So sánh tổ chức chính quyền địa phương nông thôn và tổ chức chính quyền địa phương đô thị cấp tỉnh

Trong quá trình phát triển đất nước đã diễn ra nhanh chóng quá trình đô thị hoá, hình thành những đô thị lớn nhưng chúng ta chưa có sự phân định và làm rõ chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn dẫn đến sự quản lý chung chung, không tập trung vào vấn đề cốt lõi phù hợp đặc thù từng loại hình nên hiệu quả chưa cao. Điều này đòi hỏi chúng ta phải nghiên cứu để có những quy định, chế định cụ thể về cơ cấu tổ chức, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, nguồn lực, cơ chế hoạt động của chính quyền nông thôn, chính quyền đô thị nhằm đảm bảo cho việc quản lý nông thôn, quản lý đô thị một cách hiệu quả. Vậy, giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị có sự khác nhau như nào? Sự khác nhau đó có ảnh hưởng thế nào đến việc tổ chức và phân định nhiệm vụ, quyền hạn của hai hệ thống chính quyền nêu trên?

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Các kết quả nghiên cứu có trong bài nghiên cứu khoa học là do tôi tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn nghiên cứu Các kết quả này chưa từng được công bố với bất kì công trình nào khác

Hà Nội, ngày tháng năm 2020

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình học tập môn Luật Tổ chức chính quyền địa phương và tiến trình nghiên cứu đề tài “So sánh tổ chức chính quyền địa phương nông thôn và tổ chức chính quyền địa phương đô thị cấp tỉnh” Chủ nhiệm đề tài đã tập trung nghiên cứu đề tài và nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình của giảng viên bộ môn

Tôi xin gửi lời cảm ơn trân thành tới cô giáo bộ môn Luật Tổ chức chính quyền địa phương Cảm ơn cô đã tận tình hướng dẫn chỉ bảo tôi trong suốt quá trình nghiên cứu đề tài

Hà Nội, ngày tháng năm 2020 MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài 1

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2

4 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2

5 Phương pháp nghiên cứu 3

6 Kết cấu của đề tài 3

1.1 Chính quyền địa phương 4

1.1.1 Những tiêu chí cơ bản tổ chức chính quyền địa phương đô thị 6

1.1.2 Những tiêu chí cơ bản tổ chức chính quyền địa phương nông thôn 8 1.1.3 So sánh đặc điểm, yêu cầu quản lý giữa đô thị và nông thôn 10

1.2 Đơn vị hành chính 12

1.3 Các cấp hành chính 13

Tiểu kết chương 1 15

2.1 Sự giống nhau giữa tổ chức chính quyền tỉnh và tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương 16

2.1.1 Cả hai chính quyền tỉnh và chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương đều có HĐND và UBND 16

2.1.2 Về nhiệm vụ, quyền hạn 17

2.1.3 Về cơ cấu tổ chức của HĐND (Quy định tại Điều 18 và Điều 39 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015) 19

2.1.4 Cơ cấu tổ chức của UBND 21

2.2 Sự khác nhau giữa tổ chức chính quyền tỉnh và tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương 22

2.2.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND (Điều 19 và Điều 40 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015) 22

2.2.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND (Điều 21 và Điều 42 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015) 23

2.2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND (Điều 22 và Điều 43 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015) 24

2.2.4 Số lượng đại biểu HĐND 25

2.2.5 Số lượng các Ban của HĐND 27

2.3 Đánh giá việc tổ chức chính quyền địa phương ở tỉnh và tổ chức chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc Trung ương 28

Tiểu kết chương 2 29

Chương 3 KIẾN NGHỊ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NÔNG THÔN VÀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ĐÔ THỊ Ở CẤP TỈNH 30

