đóng góp mới của luận văn 9

7 Kết cấu của luận văn 9

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 10

1.1 Khái quát về đầu tư công 10

1.1.1 Khái niệm đầu tư công 10

1.1.2 Các hình thức đầu tư công 11

1.1.3 Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công 12

1.1.4 Các lĩnh vực đầu tư công 16

1.1.5 Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội 19

1.2 Quản lý nhà nước về đầu tư công 21

1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công 21

1.2.2 Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư công 22

1.2.3 Chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư công 26

1.2.4 Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư công 30

1.3 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công của một số địa phương 39

1.3.1 Kinh nghiệm của thành phố Hà Nội 39

1.3.2 Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng 40

1.3.3 Kinh nghiệm của tỉnh Đồng Nai 40

1.3.4 Bài học kinh nghiệm rút ra 41

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 43

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 44

2.1 Khái quát chung về đầu tư công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh 44

2.1.1 Tình hình kinh tế - xã hội 44

2.1.2 Tình hình đầu tư công 47

2.2 Thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn

Thành phố Hồ Chí Minh 52

2.2.1 Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công 52

2.2.2 Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công 56

2.2.3 Theo dõi và cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công 62

2.2.4 Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công 63

2.2.5 Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến đầu tư công 64

2.2.6 Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công 66

2.2.7 Hợp tác quốc tế về đầu tư công 67

2.3 Đánh giá công tác quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh 67

2.3.1 Kết quả đạt được 67

2.3.2 Hạn chế, bất cập 69

2.3.3 Nguyên nhân của hạn chế, bất cập 73

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 80

CHƯƠNG 3 MỘT SỐ ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 81

3.1 Một số định hướng hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh 81

3.1.1 Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với quan điểm phát triển của Thành phố 81

3.1.2 Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với mục tiêu phát triển tổng quát về phát triển của Thành phố 82

3.1.3 Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với phương hướng phát triển ngành, lĩnh vực của Thành phố 82

3.1.4 Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với phương hướng tổ chức không gian phát triển của

Thành phố 85

3.2 Một số giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh 88

3.2.1 Xây dựng chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh 88

3.2.2 Một số dự án trọng điểm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh cần được ưu tiên đầu tư trong thời gian tới 96

3.2.3 Tập trung thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh 99

3.2.4 Tăng cường hiệu lực và hiệu quả quy trình quản lý nhà nước về đầu tư công 108

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 112

KẾT LUẬN 113

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 114

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Tác giả chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đầu tư công tại TP.HCM” vì một số lý

do sau đây:

Thứ nhất, đầu tư công đóng vai trò vô cùng quan trọng đối với sự phát triển

kinh tế - xã hội:

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [4, Đ.4] Đầu tư công được xem là hoạt động không thể thiếu trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, đặc biệt, hoạt động này lại càng trở nên quan trọng hơn đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam Trong thời gian qua, tại Việt Nam, đầu tư công đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung ứng các dịch

vụ công; tạo môi trường thúc đẩy phát triển kinh tế, xóa đói, giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh [19, tr.01]

Thứ hai, đầu tư công ở Việt Nam hiện nay có hiệu quả thấp và lãng phí:

Tại Việt Nam, đầu tư công hiện vẫn duy trì ở mức cao Trong giai đoạn 2001 -

2005, đầu tư công chiếm 23% tổng vốn đầu tư xã hội Trong giai đoạn 2006 - 2010, khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư xã hội [14, tr.03] Trong năm 2012, đầu tư công chiếm đến 37,8% tổng vốn đầu tư xã hội [21, tr.10] Đầu tư công là nguyên nhân chính khiến nợ công của Việt Nam có xu hướng tăng Theo báo cáo, do bội chi tăng cao, nợ công cũng tăng nhanh trong giai đoạn 2011-2015, từ mức 50,1% GDP lên 62,2% GDP, tiệm cận giới hạn 65% theo quy định của Luật Quản lý nợ công [28] Nhiều nghiên cứu

đã chỉ ra mối quan hệ của đầu tư công đối với lạm phát và tiềm ẩn nguy cơ khủng hoảng tiền tệ, kinh tế [10] [14] Trong khi đó, thực tế cho thấy hiệu quả sử dụng vốn của khu vực kinh tế nhà nước luôn ở mức rất thấp so với thành phần kinh tế tư nhân, thậm chí đang có xu hướng kém kém hơn so với thời kỳ trước đây [16, tr.04]