3.1 Đối với đô thị 30

3.2 Đối với nông thôn 32

Tiểu kết chương 3 32

KẾT LUẬN 33

TÀI LIỆU THAM KHẢO 34

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

UBND :Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Trong quá trình phát triển đất nước đã diễn ra nhanh chóng quá trình đô thịhoá, hình thành những đô thị lớn nhưng chúng ta chưa có sự phân định và làm rõchính quyền đô thị và chính quyền nông thôn dẫn đến sự quản lý chung chung,không tập trung vào vấn đề cốt lõi phù hợp đặc thù từng loại hình nên hiệu quảchưa cao Điều này đòi hỏi chúng ta phải nghiên cứu để có những quy định, chếđịnh cụ thể về cơ cấu tổ chức, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, nguồn lực, cơ chếhoạt động của chính quyền nông thôn, chính quyền đô thị nhằm đảm bảo cho việcquản lý nông thôn, quản lý đô thị một cách hiệu quả

Vậy, giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị có sự khác nhau nhưnào? Sự khác nhau đó có ảnh hưởng thế nào đến việc tổ chức và phân định nhiệm

vụ, quyền hạn của hai hệ thống chính quyền nêu trên?

Chính từ những thắc mắc đó, tôi đã chọn đề tài về việc “So sánh tổ chức chính quyền địa phương nông thôn và tổ chức chính quyền địa phương đô thị cấp tỉnh” Thông qua việc so sánh bộ máy hành chính cấp tỉnh bao gồm: tỉnh (ở

nông thôn) và thành phố trực thuộc Trung ương (ở đô thị), ta sẽ hiểu rõ hơn về cơcấu tổ chức hệ thống chính quyền cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của từng chủ thểtrong hệ thống đó để có thể kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máyhành chính địa phương

2 Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài

Liên quan đến đề tài nghiên cứu của cá nhân, tôi xin đưa ra một số dẫnchứng của công trình nghiên cứu trước, chẳng hạn:

1

TS Nguyễn Thị Thanh Nhàn khi nghiên cứu về chính quyền nông thôn: đãlàm rõ một số vấn đề lý luận về chính quyền nông thôn và mô hình tổ chức chínhquyền nông thôn; những yếu tố ảnh hưởng đến việc xây dựng mô hình chínhquyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay; khái quát quá trình phát triển, hoàn thiện

mô hình tổ chức chính quyền nông thôn trong pháp luật Việt Nam từ năm 1945đến nay; đánh giá thực trạng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Namhiện nay và từ đó đưa ra các quan điểm, giải pháp, kiến nghị xây dựng mô hình

tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam

Cuốn “Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ Việt Nam” của T.S NguyễnThị Phượng đã nghiên cứu thực tiễn hoạt động tổ chức phân chia các đơn vị hànhchính – lãnh thổ; kiến nghị giải pháp nhằm đổi mới mô hình tổ chức bộ máychính quyền và thiết lập lại hệ thống tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ, nhằmtìm ra phương thức tổ chức phù hợp với từng vùng, từng khu vực hay từng khu

đô thị

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng: Tổ chức chính quyền địa phương nông thôn và tổ chức chínhquyền địa phương đô thị cấp tỉnh

Phạm vi nghiên cứu: tập trung nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức,hoạt động của chính quyền địa phương nông thôn và chính quyền địa phương đôthị cấp tỉnh từ năm 2015 khi Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015được ban hành, liên hệ với Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật tổ chứcchính phủ và luật tổ chức chính quyền địa phương 2019

2

4 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

- Mục tiêu: Kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chứcchính quyền địa phương nông thôn và tổ chức chính quyền địa phương đô thị ởcấp tỉnh

- Nhiệm vụ nghiên cứu: Hệ thống hóa cơ sở lí luận về tổ chức chínhquyền địa phương nông thôn và tổ chức chính quyền địa phương đô thị cấp tỉnh;

So sánh, phân tích, đánh giá tổ chức chính quyền địa phương nông thôn và tổchức chính quyền địa phương đô thị cấp tỉnh theo luật định

5 Phương pháp nghiên cứu

Với việc nghiên cứu về đề tài “So sánh tổ chức chính quyền địa phươngnông thôn và tổ chức chính quyền địa phương đô thị cấp tỉnh”, tôi sử dụngphương pháp nghiên cứu khoa học sau đây:

Phương pháp thu thập thông tin từ tài liệu: tổng hợp, so sánh các đề tàinghiên cứu có liên quan

6 Kết cấu của đề tài

Chương 1: Những vấn đề chung về tổ chức chính quyền địa phương nôngthôn và tổ chức chính quyền địa phương đô thị cấp tỉnh

Chương 2: So sánh tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn và tổ

chức chính quyền địa phương ở đô thị cấp tỉnh

Chương 3: Kiến nghị một số giải pháp hoàn thiện tổ chức chính quyền địa

phương nông thôn và tổ chức chính quyền địa phương đô thị ở cấp tỉnh

3

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG

VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NÔNG THÔN

VÀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ĐÔ THỊ CẤP TỈNH

Chính quyền tỉnh là một cấp hành chính cấu thành của chính quyền địa

phương, do vậy nghiên cứu về tổ chức, hoạt động của chính quyền tỉnh trước hết

đòi hỏi cần xem xét một cách tổng quan về chính quyền địa phương

1.1 Chính quyền địa phương

Việc hình thành chính quyền địa phương xuất phát từ hoạt động tổ chức

quyền lực nhà nước Quyền lực nhà nước không chỉ được tổ chức thực hiện ở cấp

trung ương, mà còn phải được tổ chức thực hiện ở trong từng phạm vi vùng lãnh

thổ địa phương

Phân chia hành chính - lãnh thổ thể hiện sự phân công, phối hợp thực hiện

quyền lực giữa nhà nước trung ương với các cấp hành chính địa phương Đó là

việc công nhận (hoặc chia) các đơn vị lãnh thổ của quốc gia thành các đơn vị

(cấp) hành chính lãnh thổ để triển khai, áp đặt quyền lực nhà nước ở địa phương

Phân chia hành chính- lãnh thổ phản ánh một trong những đặc trưng cơ bản của

nhà nước là phân chia dân cư theo lãnh thổ Đây là cách nhà nước áp đặt quyền

lực lên dân cư, lãnh thổ

Các đơn vị lãnh thổ được hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và

nhân tạo

Đơn vị lãnh thổ tự nhiên được hình thành một cách tự nhiên, với ranh giới

theo các đặc điểm địa lý, dân cư, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá, ý

thức hệ, lịch sử Đó là các cộng đồng dân cư bền vững cư ngụ và sinh sống tại

một không gian sinh tồn xác định Nhà nước phải công nhận các ranh giới cũng

như các cộng đồng dân cư bền vững đó trong quá trình thực hiện sự cai trị - quản

4

lý của mình trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia Thông thường những đơn vị hànhchính lãnh thổ này là những đơn vị hành chính cơ bản, nhà nước không nên chianhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ trường hợp đặc biệt Việc tổ chức chínhquyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị

Đơn vị lãnh thổ nhân tạo là những đơn vị lãnh thổ do Nhà nước trung ươngphân chia thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý của trungương

Việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu thực hiệnchức năng quản lý [4, tr.19-31]

Ngoài ra, việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương cònphụ thuộc vào nhiều yếu tố khác có tính chất khách quan, như vị trí địa lý, dân cư,phong tục, tập quán, tính tự trị Vì vậy mọi nhà nước không kể bản chất khácnhau, đều phải tổ chức ra cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Việc tổ chứcquyền lực nhà nước ở địa phương phải được quy định bằng pháp luật Về mặt lýluận, khái niệm ''chính quyền địa phương'' là một thiết chế quyền lực nhà nước,được cấu thành bởi tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên địa bàn địa phương vớiphạm vi hoạt động và thẩm quyền giới hạn trong địa phương đó Ở góc độ nghiêncứu này, khái niệm ''chính quyền địa phương'' bao gồm tổng thể các cơ quan của

bộ máy hành chính, tức là gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp,

cơ quan tư pháp hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương đó Nhưng với cáchtiếp cận của nhiều tác giả nghiên cứu trong nước, chính quyền địa phương củanước ta thường bao gồm hai cơ quan là HĐND và UBND, được quy định là thốngnhất trong hệ thống cơ quan nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ và đượcthành lập gần như giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính, không có cơ quan tựquản Theo quy định tại điều 111 của Hiến pháp năm 2013: Cấp chính quyền địaphương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn,

đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định Với quy định

5

trên, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền, nhưng hiểu không phải ở tất cảcác đơn vị hành chính, chính quyền địa phương được tổ chức giống nhau; cónghĩa chính quyền địa phương sẽ có cấp chính quyền và cấp hành chính hoặc chỉ

là cơ quan hành chính

Từ những nội dung đã trình bày ở trên, tôi xin được tiếp cận khái niệm chínhquyền địa phương theo hướng: “Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộphận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các

cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trựctiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên

cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo qui định của pháp luật(UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban củaHĐND …), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ

sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địaphương với lợi ích chung của cả nước” (Ths Trương Đắc Linh Khoa Luật hànhchính – Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh)

Hệ thống tổ chức hành chính địa phương có cơ cấu theo nhiều mô hình khácnhau Bên cạnh mô hình cơ cấu theo thứ bậc còn có hệ thống tổ chức hành chínhđịa phương nằm ngang

Trong cách tổ chức này, các tổ chức hành chính địa phương có vị trí ngangnhau, không có sự phụ thuộc cấp trên, cấp dưới Các tổ chức hành chính địaphương độc lập với nhau về hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên địa bànlãnh thổ địa phương (thành thị hay nông thôn) Sự khác nhau của các tổ chứchành chính địa phương là quy mô cũng như chức năng, nhiệm vụ được pháp luậtquy định

1.1.1 Những tiêu chí cơ bản tổ chức chính quyền địa phương đô thị

a) Khái niệm và đặc điểm của đô thị

6

- Khái niệm

Theo khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị 2009: “ Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn.”

Theo từ điển bách khoa Việt Nam, đô thị là một không gian cư trú của cộngđồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nôngnghiệp

Theo giáo trình quy hoạch đô thị, Đại học Kiến Trúc, đô thị là nơi tập trungdân cư, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp sống và làm việc theo kiểu thànhthị

Như vậy, đô thị là điểm dân cư tập trung với mật độ cao, chủ yếu là laođộng phi nông nghiệp, có hạ tầng kỹ thuật cơ sở thích hợp; là trung tâm chuyênngành hay tổng hợp, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của một nướchoặc một vùng miền hoặc một tỉnh, huyện, hoặc một vùng trong huyện

Theo TS.Võ Trí Hảo (Khoa Luật kinh tế, Đại học Kinh tế thành phố Hồ ChíMinh) thì chính quyền đô thị là thuật ngữ để chỉ một mô hình chính quyền địaphương thành lập ở các đô thị, dùng để phân biệt với mô hình chính quyền nôngthôn

Mô hình chính quyền đô thị là mô hình tập trung quản lý ở cấp thành phố b) Yêu cầu quản lý ở đô thị:

Tính thống nhất, đồng bộ: Vì đô thị có tính tập trung cao với các điều kiệnsinh sống đa dạng và phức tạp nên quản lý nhà nước ở đô thị phải phù hợp vớitính chất này cũng như phù hợp đặc thù về cơ sở hạ tầng đô thị Quản lý đô thịđòi hỏi tính thống nhất, đồng bộ, liên thông, tính quản trị đô thị, tính cân bằng,tính đa diện, nên đòi hỏi công tác quản lý nhà nước ở đô thị phải đa chiều, xử lýtrên nhiều khía cạnh, góc độ khác nhau Đô thị càng lớn, phạm vi khối lượngcông việc giải quyết càng nhiều, xu hướng ngày càng tăng, nhịp độ, mức độ phứctạp của công việc càng cao, việc tuân thủ quy trình, quy chuẩn, quy hoạch, kếhoạch, pháp luật càng phải triệt để, chính xác, kịp thời Vì vậy, việc tổ chức bộmáy chính quyền đô thị phải bảo đảm việc quản lý nhà nước tập trung, thốngnhất, thông suốt, nhanh nhạy, có hiệu lực, hiệu quả cao