Nguyên nhân sâu xa của những yếu kém trong đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian qua bắt nguồn từ mô hình tăng trưởng kinh tế, nền tảng thể chế và quan niệm

về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế chưa hợp lý Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật về quản lý đầu tư công của chúng ta chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, thiếu các chế tài

2

và biện pháp quản lý, giám sát nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn chế; đầu tư dàn trải, phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tư kém, lãng phí, phát sinh tình trạng tham nhũng Tình trạng thị công việc quá vốn kế hoạch được giao, gây

nợ động xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lên cân đối ngân sách nhà nước các cấp [19, tr.01] Ngoài ra, do đặc điểm có tính thể chế của Việt Nam, có 63 tỉnh, thành với quy mô dân số và lãnh thổ nhỏ, những quyền tư chủ của các địa phương lại tương đối lớn Theo đó, các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân cấp đất, quyền quyết định xây dựng cơ sở hạ tầng trong tỉnh (tuy cần có sự đồng ý của cấp trên) đã dẫn đến hệ quả là Việt Nam có 63 nền kinh tế tỉnh thành và một nền kinh

tế toàn quốc [11, tr.01], tỉnh thành nào cũng đang phấn đấu để trở thành những nền kinh tế công nghiệp với cơ cấu kinh tế khá giống nhau - có các khu cụm công nghiệp,

có sân bay, bến cảng, các trường đại học, cao đẳng, đài truyền hình và phát thanh riêng điều này đã gây nên rất nhiều hệ lụy cho sự phát triển của cả nước nói chung, của từng tỉnh, thành nói riêng

Thứ ba, TP.HCM với vai trò là đầu tầu của nền kinh tế cả nước, nhưng kết cấu

hạ tầng yếu kém, ngày càng quá tải, bất cập, ngày càng gây bức xúc cho nhân dân, cản trở mục tiêu tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân, mà một trong những nguyên nhân của thực trạng trên là sự kém hiệu quả và lãng phí trong đầu tư công trên địa bàn thành phố:

Trong bối cảnh là địa phương có đóng góp vào GDP và thu ngân sách cao nhất

cả nước, nhưng khi nhìn ra bên ngoài và ở góc độ phát triển hướng tới một đô thị thịnh vượng để thể hiện qua hai tiêu chí là cạnh tranh (competitivenes) và đáng sống (livability) thì TP.HCM có vị trí rất thấp so với nhiều đô thị khác trên thế giới Điều đáng suy ngẫm hơn cả là khi so sánh TP.HCM với Bangkok của Thái Lan, trong Hồi

ký của mình, ông Lý Quang Diệu đã viết: “Vào năm 1975, TP.HCM có thể ganh đua với Bangkok, giờ đây (1992), thành phố này tụt lại về sau hơn 20 năm” GDP bình

quân đầu người tính theo ngang bằng sức mua (GDP-PPP) vào năm 2012 của Bangkok là 23.400 đô-la Mỹ và con số hiện nay của TP.HCM khoảng 10.000 đô-la

Mỹ Giả sử Bangkok chỉ có được mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người là 4,3%/năm như năm 2012, và TP.HCM là 8,7%/năm như hiện nay thì phải mất 20 năm nữa thì TP.HCM mới đuổi kịp Bangkok [10, tr.07] Thêm vào đó, sau khi trở thành

3

“bãi đậu xe khổng lồ” vào cuối thập niên 1990, đến nay Bangkok đã xây dựng được một số hạ tầng quan trọng, như hệ thống đường trên cao, hệ thống tàu điện ngầm và sân bay quốc tế mới Trong khi đó, cho đến thời điểm hiện nay TP.HCM mới triển khai các kế hoạch tương tư như Bangkok đã làm cách đây 20 năm Hệ thống cơ sở hạ tầng của TP.HCM yếu kém, làm cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố, gây nhiều khó khăn cho cuộc sống của người dân, mà tình trạng ngập nước trong những ngày 26, 27, 28/9/2016 vừa qua là một minh chứng sống động Thực trạng vừa nêu ở trên bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, trong đó có sự yếu kém trong công tác QLNN về đầu tư công của chính quyền TP.HCM