Chính quyền đô thị phải cung cấp dịch vụ hạ tầng kỹ thuật và xã hội, bảo vệmôi trường sinh thái, cung ứng các loại phúc lợi công cộng gắn với đặc điểm đôthị và đặc điểm của không gian đô thị Chính quyền đô thị phải quản lý hạ tầng

kỹ thuật thống nhất về cấp thoát nước, cấp điện, chiếu sáng công cộng, giáo dục,bảo vệ sức khoẻ, vệ sinh môi trường, giao thông, thông tin liên lạc Đồng thờiquản lý hạ tầng xã hội về nhà ở, dịch vụ, thương mại, giáo dục đào tạo, nghiêncứu khoa học, chăm sóc sức khoẻ, văn hóa, thể dục thể thao, ăn uống, giải trí,nghỉ dưỡng, an ninh chính trị - trật tự an toàn xã hội, tội phạm, tệ nạn xã hội,

8

1.1.2 Những tiêu chí cơ bản tổ chức chính quyền địa phương nông thôn

a) Khái niệm và đặc điểm của nông thôn

Khái niệm: Nông thôn là khu vực không gian lãnh thổ mà ở đó cộng đồng

cư dân có cách sống và lối sống riêng, lấy sản xuất nông nghiệp làm hoạt độngkinh tế chủ yếu và sống chủ yếu dựa vào nghề nông (nông, lâm, ngư nghiệp); cómật độ dân cư thấp và quần cư theo hình thức làng xã; có cơ sở hạ tầng kinh tế -

xã hội kém phát triển, trình độ về dân trí, trình độ khoa học kỹ thuật cũng như tưduy sản xuất hàng hóa và kinh tế thị trường là thấp kém hơn so với đô thị; cónhững mối quan hệ bền chặt giữa các cư dân dựa trên bản sắc văn hóa, phong tụctập quán cổ truyền về tín ngưỡng, tôn giáo

Đặc điểm:

Dân cư ở nông thôn cư trú tập trung trong nhiều hộ gia đình gắn kết vớinhau trong sản xuất, sinh hoạt và các hoạt động xã hội khác trong phạm vi mộtkhu vực nhất định được hình thành do điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xãhội, văn hoá, phong tục, tập quán và các yếu tố khác

Kinh tế nông thôn chủ yếu là kinh tế nông nghiệp mang nhiều yếu tố tựnhiên: nhà, vườn, ao, ruộng, thường gắn với những điều kiện địa lý có sẵn, trồngtrọt và chăn nuôi là hai ngành chính, ngoài ra còn có các nghề thủ công, chế biếnlương thực, thực phẩm, buôn bán nhỏ theo hộ gia đình

Ngoài hệ thống chính quyền xã, ấp, thôn do Nhà nước điều hành trên cơ sởpháp luật còn có hệ thống cương vị chức sắc trong dòng tộc, già làng, thân thuộc,tôn giáo… điều chỉnh hành vi của các thành viên bằng tục lệ hay quy ước

Văn hoá nông thôn chủ yếu là văn hoá dân gian, thông qua lễ, hội… đểtruyền những giá trị thẩm mỹ, đạo đức, lối sống, kinh nghiệm sống, kinh nghiệmsản xuất từ thế hệ này sang thế hệ khác Văn hoá nông thôn đã bảo tồn được

9

những giá trị quý báu mang tính truyền thống, nhưng nó cũng chứa đựng nhữngyếu tố không có lợi cho sự phát triển b) Yêu cầu quản lý ở nông thôn:

Đối với những khu vực nông thôn gắn với đô thị, phát triển nông thôn phảikiểm soát được các tác động của quá trình đô thị hóa, hài hòa và đồng bộ vớiphát triển đô thị Phát triển khu vực nông thôn phải mang tính chiến lược vớixuất phát điểm nhằm giải quyết các vấn đề của đô thị Yêu cầu quản lý nhà nước

ở nông thôn phải đặt trong một bài toán tổng thể chung về phát triển đô thị

Mô hình quản lý nhà nước ở nông thôn phải có những khác biệt so với đôthị, đặc biệt nhấn mạnh đến các khuôn khổ tự quản và tổ chức các cấp chínhquyền Do trình độ dân trí thấp hơn so với khu vực đô thị, phong cách quản lý vàcách thức giao tiếp cộng đồng cũng khác nên các vấn đề quản lý mọi mặt kinh tế

- xã hội phải được xử lý theo cách thức thể hiện tốt nhất ý chí của cộng đồng Ápdụng cơ chế quản lý hành chính trực tiếp và bỏ qua vai trò của cơ quan đại diện,

dù trong điều kiện hệ thống pháp luật có hoàn thiện đến đâu, sẽ không phù hợpvới địa bàn nông thôn và những đặc thù vốn có của nó

Hai hình thức tổ chức hành chính địa phương này có thể được chuyển hóa

từ loại chính quyền này sang loại khác khi đạt những tiêu chí cụ thể Chuyển từchính quyền khu vực nông thôn sang đô thị cần có quy mô dân số, mức thu nhập

và mức đô thị hóa

1.1.3 So sánh đặc điểm, yêu cầu quản lý giữa đô thị và nông thôn

Về vị trí, vai trò: Đô thị là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa,khoa học, công nghệ của một địa phương, vùng, miền, của cả nước, làm động lựccho sự phát triển đối với địa phương, vùng, miền đó hoặc cả nước Còn ở nôngthôn chưa phát triển về kinh tế, văn hóa, khoa học, công nghệ, phụ thuộc vàonhững khu vực đô thị lân cận

10

Về dân cư: Đô thị là nơi tập trung dân cư, mật độ dân số cao, gồm nhiềuthành phần sống đan xen có lối sống khác nhau, tham gia các hoạt động kinh tế -

xã hội đa dạng nên việc quản lý dân cư đô thị có nhiều phức tạp Còn dân cưnông thôn gắn kết cộng đồng có quy mô nhỏ theo làng, xã, thôn, xóm, bản, ấp,dòng họ có phong tục, tập quán riêng mang nhiều tính tự quản Đời sống cư dânnông thôn phụ thuộc vào nhau, gắn bó và ràng buộc với cộng đồng, khác với cưdân đô thị vốn chỉ phụ thuộc vào việc làm và thu nhập của bản thân Vì vậy,nông thôn phù hợp với cách quản lý theo kiểu tự quản, tự quyết định các vấn đềquan trọng của địa phương

Về kinh tế - xã hội: Ở khu vực nội thành, kinh tế chủ yếu là phi nôngnghiệp, đa ngành, đa lĩnh vực, có tốc độ phát triển cao, là địa bàn hoạt động củacác loại thị trường, là nơi hội tụ và trao đổi thông tin, là nơi dễ nảy sinh các tệnạn xã hội và các hiện tượng làm mất ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xãhội Ở nông thôn chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp, còn côngnghiệp, thương mại, dịch vụ và thông tin chưa phát triển mạnh

Về cơ sở hạ tầng: Ở khu vực nội thành, có tính thống nhất, liên thông vàphức tạp, tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn,không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi quản lý tập trung, thống nhấttheo ngành là chủ yếu Ở nông thôn cơ sở hạ tầng còn đơn giản, chưa đồng bộ,đòi hỏi quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu, không có chức năng làm trung tâm vàtính tập trung cao như ở đô thị

Về địa giới hành chính: Cơ sở hạ tầng ở đô thị là một chỉnh thể thống nhấtnên việc phân chia địa giới hành chính trong khu vực nội thành chỉ có ý nghĩa làkhu vực hành chính, mang tính chất quản lý hành chính là chủ yếu Ở nông thôn,việc phân chia địa giới hành chính gắn với các hoạt động kinh tế - xã hội diễn ratrong phạm vi địa bàn lãnh thổ đó

11

Về quản lý: Ở đô thị việc quản lý nhà nước về an ninh, trật tự an toàn xãhội, giao thông, điện, nước, nhà ở, xây dựng, môi trường là vấn đề bức xúc hàngngày và đa dạng, phức tạp hơn nhiều so với quản lý nhà nước đối với các lĩnhvực này ở nông thôn Khác với nông thôn, mỗi đô thị là một chỉnh thể kinh tế -

xã hội thống nhất, ràng buộc chặt chẽ và phụ thuộc trực tiếp vào nhau, không thểchia cắt, do đó bộ máy hành chính nhà nước ở đô thị phải mang tính tập trung,thống nhất, vận hành thông suốt, nhanh nhạy và không thể bị cắt khúc như ởnông thôn Vì vậy, việc phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền trong nội

bộ đô thị (thành phố trực thuộc trung ương - quận - phường) hoặc tỉnh - thị xã,thành phố (thuộc tỉnh) - phường không thể giống như phân cấp, phân quyền ởchính quyền nông thôn (tỉnh - huyện - xã)