Thứ tư, hiện nay hầu như chưa công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống

và chuyên sâu về công tác QLNN về đầu tư công nói chung, công tác QLNN về đầu tư công của UBND cấp tỉnh nói riêng dẫn đến sự “thiếu hụt”cơ sở khoa học mang tính chất “chỉ đường” trong công tác QLNN về đầu tư công

Điều này cho thấy tuy QLNN về đầu tư là một hoạt động quan trọng, nhưng các vấn đề về cơ sở lý luận, cũng như tổng kết kinh nghiệm thực tiễn của hoạt động này chưa được các nhà quản lý, nhà nghiên cứu quan tâm đúng mức Điều này dẫn đến sự khó khăn trong công tác QLNN về đầu tư công nói chung, quá trình đổi mới nhằm nâng cao hiệu công tác QLNN về đầu tư công nói riêng Do đó, việc nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và pháp lý cơ bản có liên quan trong công tác QLNN

về đầu tư công nói chung, của UBND cấp tỉnh nói riêng là quan trọng trong bối cảnh Chính phủ đang nỗ lực tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Qua tìm hiểu của tác giả, có thể kể ra những công trình có liên quan sau:

Thứ nhất, đối với các luận án, luận văn:

- Phùng Văn Hiền (2014), QLNN dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước trong giáo dục đào tạo đại học và sau đại học ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý

hành chính công được thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia Đầu tư cho giáo dục đào tại đại học và sau đại học là một lĩnh vực trong cơ cấu của đầu tư công, do đó,

đề tài luận án đã đề cập đến một bộ phận trong QLNN về đầu tư công dưới góc độ tiếp cận của một lĩnh vực hẹp là dự án đầu tư Tuy nhiên, những phân tích của tác giả luận

án, đặc biệt hệ thống lý thuyết về QLNN đối với các dự án đầu tư từ ngân sách nhà

4

nước trong giáo dục đào tạo, cũng như thực trạng QLNN đối với các dự án này là những tham khảo bổ ích cho chúng tôi trong việc triển khai một số vấn đề về cơ sở lý luận về QLNN đối với hoạt động đầu tư công trong luận văn

- Phan Thị Thu Hiền (2015), Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương tỉnh Hà Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành kinh tế phát triển được thực hiện tại

trường Đại học kinh tế quốc dân Vì là một luận án chuyên ngành kinh tế, do đó, công trình này chủ yếu phân tích các khía cạnh của việc đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương của tỉnh Hà Nam (là một trong những nội dung cơ bản của đầu tư công

ở địa phương) dưới góc độ kinh tế, chứ không phải dưới gốc độ QLNN Tuy nhiên, khi phân tích các vấn đề liên quan đến đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương, tác giả luận án đã đề cập đến một số vấn đề có liên quan đến công tác QLNN

về đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương Những phân tích có giá trị của tác giả luận án sẽ được chúng tôi tham khảo một cách có chọn lọc trong luận văn

- Hồ Thị Hương Mai (2015), QLNN về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội, Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế được

thực hiện tại Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh Đầu tư trong phát triển kết cấu

hạ tầng giao thông đô thị là một trong các lĩnh vực chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu đầu tư công, do đó, có thể nói đề tài luận án đã đề cập một cách trực diện đến một nội dung quan trọng trong hoạt động đầu tư công Tuy nhiên, đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động QLNN về vốn, tức là một bộ phận rất nhỏ trong tổng thể các nội dung thuộc sự QLNN về đầu tư công Nên giá trị tham khảo trực tiếp của công trình này đối với luận văn là rất ít, nhưng những phân tích và kiến giải có giá trị của luận án

sẽ được chúng tôi tham khảo để làm nên cho một số luận điểm trong luận văn có liên quan đến việc quản lý vốn trong công tác quản lý đầu tư công

- Vũ Thị Thu Hằng (2016), QLNN đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam, Luận án tiến sĩ chuyên

ngành kinh tế quốc tế được thực hiện tại Học viện khoa học xã hội Tuy luận án được tiếp cận trên gốc độ quản lý vốn ODA là chủ yếu, nhưng một số phân tích của tác giả luận án liên quan đến thực trạng quản lý vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng như một kênh vốn cơ bản trong đầu tư công ở Việt Nam, là những phân tích có giá trị, do