Về chức năng: Chức năng chính của chính quyền ở địa bàn đô thị là thamgia phát triển các dịch vụ đô thị, quản lý trật tự đô thị, bảo vệ môi trường, xâydựng khu phố văn hóa và nếp sống thị dân,… Còn chức năng chính của chínhquyền ở địa bàn nông thôn là thực hiện các chính sách và triển khai các biệnpháp nhằm giải quyết tốt các vấn đề như nông nghiệp, nông thôn, nông dân; xâydựng nông thôn mới, phát huy truyền thống tình làng nghĩa xóm chăm lo đờisống nông dân và cư dân ở nông thôn trên địa bàn khá rộng, địa giới hành chínhphân định tương đối rõ ràng theo điều kiện tự nhiên Vì vậy, việc áp dụng môhình tổ chức quản lý quận như huyện, phường như xã là không phù hợp với đốitượng quản lý

Chính sự khác nhau như trên đòi hỏi tổ chức bộ máy chính quyền đô thịphải có đặc thù riêng để đảm bảo cho việc quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụcông ở đô thị được thực hiện tập trung, thống nhất, nhanh nhạy, giảm thiểu cáctầng nấc trung gian và thực sự có hiệu lực, hiệu quả

12

1.2 Đơn vị hành chính

Thuật ngữ “Đơn vị hành chính” được sử dụng phổ biến trong các văn bảnpháp luật cũng như trong đời sống hằng ngày Theo Từ điển bách khoa ViệtNam: “Đơn vị hành chính là đơn vị được phân chia trên lãnh thổ của một quốcgia để quản lý hành chính” Với định nghĩa này, đơn vị hành chính có thể đượchiểu trên hai khía cạnh chủ yếu:

Một là, đơn vị hành chính phải là một bộ phận lãnh thổ, được phân chia từ

lãnh thổ của một quốc gia

Hai là, đơn vị hành chính được hình thành nhằm mục đích thực hiện công

việc quản lý hành chính nhà nước

Như vậy, đơn vị hành chính tồn tại luôn gắn liền với ranh giới lãnh thổ vàvới công tác quản lý hành chính nhà nước

Từ những vấn đề nêu trên có thể nhận định: “Đơn vị hành chính là nhữngđơn vị không gian, có ranh giới xác định, được phân chia trong một lãnh thổquốc gia thống nhất, nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý hành chính nhànước” [4, tr.17-20]

Mỗi đơn vị hành chính của một quốc gia đều gắn liền với một bộ phận lãnhthổ nhất định (Đơn vị hành chính – lãnh thổ) Các loại đơn vị hành chính baogồm:

Đơn vị hành chính ở nông thôn: tỉnh, huyện, xã

Đơn vị hành chính ở đô thị: thành phố trực thuộc Trung ương, quận, thị xã,thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, phường,thị trấn

13

Việc xác định đơn vị hành chính có những ý nghĩa nhất định đối với việc tổchức chính quyền địa phương Đó là cơ sở để hoạch định, tổ chức bộ máy, chế

độ, chính sách cho cán bộ công chức, dựa vào đó để tổ chức chính quyền địaphương phù hợp với từng loại đơn vị hành chính

1.3 Các cấp hành chính

Cấp hành chính là tập hợp các loại hình đơn vị hành chính có cùng vị trí,tính chất trong hệ thống hành chính nhà nước Việt Nam tổ chức theo mô hình bacấp: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Trong phạm vi bài viết, tác giả xin được đisâu phân tích vào đơn vị hành chính cấp tỉnh

Cấp tỉnh gồm các loại đơn vị hành chính tỉnh và thành phố trực thuộc trungương Đây là cấp hành chính địa phương cao nhất, trực thuộc Chính phủ trungương Theo pháp luật thì mỗi tỉnh ở Việt Nam nằm dưới sự quản lý của mộtHĐND (thay mặt cho dân) do dân bầu HĐND bầu ra UBND (vừa thay mặt chodân, vừa đại diện cho Chính phủ) – đơn vị hành chính của chính quyền tỉnh Bộmáy chính quyền cấp tỉnh về cấu trúc tương ứng với chính quyền trung ương Các chính quyền tỉnh trực thuộc Chính phủ

Đơn vị hành chính tỉnh: là loại hình đơn vị hành chính – lãnh thổ cơ bản cúamột quốc gia, có những đặc điểm, tính chất riêng, phản ánh đặc thù về điều kiện

tự nhiên, kinh tế - xã hội của một địa phương, và là một bộ phận cấu thành củalãnh thổ quốc gia Mỗi đơn vị hành chính tỉnh có sự khác nhau về địa hình, tàinguyên, dân cư, văn hóa, truyền thống, quy mô, trình độ phát triển kinh tế - xãhội, nét đặc trưng trong đời sống vật chất, văn hóa của người dân Các yếu tố nàychi phối trực tiếp việc phân chia địa giới hành chính giữa các tỉnh với nhau và làmột trong những căn cứ chủ yếu để xác lập đơn vị hành chính tỉnh Tỉnh có quy

mô tương đối lớn về diện tích tự nhiên và dân số, có tiềm năng và nguồn lực cần

14

thiết để phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao đời sống vật chất, văn hóa củangười dân địa phương Có thể nói, tỉnh được coi là đơn vị hành chính cơ bản củamột quốc gia, một bộ phận cấu thành lãnh thổ quốc gia

Thành phố trực thuộc Trung ương: Hiện nay ở Việt Nam, các thành phố trựcthuộc trung ương đều là các thành phố có quy mô lớn, dân số đông, có trình độkinh tế, văn hóa phát triển cao hơn các khu vực khác, đó có thể là thành phố cóđặc thù riêng như thủ đô (Hà Nội), có vị trí chiến lược quan trọng về kinh tế,chính trị, văn hóa, quốc phòng của đất nước (Thành phố Hải Phòng, Đà Nẵng,

Hồ Chí Minh) Mỗi thành phố trực thuộc Trung ương đều là các trung tâm chínhtrị, hành chính, kinh tế, văn hóa, giao thông của quốc gia hoặc của từng vùng,khu vực lãnh thổ trên cả nước

Mặc dù giữa tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương có nhiều điểm tươngđồng với nhau (cùng cấp hành chính; điều kiện tự nhiên, đặc điểm kinh tế - xãhội; dân cư; tương đối giống nhau) Song, giữa thành phố trực thuộc Trungương ở đô thị với tỉnh ở nông thôn lại có những sự khác biệt nhất định trong cơcấu tổ chức chính quyền địa phương sẽ được phân tích ở chương tiếp theo

Tiểu kết chương 1

Chương đã trình bày, thống nhất đưa ra một số khái niệm cơ bản về chínhquyền địa phương, đơn vị hành chính và các cấp hành chính ở Việt Nam Bêncạnh đó, đưa ra những dữ kiện căn bản về hai đối tượng để so sánh, đó là tỉnh(nông thôn) và thành phố trực thuộc Trung ương (đô thị) Với những nội dungnêu trên chương 1 sẽ tạo cơ sở lý thuyết cho việc đi vào nghiên cứu so sánh và đềxuất một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nôngthôn và tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị cấp tỉnh

15

Chương 2

SO SÁNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở NÔNG THÔN

VÀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở ĐÔ THỊ CẤP TỈNH

2.1 Sự giống nhau giữa tổ chức chính quyền tỉnh và tổ chức chính quyền

thành phố trực thuộc Trung ương

2.1.1 Cả hai chính quyền tỉnh và chính quyền thành phố trực thuộc Trung

ương đều có HĐND và UBND

Nội dung này đã được quy định cụ thể tại Điều 16: “Chính quyền địa

phương ở tỉnh là cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND tỉnh và UBND

tỉnh.” và Điều 37: “Chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương

là cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND thành phố trực thuộc trung ương

và UBND thành phố trực thuộc trung ương.” Luật Tổ chức chính quyền địa

phương 2015 và được kế thừa tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật tổ

16